Johan Bobert: Mediepolitik i förändring – Ska public service få en gräddfil på internet?

Alla skattskyldiga medborgare betalar public service-avgiften, en skatt som 2019 ersatte den avgift som förr togs ut på innehav av en TV-apparat (definierad som en apparat med en marknätsmottagare). När Tele2-ägda Boxer från nyår lägger ner sin betal-TV-verksamhet i marknätet är det inte säkert att nätet överlever kommande tillståndsperiod för marksänd TV; 2026-33. Det har därför blivit bråttom att undersöka hur public service ska fungera utan marknätet och regeringen har tillsatt Distributionsutredningen (dir. 2024:74). Några av de saker som bör lösas är hur public service ska nå ut till alla, hur alla ska hitta public service samt den redaktionella integriteten. Problemet är att lösningar för public service kan leda till att bolagen får en konkurrensfördel gentemot de kommersiella radio- och TV-företagen. Går marknätet i graven kan man kort sammanfatta utmaningarna som:

• Marknätets sändningar har nått ut till 99,8 av den fast boende befolkningen, och till lägenheter som saknat en egen TV-antenn finns en lag om vidaresändningsplikt i trådnät, också kallad Must Carry. Hushållet måste ha en TV-apparat, men annars är vägen mellan avsändare och mottagare fri. Så fungerar inte internet, där finns komplexa kedjor av operatörer, olika abonnemang och varierande utbud av bandbredd.
• I marknätet och på andra broadcast-plattformar hittas public service-kanalerna enkelt när mottagaren sätts på. Utbudet är begränsat och SVT1 och SVT2 finns på kanalplats 1 och 2. Så fungerar inte internet, där krävs IP-adresser med länkar, utbudet är obegränsat och både på och utanför de stora, aggregerande internetplattformarna är upptäckbarheten låg.
• Poängen med traditionella medier är att en professionell redaktion gör ett urval, bearbetar och ger ett skeende en innehållsmässig form, oavsett om det handlar om nyheter, drama, dokumentär eller underhållning. För att nå mottagaren på det sätt som avsändaren tänkt sig, krävs en teknisk avskildhet där idén inte förvanskas på vägen. Exempel på det är en tryckt tidning eller en TV/ radiokanal som sänder linjärt enligt en tablå. De stora internetplattformarna är inga traditionella distributörer, de släpper inte igenom vad som helst. De har alldeles egna idéer om hur det som kommer in ska presenteras och för vem. Algoritmerna som styr presentationen är skapade för att ge den individuella användaren den upplevelse som plattformen tror sig tjäna mest pengar på.

Frågorna om räckvidd, upptäckbarhet och integritet är inte nya. Efter de första årens eufori över internets gränslöshet noterades att internet inte bara samlar folk, utan oftare splittrar upp dem i mindre grupper, grupper som nationellt är små men globalt kan vara stora. Den tendensen är problematisk för radio och TV, där ett fåtal kanaler satsar på att samla stora skaror tittare och lyssnare på en nationell marknad. Press, radio och TV har haft avgörande betydelse för att skapa en nationell offentlighet och gemensamma referensramar, och det är precis det som public service och andra radio- och TV-kanaler är till för.

Public service-kommittén (SOU 2024:34) har i sitt slutbetänkande definierat public service-uppdraget som att sända program via marknätet eller de egna play-tjänsterna. Det är där bolagen bestämmer hur innehållet presenteras. Det kallas kärnverksamhet. Bolagen själva vill vara ”där användarna är”, det vill säga på sociala medieplattformar, videodelningsplattformar samt på de stora strömningsplattformarna. Bolagen litar inte på att medborgarna verkligen söker upp bolagens egna play-tjänster. Public service-kommittén bejakar detta, men det ska ske i begränsad omfattning och kallas kompletterande verksamhet

En elektronisk ”Must Carry”

Den nytillsatta Distributionsutredningen ska bland annat undersöka ett par radikala tankar som har funnits med i tidigare utredningar, men som blivit liggande. Den ena tanken dök upp i utredningen Frekvenser i samhällets tjänst (SOU 2018:92). Utredningen hade telekombranschens glasögon på sig och tyckte att reserverat utrymme för radio och TV i marknätet var slöseri med frekvenser. Kommersiell radio och TV bortsåg utredningen från, men eftersom public service måste nå ut till medborgarna resonerade utredningen kring att det kunde vara möjligt att ställa krav på förmedling av ”public service-innehåll” i tillstånd att använda radiosändare, i praktiken 4 och 5G-nät. Utredningen gick inte in på vad som ska förmedlas, om det ska vara linjära kanaler, enstaka program eller klipp, om det handlar om tillgång till en playtjänst eller annat, eller hur mycket. Intrycket var att utredningen inte själv bedömde förslaget som överdrivet realistiskt. Men denna tanke ska Distributionsutredningen titta på, eller som det står i direktiven:

• analysera möjligheten och behovet av sändningar över internet med en teknik med motsvarande egenskaper som rundradiosändningar,
• analysera möjliga åtgärder som bidrar till att distribution över internet av radio- och tv-program från public service når hela befolkningen och vid behov lämna förslag på sådana åtgärder

Att framhäva public service

Den andra tanken kommer från EU:s Audiovisuella direktiv och handlar om att tvinga olika internetaktörer att framhäva innehåll av ”särskilt allmänintresse”. Myndigheten för press radion och TV, numera Mediemyndigheten, utredde för några år sedan frågan i en rapport (dnr: 22/01984). Myndigheten konstaterar i rapporten att den svenska Yttrandefrihetsgrundlagen utgör ett hinder för att tvinga på olika internetplattformar en framhävandereglering. Men om en sådan skulle genomföras, så skulle den handla om att framhäva innehållet i det användargränssnitt där medietjänster presenteras och där konsumenten väljer vad de vill se eller höra:

”För en effektiv reglering skulle aktörer som tillhandahåller eller har inflytande över ett sådant gränssnitt till mediekonsumenten vara skyldiga att framhäva innehåll av allmänintresse. Det skulle till exempel kunna röra sig om gränssnitt på smarta tv-apparater, gränssnitt i smarta högtalare, gränssnitt hos tv-operatörer, gränssnitt som baseras på appar i set-top-boxar, eller gränssnitt i streamingtjänster som erbjuder public service-innehåll.”

Vad gäller innehållet, skriver myndigheten, så bör innehåll av ”särskilt allmänintresse” vara public servicebolagens programutbud i sin helhet. Myndigheten gör ingen bedömning av innehållet i sig, utan lutar sig mot det faktum att bolagen i sina sändningstillstånd ”har att följa villkor som knyter an till frågor om mediepluralism, yttrandefrihet och kulturell mångfald”. Inga kommersiella aktörer har att följa sådana villkor och deras innehåll faller alltså utanför definitionen särskilt allmänintresse.

Man kan tycka att ”knyter an” till ett antal kulturpolitiska begrepp, är en svag definition av särskilt allmänintresse. Det är denna svaga definition som får läsaren att ana att myndigheten inte velat utveckla ett skarpt förslag eftersom man bedömt det som att YGL ändå stoppar en framhävandereglering. Men nu säger Distributionsutredningens direktiv att frågan återigen ska upp på bordet:

• analysera vad som kan anses som innehåll av allmänintresse,
• vid behov lämna förslag på åtgärder för att öka upptäckbarheten av sådant innehåll vid distribution över internet

Konkurrens och mediemångfald

Vad skulle problemet vara med en reglering som ser till så att public service distribueras i elektroniska kommunikationsnät samtidigt som deras innehåll framhävs hos kommersiella tjänster? Problemet är att public service skulle få en svårslagen fördel gentemot de privatägda konkurrenterna. Sedan tidigt nittiotal har mediepolitiken gått ut på att det även inom radio och TV ska finnas en mångfald av sinsemellan oberoende mediebolag samt att privata företag ska kunna konkurrera med ett public service som har en fördel genom sin offentliga finansiering. Att upprätthålla denna konkurrens har varit ett bärande motiv kring mycket av regleringen av public service framfart på internet. Det är ur denna tanke som begreppet ”kärnverksamhet” och ”kompletterande verksamhet” kommer, bolagen ska inte kunna expandera hur som helst utanför den broadcast-verksamhet varifrån de kommer.

Public service ska med skattepengar fullgöra ett uppdrag och detta uppdrag ska, som framgår av EU:s statsstödsregler, vara tydligt definierat och avgränsat. Bolagen ska inte efter eget huvud konkurrera med kommersiella medieföretag, företag som är beroende av att sälja reklam och abonnemang för att överleva. Kommersiella tidningar, radiobolag och TV-kanaler är hårt pressade av de globala internetföretagens expansion på mediemarknaden. 70 procent av de reklamintäkter som tidigare hamnade hos svenska medier, hamnar nu hos globala plattformar, plattformar som tjänar pengar på medieinnehåll men inte vill ta ansvar för innehållet och inte ens vill kalla sig medieföretag.

De globala plattformarna är mycket problematiska för medieföretagen. De vill samla allt intressant innehåll på ett ställe, de vill göra sig oumbärliga så att ingen användare känner behov av att använda mer än en plattform. Det betyder att det medieföretag som vill synas måste finnas på detta enda ställe under de villkor som plattformen ställer upp. På internet råder en nätverkseffekt som gör att den som är störst med allt mindre ansträngning kan bli större. Internet är i princip pluralistiskt, men i praktiken monopolistiskt. Privata medieföretag har allt intresse av att motverka sådana monopol, ett intresse man kan tycka att mediepolitiken också borde ha.

Tanken bakom en elektronisk vidaresändningsplikt och framhävande av public service, skulle vara att genom reglering komma undan plattformarnas algoritmer och nå mottagarna på det sätt man själv bestämmer, att nyttja plattformarna som en distributionsväg till tittare och lyssnare. Det vore ett oerhört starkt konkurrensmedel som skulle ge public service en fantastisk gräddfil på mediemarknaden.

Distributionsutredningen leds av en före detta generaldirektör som säkert får med sig duktigt folk från departement och myndigheter. Frågorna är svåra och svaren inte självklara. Det kan vara värt att peka på Europaparlamentets betänkande från 12 april 2023 om genomförandet av det reviderade AV-direktivet, punkt 24 där man resonerar kring innehåll av allmänintresse, det som Mediemyndigheten tyckte ska vara public service:

”Europaparlamentet hänvisar i detta sammanhang till att tjänster eller innehåll av allmänintresse avsiktligt inte är begränsade till public service-medier utan även omfattar tjänster eller innehåll som tillhandahålls av kommersiella medieleverantörer som syftar till att tillgodose sociala, demokratiska och kulturella behov, eftersom de kan företräda ett bredare utbud av åsikter på det politiska spektrumet.”

Marknätets eventuella hädanfärd är en del av en medieomvandling som pågått sedan internet dök upp. Runt distributionsfrågan för radio och TV finns svåra frågor kopplade till konkurrensen på mediemarknaden, det offentliga samtalet och vad man lite högtravande kan kalla demokratins infrastruktur.

Johan Bobert är public affairs-konsult, med uppdrag inom radio-TV-reglering sedan 1995