Fjärde republikens parlamentarism
1950
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
FJÄRDE REPUBLIKENs
PARLAMENTARisM
Av professor ELIS HASTAD
TREDJE republikens allvarligaste problem var regeringsmaktens
instabilitet. Under praktiskt taget alla de sextiofem år, som perioden omfattade, var detta ämne nummer ett i den intensiva
konstitutionella debatten. Givetvis diskuterades tidvis och lidelsefullt även andra problem, främst presidentmakten, valsättet, upplösningsrätten och senatens ställning, men samtliga dessa grepo
direkt eller indirekt in i regeringssystemet och bildade utanverken
till kärnproblemet, parlamentarismens funktion. Till någon egentlig ändring vare sig genom lagändringar eller praxis nådde man
dock aldrig fram, inte ens efter 1934 års kris och Doumergues
reformförsök. Den franska individualismen gav aldrig med sig.
I deputeradekammaren rasade de politiska striderna passionerat
in i det sista. Men systemets slutackord, Paul Reynauds flammande appeller till folket, när tyskarna bröto in i landet våren
1940, minnas de flesta nog som hade de sänts ut i går. Systemet
dog, men med en fanfar.
Marskalk Petains autoritära ockupationsregim blev emellertid
den tredje republikens »Ehrenrettung». När konstituanterna 1945/
46 hade att utarbeta sina författningsprojekt, hade de fått en sammansättning som uteslöt varje annan möjlighet än en återgång
till vad man skulle kunna kalla den jakobinska traditionen i
Frankrikes författningshistoria. Kommunister och socialister behärskade den ena hälften av församlingen. För dem var det nästan
axiomatiskt att anknyta till den »konventsparlamentariska» linjen, dvs. att arbeta för ett system, som i stället för maktfördelning
byggde på- för att använda ett uttryck från Herriot – parlamentets suveränitet ej blott när det gällde lagstiftning och finanspolitik utan även ifråga om regeringens utseende. Det första författningsförslaget, bakom vilket huvudsakligen endast kommunister och socialister stodo, frånkände också statspresidenten – som
97
Elis Håstad
gavs nästan helt dekorativa uppgifter – varje inflytande på tilloch avsättningen av ministrar eller ministärer. I tankegångar erinrande om Jules Grevys 1848 eller Prevost-Paradols tjugo år
senare skulle konseljpresidenten väljas av nationalförsamlingen,
som även sattes till domare över ministärens struktur, sammansättning, program och ämbetsutövning; statspresidenten skulle endast vara en mellanhand för förmedling av kandidater till posten
som ministärchef. Sedan det första författningsförslaget fallit i
referendum och det andra förslaget nödvändigtvis fått formen av
en kompromiss mellan de bägge arbetarpartierna och det nya manstarka kristliga borgerliga mellanpartiet M. R. P., utformades även
den nya regeringsmakten såsom en kompromiss. Man sökte en
medelväg mellan det strandade författningsförslagets renodlade
konventsparlamentarism och principer, kännetecknade av sympatier för kabinettsparlamentarism, dvs. en mera oavhängig och
ledande regeringsmakt. På intet sätt realiserade dock denna kompromiss de Gaulles krav på en stark regeringsmakt. Trots generalens motstånd mot detta nya projekt men tack vare M. R. P :s stöd
kunde detsamma, ehuru knappt, segra i den nya, något förvirrade
folkomröstningen; M. R. P. accepterade som bekant den nya konstitutionen blott »för att kunna revidera dem.
Den nya ordningen innebar i korthet följande: statspresidenten
skall efter varje totalval av nationalförsamlingen och därefter
vid uppkommen vakans »designera» konseljpresident efter erforderliga sonderingar bland politikerna och partierna (»apres les
consultations d’usage»). Presidentens anmälan av designationeo till församlingens talman erfordrar inte kontrasignation utan
har karaktären av presidentens självständiga beslut. Å ven den
designerade själv anmäler sig enligt praxis hos talmannen. Den
designerade har sedan att inför församlingen utveckla det till·
tänkta »kabinettets program och politik» i och för investitur. Här·
för fordras s. k. konstitutionell majoritet, d. v. s. minst hälften av
församlingens medlemstaL Om investitur beviljats har konseljpresidenten att bilda sin regering, som därefter utnämnes av statspresidenten utan någon dennes prövningsrätt. Någon ny presentation inför nationalförsamlingen krävs inte, men det står konseljpresidenten fritt att begära förtroendevotum, numera dock inte
på eget bevåg utan efter kabinettets beslut, eller också kan en ledamot av församlingen arrangera en interpellationsdebatt för att
föreslå ett misstroendevotum mot den nya regeringen; för att förebygga överraskningar eller kupper får voteringen om förtroende·
98
–
Fjärde republikens parlamentarism
eller misstroendevotum dock inte äga rum förrän 36 timmar (»un
jour franc») förflutit sedan förslaget ställts.
Denna nyordnings karaktär av kompromiss ligger i öppen dag.
Å ena sidan ville några så långt som möjligt bevara det under
författningsrevisionen rådande systemet. I den provisoriska författning, som Frankrike fick 1945 efter befrielsen och då en statspresident saknades, hade nämligen konseljpresidenten valts av
folkrepresentationen; som sedan ministären bildats skulle godkänna
dess »sammansättning och politik». Riktningen- i huvudsak arbetarpartierna och radikalsocialisterna – funno denna metod tjänligast för att folkrepresentationens dirigerande inflytande och
harmonien mellan denna och ministären skulle tryggas. Från
denna riktning anfördes också, att församlingens rätt att välja
konseljpresident i själva verket skulle vara ägnad att åtminstone
indirekt stärka presidentmakten; det kunde nämligen tänkas,
hette det, att församlingen i framtiden precis såsom en och annan
gång under tredje republiken komme att vägra att godta vad presidenten åtgjort, och detta skulle fräta på presidentens auktoritet. Likaså skulle tillsättningen genom val hindra presidenten
från att vid ministärbildningarna föra en personlig politik; i detta
avseende hänvisades till hur bl. a. Gamhetta och Clemenceau på
sin tid utestängts från konseljpresidentposten till följd av personliga motsättningar till dåvarande presidenter. Uppenbarligen
föreställde man sig också att genom valmetoden föra fransk parlamentarism åtminstone ett steg närmare den engelska parlamentarismen; man tänkte sig nämligen att den konseljpresident, som
författningsenligt hade att väljas vid legislaturperiodens början,
skulle under hela perioden kunna få samma stabila position som
den engelske ledare, vars parti utgått som segrare vid underhusvalen. Härvid knötos vissa förhoppningar till det nya proportionella valsätet med dess möjligheter att disciplinera partierna, att
göra dessa mera »rigida». Med hänsyn till de svåra regeringsbesvären under konstituanternas tid kunde man dock inte rimligen hänge sig åt alltför trosvissa illusioner om lättheten att omplantera engelska seder på fransk botten. Däremot kunde man
hänvisa till att den engelske monarkens frihet att välja premierminister i praktiken var så kringskuren av valutslaget, att underhuset faktiskt valde denne, åtminstone i de fall då ett parti vunnit
majoritet. På detta vis hämtade konventsparlamentarismens
franska anhängare argument från den klassiska engelska kabinettsparlamentarismen.
99
Elis Håstad
A andra sidan ville många genom konseljpresidentens investitur
ge denna en starkare ställning än den som tredje republikens
ministärchefer i allmänhet ägt. Varthän och hur långt man strä-
vade är dock inte lätt att utröna; delvis gingo meningarna härom
skarpt isär. Man fruktade att regeringen skulle bli alltför beroende,
om dess bildande helt låge i parlamentets hand. Någon utanförstående objektiv kraft borde därför medverka under ministärbildningens första tempo, och fördenskull inkopplades statspresidenten såsom designerande. Härigenom tillförsäkras exekutivmakten sin oavhängighet, yttrade Closte-Floret i den andra konstituanten med åtskillig överdrift; investituren däremot syftade till
att säkra nationalförsamlingens »auktoritet» och harmonien mellan statsmakterna. Förhoppningen att investituren skulle stärka
konseljpresidentens maktställning underströks genom en rad författningsbestämmelser, som tillade konseljpresidenten helt andra
och större befogenheter än under tredje republiken: så skulle ministrarnas till- och avsättning inte ankomma på statspresidenten
utan på honom; vidare skulle han trots kabinettets solidariska
ansvarighet dra upp riktlinjerna för regeringens politik och
ensam vara berättigad att ställa kabinettsfråga; ytterligare fick
regeringen rätt att självständigt, utan presidentens överprövning,
handlägga de flesta statsärendena och utfärda besluten med enbart
konseljpresidentens underskrift och vederbörande ministers kontrasignation; slutligen lades på konseljpresidenten ansvaret för
det nationella försvarets ledning och koordinering. Konseljpresidenten blev legalt sett inte längre primus inter pares utan kabinettets ledare.
Allt sammantaget gör det berättigat att utgå ifrån att konstituanten- eller åtminstone många av dess medlemmar- föreställde sig att investituren skulle bidra till ej blott att stärka konseljpresidentens position utan även att stabilisera regeringsmakten överhuvudtaget. Framför allt borde konseljpresidenten tack
vare investituren få en större frihet gentemot partierna och kabinettets medlemmar än förr, menade man.
Fjärde republikens parlamentarism har nu tillämpats under tre
år. Materialet är tillräckligt för några iakttagelser och omdömen.
Den eftersträvade regeringsstabiliteten har, som varje tidningsläsare insett, alls inte kunnat nås. Regeringskriserna ha avlöst
varandra i tät följd ungefär som under förkrigstiden. Sedan den
nuvarande nationalförsamlingen valts i november 1946 ha följande
ministärer fungerat: december 1946-januari 1947 Leon Blums ho- 100
Fjärde republikens parlamentarism
mogent socialistiska regering, tillkommen som ett provisorium i
avvaktan på presidentvalet; januari-november 1947 Ramadier;
november 1947-juli 1948 Robert Schumann; juli 1948-augusti
1948 Marie; tre dagar under augusti 1948 Robert Schumann; september 1948-oktober 1949 Queuille; från oktober 1949 Bidault. Och
regeringscheferna ha som före 1940-talet ideligen sett sig nödsakade att ställa förtroendefråga, t. ex. Ramadier fem gånger
under sin tid och Schumann ännu oftare, ja, vid ett enda plenum
fem gånger, och med denne har nu senast Bidault tävlat.
A andra sidan har partistabilitet oavvisligen kännetecknat regeringssystemet. Bortses från provisoriet Blum härskade till en
början »tripartismen», då regeringsskutan liksom under konstituanternas tid bemannades av de tre stora partierna, M. R. P., socialisterna och kommunisterna. Men i maj 1947 inträffade den stora
brytningen, i det att kommunisterna uteslötos ur regeringssamverkan. Sedan dess låg regeringsmakten i händerna på M. R. P.
och socialisterna med radikalsocialisterna som ersättare för kommunisterna i den nya upplagan av tripartismen ända till i början
av detta år, då socialisterna utträdde ur Bidaults ministär men
fortfarande kunna sägas tolerera denna. Härutöver har – fortfarande med undantag för Blums korta interregnum – en och
annan representant för övriga partier antingen från högern eller
centern haft plats i regeringen.
Enligt tredje republikens seder har också ett slags stabilitet
ernåtts i så måtto, att en kader av »ministrables» växt fram. Till
denna kategori ha från M. R. P. hört Bidault, Robert Schumann,
Teitgen och de Menthon; från socialisterna Ramadier, J ules Moch,
Daniel Mayer, Andre Philip och Le Troquer; från socialradikalerna Queuille (som före 1940 suttit i 28 regeringar!), Marie, Delbos
och Rene Mayer; från UDSR Claudius Petit, vilden Petsche etc.
På undanskymda regeringsposter ha andra mindre kända personer
suttit i ministär efter ministär. I bakgrunden har stått Blum,
vilken trots att han ej tillhört nationalförsamlingen fortfarande
från sin villa utanför Paris varit en av regissörerna, och vidare
Paul Reynaud, vilkens namn ofta stått i centrum för debatten
vid olika regeringsbildningar men vilken endast en gång fick sin
chans (i Maries ministär) och då snart vållade regeringens upplösning; av det gamla gardet i övrigt har däremot Daladier aldrig
förunnats på nytt en plats i kapitlet eller ens diskuterats vid regeringskriserna, och Herriot, nationalförsamlingens talman, tillhör generalitetets yttersta reserv.
101
Elis Håstad
Konstitutionens ansträngningar att göra konseljpresidenten till
den dominerande politiska faktorn kunna också sägas ha blivit
gäckade. Visserligen har hans yttre maktställning förstärkts. Hans
rätt att avskeda ministrar demonstrerades i maj 1947, då kommunisterna inklusive sina ministrar röstade mot förtroendevotum
för kabinettet Ramadier, inom vilket moskoviterna vållat kris;
de ville dock för allt i livet inte ställas utanför regeringen i fortsättningen och vägrade att demissionera men Ramadier endast
konstaterade att de kommunistiska ministrarna genom att rösta
mot regeringen inte kunde kvarstanna i denna och remplacerade
dem. Nu liksom under tredje republiken har konseljpresidentens
ställning främst berott på hans personlighet. Ingen av de nämnda
regeringscheferna – möjligen med undantag för Blum – har haft
en reputation liknande Poincares eller Briands; å andra sidan
ha samtliga, på avstånd sett, varit skickliga och tränade politiska
ledare; särskilt 1othringaren Schumann, som under mer än tjugo
år under mellankrigstiden förde en relativt obemärkt tillvaro i
deputeradekammaren, har förvånat med sin sega, fasta effektivitet.
I själva verket har konseljpresidenten inte kunnat hävda sig
mot partierna i dessas intressekamp. Partierna ha ställt sina villkor som förut, blott med den skillnaden att de blivit mer »rigida»,
mer väldisciplinerade än ante bellum. Givetvis har rättningen av
leden ibland kunnat vara till fördel för regeringschefen, i det att
minoriteten i ett av koalitionens partier kunnat genom fraktionstvång bringas till lydnad; å andra sidan har konseljpresidenten
förlorat de stora möjligheter han förut ägde att spela på de individualistiska strängarna hos parlamentsledamöterna. Någon alltigenom rigorös partidisciplin utanför det kommunistiska partiet
har emellertid icke heller fjärde republiken kunnat skapa, allra
minst i det radikalsocialistiska partiet, som sedan kommunisterna
diskvalificerats som regeringsparti blivit tungan på vågen inom
det nya regeringsblocket. Vid varje regeringsbildning har det gällt
att finna en formel för tillfällig kooperation mellan de borgerliga
centerpartierna och socialisterna. Dessa förhandlingar ha i hög
grad försvårats av brytningarna mellan fraktioner bland de senare men ännu mer av den socialistiska, icke parlamentariska
partistyrelsens krav på att få ha ett ord med i laget; frågan om
deltagande i regeringen har sålunda vid ett tillfälle varit föremål
för ett slags referendum i partiet. Fack- och tjänstemannaförbunds
inflytande får inte heller förbises, helst som dessa arbetstagargrup- 102
– -~-
Fjärde republikens parlamentarism
per haft en svag motvikt bland arbetsgivarna och dessutom utstått
en notorisk pressning från kommunisterna. Flera regeringskriser ha
i den kroniska ekonomiska depressionen utspelats under ackompanjemang av en nästan helvetisk strejkorkester. På så vis har
även det moderna organisationsväsendet blivit en ny komplicerande faktor i våra dagars franska parlamentarism. I denna partiernas och deras pressure groups’ maktkamp har konseljpresidenten inte haft stora chanser att hävda sig eller att sammanföra regeringsgrupperna till ett långsiktigt program. Vägen har måst
gå längs de korta lösningarna, och konseljpresidenten har härvid
haft svårt att frigöra sig från sitt eget partis intressen. Det har
legat något symptomatiskt i att- enligt ett nytt system -ledande
män från andra partier än konseljpresidentens i regel fått en hedersplacering i ministären såsom vice konseljpresidenter eller
»ministres d’Etat» utan portfölj. Konseljpresidenten har härigenom liksom stagats men också bevakats. Man tänker nästan på
första konsuln och dennes bikonsuler. När den unge franske statsvetenskapsmannen Maurice Duverger jämför konseljpresidenterna
med feodaltidens småkungar, omgivna av mäktiga vasallfurstar,
förefaller bilden slående.
Om konseljpresidenten i realiteten blivit mindre än vad författningen åsyftat, så har statspresidenten i Auriols gestalt blivit
större än tillämnat. Den senare har helt enkelt växt ur de trånga
kläderna. Hans roll vid regeringsbildningarna har sannerligen
inte blivit någon indolent expeditörs. Vid varje regeringskris har
man i de franska tidningarna kunnat läsa långa listor på personer,
som kallats till Elyseepalatset; ej blott talmän och partiledare
utan även en rad andra prominenta personer i nyckelställning ha
då passerat revy. Det är svårt att se någon skillnad i presidentens
uppgifter i hithörande avseende under tredje och fjärde republiken. Uppenbarligen har Auriol före designationen så noggrant
sonderat terrängen, att åtminstone halva arbetet varit undanstö-
kat, när den designerade haft att ta itu med att komponera sitt
kabinett. Att presidenten gått grundligt tillväga framgår därav,
att han endast en gång fått bakslag i nationalförsamlingen; det
skedde när partivännen Blum designerades 1947 före Queuille men
inte uppnådde konstitutionell majoritet. Å ven vid andra tillfällen
har Auriols offentliga yttranden, låt vara försiktigt, sökt ange
kursen eller stödja den sittande ministären. Givetvis fordras det
djupare undersökningar för att mera exakt mäta den roll framom
och bakom kulisserna, som fjärde republikens första president
8- 503442 Svensk Tidskrift 1950 103
Elis Håstad
spelat. Men de positiva omdömena om Auriols insatser synas vara
ganska allmänna i fransk press.
Rent tekniskt sett har den nya metoden vid en ministärs förlösning i ett hänseende evident verkat olägligt. Skapandet av en ny
ministär har nämligen tagit i allmänhet längre tid än förr. Till
en början åtgick det blott ca en vecka att producera en ny ministär; inräknas Schumans tredagarsregering behövdes det hösten
1948 dock två veckor för en definitiv lösning, men för investitur
hösten 1949 krävdes det mellan tre och fyra veckor efter Queuilles
demission innan Bidault kunde installeras; detta betydde att
Frankrike mitt under brinnande globial devalveringskris under
lång tid saknade en handlingskraftig exekutiv. Måhända bör man
dock ta sig i akt för att redan nu generalisera. Delvis sammanhänger utsträckningen av tiden för regeringsbildningen med svå-
righeterna att åstadkomma en modus vivendi mellan de partier,
som ingått i regeringskoalitionen. Men delvis torde anledningen
vara att söka i föreskriften om konstitutionell majoritet. Relativ
majoritet räckte för förtroendevotum under tredje republiken; då
var det lättare att vinna åtminstone en nödlösning, ty partier i
nyckelställning kunde avstå från att rösta om förtroende eller
misstroende. Om det nya tillvägagångssättet garanterat den nya
regeringen en lång livslängd, kunde tidsutdräkten vid regeringskriserna ha varit värd sitt pris. Nu synes resultatet blott ha blivit,
att instabiliteten konserverats samtidigt som de regeringslösa intervallerna mellan ministärerna tenderat att förstoras.
Kravet på konstitutionell majoritet vid investituren har givetvis
dikterats av önskan att skapa bredaste underlag för regeringen och
att förplikta en absolut parlamentsmajoritet till att stödja denna.
Själva begreppet konstitutionell majoritet har vållat diskussion.
Innebörden är hälften av nationalförsamlingens i tjänst (»en
exercise») varande ledamöter plus en. Vakanta platser, vare sig
vakanserna uppstått genom dödsfall eller avsägelse, skola alltså
inte inräknas i nämnaren, inte heller mandat tillhörande dömda
eller häktade ledamöter. Ovissare är däremot, om under åtal
ställda, suspenderade deputerade skola undantas vid beräkningarna. Allt detta aktualiserades vid investituren av .Jules Moch, då
majoriteten hängde på rösten. Siffran för den konstitutionella
majoriteten har svängt mellan 309 och 311, allt efter vakansernas
omfattning. I författningen föreskrivs vidare, att omröstningen
vid investituren skall ske genom »scrutin public», dvs. öppen omröstning med avprickning till protokollet av de röstande. Detta
104
–
Fjärde republikens parlamentarism
system ger frånvarande rätt att rösta genom fullmakt- ett slags
motsvarighet till det svenska kvittningssystemet. När förre inrikesministern Moch sökte investitur föreslogo dock hans oförsonliga vedersakare, kommunisterna – som ju hata andra partiers
polisminstrar lika intensivt som de darra för sina egna- att omröstningen skulle äga rum genom scrutin public i dess rigorösaste
form, nämligen »a la tribune», vilket omöjliggör frånvarandes röstning. Yrkandet avslogs, ehuru med ganska liten majoritet. Om
detta får anses prejudicerande är därför ovisst. Alldeles givet skulle
det senare voteringssättets användning ytterligare försvåra beslut
om investitur. Fallet Moch blottade åtskilliga oklarheter i den
eljest av detaljföreskrifter överhopade franska parlamentariska
arbetsordningen, och i synnerhet till följd av fullmaktsrösternas
tvetydighet kunde inte voteringsresultatet meddelas förrän kl. 6
på morgonen efter de mest upprörda scener – man måste bl. a.
ta två telefonsamtal över Atlanten till en deputerad i Lake Success,
vilkens telegrafiskt inskickade röst ingen blev riktigt klok på!
Blum erhöll investitur för sin övergångsministär med 375 röster
av 590; dessförinnan hade kommunisten Thorez samlat blott 259
mot 318 och Bidault blott 240 röster mot 310. Sedan Auriol valts
till president och den nya formen med designation praktiserats
ha ja- och nej-siffrorna vid investiturerna varit de nedanstående,
avståenden ej medräknade:
21.1.1947 ………. Ramadier ……. 577-10;
21.11.1947 ……… Blum ……….. 300-277;
22.11.1947 ……… Schumann …… 412-184;
24.7.1948 ………. Marie ……….. 352-190;
31.8.1948 ………. Schumann …… 322–185;
10.9.1948 ………. Queuille …….. 351-196;
14.10.1949 ……… Moch ……….. 311-223;
20.10.1949 ……… Rene Mayer ….. 341-183;
27.10.1949 ……… Bidault ……… 367-183.
Medan sålunda Blum i november 1947 föll igenom redan vid
investituren, ha två-Jules Moch och Rene Meyer- ej kunnat fullfölja ministärbildningen utan trots investituren måst återlämna
uppdraget till presidenten. Och i verkligheten misslyckades även
Schumann i augusti 1948, ty hans ministär föll vid första träffningen med nationalförsamlingen. Det är värt att observera att
dessa tre hade de knappaste röstöverskotten när investituren beviljades.
Under författningsarbetet förelåg ursprungligen från utskottet
105
Elis Håstad
ett förslag att konseljpresidenten, sedan han komponerat sin ministär, skulle senast inom fyra dagar presentera denna för nationalförsamlingen i och för förtroendevotum. Omröstningen skulle
gälla kabinettets »sammansättning och program». Man tänkte sig
följaktligen två investiturer, först en för konseljpresidenten och
sedan en för regeringen i dess helhet. Detta tillägg ströks emellertid i den slutgiltiga författningen. Konseljpresidenten borde få så
fria händer som möjligt att samla kring sig ett lag. Praxis har
dock mera följt utkastet än gällande rätt. Att Blum 1946 uttryckligen begärde förtroendevotum var i och för sig begripligt, då
hans investitur hade avsett en ministär med ett brett underlag,
medan hans interimsregering rekryterats blott från socialistpartiet. Även därefter har likväl en sorts dubbel investitur faktiskt
tillämpats, trots att regeringarna fått den vid konseljpresidentens
investitur förmodade sammansättningen. I regel har en interpellation omgående framställts, varvid just ordalagen »kabinettets sammansättning och program» åberopats, fastän någon ny regeringsförklaring utöver den designerade konseljpresidentens inte avgivits. Och i regel har det varit kommunisterna, som svarat för interpellationen. I fallet Schumann 1948 gällde den för ministären
fällande omröstningen dock en procedurfråga, som de facto tillmättes betydelsen av förtroendefråga; ministären kom i minoritet
med 6 röster (289-295). I övriga fall har ministären, när interpellationerna behandlats, vunnit avsevärd majoritet, även om förtroendefråga inte uttryckligen ställts. Det bör bernärkas att dessa
voteringar inte kräva konstitutionell majoritet. Enkel majoritet
är tillräcklig, ja, författningsenligt är ett misstroendevotum inte
giltigt, om inte den fällande majoriteten motsvarar konstitutionell
majoritet. Såsom fallet Schumann visar är det dock föga troligt
att en regering skulle vilja häfta sig fast på taburetterna, om den
lidit nederlag i en omröstning i en fråga av misstroendevotums
karaktär men oppositionen ej förmått samla de erforderliga c:a
310 rösterna.
Med hänsyn till denna praxis men framför allt vis av de nedslående erfarenheterna från Mochs och Mayers motigheter, när
dessa efter investituren försökt sammansätta ministären, inaugurerade Bidault i oktober 1949 en ny praxis. Han dröjde med att söka
investitur, tills han praktiskt taget hade hela ensemblen färdigbildad; han hade ministärlistan på fickan, som det sades, när han
höll sin provpredikan i nationalförsamlingen. Listan, ehuru känd,
hade dock inte officiellt kungjorts, varför det kan sägas att han
106
Fjärde republikens parlamentarism
strikt höll sig inom författningens ram. Blott två timmar efter
investituren, kl. 3 på natten, offentliggjorde presidenten regeringens sammansättning. När Bidanit likafullt någon dag efteråt interpellerades om regeringens sammansättning och program, kunde
han med rätta framhålla att något nytt inte inträffat, sedan nationalförsamlingen röstat om hans investitur. Interpellationen av- . visades med enkel handuppräckning. Om Bidaults »style nouveau»
blir prejudicerande, är steget inte långt till en faktisk återgång
till praxis under tredje republiken. Då presenterades den av presidenten utsedde konseljpresidenten sitt färdigbildade kabinett vid
första tillfälle för deputeradekammaren i och för förtroendevotum.
Den väsentliga skillnaden skulle bli, att regeringen nu inte skulle
bli utnämnd förrän konseljpresidenten fått investitur; under tredje
republiken räknades nämligen även den ministär, vilken omedelbart fälldes, såsom en länk i ministärernas kedja. Det intressanta
är, att Bidanits tillvägagångssätt till andemeningen helt och fullt
motsvarar det förslag, som den i ministärbildningarnas teknik sällsynt erfarne Herriot ehuru utan genklang föreslog under författningsarbetet. Herriot hävdade då, att en regerings program inte
kunde bedömas isolerat; dess sammansättning var lika väsentlig
för parlamentets ställningstagande. »Il faut que le president du
conseil ait toute qualite, toute liberte, sons sa responsabilitite bien
entendu, pour venir devant !’ensemble de son cabinet, !’ensemble
de son programme. C’est a la fois le procede le plus simple, le plus
democratique, et celui qui respects le mieux ce a quoi je tiens
comme vous: la souverainete du Parlement.»
De som kritiserat den hektiska franska parlamentarismen ha
som boten mot soten krävt ett effektivt upplösningsinstitut. Lika
litet som under tredje republiken, då presidenten behövde senatens
bifall för att upplösa deputeradekammaren, har man under fjärde
republiken emellertid vågat lägga en obeskuren upplösningsrätt
i presidentens hand. Konstituanten stannade inför ett restriktionssystem, som i huvudsak innebär dels att upplösning ej får ske
under det femåriga parlamentets 18 första månader, dels att upplösning kan därefter förekomma om då under 18 månader två
ministärer fällts genom misstroendevotum; förutsättningen för
upplösning är dock att presidenten har samrått med talmännen i
de bägge kamrarna (nationalförsamlingen och det för regeringssättet helt betydelselösa republikrådet) och dessutom fått den av
parlamentet stödde konseljpresidentens underskrift på upplösningsdekretet. Villkoren måste anses så stränga att nationalför- 107
Elis Håstad
samlingen inte gärna kan upplösas i andra fall än med dess eget
begivande, dvs. om i slutet av en period hela systemet gått i
baklås och valet ändock står för dörren. Upplösningen blir härmed
i realiteten vad man brukar kalla frivillig. Till saken hör emellertid att regeringskriser uppkomna av annan orsak än misstroendevotum lämnas utanför räkningen. Ingen regering under nuvarande parlamentsperiod har avgått på grund av misstroendevotum i författningens mening; med undantag för de speciella omständigheterna, när ministärerna Blum och Schumann II demissionerade, ha samliga övriga ministärer upplösts på grund av
inre kris. För närvarande äro författningens upplösningsregler
följaktligen inte tillämpliga. Det intressanta att notera är emellertid, att regeringarna av hänsyn till författningsbudet om upplösning synas rentav angelägna att självmant avgå utan att fällas
av parlamentet; tilläventyrs underläto dessutom Moch och Rene
Mayer att fullfölja ministärbildningen blott för att förebygga att
nationalförsamlingen ur upplösningssynpunkt prickbelastades. Den
nästan paradoxala slutsatsen ligger då nära till hands, att upplösningsinstitutet i sin nya utformning kan vara ägnat både att
påskynda utbrottet av regeringskriser, dvs. öka instabiliteten, och
att förlänga dessa krisers varaktighet när de väl uppstått. Effekten av författningsregeln skulle alltså bli raka motsatsen till den
åsyftade. Möjligen får Bidanits metod med ideliga krav på förtroendevotum dock tolkas i annan riktning. Denne synes faktiskt
ha ideligen pressat nationalförsamlingen genom att utnyttja fruktan inom denna för en regeringskris som skulle kunna räknas som
en legal inledning till en upplösning.
108
PARLAMENTARisM
Av professor ELIS HASTAD
TREDJE republikens allvarligaste problem var regeringsmaktens
instabilitet. Under praktiskt taget alla de sextiofem år, som perioden omfattade, var detta ämne nummer ett i den intensiva
konstitutionella debatten. Givetvis diskuterades tidvis och lidelsefullt även andra problem, främst presidentmakten, valsättet, upplösningsrätten och senatens ställning, men samtliga dessa grepo
direkt eller indirekt in i regeringssystemet och bildade utanverken
till kärnproblemet, parlamentarismens funktion. Till någon egentlig ändring vare sig genom lagändringar eller praxis nådde man
dock aldrig fram, inte ens efter 1934 års kris och Doumergues
reformförsök. Den franska individualismen gav aldrig med sig.
I deputeradekammaren rasade de politiska striderna passionerat
in i det sista. Men systemets slutackord, Paul Reynauds flammande appeller till folket, när tyskarna bröto in i landet våren
1940, minnas de flesta nog som hade de sänts ut i går. Systemet
dog, men med en fanfar.
Marskalk Petains autoritära ockupationsregim blev emellertid
den tredje republikens »Ehrenrettung». När konstituanterna 1945/
46 hade att utarbeta sina författningsprojekt, hade de fått en sammansättning som uteslöt varje annan möjlighet än en återgång
till vad man skulle kunna kalla den jakobinska traditionen i
Frankrikes författningshistoria. Kommunister och socialister behärskade den ena hälften av församlingen. För dem var det nästan
axiomatiskt att anknyta till den »konventsparlamentariska» linjen, dvs. att arbeta för ett system, som i stället för maktfördelning
byggde på- för att använda ett uttryck från Herriot – parlamentets suveränitet ej blott när det gällde lagstiftning och finanspolitik utan även ifråga om regeringens utseende. Det första författningsförslaget, bakom vilket huvudsakligen endast kommunister och socialister stodo, frånkände också statspresidenten – som
97
Elis Håstad
gavs nästan helt dekorativa uppgifter – varje inflytande på tilloch avsättningen av ministrar eller ministärer. I tankegångar erinrande om Jules Grevys 1848 eller Prevost-Paradols tjugo år
senare skulle konseljpresidenten väljas av nationalförsamlingen,
som även sattes till domare över ministärens struktur, sammansättning, program och ämbetsutövning; statspresidenten skulle endast vara en mellanhand för förmedling av kandidater till posten
som ministärchef. Sedan det första författningsförslaget fallit i
referendum och det andra förslaget nödvändigtvis fått formen av
en kompromiss mellan de bägge arbetarpartierna och det nya manstarka kristliga borgerliga mellanpartiet M. R. P., utformades även
den nya regeringsmakten såsom en kompromiss. Man sökte en
medelväg mellan det strandade författningsförslagets renodlade
konventsparlamentarism och principer, kännetecknade av sympatier för kabinettsparlamentarism, dvs. en mera oavhängig och
ledande regeringsmakt. På intet sätt realiserade dock denna kompromiss de Gaulles krav på en stark regeringsmakt. Trots generalens motstånd mot detta nya projekt men tack vare M. R. P :s stöd
kunde detsamma, ehuru knappt, segra i den nya, något förvirrade
folkomröstningen; M. R. P. accepterade som bekant den nya konstitutionen blott »för att kunna revidera dem.
Den nya ordningen innebar i korthet följande: statspresidenten
skall efter varje totalval av nationalförsamlingen och därefter
vid uppkommen vakans »designera» konseljpresident efter erforderliga sonderingar bland politikerna och partierna (»apres les
consultations d’usage»). Presidentens anmälan av designationeo till församlingens talman erfordrar inte kontrasignation utan
har karaktären av presidentens självständiga beslut. Å ven den
designerade själv anmäler sig enligt praxis hos talmannen. Den
designerade har sedan att inför församlingen utveckla det till·
tänkta »kabinettets program och politik» i och för investitur. Här·
för fordras s. k. konstitutionell majoritet, d. v. s. minst hälften av
församlingens medlemstaL Om investitur beviljats har konseljpresidenten att bilda sin regering, som därefter utnämnes av statspresidenten utan någon dennes prövningsrätt. Någon ny presentation inför nationalförsamlingen krävs inte, men det står konseljpresidenten fritt att begära förtroendevotum, numera dock inte
på eget bevåg utan efter kabinettets beslut, eller också kan en ledamot av församlingen arrangera en interpellationsdebatt för att
föreslå ett misstroendevotum mot den nya regeringen; för att förebygga överraskningar eller kupper får voteringen om förtroende·
98
–
Fjärde republikens parlamentarism
eller misstroendevotum dock inte äga rum förrän 36 timmar (»un
jour franc») förflutit sedan förslaget ställts.
Denna nyordnings karaktär av kompromiss ligger i öppen dag.
Å ena sidan ville några så långt som möjligt bevara det under
författningsrevisionen rådande systemet. I den provisoriska författning, som Frankrike fick 1945 efter befrielsen och då en statspresident saknades, hade nämligen konseljpresidenten valts av
folkrepresentationen; som sedan ministären bildats skulle godkänna
dess »sammansättning och politik». Riktningen- i huvudsak arbetarpartierna och radikalsocialisterna – funno denna metod tjänligast för att folkrepresentationens dirigerande inflytande och
harmonien mellan denna och ministären skulle tryggas. Från
denna riktning anfördes också, att församlingens rätt att välja
konseljpresident i själva verket skulle vara ägnad att åtminstone
indirekt stärka presidentmakten; det kunde nämligen tänkas,
hette det, att församlingen i framtiden precis såsom en och annan
gång under tredje republiken komme att vägra att godta vad presidenten åtgjort, och detta skulle fräta på presidentens auktoritet. Likaså skulle tillsättningen genom val hindra presidenten
från att vid ministärbildningarna föra en personlig politik; i detta
avseende hänvisades till hur bl. a. Gamhetta och Clemenceau på
sin tid utestängts från konseljpresidentposten till följd av personliga motsättningar till dåvarande presidenter. Uppenbarligen
föreställde man sig också att genom valmetoden föra fransk parlamentarism åtminstone ett steg närmare den engelska parlamentarismen; man tänkte sig nämligen att den konseljpresident, som
författningsenligt hade att väljas vid legislaturperiodens början,
skulle under hela perioden kunna få samma stabila position som
den engelske ledare, vars parti utgått som segrare vid underhusvalen. Härvid knötos vissa förhoppningar till det nya proportionella valsätet med dess möjligheter att disciplinera partierna, att
göra dessa mera »rigida». Med hänsyn till de svåra regeringsbesvären under konstituanternas tid kunde man dock inte rimligen hänge sig åt alltför trosvissa illusioner om lättheten att omplantera engelska seder på fransk botten. Däremot kunde man
hänvisa till att den engelske monarkens frihet att välja premierminister i praktiken var så kringskuren av valutslaget, att underhuset faktiskt valde denne, åtminstone i de fall då ett parti vunnit
majoritet. På detta vis hämtade konventsparlamentarismens
franska anhängare argument från den klassiska engelska kabinettsparlamentarismen.
99
Elis Håstad
A andra sidan ville många genom konseljpresidentens investitur
ge denna en starkare ställning än den som tredje republikens
ministärchefer i allmänhet ägt. Varthän och hur långt man strä-
vade är dock inte lätt att utröna; delvis gingo meningarna härom
skarpt isär. Man fruktade att regeringen skulle bli alltför beroende,
om dess bildande helt låge i parlamentets hand. Någon utanförstående objektiv kraft borde därför medverka under ministärbildningens första tempo, och fördenskull inkopplades statspresidenten såsom designerande. Härigenom tillförsäkras exekutivmakten sin oavhängighet, yttrade Closte-Floret i den andra konstituanten med åtskillig överdrift; investituren däremot syftade till
att säkra nationalförsamlingens »auktoritet» och harmonien mellan statsmakterna. Förhoppningen att investituren skulle stärka
konseljpresidentens maktställning underströks genom en rad författningsbestämmelser, som tillade konseljpresidenten helt andra
och större befogenheter än under tredje republiken: så skulle ministrarnas till- och avsättning inte ankomma på statspresidenten
utan på honom; vidare skulle han trots kabinettets solidariska
ansvarighet dra upp riktlinjerna för regeringens politik och
ensam vara berättigad att ställa kabinettsfråga; ytterligare fick
regeringen rätt att självständigt, utan presidentens överprövning,
handlägga de flesta statsärendena och utfärda besluten med enbart
konseljpresidentens underskrift och vederbörande ministers kontrasignation; slutligen lades på konseljpresidenten ansvaret för
det nationella försvarets ledning och koordinering. Konseljpresidenten blev legalt sett inte längre primus inter pares utan kabinettets ledare.
Allt sammantaget gör det berättigat att utgå ifrån att konstituanten- eller åtminstone många av dess medlemmar- föreställde sig att investituren skulle bidra till ej blott att stärka konseljpresidentens position utan även att stabilisera regeringsmakten överhuvudtaget. Framför allt borde konseljpresidenten tack
vare investituren få en större frihet gentemot partierna och kabinettets medlemmar än förr, menade man.
Fjärde republikens parlamentarism har nu tillämpats under tre
år. Materialet är tillräckligt för några iakttagelser och omdömen.
Den eftersträvade regeringsstabiliteten har, som varje tidningsläsare insett, alls inte kunnat nås. Regeringskriserna ha avlöst
varandra i tät följd ungefär som under förkrigstiden. Sedan den
nuvarande nationalförsamlingen valts i november 1946 ha följande
ministärer fungerat: december 1946-januari 1947 Leon Blums ho- 100
Fjärde republikens parlamentarism
mogent socialistiska regering, tillkommen som ett provisorium i
avvaktan på presidentvalet; januari-november 1947 Ramadier;
november 1947-juli 1948 Robert Schumann; juli 1948-augusti
1948 Marie; tre dagar under augusti 1948 Robert Schumann; september 1948-oktober 1949 Queuille; från oktober 1949 Bidault. Och
regeringscheferna ha som före 1940-talet ideligen sett sig nödsakade att ställa förtroendefråga, t. ex. Ramadier fem gånger
under sin tid och Schumann ännu oftare, ja, vid ett enda plenum
fem gånger, och med denne har nu senast Bidault tävlat.
A andra sidan har partistabilitet oavvisligen kännetecknat regeringssystemet. Bortses från provisoriet Blum härskade till en
början »tripartismen», då regeringsskutan liksom under konstituanternas tid bemannades av de tre stora partierna, M. R. P., socialisterna och kommunisterna. Men i maj 1947 inträffade den stora
brytningen, i det att kommunisterna uteslötos ur regeringssamverkan. Sedan dess låg regeringsmakten i händerna på M. R. P.
och socialisterna med radikalsocialisterna som ersättare för kommunisterna i den nya upplagan av tripartismen ända till i början
av detta år, då socialisterna utträdde ur Bidaults ministär men
fortfarande kunna sägas tolerera denna. Härutöver har – fortfarande med undantag för Blums korta interregnum – en och
annan representant för övriga partier antingen från högern eller
centern haft plats i regeringen.
Enligt tredje republikens seder har också ett slags stabilitet
ernåtts i så måtto, att en kader av »ministrables» växt fram. Till
denna kategori ha från M. R. P. hört Bidault, Robert Schumann,
Teitgen och de Menthon; från socialisterna Ramadier, J ules Moch,
Daniel Mayer, Andre Philip och Le Troquer; från socialradikalerna Queuille (som före 1940 suttit i 28 regeringar!), Marie, Delbos
och Rene Mayer; från UDSR Claudius Petit, vilden Petsche etc.
På undanskymda regeringsposter ha andra mindre kända personer
suttit i ministär efter ministär. I bakgrunden har stått Blum,
vilken trots att han ej tillhört nationalförsamlingen fortfarande
från sin villa utanför Paris varit en av regissörerna, och vidare
Paul Reynaud, vilkens namn ofta stått i centrum för debatten
vid olika regeringsbildningar men vilken endast en gång fick sin
chans (i Maries ministär) och då snart vållade regeringens upplösning; av det gamla gardet i övrigt har däremot Daladier aldrig
förunnats på nytt en plats i kapitlet eller ens diskuterats vid regeringskriserna, och Herriot, nationalförsamlingens talman, tillhör generalitetets yttersta reserv.
101
Elis Håstad
Konstitutionens ansträngningar att göra konseljpresidenten till
den dominerande politiska faktorn kunna också sägas ha blivit
gäckade. Visserligen har hans yttre maktställning förstärkts. Hans
rätt att avskeda ministrar demonstrerades i maj 1947, då kommunisterna inklusive sina ministrar röstade mot förtroendevotum
för kabinettet Ramadier, inom vilket moskoviterna vållat kris;
de ville dock för allt i livet inte ställas utanför regeringen i fortsättningen och vägrade att demissionera men Ramadier endast
konstaterade att de kommunistiska ministrarna genom att rösta
mot regeringen inte kunde kvarstanna i denna och remplacerade
dem. Nu liksom under tredje republiken har konseljpresidentens
ställning främst berott på hans personlighet. Ingen av de nämnda
regeringscheferna – möjligen med undantag för Blum – har haft
en reputation liknande Poincares eller Briands; å andra sidan
ha samtliga, på avstånd sett, varit skickliga och tränade politiska
ledare; särskilt 1othringaren Schumann, som under mer än tjugo
år under mellankrigstiden förde en relativt obemärkt tillvaro i
deputeradekammaren, har förvånat med sin sega, fasta effektivitet.
I själva verket har konseljpresidenten inte kunnat hävda sig
mot partierna i dessas intressekamp. Partierna ha ställt sina villkor som förut, blott med den skillnaden att de blivit mer »rigida»,
mer väldisciplinerade än ante bellum. Givetvis har rättningen av
leden ibland kunnat vara till fördel för regeringschefen, i det att
minoriteten i ett av koalitionens partier kunnat genom fraktionstvång bringas till lydnad; å andra sidan har konseljpresidenten
förlorat de stora möjligheter han förut ägde att spela på de individualistiska strängarna hos parlamentsledamöterna. Någon alltigenom rigorös partidisciplin utanför det kommunistiska partiet
har emellertid icke heller fjärde republiken kunnat skapa, allra
minst i det radikalsocialistiska partiet, som sedan kommunisterna
diskvalificerats som regeringsparti blivit tungan på vågen inom
det nya regeringsblocket. Vid varje regeringsbildning har det gällt
att finna en formel för tillfällig kooperation mellan de borgerliga
centerpartierna och socialisterna. Dessa förhandlingar ha i hög
grad försvårats av brytningarna mellan fraktioner bland de senare men ännu mer av den socialistiska, icke parlamentariska
partistyrelsens krav på att få ha ett ord med i laget; frågan om
deltagande i regeringen har sålunda vid ett tillfälle varit föremål
för ett slags referendum i partiet. Fack- och tjänstemannaförbunds
inflytande får inte heller förbises, helst som dessa arbetstagargrup- 102
– -~-
Fjärde republikens parlamentarism
per haft en svag motvikt bland arbetsgivarna och dessutom utstått
en notorisk pressning från kommunisterna. Flera regeringskriser ha
i den kroniska ekonomiska depressionen utspelats under ackompanjemang av en nästan helvetisk strejkorkester. På så vis har
även det moderna organisationsväsendet blivit en ny komplicerande faktor i våra dagars franska parlamentarism. I denna partiernas och deras pressure groups’ maktkamp har konseljpresidenten inte haft stora chanser att hävda sig eller att sammanföra regeringsgrupperna till ett långsiktigt program. Vägen har måst
gå längs de korta lösningarna, och konseljpresidenten har härvid
haft svårt att frigöra sig från sitt eget partis intressen. Det har
legat något symptomatiskt i att- enligt ett nytt system -ledande
män från andra partier än konseljpresidentens i regel fått en hedersplacering i ministären såsom vice konseljpresidenter eller
»ministres d’Etat» utan portfölj. Konseljpresidenten har härigenom liksom stagats men också bevakats. Man tänker nästan på
första konsuln och dennes bikonsuler. När den unge franske statsvetenskapsmannen Maurice Duverger jämför konseljpresidenterna
med feodaltidens småkungar, omgivna av mäktiga vasallfurstar,
förefaller bilden slående.
Om konseljpresidenten i realiteten blivit mindre än vad författningen åsyftat, så har statspresidenten i Auriols gestalt blivit
större än tillämnat. Den senare har helt enkelt växt ur de trånga
kläderna. Hans roll vid regeringsbildningarna har sannerligen
inte blivit någon indolent expeditörs. Vid varje regeringskris har
man i de franska tidningarna kunnat läsa långa listor på personer,
som kallats till Elyseepalatset; ej blott talmän och partiledare
utan även en rad andra prominenta personer i nyckelställning ha
då passerat revy. Det är svårt att se någon skillnad i presidentens
uppgifter i hithörande avseende under tredje och fjärde republiken. Uppenbarligen har Auriol före designationen så noggrant
sonderat terrängen, att åtminstone halva arbetet varit undanstö-
kat, när den designerade haft att ta itu med att komponera sitt
kabinett. Att presidenten gått grundligt tillväga framgår därav,
att han endast en gång fått bakslag i nationalförsamlingen; det
skedde när partivännen Blum designerades 1947 före Queuille men
inte uppnådde konstitutionell majoritet. Å ven vid andra tillfällen
har Auriols offentliga yttranden, låt vara försiktigt, sökt ange
kursen eller stödja den sittande ministären. Givetvis fordras det
djupare undersökningar för att mera exakt mäta den roll framom
och bakom kulisserna, som fjärde republikens första president
8- 503442 Svensk Tidskrift 1950 103
Elis Håstad
spelat. Men de positiva omdömena om Auriols insatser synas vara
ganska allmänna i fransk press.
Rent tekniskt sett har den nya metoden vid en ministärs förlösning i ett hänseende evident verkat olägligt. Skapandet av en ny
ministär har nämligen tagit i allmänhet längre tid än förr. Till
en början åtgick det blott ca en vecka att producera en ny ministär; inräknas Schumans tredagarsregering behövdes det hösten
1948 dock två veckor för en definitiv lösning, men för investitur
hösten 1949 krävdes det mellan tre och fyra veckor efter Queuilles
demission innan Bidault kunde installeras; detta betydde att
Frankrike mitt under brinnande globial devalveringskris under
lång tid saknade en handlingskraftig exekutiv. Måhända bör man
dock ta sig i akt för att redan nu generalisera. Delvis sammanhänger utsträckningen av tiden för regeringsbildningen med svå-
righeterna att åstadkomma en modus vivendi mellan de partier,
som ingått i regeringskoalitionen. Men delvis torde anledningen
vara att söka i föreskriften om konstitutionell majoritet. Relativ
majoritet räckte för förtroendevotum under tredje republiken; då
var det lättare att vinna åtminstone en nödlösning, ty partier i
nyckelställning kunde avstå från att rösta om förtroende eller
misstroende. Om det nya tillvägagångssättet garanterat den nya
regeringen en lång livslängd, kunde tidsutdräkten vid regeringskriserna ha varit värd sitt pris. Nu synes resultatet blott ha blivit,
att instabiliteten konserverats samtidigt som de regeringslösa intervallerna mellan ministärerna tenderat att förstoras.
Kravet på konstitutionell majoritet vid investituren har givetvis
dikterats av önskan att skapa bredaste underlag för regeringen och
att förplikta en absolut parlamentsmajoritet till att stödja denna.
Själva begreppet konstitutionell majoritet har vållat diskussion.
Innebörden är hälften av nationalförsamlingens i tjänst (»en
exercise») varande ledamöter plus en. Vakanta platser, vare sig
vakanserna uppstått genom dödsfall eller avsägelse, skola alltså
inte inräknas i nämnaren, inte heller mandat tillhörande dömda
eller häktade ledamöter. Ovissare är däremot, om under åtal
ställda, suspenderade deputerade skola undantas vid beräkningarna. Allt detta aktualiserades vid investituren av .Jules Moch, då
majoriteten hängde på rösten. Siffran för den konstitutionella
majoriteten har svängt mellan 309 och 311, allt efter vakansernas
omfattning. I författningen föreskrivs vidare, att omröstningen
vid investituren skall ske genom »scrutin public», dvs. öppen omröstning med avprickning till protokollet av de röstande. Detta
104
–
Fjärde republikens parlamentarism
system ger frånvarande rätt att rösta genom fullmakt- ett slags
motsvarighet till det svenska kvittningssystemet. När förre inrikesministern Moch sökte investitur föreslogo dock hans oförsonliga vedersakare, kommunisterna – som ju hata andra partiers
polisminstrar lika intensivt som de darra för sina egna- att omröstningen skulle äga rum genom scrutin public i dess rigorösaste
form, nämligen »a la tribune», vilket omöjliggör frånvarandes röstning. Yrkandet avslogs, ehuru med ganska liten majoritet. Om
detta får anses prejudicerande är därför ovisst. Alldeles givet skulle
det senare voteringssättets användning ytterligare försvåra beslut
om investitur. Fallet Moch blottade åtskilliga oklarheter i den
eljest av detaljföreskrifter överhopade franska parlamentariska
arbetsordningen, och i synnerhet till följd av fullmaktsrösternas
tvetydighet kunde inte voteringsresultatet meddelas förrän kl. 6
på morgonen efter de mest upprörda scener – man måste bl. a.
ta två telefonsamtal över Atlanten till en deputerad i Lake Success,
vilkens telegrafiskt inskickade röst ingen blev riktigt klok på!
Blum erhöll investitur för sin övergångsministär med 375 röster
av 590; dessförinnan hade kommunisten Thorez samlat blott 259
mot 318 och Bidault blott 240 röster mot 310. Sedan Auriol valts
till president och den nya formen med designation praktiserats
ha ja- och nej-siffrorna vid investiturerna varit de nedanstående,
avståenden ej medräknade:
21.1.1947 ………. Ramadier ……. 577-10;
21.11.1947 ……… Blum ……….. 300-277;
22.11.1947 ……… Schumann …… 412-184;
24.7.1948 ………. Marie ……….. 352-190;
31.8.1948 ………. Schumann …… 322–185;
10.9.1948 ………. Queuille …….. 351-196;
14.10.1949 ……… Moch ……….. 311-223;
20.10.1949 ……… Rene Mayer ….. 341-183;
27.10.1949 ……… Bidault ……… 367-183.
Medan sålunda Blum i november 1947 föll igenom redan vid
investituren, ha två-Jules Moch och Rene Meyer- ej kunnat fullfölja ministärbildningen utan trots investituren måst återlämna
uppdraget till presidenten. Och i verkligheten misslyckades även
Schumann i augusti 1948, ty hans ministär föll vid första träffningen med nationalförsamlingen. Det är värt att observera att
dessa tre hade de knappaste röstöverskotten när investituren beviljades.
Under författningsarbetet förelåg ursprungligen från utskottet
105
Elis Håstad
ett förslag att konseljpresidenten, sedan han komponerat sin ministär, skulle senast inom fyra dagar presentera denna för nationalförsamlingen i och för förtroendevotum. Omröstningen skulle
gälla kabinettets »sammansättning och program». Man tänkte sig
följaktligen två investiturer, först en för konseljpresidenten och
sedan en för regeringen i dess helhet. Detta tillägg ströks emellertid i den slutgiltiga författningen. Konseljpresidenten borde få så
fria händer som möjligt att samla kring sig ett lag. Praxis har
dock mera följt utkastet än gällande rätt. Att Blum 1946 uttryckligen begärde förtroendevotum var i och för sig begripligt, då
hans investitur hade avsett en ministär med ett brett underlag,
medan hans interimsregering rekryterats blott från socialistpartiet. Även därefter har likväl en sorts dubbel investitur faktiskt
tillämpats, trots att regeringarna fått den vid konseljpresidentens
investitur förmodade sammansättningen. I regel har en interpellation omgående framställts, varvid just ordalagen »kabinettets sammansättning och program» åberopats, fastän någon ny regeringsförklaring utöver den designerade konseljpresidentens inte avgivits. Och i regel har det varit kommunisterna, som svarat för interpellationen. I fallet Schumann 1948 gällde den för ministären
fällande omröstningen dock en procedurfråga, som de facto tillmättes betydelsen av förtroendefråga; ministären kom i minoritet
med 6 röster (289-295). I övriga fall har ministären, när interpellationerna behandlats, vunnit avsevärd majoritet, även om förtroendefråga inte uttryckligen ställts. Det bör bernärkas att dessa
voteringar inte kräva konstitutionell majoritet. Enkel majoritet
är tillräcklig, ja, författningsenligt är ett misstroendevotum inte
giltigt, om inte den fällande majoriteten motsvarar konstitutionell
majoritet. Såsom fallet Schumann visar är det dock föga troligt
att en regering skulle vilja häfta sig fast på taburetterna, om den
lidit nederlag i en omröstning i en fråga av misstroendevotums
karaktär men oppositionen ej förmått samla de erforderliga c:a
310 rösterna.
Med hänsyn till denna praxis men framför allt vis av de nedslående erfarenheterna från Mochs och Mayers motigheter, när
dessa efter investituren försökt sammansätta ministären, inaugurerade Bidault i oktober 1949 en ny praxis. Han dröjde med att söka
investitur, tills han praktiskt taget hade hela ensemblen färdigbildad; han hade ministärlistan på fickan, som det sades, när han
höll sin provpredikan i nationalförsamlingen. Listan, ehuru känd,
hade dock inte officiellt kungjorts, varför det kan sägas att han
106
Fjärde republikens parlamentarism
strikt höll sig inom författningens ram. Blott två timmar efter
investituren, kl. 3 på natten, offentliggjorde presidenten regeringens sammansättning. När Bidanit likafullt någon dag efteråt interpellerades om regeringens sammansättning och program, kunde
han med rätta framhålla att något nytt inte inträffat, sedan nationalförsamlingen röstat om hans investitur. Interpellationen av- . visades med enkel handuppräckning. Om Bidaults »style nouveau»
blir prejudicerande, är steget inte långt till en faktisk återgång
till praxis under tredje republiken. Då presenterades den av presidenten utsedde konseljpresidenten sitt färdigbildade kabinett vid
första tillfälle för deputeradekammaren i och för förtroendevotum.
Den väsentliga skillnaden skulle bli, att regeringen nu inte skulle
bli utnämnd förrän konseljpresidenten fått investitur; under tredje
republiken räknades nämligen även den ministär, vilken omedelbart fälldes, såsom en länk i ministärernas kedja. Det intressanta
är, att Bidanits tillvägagångssätt till andemeningen helt och fullt
motsvarar det förslag, som den i ministärbildningarnas teknik sällsynt erfarne Herriot ehuru utan genklang föreslog under författningsarbetet. Herriot hävdade då, att en regerings program inte
kunde bedömas isolerat; dess sammansättning var lika väsentlig
för parlamentets ställningstagande. »Il faut que le president du
conseil ait toute qualite, toute liberte, sons sa responsabilitite bien
entendu, pour venir devant !’ensemble de son cabinet, !’ensemble
de son programme. C’est a la fois le procede le plus simple, le plus
democratique, et celui qui respects le mieux ce a quoi je tiens
comme vous: la souverainete du Parlement.»
De som kritiserat den hektiska franska parlamentarismen ha
som boten mot soten krävt ett effektivt upplösningsinstitut. Lika
litet som under tredje republiken, då presidenten behövde senatens
bifall för att upplösa deputeradekammaren, har man under fjärde
republiken emellertid vågat lägga en obeskuren upplösningsrätt
i presidentens hand. Konstituanten stannade inför ett restriktionssystem, som i huvudsak innebär dels att upplösning ej får ske
under det femåriga parlamentets 18 första månader, dels att upplösning kan därefter förekomma om då under 18 månader två
ministärer fällts genom misstroendevotum; förutsättningen för
upplösning är dock att presidenten har samrått med talmännen i
de bägge kamrarna (nationalförsamlingen och det för regeringssättet helt betydelselösa republikrådet) och dessutom fått den av
parlamentet stödde konseljpresidentens underskrift på upplösningsdekretet. Villkoren måste anses så stränga att nationalför- 107
Elis Håstad
samlingen inte gärna kan upplösas i andra fall än med dess eget
begivande, dvs. om i slutet av en period hela systemet gått i
baklås och valet ändock står för dörren. Upplösningen blir härmed
i realiteten vad man brukar kalla frivillig. Till saken hör emellertid att regeringskriser uppkomna av annan orsak än misstroendevotum lämnas utanför räkningen. Ingen regering under nuvarande parlamentsperiod har avgått på grund av misstroendevotum i författningens mening; med undantag för de speciella omständigheterna, när ministärerna Blum och Schumann II demissionerade, ha samliga övriga ministärer upplösts på grund av
inre kris. För närvarande äro författningens upplösningsregler
följaktligen inte tillämpliga. Det intressanta att notera är emellertid, att regeringarna av hänsyn till författningsbudet om upplösning synas rentav angelägna att självmant avgå utan att fällas
av parlamentet; tilläventyrs underläto dessutom Moch och Rene
Mayer att fullfölja ministärbildningen blott för att förebygga att
nationalförsamlingen ur upplösningssynpunkt prickbelastades. Den
nästan paradoxala slutsatsen ligger då nära till hands, att upplösningsinstitutet i sin nya utformning kan vara ägnat både att
påskynda utbrottet av regeringskriser, dvs. öka instabiliteten, och
att förlänga dessa krisers varaktighet när de väl uppstått. Effekten av författningsregeln skulle alltså bli raka motsatsen till den
åsyftade. Möjligen får Bidanits metod med ideliga krav på förtroendevotum dock tolkas i annan riktning. Denne synes faktiskt
ha ideligen pressat nationalförsamlingen genom att utnyttja fruktan inom denna för en regeringskris som skulle kunna räknas som
en legal inledning till en upplösning.
108