Därför kan offentlig sektor inte fungera

Den offentliga sektorn verkar ständigt dras med alltför knappa resurser. Men det räcker inte att politiker utlovar nya ”satsningar” eftersom offentlig verksamhet har inneboende problem som inte åtgärdas med mer pengar, menar Per Bylund.

Den offentliga sektorn verkar ständigt dras med alltför knappa resurser. Inte konstigt att man från politiskt håll talar om att man måste ”satsa” på dessa verksamheter – vård, skola och omsorg – som är så viktiga för oss alla.

Logiken verkar ganska uppenbar: offentlig sektor går på knäna, den kan inte leverera, den har för få resurser. Lösningen måste alltså vara mer resurser, inte ännu fler nedskärningar. Av någon anledning görs ständiga nedskärningar i dessa verksamheter som ligger oss alla så nära hjärtat.

Men hur ska vi förstå ordet ”nedskärningar” egentligen? För varken staten eller offentlig sektor får mindre pengar. Inte heller har de färre anställda. Eller mindre tillgång till underlättande maskiner och annat ”kapital” (som vi nationalekonomer kallar det). Snarare är det tvärtom: offentlig sektor omsätter hela tiden mer pengar, har fler ”resurser” och fler anställda. Till exempel noterar Peter Bistoletti att Sverige gått från 7 000 till 43 000 läkare på 40 år och att en genomsnittsfamilj varje år betalar 150 000 kr i skatt till sjukvård och äldreomsorg. Ska det inte vara tillräckligt?

Så vad är problemet? Det är egentligen samma problem som Sven Rydenfelt noterade om diktaturer: de verkar ha en ständig och besynnerlig otur med vädret. Med andra ord – de lider av missväxt och allehanda naturliga katastrofer som inte verkar beröra friare länder. Argumentet verkar kanske långsökt, men det är faktiskt i grund och botten samma anledning som gör att diktaturer lider av ständigt dåligt väder och offentlig sektor aldrig får tillräckligt med resurser.

För offentlig sektor är det annorlunda eftersom kopplingen mellan kund/användare och intäkt är otydlig eller obefintlig. Det är inte för att systemet är dåligt utformat (vilket ofta kan vara fallet) utan för att det per definition måste sakna marknadens dynamik.

Ekonomer uttrycker detta i termer av kalkyleringsproblemet (främst österrikiska ekonomer) och destruktiva incitamentstrukturer (samtliga ekonomer), men det går att uttrycka i mycket enklare termer. Problemen är nämligen bara två och de är såväl enkla att förstå som uppenbara för den som faktiskt söker en lösning. Men även om man känner till dem kan man inte göra något åt dem. De är nämligen centrala för hur offentlig verksamhet ”fungerar” och framför allt hur den skiljer sig från privat sådan. Enkelt uttryckt handlar det om vad kunden eller användaren betyder för verksamheten samt anledningen till att man gör investeringar. Dessa faktorer är egentligen nära besläktade, men man riskerar att missa vidden av problemet om man inte diskuterar dem separat.

Kunden eller användaren

En verksamhet som drivs av ”profithunger” har egentligen bara ett mål: att få så mycket återbäring som möjligt på investerat kapital. Detta kan endast åstadkommas genom att erbjuda produkter eller tjänster på en marknad – och där kunden (1) uppskattar produkten, (2) personligen värderar den högre än priset, samt där produkten eller tjänsten (3) är bättre (billigare, högre kvalitet, närmare, osv) än alternativen. Det säger sig självt att den bästa kunden är den som är så nöjd att han eller hon väljer att köpa fler liknande produkter eller ingår en djupare bytesrelation (som prenumerationer eller abonnemang) och som rekommenderar varan till vänner och bekanta.

Vissa verkar tro att den bästa produkten är den som är så usel att kunden omedelbart måste återkomma och köpa en ny, men låt oss genast göra oss kvitt sådana vanföreställningar: den bästa kunden är en nöjd kund, inte en kund som känner sig lurad och tycker att varan är kass. Det är faktiskt svårt att förstå hur det skulle kunna vara på annat sätt, annat än möjligen i situationer där det finns en ständig ström av nya kunder där rekommendationer och rykte inte har någon effekt (vilket skulle kunna förklara ”turistfällor” och höga priser på flygplatser innanför säkerhetskontrollen).

Varje kund är alltså en möjlighet. Hon är förvisso också en kostnad, i alla fall i den utsträckning som en ny vara måste produceras särskilt för kunden ifråga (redan producerade varor är ”sunk” – en kostnad som företaget redan haft). Men kunden kommer per definition också med betalning för varan och är således en intäkt. Skillnaden mellan intäkten och kostnaden är det som kan bli vinst, så företaget har alltid intresse av att sänka kostnaderna internt (framför allt sådana som inte direkt bidrar till varan, såsom administration och byråkrati) och höja priset.

Kostnaderna kan framför allt sänkas genom att höja produktiviteten internt; priset kan endast höjas i den mån kunderna accepterar ett högre pris och konkurrenternas erbjudanden inte därmed framstår som mer prisvärda. Förändringar som gör att kunden anser varan mer värdefull än tidigare är en vinst för företaget så länge den eventuellt högre kostnaden motsvaras av en pris- eller volymökning som totalt sett bidrar till företagets finansiella styrka.

För offentlig sektor är det annorlunda eftersom kopplingen mellan kund/användare och intäkt är otydlig eller obefintlig. Även försök att koppla nyttjande av offentliga tjänster som vård och skola (som till exempel skolpeng) till budgetens storlek misslyckas. Det är inte för att systemet är dåligt utformat (vilket ofta kan vara fallet) utan för att det per definition måste sakna marknadens dynamik: den som ”använder” offentlig vård har inget alternativ och därmed finns heller inget reellt ansvar för den offentliga verksamheten att bistå kunden. Det är med andra ord inte kunden själv som styr, utan hon är en av många nyttjare av en på förhand centralt planerad, fastslagen och kategoriserad tjänst. Men notera att ”pengsystemen” redan innebär en så kallad marknadsanpassning av offentlig sektor, vilket fört med sig att verksamheten blivit mer transparent: vi vet nu mer om vilka utövare som användarna föredrar och vilka de ratar.

Det finns inte ont om bra folk i offentlig sektor, men de arbetar i en miljö där nytänkande, investeringar och uppfinningsrikedom straffar sig. Bristen på prisdifferentiering betyder att ny teknik som används i offentlig sektor nästan uteslutande handlar om att minska kostnaderna, inte höja kvaliteten.

Men även om detta frigör mer information om hur det egentligen förhåller sig så är det knappast en lösning. Vi vet fortfarande inte hur tjänsten värderas av allmänheten – eller ens om den värderas. För ett företag som agerar på en marknad med existerande eller potentiell konkurrens innebär varje försäljning oumbärlig information om att kunder värderar varan, både som sådan och relativt alla för kunden tänkbara alternativ (alternativen inkluderar såväl konkurrenters varor som annat kunden kan lägga pengarna på – eller spara för framtida konsumtion). Med andra ord har man gjort något ”rätt”, för kunden anser det värt det att (1) avstå från sina surt förvärvade slantar (2) för just den här varan.

För offentlig sektor gäller varken (1) eller (2) – användaren avstår inte sina slantar i direkt koppling till nyttjandet av tjänsten (de går istället genom beskattning och via statens pengapåse) och det finns sällan ett verkligt val mellan konkurrerande utövare. Men även om det finns konkurrerande utövare, såsom flera sjukhus på orten eller sjukhus i olika län, så innebär ett ”pengsystem” att en på förhand fastslagen summa betalas för en på förhand reglerad tjänst. En ”kund” i offentlig sektor är inte en intäkt i närheten av på samma sätt som hon är det för ett privat företag.

Investeringar i verksamheten

Hur gör ett företag för att ”maximera vinsten”? Det finns bara två sätt, vilket vi noterade ovan, och det är att bli bättre genom att öka produktiviteten (dvs sänka kostnaderna per producerad enhet) eller höja priset. Det förra är underställt marknadspriset på material och arbetskraft liksom hur effektiv ekonomistyrningen är i organisationen medan det senare är underställt kundens värdering och konkurrenters erbjudande.

Om man är en stor aktör med reellt marknadsinflytande (som Walmart i USA) kan man kanske kräva lägre pris från leverantörerna, men inte lägre än de anser det vara värt det. De flesta företagare får helt enkelt acceptera det pris som redan etablerats på marknaden. Man kan inte heller betala löner som är under det normala utan att så småningom mista sina anställda till konkurrenter (eller helt andra verksamheter) och därmed tvingas gå igenom en kostsam rekryteringsprocess (där man dessutom ändå måste bjuda över konkurrenterna!). Det man kan göra är därför att minska spill, svinn och ineffektiv resursanvändning genom att ständigt förbättra processer, ta bort onödiga arbetsuppgifter och i övrigt göra investeringar som ökar produktiviteten och därigenom stödjer verksamheten.

Att höja priset är en omöjlighet om man inte redan ligger långt under konkurrenterna och efter prisökningen fortfarande är tillräckligt mycket billigare för att behålla kunderna. Alternativt kan man erbjuda en mycket bättre produkt så att kunderna hellre betalar mer för den bättre produkten än mindre för den mindre bra. I bägge fallen är en prishöjning möjlig endast om företaget redan erbjuder kunden mycket mer värde än hon anser sig betala för – det är i regel inte möjligt att höja priset för att täcka kostnader, utan en möjlighet som uppkommer för att man redan presterat långt utöver (kundernas) förväntan.

Bägge dessa aktiviteter kräver investeringar. För att öka produktiviteten krävs bättre ledning (som kostar mer i lön), högre utbildad och erfaren arbetskraft (som kostar mer i lön – och kostar att lära upp) eller nya och bättre maskiner och verktyg (som kostar pengar i inköp, underhåll och utbildning av anställda). För att höja priset krävs produktutveckling och marknadsföring, samt antagligen också utbildning av anställda och vidareutveckling av produktionsprocesser. Men notera inriktningen på samtliga dessa investeringar: de syftar till större vinst, men man kan bara lyckas med det om man antingen ger kunderna något de värderar mycket högre och/eller medverkar till att göra sina anställda mer produktiva (vilket betyder att de är mer attraktiva på arbetsmarknaden och därför måste ha högre lön).

Dessa ”marknadskrafter” gäller inte i offentlig sektor. ”Priset” på skolpengen eller behandlingar i vården är standardiserad och är likadan oavsett hur kunden värderar tjänsten. Den är också likadan alldeles oavsett vad den offentliga verksamheten investerar i. Med andra ord finns ingen anledning att investera i ”spekulativa” varor och tjänster eller processer och ingen försöksverksamhet som kan löna sig på sikt – priset är ändå detsamma. Så även om viljan och uppfinningsrikedomen finns så finns inte möjligheterna: sådana investeringar är en kostnad utan möjlighet till intäkt.

Pris- och kvalitetsdifferentiering existerar inte inom offentlig sektor (och motverkas synnerligen högljutt från framför allt den politiska vänstern), vilket är starkt hämmande för investeringar och utveckling. Den utveckling som trots allt sker görs av drivna individer utan egen vinning och ofta mot ledningens rekommendationer (för de vet att det kostar). Det finns inte ont om bra folk i offentlig sektor, men de arbetar i en miljö där nytänkande, investeringar och uppfinningsrikedom straffar sig. Bristen på prisdifferentiering betyder att ny teknik som används i offentlig sektor nästan uteslutande handlar om att minska kostnaderna, inte höja kvaliteten.

Skolan är ett ypperligt exempel: vem kan tänka sig ett privat utbildningsföretag utan vare sig datorer eller Internet? Men den offentliga skolan saknar i allt väsentligt sådan och annan modern teknik, för det ”lönar sig” helt enkelt inte att utveckla pedagogiken – det kostar mer än det smakar och är nästan alltid bara en kostnad. De har att leverera utbildningstid och ibland också med krav om vissa resultat – men de har varken medel eller anledning att hitta nya former för utbildningen.

Istället handlar diskussionen enbart om att sänka kostnaderna, för med ett på förhand och centralt fastslaget pris återstår bara detta alternativ. Men till skillnad från privata företag är det i offentlig sektor ett tveeggat svärd, för om man lyckas med att sänka kostnaderna så minskar också budgeten till nästkommande år. Man kan inte gå med överskott när andra har svårt att hålla budget eller åberopar större behov av investeringar. Överskott återgår nämligen till den politiska makten, som ska se till att ingen del av verksamheten blir lidande.

Detta leder till att det i slutänden sker en omfördelning från de effektiva till de ineffektiva. Vill man verkligen jobba för att få mindre pengar? Privata företag ökar ju produktiviteten för att få mer pengar – som kan användas till sådant man anser är viktigt eller roligt eller både och (oavsett om det är konferensresor, vidareutbildning, produktutveckling eller vinstuttag). Så ledningen i offentlig verksamhet sysslar med konststycket att å ena sidan brottas med att försöka sänka kostnaderna och å den andra sidan måste göra av med alla pengarna för att inte straffas nästkommande år.

Men varför lyckas de inte? Det finns väl ingen anledning för dem att avstå ifrån produktivitetshöjande investeringar om de till exempel kan nyttja det större utrymmet till att betala (den ofta underbetalda) personalen bättre eller göra arbetsplatsen roligare? Jo, det gör det. Det finns massor av regleringar av verksamheten och hur den ska bedrivas, så utrymmet till förnyelse är till att börja med oerhört litet. Dessutom handlar alla investeringar i någon mån om ”spekulation”, för man kan inte på förhand veta exakt vad resultatet blir – även om man kanske har en god idé om vartåt det lutar. Men spekulation är inte den offentliga verksamhetens uppdrag.

Dessutom är budgetåret styrande, vilket gör att investeringar 2014 (som måste tas från pengar vikta åt specifik vård, utbildning, osv) som leder till kostnadsbesparingar 2015 eller senare gör att man helt enkelt producerar mindre dt innevarande året för en större (eller samma) summa pengar. Sådant ser man inte på med blida ögon, för en investering betyder de facto att skattebetalarna under investeringsåret fått mindre vård för pengarna (om det är ett sjukhus).

Om man däremot får gehör från politiskt håll kan man få utrymme eller extra medel att göra investeringar som antas minska kostnaderna framöver. Men som vi noterade ovan så är den offentliga budgeten ett nollsummespel där till exempel ett sjukhus konkurrerar med andra sjukhus om samma pengar. Att bli mer effektiv innebär förr eller senare att man relativt sett ”behöver” mindre pengar, vilket gör att man sannolikt kommer att drabbas finansiellt i nästa budget. För med ett ”behovsstyrt” system får den som är minst effektiv mest pengar, för där saknas det mest och således är ”behovet” störst. Incitamenten är alltså att gå över budget, inte att hålla budget.

Inga privata företag hade kommit undan med att erbjuda så skamligt låg betalning som sker rutinmässigt i vård-skola-omsorg. Att lärare, sjuksköterskor och annan personal i offentlig sektor ständigt ”går på knäna” och lider av arbetsrelaterade skador och sjukdom i större utsträckning än någon annan grupp är lika beklagligt som det är förutsägbart.

Det spelar ingen roll om man från politiskt håll uttalar annat, för avsaknaden av marknad gör det tydligt vad det är som gäller. Därmed blir offentliga investeringar alltid dyrare än beräknat. Dessutom betyder möjligheten att få en ”investeringspeng” att man kan få mer pengar om man kan hitta på projekt som framstår som lovande – oavsett vad den verkliga utgången blir. Och om det blir en förlust så måste den täckas på något sätt – med samma offentliga pengapåse som man hela tiden konkurrerar om att få (större) del av.

Alternativt kan man från politiskt håll sänka ”ersättningen” för specifika tjänster och därmed försöka tvinga igenom en produktivitetsökning. Tanken är god men inte speciellt väl genomtänkt: om man sänker ”pengen” för en elev eller en viss behandling så skapar man, tänker man, incitament för utföraren att öka produktiviteten. Delvis fungerar det kanske så, i alla fall i begränsad utsträckning om sänkningen sker successivt och är så liten att den är ganska enkel att klara genom endast smärre justeringar av verksamheten.

För att klara av större sänkningar krävs investeringar (med vilka medel?) och ”spekulation” om vilka förändringar som kan bli förbättringar, men utan möjlighet till bättre betalning. Det enda man kan uppnå genom investeringar är att ”hålla budget”, så positiva incitament saknas. Om vi istället ser det från det andra hållet: vad händer med en offentlig verksamhet som ständigt missar budgetkraven? Konkurs är inget reellt hot, men underskottet måste ändå täckas på något sätt – och det kan endast ske genom en större budget eller vårdslösa besparingar som direkt får konsekvenser i kvalitet och utförande.

Den offentliga sektorns problem

Alldeles oavsett hur man vrider och vänder på det så är privata, vinstdrivande företag och offentliga verksamheter motpoler. Företag belönas genom att tillfredsställa kunder som väljer att stödja ett visst företag för att de anser att varan eller tjänsten är värd det – i jämförelse med allt annat pengarna kan läggas på. Det är givetvis inte ett moraliskt stöd av företaget som sådant, men ett tecken på att det gör något rätt – och hur som helst bättre än andra.

Bättre företag får mer pengar, som kan användas till att betala ägarna för sin ursprungliga investering, anställda för sitt arbete, eller nyttjas till fortsatta förbättringar av verksamheten. Kakan blir alltså större för företaget genom att göra det bättre för kunden. Det finns inga förlorare i frivilligt utbyte, för bägge parter genomgår transaktionen endast om de anser sig tjäna på det.

Offentlig verksamhet fungerar på helt motsatt sätt. Här får man i allmänhet mer pengar om man är sämre – för att man ”behöver” mer relativt andra verksamheter – och för investeringar i sådant som höjer produktiviteten kan man som bäst få ett ”tack” eller bibehållen budget. Det är ytterst få politiska beslutsfattare som fördelar budgetmedel från de som inte håller budget till de som håller den eller har överskott.

Men är det som sagts ovan inte en naiv syn på både företag och offentlig verksamhet? Givetvis finns det dåliga företag och dåliga företagsledare, samt även ett fåtal som satsar på att lura alla och snabbt smita med pengarna, men det är undantagsfall. Och de kan antagligen göra mer pengar i offentlig sektor, så varför konkurrera med genuina företag och förstöra sitt rykte för all framtid? Samtidigt ska man inte sticka under stol med att vissa företag konsekvent ”underbetalar” sina anställda eller ser kortsiktigt på arbetsvillkor, könsfördelning eller vad det nu är. Men sådant tenderar att inte löna sig på sikt, så det är ett övergående problem. Dessutom har det orsaker som framgår väldigt tydligt om man studerar vilka företag och i vilka branscher sådant sker. Nästan uteslutande är det i branscher där marknaden fungerar dåligt på grund av regleringar och inskränkningar av etableringsfriheten.

Det är inte speciellt konstigt att privata skolor kan erbjuda bättre villkor för anställda, bättre utbildning och ändå gå med vinst. Det handlar om att god utbildning i verkligheten faktiskt kostar mycket mindre än det är möjligt att erbjuda genom offentlig verksamhet.

Men oavsett vilka problem vi väljer att se med privata företag (och dessas orsaker) så bleknar de mot de problem som är standard i offentlig sektor. Inga privata företag hade kommit undan med att erbjuda så skamligt låg betalning som sker rutinmässigt i vård-skola-omsorg. Inte heller hade de kunnat hålla anställda såsom livegna annat än om de med statens hjälp fått monopol på vissa tjänster. Att lärare, sjuksköterskor och annan personal i offentlig sektor ständigt ”går på knäna” och lider av arbetsrelaterade skador och sjukdom i större utsträckning än någon annan grupp är lika beklagligt som det är förutsägbart. Om vi bara öppnar ögonen.

Problemet ligger inte hos människorna, utan i systemet. Offentlig verksamhet har helt uppenbara konsekvenser, men politiken väljer att bortse ifrån dem för att istället göra billiga poänger i partipolitiska slogans. De som arbetar i offentlig sektor offrar man uppenbarligen gärna.

Epilog

En fråga som antagligen infinner sig hos läsaren är hur ”privatiseringar” och ”entreprenadlösningar” påverkar (eller motsäger) ovanstående argumentation. För vinstdrivande företag i vård-skola-omsorg har på sistone blivit vanligt förekommande föremål för skandaler i pressen, så uppenbarligen är ”privat” inte så bra när allt kommer kring. Frågan man bör ställa sig är i så fall vad man menar med ”privat”. Ägandet och ägandeformen är i sig viktiga för verksamheten, men notera de två punkterna ovan om försäljningspris och kostnader och hur dessa ser ut för privata entreprenörer i offentlig sektor.

Privata företag har som regel bjudits in i offentlig sektor för att man därigenom från offentligt håll ska kunna minska kostnaderna och få mer ut av budgeten. Dessutom (vilket i sammanhanget antagligen bör ses som en positiv bieffekt snarare än ett uttryckligt mål) skapar konkurrensen mellan utövare en bättre situation för de anställda, vilket framstår med all önskvärd tydlighet i de undersökningar som finns. Men det finns ett problem med detta i och med att privatiseringen endast går halvvägs.

Verksamheten hos dessa privata företag kan dra nytta av privata, konkurrerande företags motivation att sänka kostnader och investera för mer långsiktiga produktivitetsökningar (med hjälp av ”riskkapital”, som det ofta ojas om i media). Dessutom kan de dra nytta av den relativt höga standardbetalning som det offentliga ger för utförandet av en tjänst. Ersättningen för ett skolår eller en behandling är förvisso låg för en offentlig verksamhet, men för ett privat företag är samma betalning hög.

Det är med tanke på det som diskuterats ovan inte speciellt konstigt att till exempel privata skolor kan erbjuda bättre villkor för anställda, bättre utbildning och ändå gå med vinst – trots att de ”bara” får skolpengen i betalning. Detta samtidigt som offentliga skolor inte klarar någondera. Det handlar inte om att ”vi” får ”mindre utbildning för pengarna”, som vänstern hävdar, utan att god utbildning egentligen borde kosta och i verkligheten (på marknaden) faktiskt kostar mycket mindre än det är möjligt att erbjuda genom offentlig verksamhet.

Problemet är just denna standardbetalning, som är satt på en nivå som motsvarar situationen i offentliga verksamheter – som privata företag givetvis inte har några problem att klara och samtidigt göra så mycket mer av. Privata företag behöver rimligen mycket mindre än så för att klara samma tjänst som den offentliga motsvarigheten. Men prisdifferentiering medges inte – och därmed ser vi ”stora” vinster i välfärden. Vilket givetvis får vänstern att se rött, inte helt utan anledning.

Men lösningen är givetvis inte att förstatliga verksamheten, utan att tillåta prisdifferentiering. Detta behöver inte göras genom att välfärden helt privatiseras. Till exempel kan de som väljer att sätta sina barn i friskolor få tillbaka på skatten samma summa som motsvarar skolpeng. Om föräldrarna först får pengen och sedan betalar skolan så återinförs prismekanismen på (friskole)utbildning. Då kommer vi ganska omedelbart att få se att priset på utbildning i friskolorna snabbt sjunker långt under nivån på skolpengen samtidigt som kvaliteten upprätthålls.

Men detta är varken en perfekt lösning eller politiskt opportunt. Det är inte en perfekt lösning eftersom det skapar en artificiell kundmakt på utbildningsmarknaden (där föräldrar dessutom kan tjäna pengar på att hitta billigaste skolan) och det är inte politiskt opportunt för att det skulle blottgöra hur hopplöst ineffektiv den offentliga verksamheten är.

Per Bylund forskar i entreprenörskap vid Hankamer School of Business, Baylor University i Texas, USA.

Läs mer av Per Bylund:
Löntagarfonderna och ägandet av produktionsmedlen
Vi behöver nationalekonomin