Politik eller juridik
1949
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
POLITIK ELLER JURIDIK
Av jur. kand. GÖRAN MAGNET
DEN stora debatt, som i våras kom i gång omkring förslaget till
ändring av expropriationslagen, varigenom kommunerna skulle få
en betydligt utvidgad expropriationsrätt, var väl framsprungen
främst ur det förhållandet, att förslaget rör en central del av jordäganderätten. Önskan att närmare penetrera dessa synnerligen intressanta frågor har föranlett den lilla undersökning, som är
upphovet till dessa rader.
Gången av lagstiftningsfrågan har varit den normala. Riksdagsskrivelser, föranledda av motioner av socialdemokrater, bondeförbundare och kommunister, var anledningen till att justitieministern 1946 tillsatte en kommitte, den s. k. markutredningen, vars betänkande gick på remiss till mer än 70 instanser. Justitieministern
omarbetade efter remissen lagförslaget, som i vanlig ordning gick
tilllagrådet för granskning. Lagrådsutlåtandet refererades i statsrådet – sedan det föranlett en liten ändring i lagtexten – varefter
Kungl. Maj:t avgav proposition till riksdagen, där frågan skjutits
till höstsessionen. Lagen är sålunda ännu icke behandlad av riksdagen.
Eftersom lagrådets utlåtande varit föremål för åtskilligt kannstöperi – särskilt med hänsyn till frågan om lagrådets principiella
ställning i lagstiftningsfrågor i allmänhet och i förevarande lagstiftningsfråga i synnerhet – kan det vara anledning erinra om,
att konstitutionsutskottet så sent som i våras i anslutning till
motioner gjort ett uttalande i denna fråga av följande lydelse:
»Enighet torde numera råda om att lagrådets granskning icke
bör omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Lagrådsgranskningens betydelse ligger i att de remitterade lagförslagen få en ur juridisk synpunkt tillfredsställande utformning.»
Utan att i övrigt taga ställning till vad de rättslärde anse i
denna fråga – som åtminstone tidigare varit synnerligen ömtålig,
då lagrådet ansetts göra uttalanden av konservativt politisk inne- 542
–
Politik eller juridik
hörd – torde man ha rätt att uttala, att den av konstitutionsutskottet åt lagrådet anvisade uppgiften har mycket som talar för
sig. Om regeringen preciserat ett lagförslags politiska syfte och
detta icke gillas av lagrådets fyra ledamöter, skall man erinra sig,
att dessa äro i politiskt hänseende slumpvis utvalda. Det är på
sina juridiska, icke politiska meriter som ledamöterna placerats i
vår högsta lagtekniska expertinstitution. T. o. m. om lagrådet blott
antydningsvis ger uttryck åt en från regeringens avvikande politisk mening, kan det befaras att detta blir taget till intäkt för ett
påstående, att ett avstyrkande av lagförslaget beror på något annat än lagtekniskt ställningstagande, även då detta inte är förhållandet, men då regeringen anser sig ha något särskilt intresse
av att få lagen antagen trots dess tekniska brister. Ju klarare lagrådet drar gränsen mellan vad som i ett lagförslag är dess materiella innehåll och dess form, desto mindre få riskerna antagas bli,
att lagrådets mening i lagtekniskt hänseende blir nonchalerad på
det sätt, som faktiskt visat sig emellanåt ske.
Det skall emellertid anmärkas, att det är skäl för lagrådet att i
sitt utlåtande referera det politiska syfte, som lagen är avsedd att
fylla. Författaren av utlåtandet har en rent författarteknisk orsak
att deklarera vad det är han bedömer och skriver om. Men även
i ett annat avseende är ett sådant referat till fördel, ty om lagrådet missuppfattat de angivna syftena i något avseende, kommer
detta att framgå av referatet.
Det kan finnas fall, då lagrådet iakttager, att det på visst sätt
preciserade syftet visar sig vara i något avseende ologiskt, t. ex. att
det brister i sammanhanget med lagstiftningen i övrigt. En viss
utvidgning av syftet kan vara logiskt befogad, en uppräkning kan
behöva kompletteras etc. Lagrådets yttrande kan då sägas innebära ett slags underkännande av det politiska syftet, sådant detta
utformats, men det ligger dock ett juridiskt betraktelsesätt bakom
yttrandet. Mera tveksamt blir det, därest lagrådet efter samma
logiska metod skulle komma fram till att det preciserade syftet
vore för omfattande. Om förarbetena visa att uppräkningen skall
heta a+h+c, kan det innebära ett politiskt ställningstagande, om
lagrådet vill att uppräkningen skall heta b+c. I varje fall synes
större aktsamhet böra iakttagas inför en begränsning än inför en
utvidgning. Av texten i konstitutionsutskottsutlåtandet torde man
också kunna utläsa, att mindre justeringar vid preciseringen av
syftena enligt utskottets mening höra vara tillåtna, eftersom där
talas om förslagens »allmänna politiska grunder».
543
Göran M agnet
Det har visat sig, att lagrådet emellanåt uttalat ett gillande av
ett lagförslags materiella innehåll och därefter avstyrkt förslaget.
Ett sådant förfarande torde böra uppfattas som ett särskilt och
markerat understrykande av att avstyrkandet är betingat endast
av juridiska skäl. Det synes emellertid, som om detta icke skulle
behöva särskilt betonas av lagrådet. Eftersom man vid ett annat
tillfälle skulle kunna draga felaktiga slutsatser av frånvaron av
ett politiskt uttalande, synes det lämpligast om den regeln konsekvent upprätthölles, att lagrådet helt avhåller sig från politiska
omdömen av allmän natur.
•
Efter dessa allmänna reflexioner skall i det följande dislmssionen mellan justitieministern och lagrådet om expropriationslagens
politiska syfte återges. Början skall här göras med de uttalanden
om lagens syften, som justitieministern gjort vid anmälan i statsrådet av lagrådsutlåtandet. Därefter skall detta uttalande jämföras med vad lagrådet sagt i samma fråga.
I sitt referat av lagrådsutlåtandet preciserar justitieministern de
behov av utvidgad expropriationsrätt, som han själv anser att
kommunerna böra få täckta genom ny lagstiftning, på följande
sätt (prop. 1949:184 sid. 275):
»Kommunerna ha redan betydelsefulla uppgifter på bostadspolitikens område, och det ligger enligt min mening i linje med en
önskvärd utveckling, att kommunernas verksamhet för befolkningens förseende med fullgoda bostäder till rimliga priser alltmer aktiveras. Även i övrigt böra kommunerna i väsentliga avseenden ha ansvaret för bebyggelsen inom sina områden. – – –
Kommunalt verksamma personer med skilda politiska åskådningar ha vid olika tillfällen omvittnat vilka svåra olägenheter
som vållats av privata markmonopol och möjligheterna att spekulera i tomtmark.»
Från detta konstaterande av vilket syfte, som justitieministern
anser lagen böra ha, är det lämpligt att övergå till att iakttaga,
hur han beskrivit lagrådets inställning till samma fråga. Denna
inställning refereras på följande sätt:
»Lagrådet har i det stora hela ställt sig avvisande till det remitterade förslaget. En viss utvidgning av kommunernas möjlighet att expropriera jord har lagrådet visserligen ansett kunna
vara till gagn. Lagrådet har emellertid uttalat, att förslaget i
detta hänseende ginge vida längre än lagrådet ansåge lämpligt.»
544
Politik eller juridik
Det vill av detta citat synas som om lagrådet till »en viss» del
instämt i lagens politiska syfte men som om förslaget i övrigt icke
vunnit gillande. Nästa steg i undersökningen får sålunda bli att
se efter, vad lagrådet i nämnda avseende uttalat.
Lagrådets utlåtande (sid. 255 ff) upptar i första stycket uttalanden om lagens syfte, varvid man kan urskilja tre avsnitt, ett där
huvudsyftet refereras, ett annat där gillande uttalas och slutligen
ett tredje, där en viktig konsekvens av lagen i jämförelse med annan lagstiftning påvisas. För att undanröja diskussion om vad lagrådet yttrat om lagens syften, citeras här detta första stycke in
extenso, varvid för tydlighetens skull de nämnda tre avsnitten
satts i var sitt stycke.
»Huvudsyftet med förslaget är att åstadkomma en genomgripande utvidgning av kommunernas möjlighet att expropriera jord,
först och främst för tillgodoseendet av bostadsbehovet men också
för andra ändamål.
En sådan möjlighet kan ock otvivelaktigt vara till stort gagn,
när det gäller att hindra osund spekulation i jord och avhjälpa
den flerstädes svåra bostadsbristen.
Genom byggnadslagstiftningen har man vunnit möjlighet att
hindra enskilda exploatörer att efter eget skön leda utvecklingen
av bebyggelsen, och som ett komplement till nämnda lagstiftning
skulle expropriationsrätten kunna fylla syftet att, oberoende av
enskilda jordägares vilja till medverkan, få till stånd den behövliga bebyggelsen å områden, som bäst lämpa sig för ändamålet.»
För att underlätta jämförelsen mellan justitieministerns och lagrådets preciseringar av lagens syften, kommer i det följande en
jämförelse att göras på varje punkt av justitieministerns yttrande.
Härvid komma också vissa kommentarer och förtydligande citat
att göras.
»Kommunerna ha redan betydelsefulla uppgifter på bostadspolitikens område -»
Justitieministern torde med detta uttalande närmast syfta på
dels 1947 års lag om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens
främjande, dels 1947 års byggnadslag. Lagrådet hänvisar i sista
meningen i sitt uttalande direkt till bl. a. denna lagstiftning.
»- – – det ligger enligt min mening i linje med en önskvärd
utveckling, att kommunernas verksamhet för befolkningens förseende med fullgoda bostäder till rimliga priser alltmer aktiveras.»
Först skall anmärkas, att frågan huruvida »fullgoda» bostäder
erhållas givetvis är ett arkitektproblem, som knappast har något
545
Göran Magnet
med expropriationslagen att göra därutöv~r, att bostäderna icke
böra ligga på osunda områden. Sista meningen i lagrådets citerade
uttalande visar, att sådana behov enligt lagrådets mening böra tillgodoses av expropriationslagen som komplement till byggnadslagstiftningen.
Uttalandet om »rimliga priser» kräver kommentarer. Det kan
sålunda framhållas, att justitieministern här talat om målet, medan lagrådet i motsvarande sammanhang omnämnt utvidgningen
av expropriationsmöjligheterna som ett medel »att hindra osund
spekulation».
Genom citat ur ett avsnitt av förarbetena, där justitieministern
behandlat denna fråga, kan hans syftemål få ytterligare belysning
(sid. 72).
»För att bostadsförsörjningen skall anses tillfredsställande ordnad är det emellertid nödvändigt icke endast att ett tillräckligt
antal bostäder av fullgod beskaffenhet tillhandahålles utan även
att detta sker till överkomliga priser. – – – Det är därför icke
sällan en viktig uppgift för kommunerna att bryta prismonopoL
– – – I förebyggande syfte torde det i allmänhet vara påkallat
att kommunerna på ett relativt tidigt stadium anordnar en nyttig
konkurrens på tomtmarknaden.»
I ingressen till statsrådsprotokollet vid beslutet om proposition
till riksdagen (sid. 2) förklarar justitieministern vidare, att lagens
syfte bl. a. är att »kommun skall kunna genom konkurrens på
tomtmarknaden få till stånd rimliga priser».
Det kan måhända anses, att lagrådets uttryck »hindra osund
spekulation» går något längre än justitieministerns uttryck »bryta
tomtmonopol». I själva verket torde lagrådet dock icke mena nå-
got mer än justitieministern. Man torde få antaga att lagrådets
uttryck endast är att betrakta som ett referat av justitieministerns
uttalanden och att precis samma sak avses, nämligen att rimliga
eller överkomliga priser skola vinnas genom att bryta tomtmonopol och på det sättet hindra osund spekulation. I förevarande sammanhang väsentligt är, att lagrådet i varje fall icke bestämt syftet snävare än justitieministern.
Vad slutligen uttrycket »aktiveras» angår, så har ju lagrådet i
anslutning härtill erinrat om att lagförslaget tillsammans med
gällande lagar skulle ge kommunerna möjlighet att få till stånd
»behövlig bebyggelse». Själva uttrycket sammanhänger naturligtVIs mindre med expropriatiouslagen än med t. ex. bostadsfräm- 546
Politik eller juridik
jandelagen. Expropriationen skall ju enligt justitieministern vara
ett medel, icke ett mål.
»Även i övrigt böra l~:ommunerna i väsentliga avseenden ha ansvaret för bebyggelsen inom sina områden.»
I denna mening komma till uttryck två olika tankar, vilka uttryckas dels som ett kommunens »ansvar» för bebyggelsen, dels
som att frågan gäller ej bara bostäder utan bebyggelse »i övrigt».
Den förut nämnda byggnadslagen av år 1947 ger kommunerna rätt
att bestämma om marken får exploateras eller ej. Men om en kommun i en plan fastställer, att viss mark får bebyggas, och denna
mark är i enskild ägo, ger byggnadslagen ingen garanti för att
marken verkligen bebygges vid den tidpunkt, då detta med hänsyn till kommunens bästa kan anses erforderligt. A v logiska skäl
måste därför, för att kommunerna skall kunna taga ansvaret för
bebyggelsen, byggnadslagen kompletteras med sådana garantier i
expropriationslagen, att kommunen- som lagrådet säger- kan
»få till stånd den behövliga bebyggelsen» på ifrågavarande mark.
I förarbetena (sid. 73) yttrar justitieministern i frågan om annan bebyggelse än bostäder följande:
»l det föregående har jag av naturliga skäl huvudsakligen satt
den vidgade expropriationsrätten i relation till bostadspolitiken
och behovet av tomter för bostadsändamåL Jag vill dock understryka att det här är fråga om ianspråktagande av all den mark
som behövs för en planmässig utveckling av kommunen över huvud taget, alltså inrättande av – förutom bostäder – lokaler för
näringsverksamhet av olika slag (industri, hantverk, handel och
annan ekonomisk verksamhet, fria yrken, nöjesliv o. s. v.) och upplåtande av områden som erfordras för bostädernas och lokalernas
praktiska utnyttjande (trafikleder, torg, fritidsområden o. s. v.).»
Lagrådet omnämner kortare precis samma sak med orden »bostadsbehovet men också för andra ändamål».
De »svåra olägenheter som vållats av privata markmonopol och
möjligheterna att spekulera i tomtmark» torde säkert vara just den
bakgrund som lagrådet haft för sitt omdöme, att lagstiftningen
otvivelaktigt kan vara »till stort gagn».
•
Den här gjorda jämförelsen, som följer justitieministerns och
lagrådets preciseringar av expropriationslagens syfte, visar visserligen att samma ord icke av bägge parter använts för att beskriva
39-493448 Svensk Tidskrift 1949 547
Göran Magnet
lagens syften. Det är emellertid icke möjligt att hitta någon enda
punkt, där det kan påvisas någon meningsskiljaktighet.
Eftersom justitieministern använt en hel sida i statsrådsprotokollet för att kommentera lagrådet i syfte att visa att lagrådet
gjort ett negativt politiskt uttalande, förefaller onekligen denna
kongruens i uppfattningarna förbluffande. Man blir därför också
intresserad av att veta, varpå justitieministern velat stödja denna
mening.
Inledningsvis är citerat, att justitieministern gjort gällande, att
»en viss» utvidgning av expropriationsrätten visserligen gillats av
lagrådet, som emellertid »uttalat», att förslaget ginge vida längre
»än lagrådet ansåge lämpligt».
Det föregående visar, att något dylikt uttalande icke återfinnes
i lagrådets in extenso citerade uttalande om lagens syften. Den
refererade uppfattningen borde sålunda finnas återgiven på något
annat ställe. Man hittar dock endast ett enda kortfattat politiskt
uttalande till i lagrådsutlåtandet, och detta gäller ett instämmande
i justitieministerns uttalande om nyttan av konkurrens på tomtmarknaden. (sid. 257).
Av det sätt varpå justitieministern refererar lagrådet får man
ett slags anvisning om var uttalandet skulle återfinnas. Man finner emellertid ett uttalande, som är av helt annat innehåll än det
av justitieministern uppgivna. Omedelbart efter det lagrådet uttalat sig om de syftemål, vilka enligt vad ovan konstaterats i alla
detaljer äro desamma som de justitieministern preciserat, börjar
lagrådet nämligen det stycke, där man väntar sig att finna inledningen till den juridiska delen av utlåtandet, med följande ord (sid.
256): »Förevarande förslag går emellertid vida längre än för dessa
syften är erforderligt.»
Som var att vänta föreligger här endast en juridisk bedömning
av lagförslaget. Motiveringen till påståendet fyller därefter ett par
sidor i utlåtandet och inledes med ett påpekande om att lagtexten
är »synnerligen elastisk och därför måhända icke vid första på-
seendet ger intryck av att äga en så djupgående innebörd som den
i själva verket har».
Det skall anmärkas, att lagrådet väl kan antagas mena att
det icke är »lämpligt» att lagen får de konsekvenser, som lagrådet
utrett att den får. Men »olämpligheten» är helt och hållet av
juridisk innebörd och syftande på att en lag bör täcka det angivna
syftet helt men icke mer.
548
Politik eller juridik
Första stycket av sitt referat avslutar justitieministern (sid. 274)
med ett citat ur lagrådsutlåtandet:
»Endast under förutsättning att förslaget omarbetades under
hänsynstagande i det väsentliga till vad lagrådet anfört har lagrådet ansett sig kunna tillstyrka detsamma.» (Lagrådet har i
själva verket uttalat följande: Endast under förutsättning etc. –
anser sig lagrådet kunna till någon del tillstyrka förslaget.)
I samma stycke uttalar justitieministern inledningsvis, att lagrådet »i det stora hela» ställt sig avvisande till lagförslaget. Enligt vanligt språkbruk borde det dock lämpligen ha hetat »helt
och hållet)),
Med små ingrepp i de förut citerade inledande uttalandena i
justitieministerns referat kan man få fram en formulering, som
enligt vad av det föregående framgår skulle vara den riktiga, nämligen följande:
))Lagrådet har helt och hållet ställt sig avvisande till det remitterade förslaget. Den av mig föreslagna utvidgningen av kommunernas möjlighet att expropriera jord har lagrådet visserligen ansett kunna otvivelaktigt vara till stort gagn. Lagrådet har emellertid uttalat, att förslaget i detta hänseende ginge vida längre än
för dessa syften är erforderligt, i det lagtexten är synnerligen elastisk))
Man kan naturligtvis icke vänta, att ett statsråd skulle uttrycka
sig på detta sätt och ändock lägga fram det kritiserade lagförslaget. I stället låter han väl lämpligen omarbeta lagtexten. Men
att justitieministern haft ett bestämt syfte med det av honom använda uttryckssättet synes framgå av fortsättningen av uttalandet till statsrådsprotokollet, där justitieministern synes vilja påstå,
att lagrådets avstyrkande berott på politiskt avståndstagande (sid.
275):
))Beträffande lagrådets uttalanden om förslagets innebörd i stort
och dess förhållande till den allmänna rättsuppfattningen vill jag
särskilt framhålla att dylika ställningstaganden- i detta ärende
mer än vanligt i lagstiftningsfrågor – enligt sakens natur måste
bli beroende av bedömarens samhällsekonomiska värderingar. Det
är över huvud taget icke möjligt att enbart på juridisk grundval
fatta ståndpunkt till dessa spörsmål. Bedömningen måste ytterst
grundas på politiska uppfattningar, t. ex. i vad mån eller på vad
sätt äganderätten till tomtmark bör få inverka på tätorternas utveckling eller hur omfattande uppgifter som böra läggas på kom- 549
Göran Magnet
munerna och andra samhälleliga organ i syfte att trygga medborgarnas bostadsförsörjning.»
Justitieministern har också uttalat sig om lagrådets juridiska
granskning, då han förklarar följande:
»Dessutom vill jag framhålla att enligt min mening kan förslaget icke väntas få sådana långtgående konsekvenser som lagrådet
antagit.»
Detta uttalande torde få läsas så, att ifall justitieministern blivit övertygad om att lagrådet i juridiskt avseende bedömt lagens
verkningar rätt, hade han varit angelägen att följa lagrådets förslag att låta omarbeta lagtexten.
Huruvida justitieministern eller lagrådet har rätt i frågan om
lagens verkningar må här icke bedömas. Lagrådet har visserligen
lämnat utförliga motiveringar för sin ståndpunkt, men då justitieministern inte ens omnämnt, vad det är i lagrådsyttrandet, som
han inte tror på, och inte heller i övrigt lämnat några som helst
motiveringar, tjänar det icke något till att här referera lagrådets
utredning, eftersom ingenting kan sättas däremot.
För en utomstående förefaller det angeläget, att justitieministerns sätt att referera lagrådet icke får föranleda alldeles ofruktbara diskussioner om olämpligheten av att lagrådet fäller politiska
uttalanden om expropriationslagens syften. Icke heller synas politiska motsättningar i övrigt böra uppkonstrueras, där sådana faktiskt icke finnas.
Det är ju en mycket väsentlig lagfråga saken här gäller och det
kanske allra enklaste och säkraste vore därför, att riksdagen toge
konstitutionsutskottets uttalande ad notam. Utskottets grundtanke
är, att lagrådet har större juridisk sakkunskap än statsrådet.
Justitieministern kunde måhända avkrävas en motivering för sin
från lagrådet skiljaktiga mening i avseende å det juridiska innehållet i lagförslaget, så att riksdagen finge åtminstone en chans
att väga skälen för och emot. Men allra tryggast förefaller det att
vara att låta juristerna i justitiedepartementet återigen titta på
lagtexten, som därefter i omarbetat skick finge bli föremål för ny
lagrådsgranskning.
550
Av jur. kand. GÖRAN MAGNET
DEN stora debatt, som i våras kom i gång omkring förslaget till
ändring av expropriationslagen, varigenom kommunerna skulle få
en betydligt utvidgad expropriationsrätt, var väl framsprungen
främst ur det förhållandet, att förslaget rör en central del av jordäganderätten. Önskan att närmare penetrera dessa synnerligen intressanta frågor har föranlett den lilla undersökning, som är
upphovet till dessa rader.
Gången av lagstiftningsfrågan har varit den normala. Riksdagsskrivelser, föranledda av motioner av socialdemokrater, bondeförbundare och kommunister, var anledningen till att justitieministern 1946 tillsatte en kommitte, den s. k. markutredningen, vars betänkande gick på remiss till mer än 70 instanser. Justitieministern
omarbetade efter remissen lagförslaget, som i vanlig ordning gick
tilllagrådet för granskning. Lagrådsutlåtandet refererades i statsrådet – sedan det föranlett en liten ändring i lagtexten – varefter
Kungl. Maj:t avgav proposition till riksdagen, där frågan skjutits
till höstsessionen. Lagen är sålunda ännu icke behandlad av riksdagen.
Eftersom lagrådets utlåtande varit föremål för åtskilligt kannstöperi – särskilt med hänsyn till frågan om lagrådets principiella
ställning i lagstiftningsfrågor i allmänhet och i förevarande lagstiftningsfråga i synnerhet – kan det vara anledning erinra om,
att konstitutionsutskottet så sent som i våras i anslutning till
motioner gjort ett uttalande i denna fråga av följande lydelse:
»Enighet torde numera råda om att lagrådets granskning icke
bör omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Lagrådsgranskningens betydelse ligger i att de remitterade lagförslagen få en ur juridisk synpunkt tillfredsställande utformning.»
Utan att i övrigt taga ställning till vad de rättslärde anse i
denna fråga – som åtminstone tidigare varit synnerligen ömtålig,
då lagrådet ansetts göra uttalanden av konservativt politisk inne- 542
–
Politik eller juridik
hörd – torde man ha rätt att uttala, att den av konstitutionsutskottet åt lagrådet anvisade uppgiften har mycket som talar för
sig. Om regeringen preciserat ett lagförslags politiska syfte och
detta icke gillas av lagrådets fyra ledamöter, skall man erinra sig,
att dessa äro i politiskt hänseende slumpvis utvalda. Det är på
sina juridiska, icke politiska meriter som ledamöterna placerats i
vår högsta lagtekniska expertinstitution. T. o. m. om lagrådet blott
antydningsvis ger uttryck åt en från regeringens avvikande politisk mening, kan det befaras att detta blir taget till intäkt för ett
påstående, att ett avstyrkande av lagförslaget beror på något annat än lagtekniskt ställningstagande, även då detta inte är förhållandet, men då regeringen anser sig ha något särskilt intresse
av att få lagen antagen trots dess tekniska brister. Ju klarare lagrådet drar gränsen mellan vad som i ett lagförslag är dess materiella innehåll och dess form, desto mindre få riskerna antagas bli,
att lagrådets mening i lagtekniskt hänseende blir nonchalerad på
det sätt, som faktiskt visat sig emellanåt ske.
Det skall emellertid anmärkas, att det är skäl för lagrådet att i
sitt utlåtande referera det politiska syfte, som lagen är avsedd att
fylla. Författaren av utlåtandet har en rent författarteknisk orsak
att deklarera vad det är han bedömer och skriver om. Men även
i ett annat avseende är ett sådant referat till fördel, ty om lagrådet missuppfattat de angivna syftena i något avseende, kommer
detta att framgå av referatet.
Det kan finnas fall, då lagrådet iakttager, att det på visst sätt
preciserade syftet visar sig vara i något avseende ologiskt, t. ex. att
det brister i sammanhanget med lagstiftningen i övrigt. En viss
utvidgning av syftet kan vara logiskt befogad, en uppräkning kan
behöva kompletteras etc. Lagrådets yttrande kan då sägas innebära ett slags underkännande av det politiska syftet, sådant detta
utformats, men det ligger dock ett juridiskt betraktelsesätt bakom
yttrandet. Mera tveksamt blir det, därest lagrådet efter samma
logiska metod skulle komma fram till att det preciserade syftet
vore för omfattande. Om förarbetena visa att uppräkningen skall
heta a+h+c, kan det innebära ett politiskt ställningstagande, om
lagrådet vill att uppräkningen skall heta b+c. I varje fall synes
större aktsamhet böra iakttagas inför en begränsning än inför en
utvidgning. Av texten i konstitutionsutskottsutlåtandet torde man
också kunna utläsa, att mindre justeringar vid preciseringen av
syftena enligt utskottets mening höra vara tillåtna, eftersom där
talas om förslagens »allmänna politiska grunder».
543
Göran M agnet
Det har visat sig, att lagrådet emellanåt uttalat ett gillande av
ett lagförslags materiella innehåll och därefter avstyrkt förslaget.
Ett sådant förfarande torde böra uppfattas som ett särskilt och
markerat understrykande av att avstyrkandet är betingat endast
av juridiska skäl. Det synes emellertid, som om detta icke skulle
behöva särskilt betonas av lagrådet. Eftersom man vid ett annat
tillfälle skulle kunna draga felaktiga slutsatser av frånvaron av
ett politiskt uttalande, synes det lämpligast om den regeln konsekvent upprätthölles, att lagrådet helt avhåller sig från politiska
omdömen av allmän natur.
•
Efter dessa allmänna reflexioner skall i det följande dislmssionen mellan justitieministern och lagrådet om expropriationslagens
politiska syfte återges. Början skall här göras med de uttalanden
om lagens syften, som justitieministern gjort vid anmälan i statsrådet av lagrådsutlåtandet. Därefter skall detta uttalande jämföras med vad lagrådet sagt i samma fråga.
I sitt referat av lagrådsutlåtandet preciserar justitieministern de
behov av utvidgad expropriationsrätt, som han själv anser att
kommunerna böra få täckta genom ny lagstiftning, på följande
sätt (prop. 1949:184 sid. 275):
»Kommunerna ha redan betydelsefulla uppgifter på bostadspolitikens område, och det ligger enligt min mening i linje med en
önskvärd utveckling, att kommunernas verksamhet för befolkningens förseende med fullgoda bostäder till rimliga priser alltmer aktiveras. Även i övrigt böra kommunerna i väsentliga avseenden ha ansvaret för bebyggelsen inom sina områden. – – –
Kommunalt verksamma personer med skilda politiska åskådningar ha vid olika tillfällen omvittnat vilka svåra olägenheter
som vållats av privata markmonopol och möjligheterna att spekulera i tomtmark.»
Från detta konstaterande av vilket syfte, som justitieministern
anser lagen böra ha, är det lämpligt att övergå till att iakttaga,
hur han beskrivit lagrådets inställning till samma fråga. Denna
inställning refereras på följande sätt:
»Lagrådet har i det stora hela ställt sig avvisande till det remitterade förslaget. En viss utvidgning av kommunernas möjlighet att expropriera jord har lagrådet visserligen ansett kunna
vara till gagn. Lagrådet har emellertid uttalat, att förslaget i
detta hänseende ginge vida längre än lagrådet ansåge lämpligt.»
544
Politik eller juridik
Det vill av detta citat synas som om lagrådet till »en viss» del
instämt i lagens politiska syfte men som om förslaget i övrigt icke
vunnit gillande. Nästa steg i undersökningen får sålunda bli att
se efter, vad lagrådet i nämnda avseende uttalat.
Lagrådets utlåtande (sid. 255 ff) upptar i första stycket uttalanden om lagens syfte, varvid man kan urskilja tre avsnitt, ett där
huvudsyftet refereras, ett annat där gillande uttalas och slutligen
ett tredje, där en viktig konsekvens av lagen i jämförelse med annan lagstiftning påvisas. För att undanröja diskussion om vad lagrådet yttrat om lagens syften, citeras här detta första stycke in
extenso, varvid för tydlighetens skull de nämnda tre avsnitten
satts i var sitt stycke.
»Huvudsyftet med förslaget är att åstadkomma en genomgripande utvidgning av kommunernas möjlighet att expropriera jord,
först och främst för tillgodoseendet av bostadsbehovet men också
för andra ändamål.
En sådan möjlighet kan ock otvivelaktigt vara till stort gagn,
när det gäller att hindra osund spekulation i jord och avhjälpa
den flerstädes svåra bostadsbristen.
Genom byggnadslagstiftningen har man vunnit möjlighet att
hindra enskilda exploatörer att efter eget skön leda utvecklingen
av bebyggelsen, och som ett komplement till nämnda lagstiftning
skulle expropriationsrätten kunna fylla syftet att, oberoende av
enskilda jordägares vilja till medverkan, få till stånd den behövliga bebyggelsen å områden, som bäst lämpa sig för ändamålet.»
För att underlätta jämförelsen mellan justitieministerns och lagrådets preciseringar av lagens syften, kommer i det följande en
jämförelse att göras på varje punkt av justitieministerns yttrande.
Härvid komma också vissa kommentarer och förtydligande citat
att göras.
»Kommunerna ha redan betydelsefulla uppgifter på bostadspolitikens område -»
Justitieministern torde med detta uttalande närmast syfta på
dels 1947 års lag om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens
främjande, dels 1947 års byggnadslag. Lagrådet hänvisar i sista
meningen i sitt uttalande direkt till bl. a. denna lagstiftning.
»- – – det ligger enligt min mening i linje med en önskvärd
utveckling, att kommunernas verksamhet för befolkningens förseende med fullgoda bostäder till rimliga priser alltmer aktiveras.»
Först skall anmärkas, att frågan huruvida »fullgoda» bostäder
erhållas givetvis är ett arkitektproblem, som knappast har något
545
Göran Magnet
med expropriationslagen att göra därutöv~r, att bostäderna icke
böra ligga på osunda områden. Sista meningen i lagrådets citerade
uttalande visar, att sådana behov enligt lagrådets mening böra tillgodoses av expropriationslagen som komplement till byggnadslagstiftningen.
Uttalandet om »rimliga priser» kräver kommentarer. Det kan
sålunda framhållas, att justitieministern här talat om målet, medan lagrådet i motsvarande sammanhang omnämnt utvidgningen
av expropriationsmöjligheterna som ett medel »att hindra osund
spekulation».
Genom citat ur ett avsnitt av förarbetena, där justitieministern
behandlat denna fråga, kan hans syftemål få ytterligare belysning
(sid. 72).
»För att bostadsförsörjningen skall anses tillfredsställande ordnad är det emellertid nödvändigt icke endast att ett tillräckligt
antal bostäder av fullgod beskaffenhet tillhandahålles utan även
att detta sker till överkomliga priser. – – – Det är därför icke
sällan en viktig uppgift för kommunerna att bryta prismonopoL
– – – I förebyggande syfte torde det i allmänhet vara påkallat
att kommunerna på ett relativt tidigt stadium anordnar en nyttig
konkurrens på tomtmarknaden.»
I ingressen till statsrådsprotokollet vid beslutet om proposition
till riksdagen (sid. 2) förklarar justitieministern vidare, att lagens
syfte bl. a. är att »kommun skall kunna genom konkurrens på
tomtmarknaden få till stånd rimliga priser».
Det kan måhända anses, att lagrådets uttryck »hindra osund
spekulation» går något längre än justitieministerns uttryck »bryta
tomtmonopol». I själva verket torde lagrådet dock icke mena nå-
got mer än justitieministern. Man torde få antaga att lagrådets
uttryck endast är att betrakta som ett referat av justitieministerns
uttalanden och att precis samma sak avses, nämligen att rimliga
eller överkomliga priser skola vinnas genom att bryta tomtmonopol och på det sättet hindra osund spekulation. I förevarande sammanhang väsentligt är, att lagrådet i varje fall icke bestämt syftet snävare än justitieministern.
Vad slutligen uttrycket »aktiveras» angår, så har ju lagrådet i
anslutning härtill erinrat om att lagförslaget tillsammans med
gällande lagar skulle ge kommunerna möjlighet att få till stånd
»behövlig bebyggelse». Själva uttrycket sammanhänger naturligtVIs mindre med expropriatiouslagen än med t. ex. bostadsfräm- 546
Politik eller juridik
jandelagen. Expropriationen skall ju enligt justitieministern vara
ett medel, icke ett mål.
»Även i övrigt böra l~:ommunerna i väsentliga avseenden ha ansvaret för bebyggelsen inom sina områden.»
I denna mening komma till uttryck två olika tankar, vilka uttryckas dels som ett kommunens »ansvar» för bebyggelsen, dels
som att frågan gäller ej bara bostäder utan bebyggelse »i övrigt».
Den förut nämnda byggnadslagen av år 1947 ger kommunerna rätt
att bestämma om marken får exploateras eller ej. Men om en kommun i en plan fastställer, att viss mark får bebyggas, och denna
mark är i enskild ägo, ger byggnadslagen ingen garanti för att
marken verkligen bebygges vid den tidpunkt, då detta med hänsyn till kommunens bästa kan anses erforderligt. A v logiska skäl
måste därför, för att kommunerna skall kunna taga ansvaret för
bebyggelsen, byggnadslagen kompletteras med sådana garantier i
expropriationslagen, att kommunen- som lagrådet säger- kan
»få till stånd den behövliga bebyggelsen» på ifrågavarande mark.
I förarbetena (sid. 73) yttrar justitieministern i frågan om annan bebyggelse än bostäder följande:
»l det föregående har jag av naturliga skäl huvudsakligen satt
den vidgade expropriationsrätten i relation till bostadspolitiken
och behovet av tomter för bostadsändamåL Jag vill dock understryka att det här är fråga om ianspråktagande av all den mark
som behövs för en planmässig utveckling av kommunen över huvud taget, alltså inrättande av – förutom bostäder – lokaler för
näringsverksamhet av olika slag (industri, hantverk, handel och
annan ekonomisk verksamhet, fria yrken, nöjesliv o. s. v.) och upplåtande av områden som erfordras för bostädernas och lokalernas
praktiska utnyttjande (trafikleder, torg, fritidsområden o. s. v.).»
Lagrådet omnämner kortare precis samma sak med orden »bostadsbehovet men också för andra ändamål».
De »svåra olägenheter som vållats av privata markmonopol och
möjligheterna att spekulera i tomtmark» torde säkert vara just den
bakgrund som lagrådet haft för sitt omdöme, att lagstiftningen
otvivelaktigt kan vara »till stort gagn».
•
Den här gjorda jämförelsen, som följer justitieministerns och
lagrådets preciseringar av expropriationslagens syfte, visar visserligen att samma ord icke av bägge parter använts för att beskriva
39-493448 Svensk Tidskrift 1949 547
Göran Magnet
lagens syften. Det är emellertid icke möjligt att hitta någon enda
punkt, där det kan påvisas någon meningsskiljaktighet.
Eftersom justitieministern använt en hel sida i statsrådsprotokollet för att kommentera lagrådet i syfte att visa att lagrådet
gjort ett negativt politiskt uttalande, förefaller onekligen denna
kongruens i uppfattningarna förbluffande. Man blir därför också
intresserad av att veta, varpå justitieministern velat stödja denna
mening.
Inledningsvis är citerat, att justitieministern gjort gällande, att
»en viss» utvidgning av expropriationsrätten visserligen gillats av
lagrådet, som emellertid »uttalat», att förslaget ginge vida längre
»än lagrådet ansåge lämpligt».
Det föregående visar, att något dylikt uttalande icke återfinnes
i lagrådets in extenso citerade uttalande om lagens syften. Den
refererade uppfattningen borde sålunda finnas återgiven på något
annat ställe. Man hittar dock endast ett enda kortfattat politiskt
uttalande till i lagrådsutlåtandet, och detta gäller ett instämmande
i justitieministerns uttalande om nyttan av konkurrens på tomtmarknaden. (sid. 257).
Av det sätt varpå justitieministern refererar lagrådet får man
ett slags anvisning om var uttalandet skulle återfinnas. Man finner emellertid ett uttalande, som är av helt annat innehåll än det
av justitieministern uppgivna. Omedelbart efter det lagrådet uttalat sig om de syftemål, vilka enligt vad ovan konstaterats i alla
detaljer äro desamma som de justitieministern preciserat, börjar
lagrådet nämligen det stycke, där man väntar sig att finna inledningen till den juridiska delen av utlåtandet, med följande ord (sid.
256): »Förevarande förslag går emellertid vida längre än för dessa
syften är erforderligt.»
Som var att vänta föreligger här endast en juridisk bedömning
av lagförslaget. Motiveringen till påståendet fyller därefter ett par
sidor i utlåtandet och inledes med ett påpekande om att lagtexten
är »synnerligen elastisk och därför måhända icke vid första på-
seendet ger intryck av att äga en så djupgående innebörd som den
i själva verket har».
Det skall anmärkas, att lagrådet väl kan antagas mena att
det icke är »lämpligt» att lagen får de konsekvenser, som lagrådet
utrett att den får. Men »olämpligheten» är helt och hållet av
juridisk innebörd och syftande på att en lag bör täcka det angivna
syftet helt men icke mer.
548
Politik eller juridik
Första stycket av sitt referat avslutar justitieministern (sid. 274)
med ett citat ur lagrådsutlåtandet:
»Endast under förutsättning att förslaget omarbetades under
hänsynstagande i det väsentliga till vad lagrådet anfört har lagrådet ansett sig kunna tillstyrka detsamma.» (Lagrådet har i
själva verket uttalat följande: Endast under förutsättning etc. –
anser sig lagrådet kunna till någon del tillstyrka förslaget.)
I samma stycke uttalar justitieministern inledningsvis, att lagrådet »i det stora hela» ställt sig avvisande till lagförslaget. Enligt vanligt språkbruk borde det dock lämpligen ha hetat »helt
och hållet)),
Med små ingrepp i de förut citerade inledande uttalandena i
justitieministerns referat kan man få fram en formulering, som
enligt vad av det föregående framgår skulle vara den riktiga, nämligen följande:
))Lagrådet har helt och hållet ställt sig avvisande till det remitterade förslaget. Den av mig föreslagna utvidgningen av kommunernas möjlighet att expropriera jord har lagrådet visserligen ansett kunna otvivelaktigt vara till stort gagn. Lagrådet har emellertid uttalat, att förslaget i detta hänseende ginge vida längre än
för dessa syften är erforderligt, i det lagtexten är synnerligen elastisk))
Man kan naturligtvis icke vänta, att ett statsråd skulle uttrycka
sig på detta sätt och ändock lägga fram det kritiserade lagförslaget. I stället låter han väl lämpligen omarbeta lagtexten. Men
att justitieministern haft ett bestämt syfte med det av honom använda uttryckssättet synes framgå av fortsättningen av uttalandet till statsrådsprotokollet, där justitieministern synes vilja påstå,
att lagrådets avstyrkande berott på politiskt avståndstagande (sid.
275):
))Beträffande lagrådets uttalanden om förslagets innebörd i stort
och dess förhållande till den allmänna rättsuppfattningen vill jag
särskilt framhålla att dylika ställningstaganden- i detta ärende
mer än vanligt i lagstiftningsfrågor – enligt sakens natur måste
bli beroende av bedömarens samhällsekonomiska värderingar. Det
är över huvud taget icke möjligt att enbart på juridisk grundval
fatta ståndpunkt till dessa spörsmål. Bedömningen måste ytterst
grundas på politiska uppfattningar, t. ex. i vad mån eller på vad
sätt äganderätten till tomtmark bör få inverka på tätorternas utveckling eller hur omfattande uppgifter som böra läggas på kom- 549
Göran Magnet
munerna och andra samhälleliga organ i syfte att trygga medborgarnas bostadsförsörjning.»
Justitieministern har också uttalat sig om lagrådets juridiska
granskning, då han förklarar följande:
»Dessutom vill jag framhålla att enligt min mening kan förslaget icke väntas få sådana långtgående konsekvenser som lagrådet
antagit.»
Detta uttalande torde få läsas så, att ifall justitieministern blivit övertygad om att lagrådet i juridiskt avseende bedömt lagens
verkningar rätt, hade han varit angelägen att följa lagrådets förslag att låta omarbeta lagtexten.
Huruvida justitieministern eller lagrådet har rätt i frågan om
lagens verkningar må här icke bedömas. Lagrådet har visserligen
lämnat utförliga motiveringar för sin ståndpunkt, men då justitieministern inte ens omnämnt, vad det är i lagrådsyttrandet, som
han inte tror på, och inte heller i övrigt lämnat några som helst
motiveringar, tjänar det icke något till att här referera lagrådets
utredning, eftersom ingenting kan sättas däremot.
För en utomstående förefaller det angeläget, att justitieministerns sätt att referera lagrådet icke får föranleda alldeles ofruktbara diskussioner om olämpligheten av att lagrådet fäller politiska
uttalanden om expropriationslagens syften. Icke heller synas politiska motsättningar i övrigt böra uppkonstrueras, där sådana faktiskt icke finnas.
Det är ju en mycket väsentlig lagfråga saken här gäller och det
kanske allra enklaste och säkraste vore därför, att riksdagen toge
konstitutionsutskottets uttalande ad notam. Utskottets grundtanke
är, att lagrådet har större juridisk sakkunskap än statsrådet.
Justitieministern kunde måhända avkrävas en motivering för sin
från lagrådet skiljaktiga mening i avseende å det juridiska innehållet i lagförslaget, så att riksdagen finge åtminstone en chans
att väga skälen för och emot. Men allra tryggast förefaller det att
vara att låta juristerna i justitiedepartementet återigen titta på
lagtexten, som därefter i omarbetat skick finge bli föremål för ny
lagrådsgranskning.
550