Byråkratiseringstendenser inom nutida svenskt samhällsliv
1952
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
’ t
~~~—-~~———————
BYRÅKRATISERINGSTENDENSER INOM
NUTIDA SVENSKT SAMHÄLLSLIV
Av professor GUNNAR HECKSCHER:
I OLIKA sammanhang brukar det talas om de tendenser till byrå-
kratisering- eller alternativt till kvardröjande byråkrati- som
göra sig gällande inom svenskt samhällsliv. Alltefter politisk mantalsskrivningsort användas argument av detta slag som motivering för minskningar av statsverksamhetens omfattning, för en
ändrad avvägning av förhållandet mellan stat och kommun eller
för krav på en mera ))folklig)) rekrytering av ämbetsmannakåren.
Som så ofta när det gäller slagord i den allmänna debatten gör
man icke alltid klart för sig, vad uttrycket innebär. Någon egentlig
definition skall icke heller här göras. Så mycket kan emellertid
genast sägas, att om det gäller rent teknisk rationalisering och
effektivering torde vårt land på alla områden stå sig ganska gott
i konkurrensen med andra. Detta gäller icke blott de enskilda
företagen, utan även den statliga förvaltningen, där intresset för
kontorsrationalisering och liknande åtgärder på senare tid befunnit sig i stark och snabb tillväxt. Man kan inte ens utan vidare
säga, att det allmännas organ i detta hänseende ligga särskilt långt
efter flertalet av de enskilda företagen. Visserligen har rationaliseringsarbetet inom den offentliga förvaltningen börjat betydligt
senare, men icke minst under intryck av de senaste årens personalbrist har det för ämbetsverk och myndigheter blivit snart sagt
ett livsvillkor att göra, vad de kunna, för att förenkla det yttre
förfarandet.
Likväl ha säkerligen de flesta människor en stark känsla av
både att byråkratiseringstendenserna i allmänhet utgöra en fara
och att de i synnerhet äro kännetecknande för den offentliga förvaltningen. Med utgångspunkt från egna iakttagelser och allmänna
intryck känner man, att det hela löper trögt, att maskineriet icke
alltid åstadkommer den effekt, som är avsedd. I samband med en
nyligen avslutad studie över den svenska statsförvaltningens arbetssätt har jag haft anledning både att gång efter annan stöta
på dessa uppfattningar och även att konstatera, att grundvalen
276
———————-,—.,–~—–
Byråkratiseringen inom förvaltningen
knappast ligger i de relativt ytliga förhållanden, som oftast åberopas. Problemet är både mera svåråtkomligt och mera principiellt,
än man i allmänhet är beredd att medge.
En huvudfråga är den som beror på statsförvaltningens storleksordning. Det torde vara en allmän iakttagelse, att en större förvaltningsorganisation under i övrigt lika omständigheter regelbundet är mera svårhanterlig än en mindre. För den statliga organisationens del är då att märka, att det knappast går för sig, att
jämföra privatföretaget med enstaka statliga verk eller förvaltningsgrenar, utan att jämförelsen måste avse statsförvaltningen
som helhet. Sammanhanget mellan förvaltningsapparatens olika
delar är nämligen så starkt, att ingen av dem åtnjuter tillnärmelsevis den självständighet som utmärker privatföretaget. Eftersom
orsaken till den stora förvaltningsapparatens svårigheter väsentligen ligger i att vägen mellan beslut och verkställighet blir så
lång, måste detta drag i bilden av det statliga verket- dess brist
på självständighet – anses avgörande för möjligheten av en jämförelse.
Och statsapparaten som helhet är givetvis mycket större än
något privatföretag. Den statliga driftbudgeten slutar på belopp,
som äro åtta till tio gånger så stora som det största privatföretagets omsättning. Till och med en delförvaltning som statens
järnvägar har större ekonomisk omslutning än något privatföretag. statsförvaltningens personalstyrka är likaledes mer än tio
gånger så stor som det största svenska privatföretagets, och antalet där sysselsatta tjänstemän är en halv gång till så stort som
antalet av motsvarande befattningshavare inom hela den svenska
industrien tillsammantagen. Det är knappast överraskande, att en
apparat av denna storleksordning blir »byråkratisk» i större utsträckning än ett enskilt företag.
En annan fråga gäller målsättningen. Alla torde vara ense om
den entydiga och klara målsättningens betydelse för ett effektivt
arbete. Om varje medarbetare i en förvaltningsorganisation vet,
vad som åsyftas, blir det lättare för honom att utföra sina uppgifter självständigt och utan att fråga någon överordnad. Men
om själva den grundläggande målsättningen är mångtydig, om
flera olika synpunkter måste tas i betraktande, blir det svårt, för
att icke säga omöjligt, att klargöra läget på ett sådant sätt, att
var och en vågar handla på egen hand.
Inom privatföretaget är den grundläggande målsättningen rela- 277
—-~–~- – – – – –
——————————–
Gunnar Heckscher
tivt enkel. Med allt beaktande av sociala synpunkter och liknande
omständigheter är det likväl uppenbart, att privatföretaget strä-
var efter att åstadkomma ett ekonomiskt gott resultat, vare sig
detta sedan skall betraktas som ett sätt att tjäna samhälle eller
enbart som en strävan efter »profit». Nu är visserligen också den
statliga verksamheten till stor del inriktad på ekonomiska uppgifter. Men dessa få sällan eller aldrig ensamma bli avgörande.
Sociala, kulturella och andra hänsyn äro inom den offentliga verksamheten ofta primära i förhållande till de ekonomiska, utan att
likväl de senare kunna helt skjutas åt sidan. Medan tjänstemannen
i det enskilda företaget vet, att han handlar rätt om han förfar
så att avkastningen ökas, kan statstjänstemannen i de lägre graderna (ofta nog även i de högre) ideligen stå tvekande inför frågan,
vad som egentligen är viktigast bland de olika slag av hänsyn
som måste tas. Denna osäkerhet gör det svårt för honom att handla
självständigt och innebär därigenom ett direkt hinder för effektivt
förvaltningsarbete.
Det brukar ibland göras gällande, att detta resonemang icke
skulle vara tillämpligt, när det gäller de statliga affärsverken. Här,
menar man, måste väl ändå de ekonomiska synpunkterna bli bestämmande på samma sätt som inom privatföretaget. I själva
verket är detta emellertid en missuppfattning. Sådana affärsverk
som statens järnvägar syssla visserligen med ekonomisk verksamhet. Men de bedriva denna verksamhet icke i tjänst hos statsmakten, sedd som bärare av ett ekonomiskt intresse, utan för att tillgodose hela samhällets ekonomiska behov. Ett kommunikationsföretag, som går med förlust ur statens synpunkt, kan likväl
mången gång vara både försvarligt och nödvändigt, om den därav
berörda regimen får möjlighet till en ekonomisk utveckling, som
eljest skulle utebli. På ett svårdefinierbart men ändå betydelsefullt sätt kan detta rent av återverka på statens ekonomi, närmast
genom den möjlighet, som ges till förbättrade skatteinkomster.
Svårigheter av det antydda slaget leda icke sällan till att man
från statsmakternas och de statliga förvaltningsorganens sida visar överraskande ringa intresse för räntabilitetssynpunkter och
räntabilitetsberäkningar. Detta är ingalunda nödvändigt. Även om
den direkta räntabiliteten icke ensam kan vara avgörande för
bedömningen av verksamhetsgrenen i fråga, ligger det dock i
sakens natur, att den utgör en tillräckligt betydelsefull faktor
bland flera övriga för att kräva uppmärksamhet och intresse.
Detta är emellertid icke frågans kärnpunkt. Hur många förbätt- 278
Byråkratiseringen inom förvaltningen
ringar som än kunde vidtagas i nämnda hänseende, skulle man
likväl icke komma ifrån det grundläggande faktum, att ett statligt
affärsdrivande verk sällan eller aldrig är affärsdrivande i samma
mening som ett privatföretag.
En annan principiellt viktig fråga gäller den statliga budgetens
struktur. Undersöker man svenska statens driftbudget, får man
ett synnerligen förvirrande intryck. Det visar sig vid en genomgång av anslag och delposter, att ordspråket »många bäckar små
göra en stor å» saknar varje tillämplighet i detta fall. De oräkneliga små anslagen, vilka i stor utsträckning äro maximerade, äro
statsfinansiellt betydelselösa, medan omfattningen av statens utgifter bestäms genom något tiotal stora förslagsanslag och reservationsanslag, vilka i allmänhet utgå enligt allmänna författningar
och ha sådan karaktär, att de statliga förvaltningsmyndigheterna
sakna möjlighet att inverka på anslagsförbrukningen. Sådana utgifter som expenser och kommitteanslag, vilka spela en stor roll
i den allmänna sparsamhetsdebatten, kunna tillsammantagna väl
rymmas inom den »osäkerhetsmarginal», som uppkommer därför
att de största utgiftsposterna icke kunna exakt beräknas på förhand.
A andra sidan är budgetens uppsplittring i småposter ett väsentligt hinder ur förvaltningsarbetets synpunkt. Den nödvändiggör
en kameral detaljgranskning, som utgör ett av de erkänt största
hindren för förvaltningsarbetets effektivitet. Den framtvingar
också en formalism i det löpande arbetet, som i hög grad irriterar
allmänheten; och förvaltningspersonalen blir större, därför att så
mycket arbete måste nedläggas på detaljberäkningar och författningsmässig kontroll utan statsfinansiell betydelse.
Det kan lämnas därhän, vilka orsaker som främst lett till denna
situation. En viktig omständighet är helt säkert, att de få men
dominerande stora anslagen tillkommit under de senaste årtiondena, och att budgetstrukturen icke anpassats efter det nya läget.
Men viktigare är sannolikt, att den statliga driftbudgeten icke
uteslutande tjänar ett statsfinansiellt syfte, utan kanske främst
utgör ett medel för fackdepartementen, finansdepartementet och
i sista hand riksdagen att i detalj leda och bestämma de fristående
ämbetsverkens arbete. En radikal omläggning av budgetstrukturen
i riktning mot ett mera rationellt system skulle spara folk och
kosta föga pengar, men det skulle återge förvaltningsmyndigheterna en självständighet, som de politiska organen icke äro böjda
att medge dem.
19- 523445 Svensk Tidskrift 1952 279
Gunnar Heckscher
En annan grundläggande skillnad ligger på den personella organisationens område. Också här kan det till en början vara anledning att avvisa några allmänt utbredda vanföreställningar, nämligen den, att ämbetsmännens oavsättlighet skulle vara en betydelsefull skillnad mellan statlig och enskild förvaltning, och att
statstjänstemännen i visshet om att de icke riskera avsked skulle
vara mera benägna att slöa till än tjänstemän hos enskilda företag.
I själva verket har den formella oavsättligheten inom statsförvaltningen i många hänseenden uppluckrats under senare tid, och å
andra sidan äro åtminstone de stora privatföretagen numera mycket angelägna att garantera sin personal säkerhet i anställningen.
Skillnaderna ligga på ett annat plan. Den statliga förvaltningsorganisationen är låst genom statsmakternas beslut och kan icke
på samma sätt som motsvarande organisation inom privatföretaget anpassas efter tjänsteinnehavarnas personliga förutsättningar och växlingarna i arbetsuppgifter. Privatföretaget avskedar endast sällan en befattningshavare, som direkt misskött sig,
men det kan utan svårighet förflytta honom till en annan befattning och det kan när som helst anställa duktigt folk, om sådant
finnes att få och kan få nyttigt arbete att utföra.
Här ligger en grundläggande skillnad. Till denna bör läggas olikheterna i lönesättningen. I privatföretaget kan lönen åtminstone när
det gäller högre befattningshavare anpassas icke blott efter tjänstens
arbetsuppgifter utan också efter tjänsteinnehavarens personliga
duglighet. Detta gör det bl. a. möjligt att begagna löneförhöjning
som ersättning för befordran i de fall, då man icke önskar flytta en
kvalificerad person från hans dittillsvarande arbetsuppgifter. I
statsförvaltningen saknas dessa möjligheter. Med tjänsten är förenad en viss lön, som varierar endast efter dyrortsgruppering och
tjänsteålder. Ytterligare förmåner därutöver kunna med få undantag icke lämnas annat än i samband med befordran till annan
tjänst, och en sådan betyder i många fall att vederbörandes tidigare plats icke kan fyllas med en lika duglig innehavare.
Av vad som redan sagts framgår också, att ett flertal av de
omständigheter, som leda till »byråkrati» inom statsförvaltningen,
sammanhänga med förhållandet mellan dennas olika instanser.
Detta framgår naturligtvis med särskild tydlighet, när det gäller
det ofta diskuterade decentraliseringsproblemet. I princip torde så
gott som alla vara anhängare av decentralisering, i den meningen
att beslutanderätten icke skall förläggas högre upp, än vad som är
absolut nödvändigt. I praktiken stöter man däremot oavbrutet på
280
Byråkratiseringen inom förvaltningen
argument för centraliserad handläggning. Vissa av dessa argument, såsom kravet på expertis, återfinnas i stor utsträckning
även i privatföretagen. Viktigare är emellertid i allmänhet kravet
på enhetlighet: bl. a. med hänsyn till svenska folkets starka rättshaveri vågar ingen riskera att det skall uppstå några mera väsentliga olikheter mellan förhållandena på olika platser och på olika
områden. Naturligtvis leder detta till att beslutanderätten förlägges högre upp, än vad som eljest skulle erfordras.
Ån mera betydelsefull är dock en annan omständighet. Om beslutanderätten decentraliseras, innebär detta, att regeringen och
denna närstånde myndigheter förlora så gott som allt inflytande
på handläggningen av de särskilda ärendena. Av olika skäl- bl. a.
de stora och till sitt syfte samhällsomdanande förändringar, vilka
kommit till stånd under de senaste åren- lita statsmakterna icke
på att de opolitiska förvaltningsorganen i praktiken skola kunna
eller vilja fullfölja deras intentioner. Man är rädd för, att decentralisering av beslutanderätten skulle medföra, att reformernas
syfte förfuskades, och föredrar därför en handläggningsform, som
i detta hänseende ger större säkerhet, även om den samtidigt är
mera tungrodd och åtminstone skenbart besvärande för allmänheten.
Vad som ovan sagts om »byråkratiens problem» inom svensk
statsförvaltning är med nödvändighet mycket summariskt och utesluter naturligtvis icke att åtskilliga detaljreformer äro påkallade.
Men resonemanget synes likväl visa, att de grundläggande problemen ligga alltför djupt för att vara åtkomliga på denna väg.
Särskilt vid en jämförelse med främmande länder kan det lugnt
sägas, icke blott att den svenska statsförvaltningen är ovanligt
hederlig och ger relativt goda rättssäkerhetsgarantier, utan även
att den utmärkes av arbetsvilja och strävan efter effektivitet. Om
denna uteblir, ligger orsaken väsentligen icke i brister hos förvaltningsorganen utan i avgöranden från statsmakternas sida. De avgörande svårigheterna äro sålunda icke av tekniskt administrativ
utan av politisk natur, och det ankommer på de politiska organen
att bedöma, huruvida de fördelar, som förmenas, kunna vinnas
genom statliga ingripanden äro tillräckligt stora för att kunna
uppväga de därmed förenade, ofrånkomliga svårigheterna för ett
effektivt arbete.
Bilden skulle emellertid icke vara fullständig, om man stannade
enbart vid själva statsförvaltningen. De svårigheter, som härröra
281
…}
Gunnar Heckscher
ur storleksordningen, återfinnas delvis också inom de största privatföretagen, åtminstone om man jämför dessa med småföretag.
Decentraliseringsproblemet har stor aktualitet även inom det enskilda näringslivet, där man anför alldeles samma slags argument
för och emot som inom den offentliga förvaltningen. Också personalorganisationen håller inom det enskilda näringslivet på att
bli mera bunden, åtminstone när det gäller lönesättningen.
Därtill kommer en annan omständighet av måhända än större
vikt. Också privatföretagens rörelsefrihet är i avtagande. Det
svenska samhällets genomorganisering har medfört, att näringslivet i större och större utsträckning bindes genom olika slags
överenskommelser på högsta nivå. Arbetsmarknadsfrågorna äro
därvidlag det mest typiska, men ingalunda det enda betydelsefulla
exemplet. Inom den del av organisationsväsendet, för vilken man
brukar använda beteckningen folkrörelser, går tendensen också i
riktning mot centralisering och därmed följande byråkratisering.
De ekonomiska avgöranden, vilka bero av de stora intresseorganisationerna, ha sådan räckvidd, att de i stor utsträckning måste
träffas för samhället som helhet och under medverkan även av
statsmakterna.
Det skulle vara frestande att gå in också på den sista gruppen
av spörsmål. I förevarande sammanhang måste det emellertid
räcka med ett allmänt konstaterande av tendenser, vilkas tillvaro
knappast någon torde vara böjd att bestrida. Med vad som ovan
sagts beträffande statsförvaltningen ger det gjorda konstaterandet
emellertid fog för det omdömet, att byråkratiseringsproblemet utgör en del av den moderna demokratiens problem snarare än en
administrativt-teknisk specialfråga. I den mån storleksordningen
och kraven på avgöranden av politisk natur på nya områden utgöra huvudorsakerna till »byråkratiseringen», framstår det självfallet såsom omöjligt att finna några patentlösningar, som skulle
kunna tillfredsställa både anhängarna av ett ökat statligt inflytande och förespråkarna för en mera individualistisk samhällsorganisation. Diskussionen skulle fara väl av större medvetande
om principfrågornas dominerande betydelse i jämförelse med de
praktiska detaljproblemen.
282
~~~—-~~———————
BYRÅKRATISERINGSTENDENSER INOM
NUTIDA SVENSKT SAMHÄLLSLIV
Av professor GUNNAR HECKSCHER:
I OLIKA sammanhang brukar det talas om de tendenser till byrå-
kratisering- eller alternativt till kvardröjande byråkrati- som
göra sig gällande inom svenskt samhällsliv. Alltefter politisk mantalsskrivningsort användas argument av detta slag som motivering för minskningar av statsverksamhetens omfattning, för en
ändrad avvägning av förhållandet mellan stat och kommun eller
för krav på en mera ))folklig)) rekrytering av ämbetsmannakåren.
Som så ofta när det gäller slagord i den allmänna debatten gör
man icke alltid klart för sig, vad uttrycket innebär. Någon egentlig
definition skall icke heller här göras. Så mycket kan emellertid
genast sägas, att om det gäller rent teknisk rationalisering och
effektivering torde vårt land på alla områden stå sig ganska gott
i konkurrensen med andra. Detta gäller icke blott de enskilda
företagen, utan även den statliga förvaltningen, där intresset för
kontorsrationalisering och liknande åtgärder på senare tid befunnit sig i stark och snabb tillväxt. Man kan inte ens utan vidare
säga, att det allmännas organ i detta hänseende ligga särskilt långt
efter flertalet av de enskilda företagen. Visserligen har rationaliseringsarbetet inom den offentliga förvaltningen börjat betydligt
senare, men icke minst under intryck av de senaste årens personalbrist har det för ämbetsverk och myndigheter blivit snart sagt
ett livsvillkor att göra, vad de kunna, för att förenkla det yttre
förfarandet.
Likväl ha säkerligen de flesta människor en stark känsla av
både att byråkratiseringstendenserna i allmänhet utgöra en fara
och att de i synnerhet äro kännetecknande för den offentliga förvaltningen. Med utgångspunkt från egna iakttagelser och allmänna
intryck känner man, att det hela löper trögt, att maskineriet icke
alltid åstadkommer den effekt, som är avsedd. I samband med en
nyligen avslutad studie över den svenska statsförvaltningens arbetssätt har jag haft anledning både att gång efter annan stöta
på dessa uppfattningar och även att konstatera, att grundvalen
276
———————-,—.,–~—–
Byråkratiseringen inom förvaltningen
knappast ligger i de relativt ytliga förhållanden, som oftast åberopas. Problemet är både mera svåråtkomligt och mera principiellt,
än man i allmänhet är beredd att medge.
En huvudfråga är den som beror på statsförvaltningens storleksordning. Det torde vara en allmän iakttagelse, att en större förvaltningsorganisation under i övrigt lika omständigheter regelbundet är mera svårhanterlig än en mindre. För den statliga organisationens del är då att märka, att det knappast går för sig, att
jämföra privatföretaget med enstaka statliga verk eller förvaltningsgrenar, utan att jämförelsen måste avse statsförvaltningen
som helhet. Sammanhanget mellan förvaltningsapparatens olika
delar är nämligen så starkt, att ingen av dem åtnjuter tillnärmelsevis den självständighet som utmärker privatföretaget. Eftersom
orsaken till den stora förvaltningsapparatens svårigheter väsentligen ligger i att vägen mellan beslut och verkställighet blir så
lång, måste detta drag i bilden av det statliga verket- dess brist
på självständighet – anses avgörande för möjligheten av en jämförelse.
Och statsapparaten som helhet är givetvis mycket större än
något privatföretag. Den statliga driftbudgeten slutar på belopp,
som äro åtta till tio gånger så stora som det största privatföretagets omsättning. Till och med en delförvaltning som statens
järnvägar har större ekonomisk omslutning än något privatföretag. statsförvaltningens personalstyrka är likaledes mer än tio
gånger så stor som det största svenska privatföretagets, och antalet där sysselsatta tjänstemän är en halv gång till så stort som
antalet av motsvarande befattningshavare inom hela den svenska
industrien tillsammantagen. Det är knappast överraskande, att en
apparat av denna storleksordning blir »byråkratisk» i större utsträckning än ett enskilt företag.
En annan fråga gäller målsättningen. Alla torde vara ense om
den entydiga och klara målsättningens betydelse för ett effektivt
arbete. Om varje medarbetare i en förvaltningsorganisation vet,
vad som åsyftas, blir det lättare för honom att utföra sina uppgifter självständigt och utan att fråga någon överordnad. Men
om själva den grundläggande målsättningen är mångtydig, om
flera olika synpunkter måste tas i betraktande, blir det svårt, för
att icke säga omöjligt, att klargöra läget på ett sådant sätt, att
var och en vågar handla på egen hand.
Inom privatföretaget är den grundläggande målsättningen rela- 277
—-~–~- – – – – –
——————————–
Gunnar Heckscher
tivt enkel. Med allt beaktande av sociala synpunkter och liknande
omständigheter är det likväl uppenbart, att privatföretaget strä-
var efter att åstadkomma ett ekonomiskt gott resultat, vare sig
detta sedan skall betraktas som ett sätt att tjäna samhälle eller
enbart som en strävan efter »profit». Nu är visserligen också den
statliga verksamheten till stor del inriktad på ekonomiska uppgifter. Men dessa få sällan eller aldrig ensamma bli avgörande.
Sociala, kulturella och andra hänsyn äro inom den offentliga verksamheten ofta primära i förhållande till de ekonomiska, utan att
likväl de senare kunna helt skjutas åt sidan. Medan tjänstemannen
i det enskilda företaget vet, att han handlar rätt om han förfar
så att avkastningen ökas, kan statstjänstemannen i de lägre graderna (ofta nog även i de högre) ideligen stå tvekande inför frågan,
vad som egentligen är viktigast bland de olika slag av hänsyn
som måste tas. Denna osäkerhet gör det svårt för honom att handla
självständigt och innebär därigenom ett direkt hinder för effektivt
förvaltningsarbete.
Det brukar ibland göras gällande, att detta resonemang icke
skulle vara tillämpligt, när det gäller de statliga affärsverken. Här,
menar man, måste väl ändå de ekonomiska synpunkterna bli bestämmande på samma sätt som inom privatföretaget. I själva
verket är detta emellertid en missuppfattning. Sådana affärsverk
som statens järnvägar syssla visserligen med ekonomisk verksamhet. Men de bedriva denna verksamhet icke i tjänst hos statsmakten, sedd som bärare av ett ekonomiskt intresse, utan för att tillgodose hela samhällets ekonomiska behov. Ett kommunikationsföretag, som går med förlust ur statens synpunkt, kan likväl
mången gång vara både försvarligt och nödvändigt, om den därav
berörda regimen får möjlighet till en ekonomisk utveckling, som
eljest skulle utebli. På ett svårdefinierbart men ändå betydelsefullt sätt kan detta rent av återverka på statens ekonomi, närmast
genom den möjlighet, som ges till förbättrade skatteinkomster.
Svårigheter av det antydda slaget leda icke sällan till att man
från statsmakternas och de statliga förvaltningsorganens sida visar överraskande ringa intresse för räntabilitetssynpunkter och
räntabilitetsberäkningar. Detta är ingalunda nödvändigt. Även om
den direkta räntabiliteten icke ensam kan vara avgörande för
bedömningen av verksamhetsgrenen i fråga, ligger det dock i
sakens natur, att den utgör en tillräckligt betydelsefull faktor
bland flera övriga för att kräva uppmärksamhet och intresse.
Detta är emellertid icke frågans kärnpunkt. Hur många förbätt- 278
Byråkratiseringen inom förvaltningen
ringar som än kunde vidtagas i nämnda hänseende, skulle man
likväl icke komma ifrån det grundläggande faktum, att ett statligt
affärsdrivande verk sällan eller aldrig är affärsdrivande i samma
mening som ett privatföretag.
En annan principiellt viktig fråga gäller den statliga budgetens
struktur. Undersöker man svenska statens driftbudget, får man
ett synnerligen förvirrande intryck. Det visar sig vid en genomgång av anslag och delposter, att ordspråket »många bäckar små
göra en stor å» saknar varje tillämplighet i detta fall. De oräkneliga små anslagen, vilka i stor utsträckning äro maximerade, äro
statsfinansiellt betydelselösa, medan omfattningen av statens utgifter bestäms genom något tiotal stora förslagsanslag och reservationsanslag, vilka i allmänhet utgå enligt allmänna författningar
och ha sådan karaktär, att de statliga förvaltningsmyndigheterna
sakna möjlighet att inverka på anslagsförbrukningen. Sådana utgifter som expenser och kommitteanslag, vilka spela en stor roll
i den allmänna sparsamhetsdebatten, kunna tillsammantagna väl
rymmas inom den »osäkerhetsmarginal», som uppkommer därför
att de största utgiftsposterna icke kunna exakt beräknas på förhand.
A andra sidan är budgetens uppsplittring i småposter ett väsentligt hinder ur förvaltningsarbetets synpunkt. Den nödvändiggör
en kameral detaljgranskning, som utgör ett av de erkänt största
hindren för förvaltningsarbetets effektivitet. Den framtvingar
också en formalism i det löpande arbetet, som i hög grad irriterar
allmänheten; och förvaltningspersonalen blir större, därför att så
mycket arbete måste nedläggas på detaljberäkningar och författningsmässig kontroll utan statsfinansiell betydelse.
Det kan lämnas därhän, vilka orsaker som främst lett till denna
situation. En viktig omständighet är helt säkert, att de få men
dominerande stora anslagen tillkommit under de senaste årtiondena, och att budgetstrukturen icke anpassats efter det nya läget.
Men viktigare är sannolikt, att den statliga driftbudgeten icke
uteslutande tjänar ett statsfinansiellt syfte, utan kanske främst
utgör ett medel för fackdepartementen, finansdepartementet och
i sista hand riksdagen att i detalj leda och bestämma de fristående
ämbetsverkens arbete. En radikal omläggning av budgetstrukturen
i riktning mot ett mera rationellt system skulle spara folk och
kosta föga pengar, men det skulle återge förvaltningsmyndigheterna en självständighet, som de politiska organen icke äro böjda
att medge dem.
19- 523445 Svensk Tidskrift 1952 279
Gunnar Heckscher
En annan grundläggande skillnad ligger på den personella organisationens område. Också här kan det till en början vara anledning att avvisa några allmänt utbredda vanföreställningar, nämligen den, att ämbetsmännens oavsättlighet skulle vara en betydelsefull skillnad mellan statlig och enskild förvaltning, och att
statstjänstemännen i visshet om att de icke riskera avsked skulle
vara mera benägna att slöa till än tjänstemän hos enskilda företag.
I själva verket har den formella oavsättligheten inom statsförvaltningen i många hänseenden uppluckrats under senare tid, och å
andra sidan äro åtminstone de stora privatföretagen numera mycket angelägna att garantera sin personal säkerhet i anställningen.
Skillnaderna ligga på ett annat plan. Den statliga förvaltningsorganisationen är låst genom statsmakternas beslut och kan icke
på samma sätt som motsvarande organisation inom privatföretaget anpassas efter tjänsteinnehavarnas personliga förutsättningar och växlingarna i arbetsuppgifter. Privatföretaget avskedar endast sällan en befattningshavare, som direkt misskött sig,
men det kan utan svårighet förflytta honom till en annan befattning och det kan när som helst anställa duktigt folk, om sådant
finnes att få och kan få nyttigt arbete att utföra.
Här ligger en grundläggande skillnad. Till denna bör läggas olikheterna i lönesättningen. I privatföretaget kan lönen åtminstone när
det gäller högre befattningshavare anpassas icke blott efter tjänstens
arbetsuppgifter utan också efter tjänsteinnehavarens personliga
duglighet. Detta gör det bl. a. möjligt att begagna löneförhöjning
som ersättning för befordran i de fall, då man icke önskar flytta en
kvalificerad person från hans dittillsvarande arbetsuppgifter. I
statsförvaltningen saknas dessa möjligheter. Med tjänsten är förenad en viss lön, som varierar endast efter dyrortsgruppering och
tjänsteålder. Ytterligare förmåner därutöver kunna med få undantag icke lämnas annat än i samband med befordran till annan
tjänst, och en sådan betyder i många fall att vederbörandes tidigare plats icke kan fyllas med en lika duglig innehavare.
Av vad som redan sagts framgår också, att ett flertal av de
omständigheter, som leda till »byråkrati» inom statsförvaltningen,
sammanhänga med förhållandet mellan dennas olika instanser.
Detta framgår naturligtvis med särskild tydlighet, när det gäller
det ofta diskuterade decentraliseringsproblemet. I princip torde så
gott som alla vara anhängare av decentralisering, i den meningen
att beslutanderätten icke skall förläggas högre upp, än vad som är
absolut nödvändigt. I praktiken stöter man däremot oavbrutet på
280
Byråkratiseringen inom förvaltningen
argument för centraliserad handläggning. Vissa av dessa argument, såsom kravet på expertis, återfinnas i stor utsträckning
även i privatföretagen. Viktigare är emellertid i allmänhet kravet
på enhetlighet: bl. a. med hänsyn till svenska folkets starka rättshaveri vågar ingen riskera att det skall uppstå några mera väsentliga olikheter mellan förhållandena på olika platser och på olika
områden. Naturligtvis leder detta till att beslutanderätten förlägges högre upp, än vad som eljest skulle erfordras.
Ån mera betydelsefull är dock en annan omständighet. Om beslutanderätten decentraliseras, innebär detta, att regeringen och
denna närstånde myndigheter förlora så gott som allt inflytande
på handläggningen av de särskilda ärendena. Av olika skäl- bl. a.
de stora och till sitt syfte samhällsomdanande förändringar, vilka
kommit till stånd under de senaste åren- lita statsmakterna icke
på att de opolitiska förvaltningsorganen i praktiken skola kunna
eller vilja fullfölja deras intentioner. Man är rädd för, att decentralisering av beslutanderätten skulle medföra, att reformernas
syfte förfuskades, och föredrar därför en handläggningsform, som
i detta hänseende ger större säkerhet, även om den samtidigt är
mera tungrodd och åtminstone skenbart besvärande för allmänheten.
Vad som ovan sagts om »byråkratiens problem» inom svensk
statsförvaltning är med nödvändighet mycket summariskt och utesluter naturligtvis icke att åtskilliga detaljreformer äro påkallade.
Men resonemanget synes likväl visa, att de grundläggande problemen ligga alltför djupt för att vara åtkomliga på denna väg.
Särskilt vid en jämförelse med främmande länder kan det lugnt
sägas, icke blott att den svenska statsförvaltningen är ovanligt
hederlig och ger relativt goda rättssäkerhetsgarantier, utan även
att den utmärkes av arbetsvilja och strävan efter effektivitet. Om
denna uteblir, ligger orsaken väsentligen icke i brister hos förvaltningsorganen utan i avgöranden från statsmakternas sida. De avgörande svårigheterna äro sålunda icke av tekniskt administrativ
utan av politisk natur, och det ankommer på de politiska organen
att bedöma, huruvida de fördelar, som förmenas, kunna vinnas
genom statliga ingripanden äro tillräckligt stora för att kunna
uppväga de därmed förenade, ofrånkomliga svårigheterna för ett
effektivt arbete.
Bilden skulle emellertid icke vara fullständig, om man stannade
enbart vid själva statsförvaltningen. De svårigheter, som härröra
281
…}
Gunnar Heckscher
ur storleksordningen, återfinnas delvis också inom de största privatföretagen, åtminstone om man jämför dessa med småföretag.
Decentraliseringsproblemet har stor aktualitet även inom det enskilda näringslivet, där man anför alldeles samma slags argument
för och emot som inom den offentliga förvaltningen. Också personalorganisationen håller inom det enskilda näringslivet på att
bli mera bunden, åtminstone när det gäller lönesättningen.
Därtill kommer en annan omständighet av måhända än större
vikt. Också privatföretagens rörelsefrihet är i avtagande. Det
svenska samhällets genomorganisering har medfört, att näringslivet i större och större utsträckning bindes genom olika slags
överenskommelser på högsta nivå. Arbetsmarknadsfrågorna äro
därvidlag det mest typiska, men ingalunda det enda betydelsefulla
exemplet. Inom den del av organisationsväsendet, för vilken man
brukar använda beteckningen folkrörelser, går tendensen också i
riktning mot centralisering och därmed följande byråkratisering.
De ekonomiska avgöranden, vilka bero av de stora intresseorganisationerna, ha sådan räckvidd, att de i stor utsträckning måste
träffas för samhället som helhet och under medverkan även av
statsmakterna.
Det skulle vara frestande att gå in också på den sista gruppen
av spörsmål. I förevarande sammanhang måste det emellertid
räcka med ett allmänt konstaterande av tendenser, vilkas tillvaro
knappast någon torde vara böjd att bestrida. Med vad som ovan
sagts beträffande statsförvaltningen ger det gjorda konstaterandet
emellertid fog för det omdömet, att byråkratiseringsproblemet utgör en del av den moderna demokratiens problem snarare än en
administrativt-teknisk specialfråga. I den mån storleksordningen
och kraven på avgöranden av politisk natur på nya områden utgöra huvudorsakerna till »byråkratiseringen», framstår det självfallet såsom omöjligt att finna några patentlösningar, som skulle
kunna tillfredsställa både anhängarna av ett ökat statligt inflytande och förespråkarna för en mera individualistisk samhällsorganisation. Diskussionen skulle fara väl av större medvetande
om principfrågornas dominerande betydelse i jämförelse med de
praktiska detaljproblemen.
282