Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
1952
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
SAMHÄLLSANSTÄLLDAS RÄTT
TILL STRIDSÅTGÄRDER
REFLEXIONER I ANSLUTNING TILL FÖRHANDLINGSRÅTTSKOMMITTENS BETÅNKANDE
Av direktör, jur. kand. ERIC TÖRNGREN
Kommittens förslag.
l(OMMITTENS i slutet av december 1951 avlämnade betänkande
spänner för de offentliga tjänstemännens del över det mesta av
vad som plägar hänföras till arbetsrätten. Den centrala frågan
måste emellertid anses vara frågan om arbetsfreden, om rätten att
vidta stridsåtgärder. Såsom framgått av referat i dagspressen föreslår kommitten i åtskilliga avseenden stora nyheter. Beträffande
stridsåtgärderna stannar man dock i huvudsak vid status quo.
Tjänstemännen skall inte ha någon strejkrätt i egentlig mening,
dvs. rätt att med kort varsel nedlägga arbetet. I stället skall de uttryckligen tillerkännas uppsägningsrätt och alltså inte behöva, så-
som nu är fallet med framförallt åtskilliga statstjänstemän, avvakta bifall till en ansökan om entledigande. Blockaden lämnas i
princip oreglerad och får sålunda anses vara en tillåten stridsåtgärd. I den mån kollektivavtal kommer att slutas- möjlighet
härtill skulle öppnas- inträder dock under avtalstiden fredsplikt
enligt kollektivavtalslagen på vanligt sätt.
Kommitten är medveten om att med denna uppläggning det vanliga förhandlingsmaskineriets alla möjligheter kan uttömmas utan
att enighet uppnås och att härvid konflikter kan hota, vilka samhället inte kan tolerera. I dylika fall räknar kommitten med att
samhället måste inskrida med lagstiftningsåtgärder. Kommitten
vill emellertid inte i förväg reglera dessa situationer genom generell lagstiftning om obligatorisk skiljedom och vill inte heller ha
någon beredskapslag, som skulle möjliggöra för Kungl. Maj:t att
ingripa. Avsikten är alltså, att en sådan lagstiftningsfråga skall
behöva underställas riksdagen i varje särskilt fall. Den aktuella
67
~~–~———————–
Eric Törngren
diskussionen om ett slags arbetsmarknadsnämnd efter mönster av
huvudavtalet mellan SAF och LO avspeglas visserligen såtillvida
i betänkandet som kommitten hoppas på frivilliga överenskommelser härom. Men kommitten inser fuller väl de stora svårigheterna
och har inte velat föreslå lagstiftning om en sådan nämnd. Kommittens ståndpunkt är alltså kort och gott ungefär den, att man
anser sig böra och kunna lita på personalorganisationernas självbesinning, varför lagstiftningsåtgärder skall behöva tillgripas endast i rena undantagsfall.
Kommitteförslaget, vilket bör uppfattas såsom en kompromiss
som egentligen inte tillfredsställer vare sig arbetstagarnas eller
samhällets företrädare i kommitten, innebär beträffande stridsåtgärderna som sagt i stort sett status quo. Kommitten har sålunda
avvisat inte bara obligatorisk skiljedom och andra ovan antydda
tankar utan även den obegränsade strejkrätten, vilken får antas
vara vad organisationsrepresentanterna i kommitten-men kanske inte alla offentliga tjänstemän – eftersträvat. Svårigheten
att förknippa en sådan strejkrätt, vilken rimligtvis förutsätter
lockouträtt för samhället, med t. ex. fullmaktshavarnas fasta anställningsform, skulle man därvid av allt att döma ha velat lösa så,
att tjänstemannen under strejken bibehöll sin anställning och vid
strejkens slut automatiskt återinträdde i tjänst. Tjänstemannens
strejkrätt skulle med andra ord innebära, att han när som helst
kunde bevilja sig själv ledighet – utan lön – för viss, inte närmare angiven tid, om blott motiveringen är »fackligt organisationsmässig», dvs. om avsikten är att genom en organiserad aktion
försätta samhället i en tvång·ssituation, så att man kan avpressa
det någon ekonomisk förmån. Huruvida samhällets lockouträtt nå-
gonsin skulle kunna praktiskt utnyttjas, lämnar man på tjänstemannasidan säkerligen därhän.
Tjänstemännen har bildat starka organisationer.
Då kommitteförslaget inte innebär någon större förändring av
vad som nu gäller, är det av intresse att undersöka det nuvarande
läget, särskilt maktbalansen. Den tid är förbi då tjänstemännen
isolerade och utan stöd av en organisation var hänvisade till sin
egen duglighet och sin arbetsgivares (statens och kommunernas)
rättrådighet för att få sina berättigade intressen tillgodosedda.
starka tjänstemannaorganisationer har vuxit upp och fått förhandlingsrätt. Åven om denna på papperet inte är lika stark som
68
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
övriga arbetstagares, har utvecklingen under de sista fem åren
varit explosionsartad. Eftersom förhandlingsrättens innehåll i
själva verket är en fråga om makt, har personalorganisationerna
med stöd av sina nuvarande möjligheter att tillgripa stridsåtgärder kunnat tilltvinga sig en faktisk avtalsrätt, till på köpet utan
att de behövt underkasta sig de fredsförpliktelser, som hör samman med kollektivavtalet.
Att tjänstemännen organiserat sig, måste hälsas med tillfredsställelse. I vårt genomorganiserade samhälle skulle det finnas en
lucka, om inte även de offentliga tjänstemännen var organiserade.
Organisationsväsendets utveckling har dock ur vissa synpunkter
sina nackdelar. överenskommelser, som avser större grupper, måste
alltid bli tämligen schematiska och så även på detta område. Individen försvinner lätt ur synkretsen, i vart fall är det omöjligt att
tillgodose alla individuella variationer. Det förutsättes en hög facklig mognad och stort förtroende mellan parterna, om man skall
våga sig på speciallösningar för enstaka fall. Risken är eljest den,
att sådana uppgörelser åberopas i andra fall, där förutsättningarna inte är desamma. Kritiken mot systemet med riksomfattande
överenskommelser om kommunaltjänstemännens löner går tillbaka
på bl. a. dylika synpunkter, dvs. den förbiser att i dag inte är i går.
Att tjänstemännen bildat starka organisationer måste även det
i och för sig vara tillfredsställande. Med styrkan följer ökade möjligheter att skapa reda och att tillse, att ingångna avtal hållas.
Men styrka innebär också en frestelse till missbruk av makten. Vid
bedömandet av frågan, hur stor makt samhället bör medge organisationerna, kan man därför inte bortse från hur organisationerna
utnyttjat sin maktställning.
OrganisaUonssplittringen.
När man bedömer förhandlingsfrågorna för den statligt och kommunalt anställda personalen, måste man ständigt ha för ögonen
den stora organisationssplittringen, särskilt bland de kommunalanställda. Medan staten åtminstone i viktigare frågor förhandlar
med tre eller fyra huvudorganisationer, har kommunerna lagstadgad skyldighet att, om så begäres, förhandla med ett 30-tal olika
organisationer. Var och en av dessa representerar i regel endast
en enda grupp arbetstagare, som huvudsakligen har sina egna
speciella förhållanden för ögonen. Man betalar sina föreningsavgifter, anställer egen ombudsman och vill då också se resultat av
69
Eric Törngren
hans verksamhet. Man saknar intresse för att tillsammans med
andra i löneskalan närliggande grupper dryfta lönernas inbördes
relation. Stödd på sin ingående kännedom om det egna yrket och
sin relativa obekantskap med andra kommunalanställdas sysslor
bildar man sig i stället i sin isolerade position gärna en skev uppfattning av det egna arbetets vikt och betydelse. Samhällets företrädare får sig vid snart sagt varenda förhandling till livs en må-
lande uppräkning av skälen till att just den gruppen har det viktigaste, svåraste, mest fordrande eller mest betungande arbetet av
alla närliggande grupper. Om man inte kände, att en ärlig övertygelse talade i alla dessa fall, skulle företeelsen snarast vara tragikomisk. Men vilken djup och äkta känsla som än talar ur de framförda argumenten, måste de samhällets lyssnande företrädare, som
har den svåra uppgiften att söka skipa rättvisa mellan de olika
grupperna, säga sig, att alla inte gärna kan ha rätt. Söker de personalens medverkan till en fixering av relationerna får de stundom
till svar en öppen vägran att göra något som helst uttalande- det
är arbetsgivarens sak att svara för den frågan, menar man då.
Och när de får något svar, visar det sig regelmässigt, att två jämförda grupper har helt oförenliga uppfattningar om sina inbördes
relationer. Var och en anser sig förmer än den andra, eller klyftan
mellan dem anses av den ena vara för stor, av den andra för liten.
Så länge denna ordning råder, måste varje löneavtal utlösa missstämning hos åtminstone den ena parten och i regel hos båda. Man
får på så sätt en permanent orosstämning hos arbetstagarna och
en ständig strävan efter förändrade relationer, som i den mån den
medför resultat utlöser ständigt nya reaktioner. Man talar nu för
tiden åtskilligt om konsekvensprisstegringar och skulle på detta
område med samma skäl kunna tala om konsekvenslönestegringar.
Personalorganisationerna har på sätt och vis här hamnat i en
återvändsgränd. Rent objektivt sett borde man kunna vara överens
om att de en gång utbildade lönerelationerna inte gärna kan vara
riktiga för all framtid. Rättvisan bör därför även ur personalsynpunkt kräva, att ändrade arbetsuppgifter o. d. medför ändrade
relationer. Men om varje ändring resulterar i att övriga grupperuttryckligen eller tyst – tar denna till argument för motsvarande
höjning för egen del (»vi har alltid stått lika förut») och genomdriver denna, uppnår man inte syftet. Bistra erfarenheter av detta
slags relationstänkande och detta slags agerande från organisationernas sida har kommit samhällets företrädare att bli försiktiga
med relationsändringar. Ett färskt exempel belyser det sagda. Upp- 70
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
backad av en praktiskt taget enig press lyckades i fjol en betydelsefull kommunal arbetstagargrupp i en hittills exceptionell situation
uppnå en inte obetydlig löneförhöjning, varvid allmänt betonades
vikten av en ändrad värdering av detta yrke. Emellertid kan man
nu konstatera, att denna relationsändring tydligen inte accepterats
av andra grupper. I praktiskt taget samtliga därefter förda centrala kommunala löneförhandlingar har nämligen denna uppflyttning tyst eller uttryckligt åberopats; i vissa fall har en lika stor
löneförhöjning endast motvilligt accepterats eller också blankt avvisats med öppen konflikt som följd.
På sätt och vis har man här en parallell till vad ovan sades om
svårigheten att träffa särskilda överenskommelser för enstaka arbetstagare. Svårigheten är av samma art, när det gäller en enstaka
arbetstagargrupp. Förutsättningen för en avvikelse från det allmängiltiga tycks i båda fallen vara, att på personalsidan finns en
organisation, som vill och kan ta ansvaret för att genomdriva
avvikelsen gentemot övriga arbetstagare resp. arbetstagargrupper.
Så länge de kommunala arbetstagarorganisationerna inte bidrar
till en helhetssyn på lönerelationerna genom att låta en ansvarig
huvudorganisation föra förhandlingarna eller genom någon samordning på annat sätt, kan man därför tydligen inte hoppas på att
den nuvarande kapplöpningen skall ersättas av någon bättre ordning, åtminstone inte om personalorganisationerna bibehålls vid
sin nuvarande starka ställning.
Den bristande maktbalansen.
Den som, kanske från barnsben, vant sig vid betraktelsesättet på
den privata arbetsmarknaden, har säkert lätt för att anlägga
samma synpunkter på samhällets förhandlingsfrågor. Att förhandlingsrättskommitten i stället för strejkrätt nöjt sig med att tillerkänna tjänstemännen obegränsad uppsägningsrätt, dvs. i realiteten en strejkrätt med uppsägningstiden såsom varseltid, framstår
måhända för honom som ett opåkallat ingrepp i tjänstemännens
»fackliga frihet». Han utgår i så fall tydligen från något slags
naturrättsligt grundat frihetsbegrepp, som innefattar rätten att
försätta arbetsgivaren i en sådan situation, att denne tvingas till
eftergift, om han vill fortsätta sin verksamhet. Och när kommitten
realistiskt konstaterar, att samhället helt enkelt inte kan tolerera
mera avsevärda störningar inom en rad samhälleliga verksamhetsområden utan i ett konfliktläge måste ingripa reglerande med en
71
Eric Törngren
tvångslag, anses detta kanske vara ett ingrepp i »arbetsmarknadens frihet». stundom menas härmed bara, att samhället i princip
inte bör ingripa i avtalsfrågor, stundom avses den enskilde medborgarens rätt att fritt välja arbete.
På den privata arbetsmarknaden anser man i vårt land självklart, att parterna, om de inte blir överens, skall ha tillfälle att
»mäta sina krafter» och att den mäktigastes mening skall segra,
inte därför att den är objektivt riktig eller riktigare utan just därför att dess företrädare visat sig vara starkast. Bortsett från att
denna bekännelse till våldets lag knappast är alldeles tidsenlig i
ett demokratiskt samhälle och bortsett från att SAF och LO genom
huvudavtalet med dess arbetsmarknadsnämnd börjat söka sig fram
på andra vägar, måste man nog konstatera, att det just inom den
offentliga sektorn av vårt samhällsliv, där strävandet efter objektivitet och rättvisa eljest sitter i högsätet, måste vara alldeles särskilt otillfredsställande att i lönefrågor gå fram enligt maktdoktrinen och därmed definitivt ge upp tanken på att få en rättvis avvägning å ena sidan mellan olika arbetstagare i offentlig tjänst, å
andra sidan mellan dessa och skattebetalarna.
Här har flera gånger antytts att de samhällsanställdas organisationer har en mycket stark ställning. Det behövs inte många ord
för att klarlägga, att så är fallet. statens och kommunernas verksamhet är så gott som alltid ytterligt känslig för störningar (sjukhus, vatten- och elverk, kommunikationer, domstolar, fångvård,
polisväsen, brandkår för att ta bara några exempel). Det är i regel
just för att verksamheten är så betydelsefull för medborgarna som
samhället tagit den om hand. Den samhälleliga verksamheten, särskilt den kommunala, är dessutom ofta så beskaffad, att det räcker
med ett minimum av organiserad arbetsnedläggelse (punktstrejk),
för att verksamheten skall upphöra att fungera. En vakans på en
ingenjörstjänst kan lamslå bostadsbyggandet, en handfull kranförare resp. spårvagnsreparatörer kan ·stoppa en storhamn resp.
stadens trafikmedel. Antalet »nyckelposter» är med andra ord
stort. stridsåtgärder mot samhället riktar sig alltid mot medborgarna-skattebetalarna men ej sällan är det en mindre grupp av
dessa, som drabbas i första hand, t. ex. de sjuka eller hamnens exportörer och importörer. Att nyckelposterna är så talrika betyder
även, att effektiva stridsåtgärder blir mycket billiga för organisationen. En blockad av en vakant nyckelpost kostar t. ex. inte ett
öre i konfliktunderstöd.
Den bristande maktbalans, som orsakas av organisationernas
72
~~~——~~.a~-.~——~——————– —-
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
starka ställning, accentueras ytterligare av att samhällets löneorgan i en konfliktsituation har så få och föga verksamma fackliga
motmedel till sitt förfogande. Den privata arbetsmarknadens
lockout kan inte tillgripas utan att samhällsverksamheten ytterligare äventyras. Vad tjänstemännen angår har de f. ö. ofta en så
tryggad ställning i skydd av fullmakt eller ordinarieskap, att det
även rättsligt är omöjligt att säga upp dem såsom en motåtgärd
mot t. ex. »punktuppsägningar» från vissa tjänstemän inom gruppen. En kommun kan därför lätt komma i den situationen, att
några få arbetstagares arbetsnedläggelse eller t. o. m. en blockad
nödgar den att slå igen viss verksamhet, samtidigt som den har
att betala löner till de tjänstemän vid institutionen, som är kvar i
tjänst utan att kunna uträtta något.
Personalorganisationernas aktivitet.
Organisationerna utnyttjar också sin maktställning och gör det i
allt större utsträckning, allteftersom de blir medvetna om sin
styrka. Det är säkert ingen tillfällighet, att de svåraste och mest
uppseendeväckande arbetskonflikterna numera inte förekommer
på den privata marknaden utan riktar sig mot samhället. Man
skall emellertid inte tro, att alla konflikter utspelas i offentlighetens strålkastarljus. Åtskilliga till formen »frivilliga» förhandlingsöverenskommelser i kommuner landet runt är inte bara otillfredsställande kompromisser – sådana förekommer självfallet här
liksom i alla andra förhandlingar – utan i själva verket på-
tvingade samhällets representanter, därför att dessa av olika orsaker inte ansett sig kunna utsätta kommunmedlemmarna för en
konflikt. Förlikningsmännens väsentliga uppgift anses vara att
skaffa arbetsfred, inte att ansvara för uppgörelsens innehåll. Ett
sådant betraktelsesätt underlättar självfallet inte samhällets redan
förut svåra situation. Kungöres en kommunal befattning ledig,
kommer inte sällan det enda svaret på annonsen från en organisation, som kort och gott meddelar, att kommunen för att påräkna
sökande måste godta av organisationen samtidigt framställda krav
om löneförbättring. Alltsomoftast hjälper det f. ö. inte ens att kommunen lyder och höjer lönen; den får då ett meddelande, att överenskommelse visserligen är träffad om den befattningen men att
någon sökande ändå inte kan påräknas, förrän kommunen höjt
ytterligare vissa angivna tjänster. Särskilt uppseendeväckande ter
73
”~
Eric Törngren
sig onekligen en sådan hopkoppling, när en del av dessa tjänster
faller inom en helt annan organisations område.
De stora riksomfattande konflikterna förtjänar att beröras särskilt. Här stöter samhället på en annan komplikation, nämligen
pressen. I stor utsträckning är denna visserligen mycket angelägen
att redovisa och göra rättvisa åt inte bara personalens utan även
samhällets synpunkter. Beklagliga undantag finns emellertid, där
samhällsrepresentanternas synpunkter stympas eller helt enkelt
inte refereras. Det förefaller dock vara ett skäligt önskemål, att
de, som har den tunga och inte alltid särskilt nöjsamma uppgiften
att handlägga dessa samhällsuppgifter, åtminstone inte behandlas
sämre än samhällets motpart. Att pressen i sina egna kommentarer
inte sällan tar personalens parti mot samhället får väl anses vara
pressens ensak. Tyvärr får man dock ibland – det bör inte döljas
-aningen av en misstanke, att ställningstagandet kan vara i nå-
gon mån influerat av partitaktiska spekulationer.
Organisationsaktivitetens troliga framtida utveckling.
Fråga är om inte fjolårets stora kommunala tjänstemannakonflikter och de resultat, som dessa inbringade, har uppmuntrat andra
organisationer – även statstjänarorganisationerna, som hittills
iakttagit återhållsamhet- att följa efter i de uppkörda hjulspåren.
Måhända kommer detta år redan tämligen snart att ge svar på
frågan.1 Kanske kommer det då också att visa sig, om organisationerna är beredda att acceptera vedertagna regler om skyddsarbete
eller om de kommer att följa det första exempel på motsatsen, vilket det varit sjukgymnasterna förunnat att ge, när dessa lämnat
sina anställningar och därvid såsom villkor för sin medverkan till
att människoliv ej skulle spillas ställt dels ett byråkratiskt dispensförfarande, dels av dem dikterade extra ekonomiska förmåner.
Svaren på dessa frågor måste bli av stort intresse, när det gäller
att bedöma, om förhandlingsrättskommitten haft rätt i sin tillit
till organisationernas besinningsfullhet. Utvecklingen under det
senaste halvåret tyder dock näppeligen på någon önskan från organisationernas sida att infria de växlar kommitten ställt ut. Det
är f. ö. inte lätt att tro på organisationernas förmåga att- ens om
de så ville- hejda den storm de bidragit till att frambesvärja. I
själva verket tycks mellan organisationerna och deras medlemmar
1 Artikeln är skriven, innan SACO igångsatte sin aktion mot staten.
74
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
försiggå en ständig växelverkan, som resulterar i att lönekraven
och förväntningarna skruvas upp i ständigt accelererad takt. Den
överfulla sysselsättningen har satt djupa spår i mångas sätt att se
på arbetet, och de samhällsanställda utgör intet undantag; tvärtom
kan man kanske säga att arbetskraftsbristens tider skymt blicken
för många tidigare högt värderade moment i samhällstjänsten, särskilt hos de ungdomar, som inte av egen erfarenhet vet vad arbetslöshet vill säga. överkonjunkturen har nog haft till följd, att löntagarna tämligen allmänt värderar sitt arbete huvudsakligen med
hänsyn till de ekonomiska fördelar det erbjuder. De samhällsanställdas nyvaknade organisationsmedvetande har sannolikt för
deras del snarast förstärkt denna inställning, ända upp i de högre
lönegrader, där man tidigare varit särskilt van att finna tjänstemän som solidariserade sig med och i viss mån identifierade sig
med arbetsgivaren-samhället. Då härtill kommer det ovan tidigare omnämnda relationstänkandet, har spritt sig ett »lönegradstänkande», enligt vilket en förhöjning av tjänstemännens fasta
resp. rörliga lönetillägg inte »räknas», även om den skulle vara
större än den, som övriga arbetstagare får. Tillägget utgår ju till
alla tjänstemän. En verklig löneförhöjning anser man sig ha fått
först om man placerats in i högre lönegrad och alltså kommit upp
sig i jämförelse med andra tjänstemän. Det lär finnas exempel på
att en tjänstemannagrupp, stödjande sig på sådana resonemang,
på allvar velat göra gällande, att man inte fått någon »lönereglering» sedan början av 1900-talet!
Bemästrar kommittens förslag svårigheterna?
I det föregående har alltså redovisats skälen för uppfattningen,
att personalorganisationerna på det samhälleliga området har en
starkare ställning än på andra områden samtidigt som deras motpart samhället har en svagare ställning än flertalet andra arbetsgivare. Vidare har erinrats om de hinder, som organisationernas
egen lönepolitik reser mot även objektivt önskvärda justeringar
i relationerna mellan olika grupper, och framförts vissa synpunkter på frågan om organisationsaktivitetens tänkbara fortsatta utveckling.
Man bör då ställa frågan: är det troligt, att förhandlingsrättskommittens tanke på lagstiftning i varje särskilt allvarligt konfliktläge kan räcka till för att reda upp svårigheterna7 Här bör
kanske först erinras om att denna sista utväg, att lagstiftaren kan
75
Eric Törngren
komma att ingripa för att reda upp en hotande samhällsvådlig
konfliktsituation, från arbetatagarhåll ofta åberopas till stöd för
påståendet att personalorganisationernas överläge endast är skenbart och i själva verket därigenom förbytes i ett underläge. Bort–
sett från att detta argument knappast kan anses tyda på någon
större tilltro till den egna ståndpunktens utsikter att stå sig inför
t. ex. en opartisk skiljedomstol, är argumentets hållbarhet tydligen
beroende av i vilken utsträckning lagstiftaren kan tänkas komma
att ingripa genom en dylik lex in casu.
Man bör nog tämligen tryggt kunna utgå från att regering och
riksdag bara i mycket sällsynta undantagsfall kommer att vilja
slå in på denna väg, som i sjuksköterskekonflikten beträddes med
så allmän olust och som då delvis fick en partipolitisk beläggning.
Det stora flertalet tvister måste alltså lösas förhandlingsvägen, vilket, då personalorganisationerna på grund av sina låga eller obefintliga stridskostnader i regel kan hålla ut hur länge som helst,
innebär lika många kapitulationer från samhällets sida. Man kan
vidare räkna med att möjligheten av en tvångslag inte för personalsidan innebär något egentligt avskräckande moment utan i stället ur vissa propagandamässiga synpunkter kommer att anses vara
tämligen fördelaktig för dem.
Om det sagda är riktigt, kommer ett realiserande av kommitteförslaget alltså inte att förändra personalorganisationernas starka
ställning gentemot samhället. Huruvida arbetsfreden skall kunna
bevaras på det offentliga avtalsområdet utan ideligen återkommande kapitulationer från samhällets sida, kommer att bero på
om personalorganisationerna visar sig mäktiga den självbesinning,
till vilken kommitten satt sin lit.
Andra tänkbara utvägar.
Det kan ha sitt intresse att undersöka, vilka andra utvägar som
står till buds, om kommittens linje inte skulle visa sig leda till ett
ur allmänt samhällelig synpunkt godtagbart resultat. Man måste
då göra klart för sig, att problemets kärnpunkt är frågan vad som
skall ske, om förhandlingsvägen trots alla eventuella förbättringar
och påbyggnader i form av arbetsmarknadsnämnd o. d. inte lett
till något resultat. Skall de samhällsanställda då få ta sig själva
rätt genom att med sina särskilt effektiva och billiga stridsmedel
tvinga samhället till underkastelse1
Det är alltså frågan om de samhällsanställdas rätt att vidta
76
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
stridsåtgärder, som i dylikt fall måste ställas under debatt. Och
detta måste ske, utan att man sneglar åt ett betraktelsesätt, som
vunnit hävd på den privata arbetsmarknaden och under en tid, då
man var långt ifrån det nuvarande fullsysselsättningssamhället.
Det behövs väl knappast någon närmare motivering för att man
inte har rätt att dra några analogislut från förhållandena på den
privata arbetsmarknaden. Där finns alltid tre parter – arbetstagare, arbetsgivare och konsumenter– som i större eller mindre
utsträckning är ekonomiskt intresserade av avtalsfrågorna. På
samhällsverksamhetens område är däremot parterna två; arbetsgivaren är identisk med skattebetalarna eller t. ex. elkonsumenterna och spårvägstrafikanterna. Lönefrågan berör där alltså direkt frågan om den beryktade kakans fördelning mellan olika löntagargrupper.
Att den fulla sysselsättningen kan ge andra aspekter på frågan
om arbetstagarnas rätt till stridsåtgärder torde inte heller behöva
någon närmare motivering. Den konkurrens om arbetskraften, som
den medför, ger uppenbarligen löntagaren helt andra möjligheter
än tidigare att hävda sina intressen gentemot arbetsgivaren. Med
tanke på den positiva inställning till sysselsättningsfrågan, som
samtliga politiska partier numera, om ock med vissa nyanser, synes ha ådagalagt, bör man kunna utgå ifrån att denna förbättring
i löntagarnas position i huvudsak kommer att vara bestående.
Om man på grund av personalorganisationernas metoder tvingas
ifrågasätta de samhällsanställdas rätt att vidta stridsåtgärder, bör
man alltså kunna göra detta utan att hämmas av det hävdvunna
betraktelsesättet på den privata arbetsmarknaden och i klar insikt
om de särpräglade förhållandena på det samhälleliga verksamhetsfältet.
Förbjuder man de samhällsanställda att vidta strejk och blockad
samt därmed jämförliga stridsåtgärder och blir alltså även kollektiva uppsägningsaktioner otillåtna, ställs man inför problemet att
dra en gräns mellan tillåten och otillåten uppsägning. Av hänsyn
till »arbetsmarknadens frihet» i betydelsen av den enskildes rätt
att fritt välja arbetsplats, synes man nämligen, även om stridsåtgärder måste förbjudas, böra i enlighet med förhandlingsrättskommittens förslag lagfästa en rätt för den enskilde i samhällets
tjänst att säga upp sin anställning. Rent principiellt och med bortseende från de praktiska svårigheterna skulle gränsdragningen
kunna ske på så sätt, att en uppsägning skulle anses tillåten, om
den inte åtföljdes av blockad i någon form, alltså inte av vare sig
6- 523442 Svensk Tidskrift 1952 77
Eric Törngren
öppen eller hemlig blockad. Möjligheten att till erbjuden lön skaffa
ersättare skulle i så fall vara den regulator, som åtminstone på
längre sikt sörjde för att samhället inte kunde prestera några
underbud. Man får naturligtvis inte bortse från att en dylik lösning
för att vara hållbar förutsätter en ganska grundlig omgestaltning
av vissa hävdvunna begrepp på arbetsmarknaden.
Tvingas man att på detta eller liknande sätt förbjuda de samhällsanställda att vidta stridsåtgärder, måste man i gengäld ägna
den största uppmärksamhet åt frågan, på vad sätt personalen och
dess organisationer likväl skall kunna beredas största möjliga medinflytande på anställningsvillkoren eller andra garantier för en
skälig behandling utöver den garanti, som kan ligga i att samhället
måste säkerställa en god rekrytering. I detta sammanhang anmäler
sig frågan om obligatorisk skiljedom. Denna har dock obestridligen vissa av förhandlingsrättskommitten omnämnda betydande
olägenheter. Måhända kan andra uppslag se dagens ljus.
Otvivelaktigt skulle det, trots alla garantier man kunde finna
på, vara mycket beklagligt, om man tvingades lösa problemet enligt ett alternativ som det nu skisserade. De samhällsanställda
skulle anse sig försatta i en sämre ställning än andra arbetstagare,
vilket skulle kunna skapa en stämning av olust. Och – vad som
kanske är än värre- deras organisationer skulle säkerligen drabbas hårt. Personalen skulle förmodligen i viss grad tappa organisationsintresset, och organisationerna på så sätt bli allt mindre
representativa. Man skulle därmed riskera att definitivt gå miste
om möjligheten att få till stånd ett samspel i lönefrågor mellan
samhället och organisationer, som känner ansvar för lönepolitiken,
ehuru de har till uppgift att framföra arbetstagarnas synpunkter.
Det kan emellertid inte skada att redan nu göra klart för sig,
vilka alternativ man har att tillgå, om förhandlingsrättskommittens tillit till organisationernas självbesinning skulle komma på
skam. Av två onda ting tvingas man välja det minst onda. Det
förefaller inte troligt, att övriga medborgargrupper hur länge
som helst skulle finna sig i att en viss medborgargrupp i skydd av
sin gynnade ställning tillskansade sig ekonomiska fördelar på
deras bekostnad. Monopolmissbruk har aldrig varit någon i det
långa loppet gångbar politik. Man har anledning tro, att övriga
medborgargrupper med allt större uppmärksamhet kommer att
följa de samhällsanställdas sätt att sköta sina lönefrågor.
78
TILL STRIDSÅTGÄRDER
REFLEXIONER I ANSLUTNING TILL FÖRHANDLINGSRÅTTSKOMMITTENS BETÅNKANDE
Av direktör, jur. kand. ERIC TÖRNGREN
Kommittens förslag.
l(OMMITTENS i slutet av december 1951 avlämnade betänkande
spänner för de offentliga tjänstemännens del över det mesta av
vad som plägar hänföras till arbetsrätten. Den centrala frågan
måste emellertid anses vara frågan om arbetsfreden, om rätten att
vidta stridsåtgärder. Såsom framgått av referat i dagspressen föreslår kommitten i åtskilliga avseenden stora nyheter. Beträffande
stridsåtgärderna stannar man dock i huvudsak vid status quo.
Tjänstemännen skall inte ha någon strejkrätt i egentlig mening,
dvs. rätt att med kort varsel nedlägga arbetet. I stället skall de uttryckligen tillerkännas uppsägningsrätt och alltså inte behöva, så-
som nu är fallet med framförallt åtskilliga statstjänstemän, avvakta bifall till en ansökan om entledigande. Blockaden lämnas i
princip oreglerad och får sålunda anses vara en tillåten stridsåtgärd. I den mån kollektivavtal kommer att slutas- möjlighet
härtill skulle öppnas- inträder dock under avtalstiden fredsplikt
enligt kollektivavtalslagen på vanligt sätt.
Kommitten är medveten om att med denna uppläggning det vanliga förhandlingsmaskineriets alla möjligheter kan uttömmas utan
att enighet uppnås och att härvid konflikter kan hota, vilka samhället inte kan tolerera. I dylika fall räknar kommitten med att
samhället måste inskrida med lagstiftningsåtgärder. Kommitten
vill emellertid inte i förväg reglera dessa situationer genom generell lagstiftning om obligatorisk skiljedom och vill inte heller ha
någon beredskapslag, som skulle möjliggöra för Kungl. Maj:t att
ingripa. Avsikten är alltså, att en sådan lagstiftningsfråga skall
behöva underställas riksdagen i varje särskilt fall. Den aktuella
67
~~–~———————–
Eric Törngren
diskussionen om ett slags arbetsmarknadsnämnd efter mönster av
huvudavtalet mellan SAF och LO avspeglas visserligen såtillvida
i betänkandet som kommitten hoppas på frivilliga överenskommelser härom. Men kommitten inser fuller väl de stora svårigheterna
och har inte velat föreslå lagstiftning om en sådan nämnd. Kommittens ståndpunkt är alltså kort och gott ungefär den, att man
anser sig böra och kunna lita på personalorganisationernas självbesinning, varför lagstiftningsåtgärder skall behöva tillgripas endast i rena undantagsfall.
Kommitteförslaget, vilket bör uppfattas såsom en kompromiss
som egentligen inte tillfredsställer vare sig arbetstagarnas eller
samhällets företrädare i kommitten, innebär beträffande stridsåtgärderna som sagt i stort sett status quo. Kommitten har sålunda
avvisat inte bara obligatorisk skiljedom och andra ovan antydda
tankar utan även den obegränsade strejkrätten, vilken får antas
vara vad organisationsrepresentanterna i kommitten-men kanske inte alla offentliga tjänstemän – eftersträvat. Svårigheten
att förknippa en sådan strejkrätt, vilken rimligtvis förutsätter
lockouträtt för samhället, med t. ex. fullmaktshavarnas fasta anställningsform, skulle man därvid av allt att döma ha velat lösa så,
att tjänstemannen under strejken bibehöll sin anställning och vid
strejkens slut automatiskt återinträdde i tjänst. Tjänstemannens
strejkrätt skulle med andra ord innebära, att han när som helst
kunde bevilja sig själv ledighet – utan lön – för viss, inte närmare angiven tid, om blott motiveringen är »fackligt organisationsmässig», dvs. om avsikten är att genom en organiserad aktion
försätta samhället i en tvång·ssituation, så att man kan avpressa
det någon ekonomisk förmån. Huruvida samhällets lockouträtt nå-
gonsin skulle kunna praktiskt utnyttjas, lämnar man på tjänstemannasidan säkerligen därhän.
Tjänstemännen har bildat starka organisationer.
Då kommitteförslaget inte innebär någon större förändring av
vad som nu gäller, är det av intresse att undersöka det nuvarande
läget, särskilt maktbalansen. Den tid är förbi då tjänstemännen
isolerade och utan stöd av en organisation var hänvisade till sin
egen duglighet och sin arbetsgivares (statens och kommunernas)
rättrådighet för att få sina berättigade intressen tillgodosedda.
starka tjänstemannaorganisationer har vuxit upp och fått förhandlingsrätt. Åven om denna på papperet inte är lika stark som
68
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
övriga arbetstagares, har utvecklingen under de sista fem åren
varit explosionsartad. Eftersom förhandlingsrättens innehåll i
själva verket är en fråga om makt, har personalorganisationerna
med stöd av sina nuvarande möjligheter att tillgripa stridsåtgärder kunnat tilltvinga sig en faktisk avtalsrätt, till på köpet utan
att de behövt underkasta sig de fredsförpliktelser, som hör samman med kollektivavtalet.
Att tjänstemännen organiserat sig, måste hälsas med tillfredsställelse. I vårt genomorganiserade samhälle skulle det finnas en
lucka, om inte även de offentliga tjänstemännen var organiserade.
Organisationsväsendets utveckling har dock ur vissa synpunkter
sina nackdelar. överenskommelser, som avser större grupper, måste
alltid bli tämligen schematiska och så även på detta område. Individen försvinner lätt ur synkretsen, i vart fall är det omöjligt att
tillgodose alla individuella variationer. Det förutsättes en hög facklig mognad och stort förtroende mellan parterna, om man skall
våga sig på speciallösningar för enstaka fall. Risken är eljest den,
att sådana uppgörelser åberopas i andra fall, där förutsättningarna inte är desamma. Kritiken mot systemet med riksomfattande
överenskommelser om kommunaltjänstemännens löner går tillbaka
på bl. a. dylika synpunkter, dvs. den förbiser att i dag inte är i går.
Att tjänstemännen bildat starka organisationer måste även det
i och för sig vara tillfredsställande. Med styrkan följer ökade möjligheter att skapa reda och att tillse, att ingångna avtal hållas.
Men styrka innebär också en frestelse till missbruk av makten. Vid
bedömandet av frågan, hur stor makt samhället bör medge organisationerna, kan man därför inte bortse från hur organisationerna
utnyttjat sin maktställning.
OrganisaUonssplittringen.
När man bedömer förhandlingsfrågorna för den statligt och kommunalt anställda personalen, måste man ständigt ha för ögonen
den stora organisationssplittringen, särskilt bland de kommunalanställda. Medan staten åtminstone i viktigare frågor förhandlar
med tre eller fyra huvudorganisationer, har kommunerna lagstadgad skyldighet att, om så begäres, förhandla med ett 30-tal olika
organisationer. Var och en av dessa representerar i regel endast
en enda grupp arbetstagare, som huvudsakligen har sina egna
speciella förhållanden för ögonen. Man betalar sina föreningsavgifter, anställer egen ombudsman och vill då också se resultat av
69
Eric Törngren
hans verksamhet. Man saknar intresse för att tillsammans med
andra i löneskalan närliggande grupper dryfta lönernas inbördes
relation. Stödd på sin ingående kännedom om det egna yrket och
sin relativa obekantskap med andra kommunalanställdas sysslor
bildar man sig i stället i sin isolerade position gärna en skev uppfattning av det egna arbetets vikt och betydelse. Samhällets företrädare får sig vid snart sagt varenda förhandling till livs en må-
lande uppräkning av skälen till att just den gruppen har det viktigaste, svåraste, mest fordrande eller mest betungande arbetet av
alla närliggande grupper. Om man inte kände, att en ärlig övertygelse talade i alla dessa fall, skulle företeelsen snarast vara tragikomisk. Men vilken djup och äkta känsla som än talar ur de framförda argumenten, måste de samhällets lyssnande företrädare, som
har den svåra uppgiften att söka skipa rättvisa mellan de olika
grupperna, säga sig, att alla inte gärna kan ha rätt. Söker de personalens medverkan till en fixering av relationerna får de stundom
till svar en öppen vägran att göra något som helst uttalande- det
är arbetsgivarens sak att svara för den frågan, menar man då.
Och när de får något svar, visar det sig regelmässigt, att två jämförda grupper har helt oförenliga uppfattningar om sina inbördes
relationer. Var och en anser sig förmer än den andra, eller klyftan
mellan dem anses av den ena vara för stor, av den andra för liten.
Så länge denna ordning råder, måste varje löneavtal utlösa missstämning hos åtminstone den ena parten och i regel hos båda. Man
får på så sätt en permanent orosstämning hos arbetstagarna och
en ständig strävan efter förändrade relationer, som i den mån den
medför resultat utlöser ständigt nya reaktioner. Man talar nu för
tiden åtskilligt om konsekvensprisstegringar och skulle på detta
område med samma skäl kunna tala om konsekvenslönestegringar.
Personalorganisationerna har på sätt och vis här hamnat i en
återvändsgränd. Rent objektivt sett borde man kunna vara överens
om att de en gång utbildade lönerelationerna inte gärna kan vara
riktiga för all framtid. Rättvisan bör därför även ur personalsynpunkt kräva, att ändrade arbetsuppgifter o. d. medför ändrade
relationer. Men om varje ändring resulterar i att övriga grupperuttryckligen eller tyst – tar denna till argument för motsvarande
höjning för egen del (»vi har alltid stått lika förut») och genomdriver denna, uppnår man inte syftet. Bistra erfarenheter av detta
slags relationstänkande och detta slags agerande från organisationernas sida har kommit samhällets företrädare att bli försiktiga
med relationsändringar. Ett färskt exempel belyser det sagda. Upp- 70
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
backad av en praktiskt taget enig press lyckades i fjol en betydelsefull kommunal arbetstagargrupp i en hittills exceptionell situation
uppnå en inte obetydlig löneförhöjning, varvid allmänt betonades
vikten av en ändrad värdering av detta yrke. Emellertid kan man
nu konstatera, att denna relationsändring tydligen inte accepterats
av andra grupper. I praktiskt taget samtliga därefter förda centrala kommunala löneförhandlingar har nämligen denna uppflyttning tyst eller uttryckligt åberopats; i vissa fall har en lika stor
löneförhöjning endast motvilligt accepterats eller också blankt avvisats med öppen konflikt som följd.
På sätt och vis har man här en parallell till vad ovan sades om
svårigheten att träffa särskilda överenskommelser för enstaka arbetstagare. Svårigheten är av samma art, när det gäller en enstaka
arbetstagargrupp. Förutsättningen för en avvikelse från det allmängiltiga tycks i båda fallen vara, att på personalsidan finns en
organisation, som vill och kan ta ansvaret för att genomdriva
avvikelsen gentemot övriga arbetstagare resp. arbetstagargrupper.
Så länge de kommunala arbetstagarorganisationerna inte bidrar
till en helhetssyn på lönerelationerna genom att låta en ansvarig
huvudorganisation föra förhandlingarna eller genom någon samordning på annat sätt, kan man därför tydligen inte hoppas på att
den nuvarande kapplöpningen skall ersättas av någon bättre ordning, åtminstone inte om personalorganisationerna bibehålls vid
sin nuvarande starka ställning.
Den bristande maktbalansen.
Den som, kanske från barnsben, vant sig vid betraktelsesättet på
den privata arbetsmarknaden, har säkert lätt för att anlägga
samma synpunkter på samhällets förhandlingsfrågor. Att förhandlingsrättskommitten i stället för strejkrätt nöjt sig med att tillerkänna tjänstemännen obegränsad uppsägningsrätt, dvs. i realiteten en strejkrätt med uppsägningstiden såsom varseltid, framstår
måhända för honom som ett opåkallat ingrepp i tjänstemännens
»fackliga frihet». Han utgår i så fall tydligen från något slags
naturrättsligt grundat frihetsbegrepp, som innefattar rätten att
försätta arbetsgivaren i en sådan situation, att denne tvingas till
eftergift, om han vill fortsätta sin verksamhet. Och när kommitten
realistiskt konstaterar, att samhället helt enkelt inte kan tolerera
mera avsevärda störningar inom en rad samhälleliga verksamhetsområden utan i ett konfliktläge måste ingripa reglerande med en
71
Eric Törngren
tvångslag, anses detta kanske vara ett ingrepp i »arbetsmarknadens frihet». stundom menas härmed bara, att samhället i princip
inte bör ingripa i avtalsfrågor, stundom avses den enskilde medborgarens rätt att fritt välja arbete.
På den privata arbetsmarknaden anser man i vårt land självklart, att parterna, om de inte blir överens, skall ha tillfälle att
»mäta sina krafter» och att den mäktigastes mening skall segra,
inte därför att den är objektivt riktig eller riktigare utan just därför att dess företrädare visat sig vara starkast. Bortsett från att
denna bekännelse till våldets lag knappast är alldeles tidsenlig i
ett demokratiskt samhälle och bortsett från att SAF och LO genom
huvudavtalet med dess arbetsmarknadsnämnd börjat söka sig fram
på andra vägar, måste man nog konstatera, att det just inom den
offentliga sektorn av vårt samhällsliv, där strävandet efter objektivitet och rättvisa eljest sitter i högsätet, måste vara alldeles särskilt otillfredsställande att i lönefrågor gå fram enligt maktdoktrinen och därmed definitivt ge upp tanken på att få en rättvis avvägning å ena sidan mellan olika arbetstagare i offentlig tjänst, å
andra sidan mellan dessa och skattebetalarna.
Här har flera gånger antytts att de samhällsanställdas organisationer har en mycket stark ställning. Det behövs inte många ord
för att klarlägga, att så är fallet. statens och kommunernas verksamhet är så gott som alltid ytterligt känslig för störningar (sjukhus, vatten- och elverk, kommunikationer, domstolar, fångvård,
polisväsen, brandkår för att ta bara några exempel). Det är i regel
just för att verksamheten är så betydelsefull för medborgarna som
samhället tagit den om hand. Den samhälleliga verksamheten, särskilt den kommunala, är dessutom ofta så beskaffad, att det räcker
med ett minimum av organiserad arbetsnedläggelse (punktstrejk),
för att verksamheten skall upphöra att fungera. En vakans på en
ingenjörstjänst kan lamslå bostadsbyggandet, en handfull kranförare resp. spårvagnsreparatörer kan ·stoppa en storhamn resp.
stadens trafikmedel. Antalet »nyckelposter» är med andra ord
stort. stridsåtgärder mot samhället riktar sig alltid mot medborgarna-skattebetalarna men ej sällan är det en mindre grupp av
dessa, som drabbas i första hand, t. ex. de sjuka eller hamnens exportörer och importörer. Att nyckelposterna är så talrika betyder
även, att effektiva stridsåtgärder blir mycket billiga för organisationen. En blockad av en vakant nyckelpost kostar t. ex. inte ett
öre i konfliktunderstöd.
Den bristande maktbalans, som orsakas av organisationernas
72
~~~——~~.a~-.~——~——————– —-
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
starka ställning, accentueras ytterligare av att samhällets löneorgan i en konfliktsituation har så få och föga verksamma fackliga
motmedel till sitt förfogande. Den privata arbetsmarknadens
lockout kan inte tillgripas utan att samhällsverksamheten ytterligare äventyras. Vad tjänstemännen angår har de f. ö. ofta en så
tryggad ställning i skydd av fullmakt eller ordinarieskap, att det
även rättsligt är omöjligt att säga upp dem såsom en motåtgärd
mot t. ex. »punktuppsägningar» från vissa tjänstemän inom gruppen. En kommun kan därför lätt komma i den situationen, att
några få arbetstagares arbetsnedläggelse eller t. o. m. en blockad
nödgar den att slå igen viss verksamhet, samtidigt som den har
att betala löner till de tjänstemän vid institutionen, som är kvar i
tjänst utan att kunna uträtta något.
Personalorganisationernas aktivitet.
Organisationerna utnyttjar också sin maktställning och gör det i
allt större utsträckning, allteftersom de blir medvetna om sin
styrka. Det är säkert ingen tillfällighet, att de svåraste och mest
uppseendeväckande arbetskonflikterna numera inte förekommer
på den privata marknaden utan riktar sig mot samhället. Man
skall emellertid inte tro, att alla konflikter utspelas i offentlighetens strålkastarljus. Åtskilliga till formen »frivilliga» förhandlingsöverenskommelser i kommuner landet runt är inte bara otillfredsställande kompromisser – sådana förekommer självfallet här
liksom i alla andra förhandlingar – utan i själva verket på-
tvingade samhällets representanter, därför att dessa av olika orsaker inte ansett sig kunna utsätta kommunmedlemmarna för en
konflikt. Förlikningsmännens väsentliga uppgift anses vara att
skaffa arbetsfred, inte att ansvara för uppgörelsens innehåll. Ett
sådant betraktelsesätt underlättar självfallet inte samhällets redan
förut svåra situation. Kungöres en kommunal befattning ledig,
kommer inte sällan det enda svaret på annonsen från en organisation, som kort och gott meddelar, att kommunen för att påräkna
sökande måste godta av organisationen samtidigt framställda krav
om löneförbättring. Alltsomoftast hjälper det f. ö. inte ens att kommunen lyder och höjer lönen; den får då ett meddelande, att överenskommelse visserligen är träffad om den befattningen men att
någon sökande ändå inte kan påräknas, förrän kommunen höjt
ytterligare vissa angivna tjänster. Särskilt uppseendeväckande ter
73
”~
Eric Törngren
sig onekligen en sådan hopkoppling, när en del av dessa tjänster
faller inom en helt annan organisations område.
De stora riksomfattande konflikterna förtjänar att beröras särskilt. Här stöter samhället på en annan komplikation, nämligen
pressen. I stor utsträckning är denna visserligen mycket angelägen
att redovisa och göra rättvisa åt inte bara personalens utan även
samhällets synpunkter. Beklagliga undantag finns emellertid, där
samhällsrepresentanternas synpunkter stympas eller helt enkelt
inte refereras. Det förefaller dock vara ett skäligt önskemål, att
de, som har den tunga och inte alltid särskilt nöjsamma uppgiften
att handlägga dessa samhällsuppgifter, åtminstone inte behandlas
sämre än samhällets motpart. Att pressen i sina egna kommentarer
inte sällan tar personalens parti mot samhället får väl anses vara
pressens ensak. Tyvärr får man dock ibland – det bör inte döljas
-aningen av en misstanke, att ställningstagandet kan vara i nå-
gon mån influerat av partitaktiska spekulationer.
Organisationsaktivitetens troliga framtida utveckling.
Fråga är om inte fjolårets stora kommunala tjänstemannakonflikter och de resultat, som dessa inbringade, har uppmuntrat andra
organisationer – även statstjänarorganisationerna, som hittills
iakttagit återhållsamhet- att följa efter i de uppkörda hjulspåren.
Måhända kommer detta år redan tämligen snart att ge svar på
frågan.1 Kanske kommer det då också att visa sig, om organisationerna är beredda att acceptera vedertagna regler om skyddsarbete
eller om de kommer att följa det första exempel på motsatsen, vilket det varit sjukgymnasterna förunnat att ge, när dessa lämnat
sina anställningar och därvid såsom villkor för sin medverkan till
att människoliv ej skulle spillas ställt dels ett byråkratiskt dispensförfarande, dels av dem dikterade extra ekonomiska förmåner.
Svaren på dessa frågor måste bli av stort intresse, när det gäller
att bedöma, om förhandlingsrättskommitten haft rätt i sin tillit
till organisationernas besinningsfullhet. Utvecklingen under det
senaste halvåret tyder dock näppeligen på någon önskan från organisationernas sida att infria de växlar kommitten ställt ut. Det
är f. ö. inte lätt att tro på organisationernas förmåga att- ens om
de så ville- hejda den storm de bidragit till att frambesvärja. I
själva verket tycks mellan organisationerna och deras medlemmar
1 Artikeln är skriven, innan SACO igångsatte sin aktion mot staten.
74
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
försiggå en ständig växelverkan, som resulterar i att lönekraven
och förväntningarna skruvas upp i ständigt accelererad takt. Den
överfulla sysselsättningen har satt djupa spår i mångas sätt att se
på arbetet, och de samhällsanställda utgör intet undantag; tvärtom
kan man kanske säga att arbetskraftsbristens tider skymt blicken
för många tidigare högt värderade moment i samhällstjänsten, särskilt hos de ungdomar, som inte av egen erfarenhet vet vad arbetslöshet vill säga. överkonjunkturen har nog haft till följd, att löntagarna tämligen allmänt värderar sitt arbete huvudsakligen med
hänsyn till de ekonomiska fördelar det erbjuder. De samhällsanställdas nyvaknade organisationsmedvetande har sannolikt för
deras del snarast förstärkt denna inställning, ända upp i de högre
lönegrader, där man tidigare varit särskilt van att finna tjänstemän som solidariserade sig med och i viss mån identifierade sig
med arbetsgivaren-samhället. Då härtill kommer det ovan tidigare omnämnda relationstänkandet, har spritt sig ett »lönegradstänkande», enligt vilket en förhöjning av tjänstemännens fasta
resp. rörliga lönetillägg inte »räknas», även om den skulle vara
större än den, som övriga arbetstagare får. Tillägget utgår ju till
alla tjänstemän. En verklig löneförhöjning anser man sig ha fått
först om man placerats in i högre lönegrad och alltså kommit upp
sig i jämförelse med andra tjänstemän. Det lär finnas exempel på
att en tjänstemannagrupp, stödjande sig på sådana resonemang,
på allvar velat göra gällande, att man inte fått någon »lönereglering» sedan början av 1900-talet!
Bemästrar kommittens förslag svårigheterna?
I det föregående har alltså redovisats skälen för uppfattningen,
att personalorganisationerna på det samhälleliga området har en
starkare ställning än på andra områden samtidigt som deras motpart samhället har en svagare ställning än flertalet andra arbetsgivare. Vidare har erinrats om de hinder, som organisationernas
egen lönepolitik reser mot även objektivt önskvärda justeringar
i relationerna mellan olika grupper, och framförts vissa synpunkter på frågan om organisationsaktivitetens tänkbara fortsatta utveckling.
Man bör då ställa frågan: är det troligt, att förhandlingsrättskommittens tanke på lagstiftning i varje särskilt allvarligt konfliktläge kan räcka till för att reda upp svårigheterna7 Här bör
kanske först erinras om att denna sista utväg, att lagstiftaren kan
75
Eric Törngren
komma att ingripa för att reda upp en hotande samhällsvådlig
konfliktsituation, från arbetatagarhåll ofta åberopas till stöd för
påståendet att personalorganisationernas överläge endast är skenbart och i själva verket därigenom förbytes i ett underläge. Bort–
sett från att detta argument knappast kan anses tyda på någon
större tilltro till den egna ståndpunktens utsikter att stå sig inför
t. ex. en opartisk skiljedomstol, är argumentets hållbarhet tydligen
beroende av i vilken utsträckning lagstiftaren kan tänkas komma
att ingripa genom en dylik lex in casu.
Man bör nog tämligen tryggt kunna utgå från att regering och
riksdag bara i mycket sällsynta undantagsfall kommer att vilja
slå in på denna väg, som i sjuksköterskekonflikten beträddes med
så allmän olust och som då delvis fick en partipolitisk beläggning.
Det stora flertalet tvister måste alltså lösas förhandlingsvägen, vilket, då personalorganisationerna på grund av sina låga eller obefintliga stridskostnader i regel kan hålla ut hur länge som helst,
innebär lika många kapitulationer från samhällets sida. Man kan
vidare räkna med att möjligheten av en tvångslag inte för personalsidan innebär något egentligt avskräckande moment utan i stället ur vissa propagandamässiga synpunkter kommer att anses vara
tämligen fördelaktig för dem.
Om det sagda är riktigt, kommer ett realiserande av kommitteförslaget alltså inte att förändra personalorganisationernas starka
ställning gentemot samhället. Huruvida arbetsfreden skall kunna
bevaras på det offentliga avtalsområdet utan ideligen återkommande kapitulationer från samhällets sida, kommer att bero på
om personalorganisationerna visar sig mäktiga den självbesinning,
till vilken kommitten satt sin lit.
Andra tänkbara utvägar.
Det kan ha sitt intresse att undersöka, vilka andra utvägar som
står till buds, om kommittens linje inte skulle visa sig leda till ett
ur allmänt samhällelig synpunkt godtagbart resultat. Man måste
då göra klart för sig, att problemets kärnpunkt är frågan vad som
skall ske, om förhandlingsvägen trots alla eventuella förbättringar
och påbyggnader i form av arbetsmarknadsnämnd o. d. inte lett
till något resultat. Skall de samhällsanställda då få ta sig själva
rätt genom att med sina särskilt effektiva och billiga stridsmedel
tvinga samhället till underkastelse1
Det är alltså frågan om de samhällsanställdas rätt att vidta
76
Samhällsanställdas rätt till stridsåtgärder
stridsåtgärder, som i dylikt fall måste ställas under debatt. Och
detta måste ske, utan att man sneglar åt ett betraktelsesätt, som
vunnit hävd på den privata arbetsmarknaden och under en tid, då
man var långt ifrån det nuvarande fullsysselsättningssamhället.
Det behövs väl knappast någon närmare motivering för att man
inte har rätt att dra några analogislut från förhållandena på den
privata arbetsmarknaden. Där finns alltid tre parter – arbetstagare, arbetsgivare och konsumenter– som i större eller mindre
utsträckning är ekonomiskt intresserade av avtalsfrågorna. På
samhällsverksamhetens område är däremot parterna två; arbetsgivaren är identisk med skattebetalarna eller t. ex. elkonsumenterna och spårvägstrafikanterna. Lönefrågan berör där alltså direkt frågan om den beryktade kakans fördelning mellan olika löntagargrupper.
Att den fulla sysselsättningen kan ge andra aspekter på frågan
om arbetstagarnas rätt till stridsåtgärder torde inte heller behöva
någon närmare motivering. Den konkurrens om arbetskraften, som
den medför, ger uppenbarligen löntagaren helt andra möjligheter
än tidigare att hävda sina intressen gentemot arbetsgivaren. Med
tanke på den positiva inställning till sysselsättningsfrågan, som
samtliga politiska partier numera, om ock med vissa nyanser, synes ha ådagalagt, bör man kunna utgå ifrån att denna förbättring
i löntagarnas position i huvudsak kommer att vara bestående.
Om man på grund av personalorganisationernas metoder tvingas
ifrågasätta de samhällsanställdas rätt att vidta stridsåtgärder, bör
man alltså kunna göra detta utan att hämmas av det hävdvunna
betraktelsesättet på den privata arbetsmarknaden och i klar insikt
om de särpräglade förhållandena på det samhälleliga verksamhetsfältet.
Förbjuder man de samhällsanställda att vidta strejk och blockad
samt därmed jämförliga stridsåtgärder och blir alltså även kollektiva uppsägningsaktioner otillåtna, ställs man inför problemet att
dra en gräns mellan tillåten och otillåten uppsägning. Av hänsyn
till »arbetsmarknadens frihet» i betydelsen av den enskildes rätt
att fritt välja arbetsplats, synes man nämligen, även om stridsåtgärder måste förbjudas, böra i enlighet med förhandlingsrättskommittens förslag lagfästa en rätt för den enskilde i samhällets
tjänst att säga upp sin anställning. Rent principiellt och med bortseende från de praktiska svårigheterna skulle gränsdragningen
kunna ske på så sätt, att en uppsägning skulle anses tillåten, om
den inte åtföljdes av blockad i någon form, alltså inte av vare sig
6- 523442 Svensk Tidskrift 1952 77
Eric Törngren
öppen eller hemlig blockad. Möjligheten att till erbjuden lön skaffa
ersättare skulle i så fall vara den regulator, som åtminstone på
längre sikt sörjde för att samhället inte kunde prestera några
underbud. Man får naturligtvis inte bortse från att en dylik lösning
för att vara hållbar förutsätter en ganska grundlig omgestaltning
av vissa hävdvunna begrepp på arbetsmarknaden.
Tvingas man att på detta eller liknande sätt förbjuda de samhällsanställda att vidta stridsåtgärder, måste man i gengäld ägna
den största uppmärksamhet åt frågan, på vad sätt personalen och
dess organisationer likväl skall kunna beredas största möjliga medinflytande på anställningsvillkoren eller andra garantier för en
skälig behandling utöver den garanti, som kan ligga i att samhället
måste säkerställa en god rekrytering. I detta sammanhang anmäler
sig frågan om obligatorisk skiljedom. Denna har dock obestridligen vissa av förhandlingsrättskommitten omnämnda betydande
olägenheter. Måhända kan andra uppslag se dagens ljus.
Otvivelaktigt skulle det, trots alla garantier man kunde finna
på, vara mycket beklagligt, om man tvingades lösa problemet enligt ett alternativ som det nu skisserade. De samhällsanställda
skulle anse sig försatta i en sämre ställning än andra arbetstagare,
vilket skulle kunna skapa en stämning av olust. Och – vad som
kanske är än värre- deras organisationer skulle säkerligen drabbas hårt. Personalen skulle förmodligen i viss grad tappa organisationsintresset, och organisationerna på så sätt bli allt mindre
representativa. Man skulle därmed riskera att definitivt gå miste
om möjligheten att få till stånd ett samspel i lönefrågor mellan
samhället och organisationer, som känner ansvar för lönepolitiken,
ehuru de har till uppgift att framföra arbetstagarnas synpunkter.
Det kan emellertid inte skada att redan nu göra klart för sig,
vilka alternativ man har att tillgå, om förhandlingsrättskommittens tillit till organisationernas självbesinning skulle komma på
skam. Av två onda ting tvingas man välja det minst onda. Det
förefaller inte troligt, att övriga medborgargrupper hur länge
som helst skulle finna sig i att en viss medborgargrupp i skydd av
sin gynnade ställning tillskansade sig ekonomiska fördelar på
deras bekostnad. Monopolmissbruk har aldrig varit någon i det
långa loppet gångbar politik. Man har anledning tro, att övriga
medborgargrupper med allt större uppmärksamhet kommer att
följa de samhällsanställdas sätt att sköta sina lönefrågor.
78