Samlingsregering eller partiregering
1943
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
SAMLINGSREGERING
ELLER PARTIREGERING?
Av docenten ELIS HÅSTAD, Stockholm
FRÅGAN om fortsatt regeringssamarbete mellan partierna aktualiserades för ett par månader sedan i den politiska debatten
genom statsminister Hanssons och statsrådet Bagges tal i Gävle
resp. Stockholm. Meningarna hos de bägge partiledarna gingo
som bekant isär. Den förre förklarade sig villig att pröva frågan
om en bredare regeringssamverkan även sedan det kritiska tillstånd gått till ända, vilket i december 1939 drev partierna ihop.
Den senare däremot såg i en fri opposition den säkraste garantien både för en nödig kontroll av regeringsmakten och för en
framtida strömkantring i svensk politik.
Att nu söka ta ståndpunkt i denna principfråga är vanskligt,
beroende på ovissheten om de reala faktorer, som komma att föreligga efter ett fredsslut. Redan det är ovisst, om samlingsregeringen kan hålla ihop ända till dess och om inte frågan alltså
dessförinnan de facto avgjorts. Eljest förutsätter regeringssamverkan en vilja till ömsesidiga eftergifter både hos majoriteten
och minoriteten, allra mest hos den förra; om denna kompromissvilliga beredskap då finnes kvar står dock i vida fältet och kan
närmast betvivlas, med tanke på åtskilliga tecken på sistone bland
de yngre socialdemokraterna till förberedelse för en strategisk
uppmarsch så snart det yttre trycket lättat. I vart fall måste det
bli svårt att tänka sig någon »fruktbärande samverkan» – för att
använda ett gammalt slagord- om den ena regeringshalvan vill
på allt sätt »omdana» samhället och den andra sitt program likmätigt bekämpar sådana systematiska socialiseringssträvanden.
Samverkan kan också hänga på de predestinerade politikernas förmåga av personligt samarbete; även i vårt »krigskabinett» ha de
personliga motsättningarna nog ibland varit större än som yppats
utåt, och även i detta avseende kunna kriser lättare framkallas,
när det yttre tvånget till sammanhållning upphör.
Ändock kan man inte komma ifrån, att utgångsläget för regeringsbildningen i högsta grad förändrats på senare tid. (Härvid
lämnas därhän, att även läget efter ett fredsslut både i yttre och
inre hänseende kan komma att erbjuda svårigheter av sådan stor- 233
..~:.
..-•
Elis Håstad
leksgrad, att skälen för allpartisamverkan bli lika starka som de
varit under kriget.) Förändringarna ha sitt givna sammanhang.
De hänföra sig till statsverksamhetens oavbrutna utvidgning och
uppkomsten av de starka organisationerna. Å ven sedan detta
krigs kommissioner försvunnit från skådebanan kommer säkerligen – i vart fall und_er ett övergångsskede – en vidlyftig
etatism att dröja kvar. Och organisationsväsendet har säkerligen
ännu inte nått sin kulmen; särskilt inom industrien är man för
närvarande i färd med att stärka den inre samverkan och därmed den egna ställningen gentemot statsmakterna. Någon återvändo när det gäller organisationernas utveckling är helt visst
inte att tänka på. Redan dessa två omständigheter:- även andra
inrepolitiska skulle kunna anföras – måste omgestalta betingelserna för regeringsmakten. Alldeles oavsett om riksdagen hävdar
sig mer eller mindre – just nu pekar barometern på en ökad
självhävdelse från folkrepresentationens sida – kommer regeringen att få en alltmer central ställning i statslivet. Det blir
den och inte riksdagen, som har att leda statsverksamheten och
förhandla med organisationerna; ·även under efterkrigstiden kommer den säkerligen att tala direkt med t. ex. jordbrukarna, industrien eller statstjänstemännen på ungefär samma sätt som hittills vid viktigare avgöranden, helt enkelt därför att effektivitetsintresset kräver resoluta och planmässiga uppgörelser av mer eller
mindre preliminär art, måhända de flesta gånger utan alternativ.
Riksdagen får visserligen kvar många väsentliga uppgifter –
t. ex. lagstiftningen, beskattningen, socialpolitiken, försvaret, den
administrativa kontrollen- men den blir alltid för stor och tungrodd för att kunna i detalj behärska den ekonomiska politiken
och den möter därutinnan en hård konkurrens från de mäktiga
»korporationerna». I jämförelse med tidigare skeden i statens liv
måste detta för ett parti utanför regeringen innebära vida mindre
möjligheter att göra sitt inflytande gällande.
Skulle Nordens enhet i en eller annan form förverkligas efter
kriget, bli slutsatserna i avseende på regeringsproblemet ungefär
desamma. Även om man skulle utrusta ett samverkande Norden
med något gemensamt parlament eller olika delegeradeförsamlingar, i vilka ettvart lands partier bleve representerade proportionellt, måste den reella ledningen komma att åvila regeringarna.
Naturligtvis kan det tänkas, att utrikesnämnden eller andra liknande utskottsinstitutioner adjungeras hos regeringen, i vilka partierna bli företrädda efter sin numerär och där man skulle för- 234
——— — ~ __________……_________…_
Samlingsregering eller partiregering?
söka skapa bredaste möjliga svenska samling kring regeringens
nordiska politik. Likväl skulle en partiregering uppfattas av de
utanför regeringen stående folkgrupperna såsom ett ofullkomligt
uttryck för svensk opinion. Och framför allt skulle dessa gruppers möjligheter till inflytande på Nordens öden sannolikt bli
vida mindre än om de ägde företrädare i regeringen och på så
sätt finge direkt delta i förhandlingar med övriga nordiska regeringar eller med den tänkta förbundsregeringen och överhuvud
oförmedlat medverka i planeringsarbetet.
Under förutsättning att samlingsregerande verkligen innebär
ett bemödande att sammanjämka de stridiga meningarna och
alltså låta alla deltagande åskådningar och samhällsgrupper få
del ej blott i ansvaret utan även i inflytandet – något annat
villkor kan ej förutsättas – borde ett borgerligt minoritetsparti
under nuvarande förhållanden ha större utsikter att göra sina
meningar gällande, om det befinner sig i än om det står utanför
regeringen. Under alla omständigheter måste detta gälla för
ögonblicket, på kort sikt. Anläggas långfristiga synpunkter, kan
det tänkas att samlingsregerandet bidrar till att konservera partiläget. Och dessutom förloras den fria oppositionen, denna det
parlamentariska livets sälta och säkerhetsfond.
Om en samlingsregering skulle stabilisera eller petrificera partierna är emellertid något, om vilket man saknar varje erfarenhetsmateriel och därför knappast kan bilda sig någon påstridig
mening om. Partiutvecklingen är ju beroende av många andra
faktorer än regeringssystemet. Länder som Schweiz, Frankrike
och Belgien ha haft ett ganska stelt och traditionellt partiväsen
trots helt olika regeringssätt, Frankrike trots dess enorma frekvens av ministärskiften. De fyra nordiska länderna erbjuda i
stort sett samma partibild – det svenska folkpartiet i Finland är
ett unicum – trots olikartad politisk historia, och detta tyder
närmast på att, åtminstone hittills, de sociala faktorerna varit de
utslagsgivande vid partiernas rekrytering. Hos oss ha regeringsskiften mellan partiregeringar hittills inte borgat för partipolitiska växlingar vid valen. Detta förhållande medger dock inte
några slutsatser i vare sig den ena eller andra riktningen om
samlingsregerandet skulle fortsätta. Flera utvecklingslinjer stå
öppna, utan att sannolikheten talar för någon viss.
Det starkaste argumentet mot en permanent samlingsregering
– och det för statsrådet Bag~e tydligen avgörande – är dess
konsekvenser i fråga om kontrollen. Frånvaron av en fri opposi- 235
Elis Håstad
tionär alltid en svaghet, oberoende av om oppositionspartiet drar
taktisk fördel därav eller ej. Även opposition är ett tungt ansvar
inför landet. Men när samlingsregeringen ställts under teoretisk
debatt har utgångspunkten alltid varit att partiernas ledande
män skulle ha säte i ministären. Att detta varit en styrka under
krigets exceptionellt allvarliga förhållanden ligger i öppen dag.
Men i teorien kunna andra: typer av samlingsregeringar uppställas, främst då att regeringen visserligen enligt sakens natur sammansättes med företrädare för de deltagande partierna men att
personurvalet kan göras efter andra mål för ögonen än att fånga
in de politiska ledarna och att politikerna, sedan de väl inträtt,
ställa sig »auf eine höhere W arte» och mindre inrikta sig på att
vara partirepresentanter än att åstadkomma prakti”ska resultat.
Partierna skulle härigenom känna sig mindre bundna eller pressade ovanifrån och därför lättare kunna opponera, t. o. m. om den
ansvarige statsrådsledamoten vore en partivän. Och partierna
skulle, trots regeringssamverkan, obehindrat kunna verka för sina
ideer och bli de impulsgivande i statslivet. Både den fria kritiken och idestriden skulle således finnas kvar. I gengäld fick regeringen avstå något av sin makt över folkrepresentationen. Allra
minst skulle det finnas något rum för engelska anspråk på parlamentarisk disciplin. Sannolikt skulle dock statsråden, om de förunnades en längre tjänstetid, veta att förskaffa sig en stor personlig auktoritet och göra regeringen ledande i dess roll.
Denna skiss erinrar något om regeringssystemet i Schweiz
– där socialdemokraterna dock ännu ej introducerats i förbundsregeringen utan blott i de största kantonerna. Enligt erfarenheterna därifrån ha dess stabila, sakligt inriktade regeringar förvärvat sig ett med tiden stadigt växande inflytande. Och detta
har ej skett genom att undanskjuta parlamentet, vars fria opinion
alltjämt spelar en synnerligen stor roll, utan därför att regeringens sammanhållande och utjämnande uppgifter av tiden själv
gjorts mer och mer krävande.
Dessa snabba randanteckningar till debatten om det svenska regeringsproblemet äro självklart på intet sätt uttömmande. De
praktiska slutsatserna komma sannolikt alltefter läget att i hög
grad bestämmas av de politiska intressena. Mitt syfte här har
blott varit att påvisa, i hur hög grad de principiella utgångspunkterna för den klassiska parlamentarismens läror förändrats av tidsutvecklingen. Varken dessa lärors teoretiska eller praktiska överlägsenhet över andra alternativ är längre något självklart.
236
ELLER PARTIREGERING?
Av docenten ELIS HÅSTAD, Stockholm
FRÅGAN om fortsatt regeringssamarbete mellan partierna aktualiserades för ett par månader sedan i den politiska debatten
genom statsminister Hanssons och statsrådet Bagges tal i Gävle
resp. Stockholm. Meningarna hos de bägge partiledarna gingo
som bekant isär. Den förre förklarade sig villig att pröva frågan
om en bredare regeringssamverkan även sedan det kritiska tillstånd gått till ända, vilket i december 1939 drev partierna ihop.
Den senare däremot såg i en fri opposition den säkraste garantien både för en nödig kontroll av regeringsmakten och för en
framtida strömkantring i svensk politik.
Att nu söka ta ståndpunkt i denna principfråga är vanskligt,
beroende på ovissheten om de reala faktorer, som komma att föreligga efter ett fredsslut. Redan det är ovisst, om samlingsregeringen kan hålla ihop ända till dess och om inte frågan alltså
dessförinnan de facto avgjorts. Eljest förutsätter regeringssamverkan en vilja till ömsesidiga eftergifter både hos majoriteten
och minoriteten, allra mest hos den förra; om denna kompromissvilliga beredskap då finnes kvar står dock i vida fältet och kan
närmast betvivlas, med tanke på åtskilliga tecken på sistone bland
de yngre socialdemokraterna till förberedelse för en strategisk
uppmarsch så snart det yttre trycket lättat. I vart fall måste det
bli svårt att tänka sig någon »fruktbärande samverkan» – för att
använda ett gammalt slagord- om den ena regeringshalvan vill
på allt sätt »omdana» samhället och den andra sitt program likmätigt bekämpar sådana systematiska socialiseringssträvanden.
Samverkan kan också hänga på de predestinerade politikernas förmåga av personligt samarbete; även i vårt »krigskabinett» ha de
personliga motsättningarna nog ibland varit större än som yppats
utåt, och även i detta avseende kunna kriser lättare framkallas,
när det yttre tvånget till sammanhållning upphör.
Ändock kan man inte komma ifrån, att utgångsläget för regeringsbildningen i högsta grad förändrats på senare tid. (Härvid
lämnas därhän, att även läget efter ett fredsslut både i yttre och
inre hänseende kan komma att erbjuda svårigheter av sådan stor- 233
..~:.
..-•
Elis Håstad
leksgrad, att skälen för allpartisamverkan bli lika starka som de
varit under kriget.) Förändringarna ha sitt givna sammanhang.
De hänföra sig till statsverksamhetens oavbrutna utvidgning och
uppkomsten av de starka organisationerna. Å ven sedan detta
krigs kommissioner försvunnit från skådebanan kommer säkerligen – i vart fall und_er ett övergångsskede – en vidlyftig
etatism att dröja kvar. Och organisationsväsendet har säkerligen
ännu inte nått sin kulmen; särskilt inom industrien är man för
närvarande i färd med att stärka den inre samverkan och därmed den egna ställningen gentemot statsmakterna. Någon återvändo när det gäller organisationernas utveckling är helt visst
inte att tänka på. Redan dessa två omständigheter:- även andra
inrepolitiska skulle kunna anföras – måste omgestalta betingelserna för regeringsmakten. Alldeles oavsett om riksdagen hävdar
sig mer eller mindre – just nu pekar barometern på en ökad
självhävdelse från folkrepresentationens sida – kommer regeringen att få en alltmer central ställning i statslivet. Det blir
den och inte riksdagen, som har att leda statsverksamheten och
förhandla med organisationerna; ·även under efterkrigstiden kommer den säkerligen att tala direkt med t. ex. jordbrukarna, industrien eller statstjänstemännen på ungefär samma sätt som hittills vid viktigare avgöranden, helt enkelt därför att effektivitetsintresset kräver resoluta och planmässiga uppgörelser av mer eller
mindre preliminär art, måhända de flesta gånger utan alternativ.
Riksdagen får visserligen kvar många väsentliga uppgifter –
t. ex. lagstiftningen, beskattningen, socialpolitiken, försvaret, den
administrativa kontrollen- men den blir alltid för stor och tungrodd för att kunna i detalj behärska den ekonomiska politiken
och den möter därutinnan en hård konkurrens från de mäktiga
»korporationerna». I jämförelse med tidigare skeden i statens liv
måste detta för ett parti utanför regeringen innebära vida mindre
möjligheter att göra sitt inflytande gällande.
Skulle Nordens enhet i en eller annan form förverkligas efter
kriget, bli slutsatserna i avseende på regeringsproblemet ungefär
desamma. Även om man skulle utrusta ett samverkande Norden
med något gemensamt parlament eller olika delegeradeförsamlingar, i vilka ettvart lands partier bleve representerade proportionellt, måste den reella ledningen komma att åvila regeringarna.
Naturligtvis kan det tänkas, att utrikesnämnden eller andra liknande utskottsinstitutioner adjungeras hos regeringen, i vilka partierna bli företrädda efter sin numerär och där man skulle för- 234
——— — ~ __________……_________…_
Samlingsregering eller partiregering?
söka skapa bredaste möjliga svenska samling kring regeringens
nordiska politik. Likväl skulle en partiregering uppfattas av de
utanför regeringen stående folkgrupperna såsom ett ofullkomligt
uttryck för svensk opinion. Och framför allt skulle dessa gruppers möjligheter till inflytande på Nordens öden sannolikt bli
vida mindre än om de ägde företrädare i regeringen och på så
sätt finge direkt delta i förhandlingar med övriga nordiska regeringar eller med den tänkta förbundsregeringen och överhuvud
oförmedlat medverka i planeringsarbetet.
Under förutsättning att samlingsregerande verkligen innebär
ett bemödande att sammanjämka de stridiga meningarna och
alltså låta alla deltagande åskådningar och samhällsgrupper få
del ej blott i ansvaret utan även i inflytandet – något annat
villkor kan ej förutsättas – borde ett borgerligt minoritetsparti
under nuvarande förhållanden ha större utsikter att göra sina
meningar gällande, om det befinner sig i än om det står utanför
regeringen. Under alla omständigheter måste detta gälla för
ögonblicket, på kort sikt. Anläggas långfristiga synpunkter, kan
det tänkas att samlingsregerandet bidrar till att konservera partiläget. Och dessutom förloras den fria oppositionen, denna det
parlamentariska livets sälta och säkerhetsfond.
Om en samlingsregering skulle stabilisera eller petrificera partierna är emellertid något, om vilket man saknar varje erfarenhetsmateriel och därför knappast kan bilda sig någon påstridig
mening om. Partiutvecklingen är ju beroende av många andra
faktorer än regeringssystemet. Länder som Schweiz, Frankrike
och Belgien ha haft ett ganska stelt och traditionellt partiväsen
trots helt olika regeringssätt, Frankrike trots dess enorma frekvens av ministärskiften. De fyra nordiska länderna erbjuda i
stort sett samma partibild – det svenska folkpartiet i Finland är
ett unicum – trots olikartad politisk historia, och detta tyder
närmast på att, åtminstone hittills, de sociala faktorerna varit de
utslagsgivande vid partiernas rekrytering. Hos oss ha regeringsskiften mellan partiregeringar hittills inte borgat för partipolitiska växlingar vid valen. Detta förhållande medger dock inte
några slutsatser i vare sig den ena eller andra riktningen om
samlingsregerandet skulle fortsätta. Flera utvecklingslinjer stå
öppna, utan att sannolikheten talar för någon viss.
Det starkaste argumentet mot en permanent samlingsregering
– och det för statsrådet Bag~e tydligen avgörande – är dess
konsekvenser i fråga om kontrollen. Frånvaron av en fri opposi- 235
Elis Håstad
tionär alltid en svaghet, oberoende av om oppositionspartiet drar
taktisk fördel därav eller ej. Även opposition är ett tungt ansvar
inför landet. Men när samlingsregeringen ställts under teoretisk
debatt har utgångspunkten alltid varit att partiernas ledande
män skulle ha säte i ministären. Att detta varit en styrka under
krigets exceptionellt allvarliga förhållanden ligger i öppen dag.
Men i teorien kunna andra: typer av samlingsregeringar uppställas, främst då att regeringen visserligen enligt sakens natur sammansättes med företrädare för de deltagande partierna men att
personurvalet kan göras efter andra mål för ögonen än att fånga
in de politiska ledarna och att politikerna, sedan de väl inträtt,
ställa sig »auf eine höhere W arte» och mindre inrikta sig på att
vara partirepresentanter än att åstadkomma prakti”ska resultat.
Partierna skulle härigenom känna sig mindre bundna eller pressade ovanifrån och därför lättare kunna opponera, t. o. m. om den
ansvarige statsrådsledamoten vore en partivän. Och partierna
skulle, trots regeringssamverkan, obehindrat kunna verka för sina
ideer och bli de impulsgivande i statslivet. Både den fria kritiken och idestriden skulle således finnas kvar. I gengäld fick regeringen avstå något av sin makt över folkrepresentationen. Allra
minst skulle det finnas något rum för engelska anspråk på parlamentarisk disciplin. Sannolikt skulle dock statsråden, om de förunnades en längre tjänstetid, veta att förskaffa sig en stor personlig auktoritet och göra regeringen ledande i dess roll.
Denna skiss erinrar något om regeringssystemet i Schweiz
– där socialdemokraterna dock ännu ej introducerats i förbundsregeringen utan blott i de största kantonerna. Enligt erfarenheterna därifrån ha dess stabila, sakligt inriktade regeringar förvärvat sig ett med tiden stadigt växande inflytande. Och detta
har ej skett genom att undanskjuta parlamentet, vars fria opinion
alltjämt spelar en synnerligen stor roll, utan därför att regeringens sammanhållande och utjämnande uppgifter av tiden själv
gjorts mer och mer krävande.
Dessa snabba randanteckningar till debatten om det svenska regeringsproblemet äro självklart på intet sätt uttömmande. De
praktiska slutsatserna komma sannolikt alltefter läget att i hög
grad bestämmas av de politiska intressena. Mitt syfte här har
blott varit att påvisa, i hur hög grad de principiella utgångspunkterna för den klassiska parlamentarismens läror förändrats av tidsutvecklingen. Varken dessa lärors teoretiska eller praktiska överlägsenhet över andra alternativ är längre något självklart.
236