Technical Assistance
1954
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
TECHNICAL ASSISTANCE
NÅGRA ERFARENHETER AV ETT ÅRS ARBETE
SOM FN-EXPERT I TURKIET
Au professor GUNNAR HECKSCHER
DET som nu kallas tekniskt bistånd till underutvecklade länder
är i grunden endast en ny form av något som förekommit under
långliga tider. När Louis de Geer på sin tid inkallades till Sverige
av Gustaf II Adolf för att hjälpa till med att bygga upp den
svenska järnhanteringen, fungerade han som ett slags regeringsexpert i teknisk hjälpverksamhet; och i senare tid ha många
länder på liknande sätt rekvirerat sakkunniga biträden till hjälp
med exploateringen. Särskilt tyska experter spelade under tiden
fram till 1914 och i viss utsträckning även därefter en betydande
roll. Även de stora kolonialväldena utgjorde i många hänseenden
en förlängning av den linje som börjat med tekniskt bistånd till
exploateringen av naturtillgångar.
Vad som till skillnad från dessa föregångare utmärker den moderna tekniska biståndsverksamheten är främst att det här principiellt icke får vara fråga om något politiskt inflytande eller
annat förmyndarskap. Biståndet lämnas endast på begäran av
det mottagande landets regering och skall äga rum utan någon
annan motprestation än den direkta medverkan som landet ifråga
lämnar i verksamheten. Denna skillnad framträder särskilt tydligt
i den multilaterala biståndsverksamheten, dvs. den som lämnas av
Förenta Nationerna och dess specialorgan. När det gäller den
bilaterala hjälpen, vilken i huvudsak lämnas inom Marshall-organisationens ram och haft ojämförligt mycket större omfattning –
enbart till Iran lämnar Förenta Staterna tekniskt bistånd till ett
värde som är ungefär det dubbla mot vad Förenta Nationerna
och dess specialorgan ha till sitt förfogande för hela världen –
är det av allt att döma svårare att draga en klar gräns gentemot
de politiska syftena. Dessa äro här intimt sammankopplade med
de humanitära, och var och en som är i någon mån förtrogen med
amerikansk mentalitet inser omedelbart hur enormt svårt det är
att därvid draga gränsen mellan idealitet och intresse.
108
– Technical assistance
Den multilaterala hjälpformen har emellertid, jämte de starkare
garantierna mot politiska bisyften, även en annan fördel. I många
fall är det en tillgång för det mottagande landet att få utnyttja
experter från olika håll. En amerikansk jordbruksexpert har betydligt större förutsättningar än en svensk att göra en insats för
det turkiska jordbrukets utveckling, men en skandinavisk fiskeriexpert har mycket lättare än en amerikansk att begripa sig på
fiskets problem i samma land; och en cigarrexpert kan med fördel
hämtas från Latinamerika. I ett land där förvaltningssystemet har
i huvudsak fransk prägel kan man knappast tänka sig en hel
grupp förvaltningsexperter utan anknytning till europeisk tradition; å andra sidan ha säkert amerikanska flygexperter mycket
mera att ge än de europeiska. Det är givet att samma synpunkter
göra sig gällande också när det gäller valet av de länder till vilka
stipendiater böra resa, och även om koordinationen mellan ett flertal »givande» länder har sina besvärligheter både på platsen och
kanske framför allt i den centrala administrationen, synes dock
på lång sikt den multilaterala hjälpen ha ett bestämt värde.
Det råder på många håll oklarhet om vad »tekniskt bistånd»
egentligen innebär. Många tro kanske att det är fråga om humanitär hjälpverksamhet av samma slag som den som bedrives av
Röda Korset och Rädda Barnen; andra förmoda att det rör sig
om stora kapitalinvesteringar. Så är emellertid icke fallet. Den
tekniska biståndsverksamheten har som första uppgift att göra sig
själv överflödig, och den skall därför principiellt inriktas på så-
dana uppgifter som vederbörande land inom en nära framtid kan
anses vara i stånd att klara själv och där det bara behövts en
stöt framåt. Den tar därför i huvudsak två former: man skickar
ut experter som skola utföra planläggning, ge råd, lära upp folk
på platsen och visa i vilken ände man kan börja; och man mottar
stipendiater som vid återkomsten skola vara i stånd att fungera
som experter i sina hemländer. Därutöver har den bilaterala hjälpen i ganska stor utsträckning levererat materiel, något som däremot i den multilaterala organisationen förekommer blott i mindre
utsträckning och huvudsakligen när det gäller UNICEF (United
Nations International Children’s Fund). Såsom teknisk biståndsverksamhet kan dock i viss mån betecknas också den kreditgivning
som ombesörjes av Internationella banken och som grundar sig
på ingående undersökningar av vederbörande lands kreditvärdighet och utvecklingsmöjligheter.
Tekniskt bistånd av den multilaterala typen meddelas av Förenta
109
Gunnar Heckscher
Nationerna själva genom en särskild fristående avdelning (Technical Assistance Administration, TAA) samt av specialorganen
(WHO, ILO, FAO, UNESCO osv.). Den samordnas av ett gemensamt organ, benämnt Technical Assistance Board (TAB), vilket
lyder under Förenta Nationernas ekonomiska och sociala råd
(ECOSOC) och dess Technical Assistance Committee (TAC). Detta
myller av institutioner och bokstäver kan i någon mån illustrera
den komplicerade organisation man har att röra sig med och som
i själva verket knappast blir fullt begriplig förrän man fått praktisk erfarenhet av dess funktionssätt.
Därmed är man också framme vid ett av grundproblemen i hela
systemet, nämligen valet mellan »agency programming» och
»country programming». Det första innebär en inriktning på vissa
av de särskilda organen godtagna allmänna målsättningar, vilka
man söker förverkliga över hela världen, såsom exempelvis internationella arbetsorganisationen sedan långliga tider arbetat på
att genom internationella konventioner etc. höja standarden på
arbetsplatserna i hela världen. Det senare åter betyder att man
inriktar sig på att med hjälp av flera olika internationella organ
genomföra ett allmänt program för utvecklingen av det land åt
vilket tekniskt bistånd skall lämnas.
Så länge man utgår från den grundsatsen att tekniskt bistånd
skall lämnas på begäran av det mottagande landet – och den
grundsatsen upprepas oavbrutet – är det svårt att tänka sig att
få något system i det hela annat än enligt alternativet »country
programming». Men å andra sidan fördelas de tillgängliga medlen
i huvudsak på de olika specialorganen och först i andra hand på
de mottagande länderna, vilket gör att kravet på »country programming» i stor utsträckning stannar på papperet. Detta gör
koordineringsproblemet ännu mycket mer komplicerat än det eljest
skulle behöva vara. En av grundfrågorna i hela den tekniska
biståndsverksamhetens organisation är därför hur tanken om
»country programming» skall kunna överflyttas till verklighetens
fasta mark från de vackra talen i ECOSOC och TAC.
I de länder, där Förenta Nationernas biståndsverksamhet har
större omfattning, finns emellertid ett lokalt koordinationsorgan,
en resident (Resident Representative of TAB) som skall företräda
alla de olika specialorganen, och det blir hans uppgift att söka
på platsen och i samarbete med vederbörande regering genomföra
den samordning som på det centrala planet i regel lyser med sin
frånvaro. Några månaders verksamhet på denna post och intimt
110
– Technical assistance
samarbete under nära ett år med dess tidigare innehavare har
givit mig en stark känsla av att det är en uppgift som är allt
annat än lätt.
En fråga som icke så mycket diskuterats men trots detta är
förtjänt av ganska stor uppmärksamhet är den om inriktningen
av den tekniska biståndsverksamhet, vars ekonomiska resurser
framstå som alltmera otillräckliga. Skall man i rättvisans namn
koncentrera sig på de länder som ligga längst efter i utvecklingen,
eller är det bättre att söka ge en smula hjälp åt dem som med
egna krafter hålla på att uppnå någorlunda anständiga resultaU
En utbredd socialromantisk inställning synes gynna det första
alternativet. Men i själva verket är det mer än tvivelaktigt om den
tekniska biståndsverksamheten med sina nuvarande möjligheter
kan bli annat än ett rent spegelfäkteri i de mest »underutvecklade»
länderna, eftersom dessa knappast äro i stånd att fortsätta av
egna krafter sedan hjälpen slutförts. starka skäl tala sålunda för
att man så vitt möjligt väljer det senare alternativet. Därigenom
skulle man också kunna komma bort från begreppen »underutvecklad» eller »mindre utvecklad», vilka på många håll väcka förargelse. Det skulle i så fall bli möjligt att helt enkelt tala om
»Ömsesidig teknisk biståndsverksamhet», så mycket mera som väl
alla länder (inklusive Förenta staterna och Sverige) skulle vara
i behov av råd och anvisningar på något område, medan flera
av de »underutvecklade» ha en del att lära ut till andra, som
befinna sig på ett ännu tidigare utvecklingsstadium i tekniskt
hänseende.
A andra sidan får man komma ihåg att valet av mottagarländer
i mycket hög grad är en politisk fråga. De olika medlemsstaterna,
och kanske särskilt de minst utvecklade bland dem, vaka svartsjukt över att var och en får sin beskärda del av det tekniska
biståndets kaka, vare sig man kan smälta den eller ej. Det kan
sålunda i sista hand knappast bli fråga om ett direkt val av vissa
länder, men däremot mycket väl av sådana projekt, där vederbörande land åtminstone synes ha några egna utvecklingsmöjligheter. En sådan fördelning – som är nödvändig om icke alltför
mycket pengar skola gå förlorade till ingen nytta – är emellertid
också möjlig endast inom ramen för »country programming» och
kan icke genomföras så länge vart och ett av de deltagande organen skall fördela sina begränsade resurser på så många länder
som möjligt.
111
1 .
Gunnar Heckscher
stipendiatverksamheten borde, rätt utnyttjad, kunna bli det billigaste och i många hänseenden nyttigaste momentet i det tekniska
biståndet. Det är självfallet mycket billigare att skicka en turkisk
stipendiat till Sverige än att placera en svensk expert i Turkiet,
och dessutom kan den förre under längre tid än den senare göra
sina kunskaper nyttiga för Turkiets utveckling.
Å andra sidan finns det stora svårigheter för stipendieverksamheten. En stipendiat förlorar ofta mycket dyrbar tid på att finna
sig tillrätta i det land där han skall studera. Han stöter på språksvårigheter och känner sig ofta olycklig därför att han är skild
från de sina och kanske för första gången i sitt liv lever under
andra omständigheter än hemma. Dessutom är det inte alls säkert
att han vid återkomsten till sitt eget land genast kan sättas in på
de uppgifter för vilka han förberett sig under sina utlandsstudier;
och dröjer det för länge, hinner han glömma bort vad han lärt
sig eller finner kanske att det inte längre är tillämpligt.
Urvalet av stipendiater är inte heller alldeles lätt. Hur skall
man bland 108 kandidater från ett 30-tal olika områden välja ut
dem som skola få nio tillgängliga FN-stipendier~ Det kan lätt
bli ett tämligen slumpmässigt urval. Dessutom är det inte säkert
att det alltid sker på de rimligaste grunderna. Även i ett land
med en så hederlig förvaltning som Turkiets framförde myndigheterna ibland kandidater som icke motsvarade alla rimliga kvalitetskrav, och särskilt språkkunskapernavoro många gånger otillfredsställande. Vad skall man t. ex. säga om sökande som önska
stipendier för studier i Förenta Staterna eller Frankrike men
icke kunna göra sig förstådda på något annat språk än turkiska~
I andra länder kan det vara betydligt värre. Där händer det att
vederbörande regering genom sin permanenta delegation i New
York driver fram stipendier åt släktingar eller goda vänner till
inflytelserika personer, så att dessa få företaga nöjesresor på Förenta Nationernas bekostnad. Två sådana stipendiater, som för
något år sedan skickades till Frankrike, kommo bort på vägen.
Den ene av dem kom visserligen till Paris men hördes aldrig av
hos någon av de myndigheter där han skulle studera; den andre
fastnade i någon badort på Rivieran.
För att råda bot på dessa brister i stipendieverksamheten ha
vissa av specialorganen, och på senare tid även Förenta Nationerna, börjat kräva att stipendierna skola direkt anknytas till
ett bestämt projekt inom den tekniska biståndsverksamheten. Därigenom får man större garantier både för att valet av stipendiater
112
Technical assistance
är någorlunda rimligt och att vederbörandes erfarenheter utnyttjas efter hemkomsten. Särskilt fördelaktigt är det om en internationell expert är knuten till projektet. Antingen skickar man
först ut en eller flera stipendiater, som vid återkomsten samarbeta
med en expert eller en expertgrupp, eller också låter man experten
medverka vid valet av stipendiater, så att han kan finna någon
som är i stånd att efter vederbörlig förberedelse fullfölja det arbete han själv påbörjat. Även de länder som mottaga stipendiater
kunna medverka till en bättre gallring genom att resa krav på
ordentliga upplysningar innan de acceptera en stipendiat. Om stipendiaterna komma från ett land där det finns en resident är det
slutligen lämpligt att denne medverkar vid urvalet och även direkt
kopplas in på de frågor som sammanhänga med den fortsatta
planeringen.
Större publicitet har alltid knutit sig till de experter, som utsändas till olika länder. Denna verksamhet har också i många fall
varit framgångsrik, och experterna ha ofta gjort insatser som
hedrat dem själva och på ett påtagligt sätt hjälpt det mottagande
landet. Likväl finns det en rad problem.
Själva expertvalet är icke alltid lätt. Uppgiftens natur kan av
lätt insedda skäl icke alltid tillräckligt preciseras, eftersom det
land som begär experterna ofta icke disponerar över tillräcklig
expertis för att kunna bedöma var de verkliga behoven föreligga.
Residenten och de internationella organen måste därför spela en
aktiv roll vid utformningen av det preliminära arbetsprogrammet.
Å ven den mest allmänbildade resident står dock ofta rådvill inför
en sådan uppgift, och det internationella organet saknar i många
fall både lokalkännedom och egen teknisk expertis. Att det under
sådana omständigheter uppstår en hel del förvecklingar är knappast ägnat att överraska. Det blir emellertid av allt att döma
lättare att övervinna svårigheterna allteftersom erfarenhetsområdet vidgas och man exempelvis kan rådfråga andra experter
som tidigare arbetat eller fortfarande arbeta i det ifrågavarande
landet.
Sedan är det fråga om vad som egentligen skall vara expertens
uppgift. I princip skulle han ju vara enbart rådgivare; men den
som ger sig ut med sådant perspektiv möter ofta besvikelser. Det
finns icke alltid någon på platsen som är nog kvalificerad för att
kunna uppskatta rådens värde och disponerar tillräcklig tid och
113
Gunnar Heckscher
tillräckligt inflytande för att kunna sätta dem i verket. Skall det
bli något resultat, måste experten ofta ta av sig i skjortärmarna
och utföra en väsentlig del av arbetet själv. Men då stöter han
på en annan svårighet. Hur går det sedan han rest, om man i
det mottagande landet vant sig vid att han gör allt det egentliga
arbeteU Det finns många exempel på att i och för sig utmärkta
och väl genomtänkta projekt fallit sönder efter experternas avresa, därför att dessa icke tillräckligt insisterat på att landets
eget folk skulle taga aktiv del i deras förverkligande. Här befinner
man sig mellan Scylla och Charybdis, och det är omöjligt att
annat än från fall till fall bestämma hur man lämpligen skall gå
tillväga.
De svårigheter i anpassningen, som möta en stipendiat när han
ger sig ut till ett mera utvecklat land, sakna inte heller motsvarigheter när det gäller experten. Vi brukade i Turkiet säga att man
har att genomgå tre stadier: »elation, desperation and integration». Experten känner först entusiasm, därefter förtvivlan över
att ingenting går som han tänkt sig och slutligen stark samhörighet med det land där han arbetar. Det är inte alla som hinna nå
fram till det sista stadiet. Men allmänt taget kan man nog säga
att ingen expert är framgångsrik utan att identifiera sig med det
land där han arbetar och betrakta det nästan som ett andra fädernesland, som han visserligen kritiserar ofta och hårt, men likväl
på samma sätt som han påvisar felen i sitt eget land, förargad
över att det man blivit så fäst vid inte är ännu bättre än det är.
Därmed sammanhänger också frågan om experternas kontakter.
I den tekniska biståndsverksamheten- till skillnad från det humanitära hjälparbetet- kommer man sällan långt utan nära kontakt
med de bestämmande i mottagarlandet, regeringsmedlemmar och
höga ämbetsmän, under det att kontakt med folkets breda lager
visserligen har ett betydande värde men i regel måste komma i
andra hand och nästan ständigt är svår att uppnå till följd av
språksvårigheter och andra liknande komplikationer. Detta återverkar också på livsföringen och motiverar de skenbart höga löner
som utgå: i regel måste experten på egen bekostnad bedriva en
hel del representation.
Därtill kommer frågan om inställningen till den politiska regimen och tiH olika motsättningar inom det land där man arbetar.
Av lätt insedda skäl finner man i mottagarländernas sociala och
politiska förhållanden åtskilligt som är stötande för en västerlänning, ofta sådant som särskilt en skandinav starkt reagerar
114
&iL
Technical assistance
emot. Det gäller då att komma ihåg att man är utsänd för en
speciell och begränsad uppgift och inte som någon allmän samhällsreformator. Man tvingas ofta att hålla inne med obekväma
reflexioner på andra punkter, hur motbjudande detta än kan förefalla- annars händer det att man blir ur stånd att fullgöra sin
egentliga uppgift. Av samma skäl måste man också undvika att
låta sig indragas i det ofta högt utvecklade intrigväsendet i mottagarlandet, vilket kan vara nog så besvärligt när olika klickar
och partier anstränga sig att inregistrera den internationella organisationens företrädare bland sina bundsförvanter.
Somliga tyckas göra sig den föreställningen, att mottagarlandets
befattningshavare med omedelbar tacksamhet och entusiasm skola
ta emot den besökande expertens insatser och alla skynda sig att
genast följa hans välvisa råd. Motsatsen är i själva verket betydligt vanligare, något som i grunden knappast är ägnat att
förvåna. Åven om experten uppriktigt önskas av regeringen och
alla höga myndigheter ställer han till mycket besvär för deras
underlydande (med vilka han i praktiken närmast arbetar) och
utgör genom sin närvaro ett hot mot deras rutin och kanske mot
själva deras existens. Åven regeringen finner många gånger att
experten, när det kommer till kritan, framför ganska besvärande
proposer, och i själva verket består en stor del av expertens arbete
i att förhandla sig till ett godtagande av sina förslag under omständigheter liknande dem under vilka 1700-talets diplomater arbetade. Detta kan lyckas i större eller mindre utsträckning, misslyckas ibland fullständigt, men är nästan aldrig helt framgångsrikt, och den som icke är beredd på besvikelser därvidlag borde
egentligen aldrig åtaga sig ett expertuppdrag.
Därmed sammanhänga också de många administrativa problem
som möta experterna i den tekniska biståndsverksamheten och alldeles särskilt residenterna. Låt oss först ett ögonblick erinra om
den procedur som måste genomgås innan ett projekt kan börja
verkställas!
Först skall vederbörande land alltså göra en framställning
(»request»). För att denna skall bli förnuftigt utformad krävs ofta
bistånd av det internationella organet eller dess representanter
på platsen. Särskilt i de minst utvecklade länderna och i början
av den tekniska biståndsverksamheten kom initiativet ofta icke
från landets egna myndigheter utan från de internationella organen, eftersom de förra visste förhållandevis litet om vad tekniskt
bistånd i verkligheten skulle innebära.
115
·(·’
Gunnar Heckscher
Sedan framställningen väl utformats, överlämnas den till det
internationella organet, eller, om flera sådana äro inblandade, till
Förenta Nationernas Technical Assistance Administration, antingen genom residenten eller genom landets permanenta delegation hos Förenta Nationerna. I det senare fallet skall residenten
i princip bli underrättad, men detta försummas ibland, vilket
vållar oändligt trassel, eftersom det vanligen ändå blir han som
får sköta förhandlingarna. Förslaget skall sedan godkännas, dels
av TAA eller vederbörande specialorgan, dels av TAB eller dess
ordförande. Här uppstår då genast frågan om prioriteten mellan
olika projekt, när de tillgängliga medlen som vanligt äro otillräckliga. Icke sällan äro landets myndigheter ganska ovilliga att
fastställa dessa, eftersom inga där våga träffa ett val mellan
förslag från olika, var för sig mäktiga ministerier. Dessutom finns
det icke alltid något internationellt samordningsorgan med tillräcklig sakkunskap för att kunna bestämma prioritetsfrågan.
Kan förslaget realiseras, skall ett formligt avtal upprättas, och
detaljerna i detta kunna vålla svårigheter eller åtminstone tidsutdräkt, då olika organ äro inblandade på både det nationella
och det internationella planet. Sedan skola experter rekryteras,
och rekryteringen måste ofta utsträckas över flera länder innan
man får tag i lämpliga personer. Slutligen skola de föreslagna
experterna godkännas av mottagarlandet. Också här kan det bli
komplikationer, ibland på grund av nationella motsättningar, men
oftare därför att mottagarlandet har överdrivna anspråk på att
de experter som skickas ut skola vara tillräckligt framstående och
ibland inte nöjer sig med mindre än personer med världsrykte.
Redan under denna procedur, och i samma grad under experternas fortsatta arbete, stöter man på mängder av administrativa
svårigheter. Dessa sammanhänga först och främst med karaktären
av förvaltningen i det land där man skall arbeta. I många av de
så kallade underutvecklade länderna äro nämligen byråkratien
och formalismen i hög grad överutvecklade. Särskilt gäller detta
sådana länder som byggt upp sin förvaltning efter franskt mönster, utan att för den skull lära sig följa de metoder med vilka
fransmännen få sin förvaltning att trots allt fungera. Okritiskt
tillämpat betyder det franska förvaltningssystemet en centraliserad, formalistisk och genom ett övermått av finanskontroll hämmad styrelse, där det är utomordentligt svårt att genomföra ens
de åtgärder som av alla erkännas som välmotiverade och förnuftiga. Att det dessutom öppnar snart sagt obegränsade möjligheter
116
– Technical assistance
för den som av en eller annan anledning vill sticka en käpp i
hjulet ligger i sakens natur.
Det var en samstämmig uppfattning bland både F. N :s och
Marshall-organisationens personal i Turkiet, att de svårigheter
man hade att kämpa med på platsen till alldeles övervägande
del voro av administrativ natur. På turkiskt håll var man i regel
beredd att instämma i denna uppfattning och föreföll i själva verket ofta ganska generad över de svårigheter av detta slag som uppträdde under arbetets gång och som, framhöll man, i hög grad
visade behov av tekniskt bistånd för reformer i förvaltningssystemet. A andra sidan ligger det i sakens natur att dessa reformer
icke läto sig genomföras från den ena dagen till den andra, och
det var något paradoxalt att som »co-director» för ett förvaltningsinstitut i så många fall hindras i sitt arbete just genom förvaltningens egenheter.
I de länder som befinna sig i en mer eller mindre revolutionär
period- och detta gäller åtskilliga av dem som mottaga tekniskt
bistånd- äro de nämnda svårigheterna av allt att döma betydligt
mindre, även om man bör hålla i minnet att byråkratien i åtskilliga av dem går lika oförändrad genom revolutionerna som byrå-
kratien i Frankrike genom ministerkriserna. I revolutionära tider
uppstå emellertid andra administrativa svårigheter. Det kan vara
svårt att lägga några planer på längre sikt, eftersom man inte
vet vilken regim som skall sitta vid makten om några år; den
expert som varit på god fot med de ledande före en omvälvning är
ibland just därför misstänkt hos den nya regimen; och slutligen
får man ibland räkna med en allmän desorganisation som gör det
svårt att genomföra någonting alls och kan hålla experterna i
overksamhet under veckor och månader.
Dessa svårigheter äro knappast ägnade att överraska. De sammanhänga med vederbörande länders karaktär av >>Underutvecklade» områden: det är icke blott i materiellt hänseende, utan i än
högre grad på det organisatoriska planet, som mottagarländerna
ha något att lära av Västern. Naturligtvis stöter man också på
olika vanor i fråga om arbetstakt och arbetsintensitet. Det ligger
något av en tragedi i att de >>Underutvecklade» länderna genom
konfrontationen med västerlandets uppdrivna arbetstakt tvingas
att gå ifrån det »dolce far niente» med vilket de i årtusenden ha
trivts så väl och som på sätt och vis varit deras största charm.
Ur brytningen mellan gammalt och nytt i detta hänseende framväxer en ryckighet i arbetssättet som kan vara lika påfrestande
9- 543443 Svensic Tidskrift 1954 117
Gunnar Heckscher
för både landets egna invånare och deras medhjälpare väster ifrån,
och som följer av att man går på i den gamla takten tills det
verkar som om ingenting skulle bli av, för att sedan plötsligt bli
tvungen att göra allting i en faslig hast och utan tillräcklig tid
till eftertanke. Särskilt i den mån nydaningen skall innebära att
man direkt kopierar västerländska metoder, i stället för att skapa
något för varje land särpräglat, är denna olägenhet framträ-
dande.
Men experten konstaterar snart att det icke endast är på den
lokala sidan som han möter administrativa svårigheter. F. N. och
deras specialorgan erbjuda också en provkarta på besynnerligheter
i organisation och procedur. Många gånger äro dessa mera irriterande än de lokala svårigheterna, så mycket mer som experten
möjligen kan anse sig ha rätt att fordra större effektivitet av den
organisation som skall lämna tekniskt bistånd än av det land som
skall mottaga sådant.
Det är på många olika plan som de internationella organens
administration fungerar otillfredsställande. Personalrekryteringen
är långsam och obestämd, ännu mera än vad som är den naturliga
konsekvensen av att den skall utsträckas över hela världen. De
informationer, som i förväg lämnas utresande experter, äro ofullständiga och ibland direkt felaktiga. I anorduandet av resor begås
ständiga misstag, framför allt till följd av den egendomliga monopolställning som förlänats åt Cooks och som detta företag tydligen
icke anser sig ha någon skyldighet att motsvara genom att länrna
god service. Materiel, i den mån sådan kan tillhandahållas, kommer långsamt och efter ett evinnerligt trassel. Utbetalningar äga
rum efter ett otal formaliteter och äro icke sällan oriktiga när
de väl verkställas. Att få besked från ett av de administrativa
organen kan vara ungefär som att få fram ett utslag av kammarrätten. över huvud har man en känsla av en permanent motsättning mellan organisationernas finansiella och administrativa avdelningar å ena sidan och å den andra de avdelningar som utföra
det positiva arbetet.
Nu finns det otvivelaktigt en rad förklaringar till dessa besvärligheter. Fördelningen på en mängd specialorgan vållar i och för
sig trassel, eftersom dessa i stor utsträckning följa olika principer
i administrativt hänseende. Särskilt det stora avståndet och de
ofta dåliga kommunikationerna från fältet till högkvarteren i
New York, Geneve, Paris eller Rom ge obegränsade möjligheter
till missförstånd, eftersom organisationen i princip är starkt cen- 118
•
Technical assistance
traliserad. När det gäller finansavdelningarnas formalism får man
komma ihåg både att en del experter otvivelaktigt gjort skrupelfria försök att sko sig på de internationella organens bekostnad
och kanske framför allt att de finansiella resursernas groteska
otillräcklighet gör den yttersta sparsamhet nödvändig. Det är
icke blott i F. N. utan snart sagt överallt omöjligt för finansdepartement att begripa, att formalistiskt småsparande på längre
sikt kan innebära rena slöseriet. Därtill kommer, att rekryteringen
av personal till TAA och specialorganens motsvarande avdelningar måhända icke alltid varit den bästa, särskilt kanske därför
att nationella »rättvisesynpunkter» få spela större roll än kompetenskraven.
Detta oaktat låter det sig knappast förnekas att den tekniska
biståndsverksamhetens administration är i behov av reformering.
Den har av allt att döma tämligen okritiskt kopierats efter mönster av övriga F. N.-avdelningars verksamhet, utan hänsyn till att
det är fråga om omfattande operationer ute på fältet, till vilka
de internationella organens övriga avdelningar icke ha någon motsvarighet. Decentralisation och drastisk förenkling äro nödvändiga
om verksamheten skall kunna bedrivas framgångsrikt i fortsättningen; och detta alldeles särskilt om de knappa tillgångarna
skola utnyttjas. Ett särskilt olyckligt drag är att höga tjänstemän
vid de centrala organen under det nuvarande systemet bli till den
grad överbelastade med administrativa detaljer att de knappast
få tid att tänka på det som är mera väsentligt. När ordföranden
i TAB måste ägna sin personliga uppmärksamhet åt rekryteringen
av en kamrerstjänst hos en av residenterna innan något skall
kunna åstadkommas, då är det tämligen illa ställt.
Det lönar sig föga att i detta sammanhang vidare utveckla kritiken mot de internationella organens administration. Större skäl
finns det att varna mot en tendens som man ibland stöter på,
nämligen att av dessa brister dra den slutsatsen att hela verksamheten skulle vara förfelad eller på väg att bli det, och att de deltagande nationerna sålunda borde reducera sina bidrag eller helt
desintressera sig i verksamheten.
Ingenting skulle kunna vara mera felaktigt. De internationella
organens tekniska biståndsverksamhet är i stort sett inte mer än
tre år gammal, och det är knappast ägnat att överraska att man
ännu icke lyckats nå en tillfredsställande lösning av alla de administrativa problem som den innefattar. Först om det hela ser
likadant ut efter låt oss säga tio år kan det möjligen finnas skäl
119
Gunnar Heckscher
att kasta yxan i sjön. Vidare är det obestridligt att just knappheten i tillgångar hör till de saker som försvåra arbetet och nödvändiggöra (eller åtminstone synas nödvändiggöra) detaljkontroll
och formalism. Och slutligen ha de länder som lämna bidrag till
den tekniska biståndsverksamheten både anledning och möjligheter att göra sin röst hörd och kräva nödvändiga förbättringar
och förenklingar i arbetssättet, under utnyttjande av de erfarenheter deras egna medborgare vunnit som experter åt de internationella organen. De största möjligheterna härtill torde föreligga om de äro beredda att öka sina bidrag men samtidigt ställa
förbättringar i administrationen som villkor härför.
Det kan finnas särskilda skäl att betona den sista synpunkten
just när det gäller Sverige. De skandinaviska länderna ha otvivelaktigt särskilda förutsättningar att göra en nyttig insats
inom den tekniska biståndsverksamheten. Deras anseende är alltjämt utomordentligt gott, delvis oförtjänt gott, både i de stora
länderna och i de länder som framför allt mottaga tekniskt bistånd. De stå på de hela taget vid sidan av de vanliga intressekombinationerna och misstänkas praktiskt taget aldrig för några
imperialistiska ambitioner. Visserligen leva de under omständigheter som äro så olika dem som råda i »tmderutvecklade» länder
att full förståelse ibland kan vara svår att uppnå, men å andra
sidan ha de både på ingenjörsteknikens, på socialvårdens och på
en rad andra områden hunnit så långt att de verkligen ha något
att ge. Därtill kommer, att deras ekonomiska läge trots allt är
jämförelsevis fördelaktigt, och att de därför utan alltför stora
uppoffringar äro i stånd att lämna betydande finansiella bidrag.
Till slut bör man då fråga sig vilket värde den internationella
biståndsverksamheten i grund kan anses ha ur de »givande» ländernas synpunkter. I det fallet finns det skäl att såvitt möjligt
koppla bort sentimentala synpunkter, så mycket mera som även
ett verkligt realistiskt bedömande blir tillräckligt positivt.
Den bilaterala biståndsverksamheten motiveras ibland, i motsats mot den som bedrivs av de internationella organen, såsom
ett medel att vinna exportmarknader. Otvivelaktigt ligger det nå-
got riktigt häri. Den som företräder en internationell organisation
måste noga akta sig för allting som kan tyda på att han begagnar
sin ställning för att gynna sitt eget hemland. Men i själva verket
är skillnaden kanske inte så stor. Hur »denationaliserad» han än
är, håller man likväl i mottagarlandet noga reda på varifrån han
120
………_….. … ” •
..
Technical assistance
kommer, och om han sköter sig bra skaffar han good-will inte bara
för det internationella organet utan också för sitt eget land. Det
finns otaliga exempel på att just experter, som varit utomordentligt samvetsgranna i detta hänseende, utan sin egen förskyllan
bidragit till upprättandet av värdefulla ekonomiska kontakter.
Å andra sidan är företrädaren för den bilaterala biståndsverksamheten ibland en smula misstänkt, eftersom man i mottagarlandet mycket väl inser att han kan ha nationellt själviska synpunkter.
Därtill kommer det mera allmänna värdet av biståndsverksamheten. Det vore lönlöst att bestrida att det i många »underutvecklade» länder råder en djup misstro, för att icke säga bitterhet mot
västerlandet. Det tekniska biståndet, rätt organiserat och utnyttjat, erbjuder större möjligheter än någonting annat att övervinna
sådana misstämningar. stipendiater, som bli väl mottagna, och
experter, som identifiera sig med det land där de arbeta, ha båda
utomordentliga möjligheter att påverka opinionen i positiv riktning. Om det är sant att världsfreden på längre sikt hotas väl
så mycket av konflikter i de »underutvecklade» och ingalunda
särskilt krigsrädda områdena som av de »utvecklade» ländernas
inbördes misshälligheter, kan det tekniska biståndet därför betecknas som den kanske viktigaste fredsfaktorn i dagens internationella situation.
121
NÅGRA ERFARENHETER AV ETT ÅRS ARBETE
SOM FN-EXPERT I TURKIET
Au professor GUNNAR HECKSCHER
DET som nu kallas tekniskt bistånd till underutvecklade länder
är i grunden endast en ny form av något som förekommit under
långliga tider. När Louis de Geer på sin tid inkallades till Sverige
av Gustaf II Adolf för att hjälpa till med att bygga upp den
svenska järnhanteringen, fungerade han som ett slags regeringsexpert i teknisk hjälpverksamhet; och i senare tid ha många
länder på liknande sätt rekvirerat sakkunniga biträden till hjälp
med exploateringen. Särskilt tyska experter spelade under tiden
fram till 1914 och i viss utsträckning även därefter en betydande
roll. Även de stora kolonialväldena utgjorde i många hänseenden
en förlängning av den linje som börjat med tekniskt bistånd till
exploateringen av naturtillgångar.
Vad som till skillnad från dessa föregångare utmärker den moderna tekniska biståndsverksamheten är främst att det här principiellt icke får vara fråga om något politiskt inflytande eller
annat förmyndarskap. Biståndet lämnas endast på begäran av
det mottagande landets regering och skall äga rum utan någon
annan motprestation än den direkta medverkan som landet ifråga
lämnar i verksamheten. Denna skillnad framträder särskilt tydligt
i den multilaterala biståndsverksamheten, dvs. den som lämnas av
Förenta Nationerna och dess specialorgan. När det gäller den
bilaterala hjälpen, vilken i huvudsak lämnas inom Marshall-organisationens ram och haft ojämförligt mycket större omfattning –
enbart till Iran lämnar Förenta Staterna tekniskt bistånd till ett
värde som är ungefär det dubbla mot vad Förenta Nationerna
och dess specialorgan ha till sitt förfogande för hela världen –
är det av allt att döma svårare att draga en klar gräns gentemot
de politiska syftena. Dessa äro här intimt sammankopplade med
de humanitära, och var och en som är i någon mån förtrogen med
amerikansk mentalitet inser omedelbart hur enormt svårt det är
att därvid draga gränsen mellan idealitet och intresse.
108
– Technical assistance
Den multilaterala hjälpformen har emellertid, jämte de starkare
garantierna mot politiska bisyften, även en annan fördel. I många
fall är det en tillgång för det mottagande landet att få utnyttja
experter från olika håll. En amerikansk jordbruksexpert har betydligt större förutsättningar än en svensk att göra en insats för
det turkiska jordbrukets utveckling, men en skandinavisk fiskeriexpert har mycket lättare än en amerikansk att begripa sig på
fiskets problem i samma land; och en cigarrexpert kan med fördel
hämtas från Latinamerika. I ett land där förvaltningssystemet har
i huvudsak fransk prägel kan man knappast tänka sig en hel
grupp förvaltningsexperter utan anknytning till europeisk tradition; å andra sidan ha säkert amerikanska flygexperter mycket
mera att ge än de europeiska. Det är givet att samma synpunkter
göra sig gällande också när det gäller valet av de länder till vilka
stipendiater böra resa, och även om koordinationen mellan ett flertal »givande» länder har sina besvärligheter både på platsen och
kanske framför allt i den centrala administrationen, synes dock
på lång sikt den multilaterala hjälpen ha ett bestämt värde.
Det råder på många håll oklarhet om vad »tekniskt bistånd»
egentligen innebär. Många tro kanske att det är fråga om humanitär hjälpverksamhet av samma slag som den som bedrives av
Röda Korset och Rädda Barnen; andra förmoda att det rör sig
om stora kapitalinvesteringar. Så är emellertid icke fallet. Den
tekniska biståndsverksamheten har som första uppgift att göra sig
själv överflödig, och den skall därför principiellt inriktas på så-
dana uppgifter som vederbörande land inom en nära framtid kan
anses vara i stånd att klara själv och där det bara behövts en
stöt framåt. Den tar därför i huvudsak två former: man skickar
ut experter som skola utföra planläggning, ge råd, lära upp folk
på platsen och visa i vilken ände man kan börja; och man mottar
stipendiater som vid återkomsten skola vara i stånd att fungera
som experter i sina hemländer. Därutöver har den bilaterala hjälpen i ganska stor utsträckning levererat materiel, något som däremot i den multilaterala organisationen förekommer blott i mindre
utsträckning och huvudsakligen när det gäller UNICEF (United
Nations International Children’s Fund). Såsom teknisk biståndsverksamhet kan dock i viss mån betecknas också den kreditgivning
som ombesörjes av Internationella banken och som grundar sig
på ingående undersökningar av vederbörande lands kreditvärdighet och utvecklingsmöjligheter.
Tekniskt bistånd av den multilaterala typen meddelas av Förenta
109
Gunnar Heckscher
Nationerna själva genom en särskild fristående avdelning (Technical Assistance Administration, TAA) samt av specialorganen
(WHO, ILO, FAO, UNESCO osv.). Den samordnas av ett gemensamt organ, benämnt Technical Assistance Board (TAB), vilket
lyder under Förenta Nationernas ekonomiska och sociala råd
(ECOSOC) och dess Technical Assistance Committee (TAC). Detta
myller av institutioner och bokstäver kan i någon mån illustrera
den komplicerade organisation man har att röra sig med och som
i själva verket knappast blir fullt begriplig förrän man fått praktisk erfarenhet av dess funktionssätt.
Därmed är man också framme vid ett av grundproblemen i hela
systemet, nämligen valet mellan »agency programming» och
»country programming». Det första innebär en inriktning på vissa
av de särskilda organen godtagna allmänna målsättningar, vilka
man söker förverkliga över hela världen, såsom exempelvis internationella arbetsorganisationen sedan långliga tider arbetat på
att genom internationella konventioner etc. höja standarden på
arbetsplatserna i hela världen. Det senare åter betyder att man
inriktar sig på att med hjälp av flera olika internationella organ
genomföra ett allmänt program för utvecklingen av det land åt
vilket tekniskt bistånd skall lämnas.
Så länge man utgår från den grundsatsen att tekniskt bistånd
skall lämnas på begäran av det mottagande landet – och den
grundsatsen upprepas oavbrutet – är det svårt att tänka sig att
få något system i det hela annat än enligt alternativet »country
programming». Men å andra sidan fördelas de tillgängliga medlen
i huvudsak på de olika specialorganen och först i andra hand på
de mottagande länderna, vilket gör att kravet på »country programming» i stor utsträckning stannar på papperet. Detta gör
koordineringsproblemet ännu mycket mer komplicerat än det eljest
skulle behöva vara. En av grundfrågorna i hela den tekniska
biståndsverksamhetens organisation är därför hur tanken om
»country programming» skall kunna överflyttas till verklighetens
fasta mark från de vackra talen i ECOSOC och TAC.
I de länder, där Förenta Nationernas biståndsverksamhet har
större omfattning, finns emellertid ett lokalt koordinationsorgan,
en resident (Resident Representative of TAB) som skall företräda
alla de olika specialorganen, och det blir hans uppgift att söka
på platsen och i samarbete med vederbörande regering genomföra
den samordning som på det centrala planet i regel lyser med sin
frånvaro. Några månaders verksamhet på denna post och intimt
110
– Technical assistance
samarbete under nära ett år med dess tidigare innehavare har
givit mig en stark känsla av att det är en uppgift som är allt
annat än lätt.
En fråga som icke så mycket diskuterats men trots detta är
förtjänt av ganska stor uppmärksamhet är den om inriktningen
av den tekniska biståndsverksamhet, vars ekonomiska resurser
framstå som alltmera otillräckliga. Skall man i rättvisans namn
koncentrera sig på de länder som ligga längst efter i utvecklingen,
eller är det bättre att söka ge en smula hjälp åt dem som med
egna krafter hålla på att uppnå någorlunda anständiga resultaU
En utbredd socialromantisk inställning synes gynna det första
alternativet. Men i själva verket är det mer än tvivelaktigt om den
tekniska biståndsverksamheten med sina nuvarande möjligheter
kan bli annat än ett rent spegelfäkteri i de mest »underutvecklade»
länderna, eftersom dessa knappast äro i stånd att fortsätta av
egna krafter sedan hjälpen slutförts. starka skäl tala sålunda för
att man så vitt möjligt väljer det senare alternativet. Därigenom
skulle man också kunna komma bort från begreppen »underutvecklad» eller »mindre utvecklad», vilka på många håll väcka förargelse. Det skulle i så fall bli möjligt att helt enkelt tala om
»Ömsesidig teknisk biståndsverksamhet», så mycket mera som väl
alla länder (inklusive Förenta staterna och Sverige) skulle vara
i behov av råd och anvisningar på något område, medan flera
av de »underutvecklade» ha en del att lära ut till andra, som
befinna sig på ett ännu tidigare utvecklingsstadium i tekniskt
hänseende.
A andra sidan får man komma ihåg att valet av mottagarländer
i mycket hög grad är en politisk fråga. De olika medlemsstaterna,
och kanske särskilt de minst utvecklade bland dem, vaka svartsjukt över att var och en får sin beskärda del av det tekniska
biståndets kaka, vare sig man kan smälta den eller ej. Det kan
sålunda i sista hand knappast bli fråga om ett direkt val av vissa
länder, men däremot mycket väl av sådana projekt, där vederbörande land åtminstone synes ha några egna utvecklingsmöjligheter. En sådan fördelning – som är nödvändig om icke alltför
mycket pengar skola gå förlorade till ingen nytta – är emellertid
också möjlig endast inom ramen för »country programming» och
kan icke genomföras så länge vart och ett av de deltagande organen skall fördela sina begränsade resurser på så många länder
som möjligt.
111
1 .
Gunnar Heckscher
stipendiatverksamheten borde, rätt utnyttjad, kunna bli det billigaste och i många hänseenden nyttigaste momentet i det tekniska
biståndet. Det är självfallet mycket billigare att skicka en turkisk
stipendiat till Sverige än att placera en svensk expert i Turkiet,
och dessutom kan den förre under längre tid än den senare göra
sina kunskaper nyttiga för Turkiets utveckling.
Å andra sidan finns det stora svårigheter för stipendieverksamheten. En stipendiat förlorar ofta mycket dyrbar tid på att finna
sig tillrätta i det land där han skall studera. Han stöter på språksvårigheter och känner sig ofta olycklig därför att han är skild
från de sina och kanske för första gången i sitt liv lever under
andra omständigheter än hemma. Dessutom är det inte alls säkert
att han vid återkomsten till sitt eget land genast kan sättas in på
de uppgifter för vilka han förberett sig under sina utlandsstudier;
och dröjer det för länge, hinner han glömma bort vad han lärt
sig eller finner kanske att det inte längre är tillämpligt.
Urvalet av stipendiater är inte heller alldeles lätt. Hur skall
man bland 108 kandidater från ett 30-tal olika områden välja ut
dem som skola få nio tillgängliga FN-stipendier~ Det kan lätt
bli ett tämligen slumpmässigt urval. Dessutom är det inte säkert
att det alltid sker på de rimligaste grunderna. Även i ett land
med en så hederlig förvaltning som Turkiets framförde myndigheterna ibland kandidater som icke motsvarade alla rimliga kvalitetskrav, och särskilt språkkunskapernavoro många gånger otillfredsställande. Vad skall man t. ex. säga om sökande som önska
stipendier för studier i Förenta Staterna eller Frankrike men
icke kunna göra sig förstådda på något annat språk än turkiska~
I andra länder kan det vara betydligt värre. Där händer det att
vederbörande regering genom sin permanenta delegation i New
York driver fram stipendier åt släktingar eller goda vänner till
inflytelserika personer, så att dessa få företaga nöjesresor på Förenta Nationernas bekostnad. Två sådana stipendiater, som för
något år sedan skickades till Frankrike, kommo bort på vägen.
Den ene av dem kom visserligen till Paris men hördes aldrig av
hos någon av de myndigheter där han skulle studera; den andre
fastnade i någon badort på Rivieran.
För att råda bot på dessa brister i stipendieverksamheten ha
vissa av specialorganen, och på senare tid även Förenta Nationerna, börjat kräva att stipendierna skola direkt anknytas till
ett bestämt projekt inom den tekniska biståndsverksamheten. Därigenom får man större garantier både för att valet av stipendiater
112
Technical assistance
är någorlunda rimligt och att vederbörandes erfarenheter utnyttjas efter hemkomsten. Särskilt fördelaktigt är det om en internationell expert är knuten till projektet. Antingen skickar man
först ut en eller flera stipendiater, som vid återkomsten samarbeta
med en expert eller en expertgrupp, eller också låter man experten
medverka vid valet av stipendiater, så att han kan finna någon
som är i stånd att efter vederbörlig förberedelse fullfölja det arbete han själv påbörjat. Även de länder som mottaga stipendiater
kunna medverka till en bättre gallring genom att resa krav på
ordentliga upplysningar innan de acceptera en stipendiat. Om stipendiaterna komma från ett land där det finns en resident är det
slutligen lämpligt att denne medverkar vid urvalet och även direkt
kopplas in på de frågor som sammanhänga med den fortsatta
planeringen.
Större publicitet har alltid knutit sig till de experter, som utsändas till olika länder. Denna verksamhet har också i många fall
varit framgångsrik, och experterna ha ofta gjort insatser som
hedrat dem själva och på ett påtagligt sätt hjälpt det mottagande
landet. Likväl finns det en rad problem.
Själva expertvalet är icke alltid lätt. Uppgiftens natur kan av
lätt insedda skäl icke alltid tillräckligt preciseras, eftersom det
land som begär experterna ofta icke disponerar över tillräcklig
expertis för att kunna bedöma var de verkliga behoven föreligga.
Residenten och de internationella organen måste därför spela en
aktiv roll vid utformningen av det preliminära arbetsprogrammet.
Å ven den mest allmänbildade resident står dock ofta rådvill inför
en sådan uppgift, och det internationella organet saknar i många
fall både lokalkännedom och egen teknisk expertis. Att det under
sådana omständigheter uppstår en hel del förvecklingar är knappast ägnat att överraska. Det blir emellertid av allt att döma
lättare att övervinna svårigheterna allteftersom erfarenhetsområdet vidgas och man exempelvis kan rådfråga andra experter
som tidigare arbetat eller fortfarande arbeta i det ifrågavarande
landet.
Sedan är det fråga om vad som egentligen skall vara expertens
uppgift. I princip skulle han ju vara enbart rådgivare; men den
som ger sig ut med sådant perspektiv möter ofta besvikelser. Det
finns icke alltid någon på platsen som är nog kvalificerad för att
kunna uppskatta rådens värde och disponerar tillräcklig tid och
113
Gunnar Heckscher
tillräckligt inflytande för att kunna sätta dem i verket. Skall det
bli något resultat, måste experten ofta ta av sig i skjortärmarna
och utföra en väsentlig del av arbetet själv. Men då stöter han
på en annan svårighet. Hur går det sedan han rest, om man i
det mottagande landet vant sig vid att han gör allt det egentliga
arbeteU Det finns många exempel på att i och för sig utmärkta
och väl genomtänkta projekt fallit sönder efter experternas avresa, därför att dessa icke tillräckligt insisterat på att landets
eget folk skulle taga aktiv del i deras förverkligande. Här befinner
man sig mellan Scylla och Charybdis, och det är omöjligt att
annat än från fall till fall bestämma hur man lämpligen skall gå
tillväga.
De svårigheter i anpassningen, som möta en stipendiat när han
ger sig ut till ett mera utvecklat land, sakna inte heller motsvarigheter när det gäller experten. Vi brukade i Turkiet säga att man
har att genomgå tre stadier: »elation, desperation and integration». Experten känner först entusiasm, därefter förtvivlan över
att ingenting går som han tänkt sig och slutligen stark samhörighet med det land där han arbetar. Det är inte alla som hinna nå
fram till det sista stadiet. Men allmänt taget kan man nog säga
att ingen expert är framgångsrik utan att identifiera sig med det
land där han arbetar och betrakta det nästan som ett andra fädernesland, som han visserligen kritiserar ofta och hårt, men likväl
på samma sätt som han påvisar felen i sitt eget land, förargad
över att det man blivit så fäst vid inte är ännu bättre än det är.
Därmed sammanhänger också frågan om experternas kontakter.
I den tekniska biståndsverksamheten- till skillnad från det humanitära hjälparbetet- kommer man sällan långt utan nära kontakt
med de bestämmande i mottagarlandet, regeringsmedlemmar och
höga ämbetsmän, under det att kontakt med folkets breda lager
visserligen har ett betydande värde men i regel måste komma i
andra hand och nästan ständigt är svår att uppnå till följd av
språksvårigheter och andra liknande komplikationer. Detta återverkar också på livsföringen och motiverar de skenbart höga löner
som utgå: i regel måste experten på egen bekostnad bedriva en
hel del representation.
Därtill kommer frågan om inställningen till den politiska regimen och tiH olika motsättningar inom det land där man arbetar.
Av lätt insedda skäl finner man i mottagarländernas sociala och
politiska förhållanden åtskilligt som är stötande för en västerlänning, ofta sådant som särskilt en skandinav starkt reagerar
114
&iL
Technical assistance
emot. Det gäller då att komma ihåg att man är utsänd för en
speciell och begränsad uppgift och inte som någon allmän samhällsreformator. Man tvingas ofta att hålla inne med obekväma
reflexioner på andra punkter, hur motbjudande detta än kan förefalla- annars händer det att man blir ur stånd att fullgöra sin
egentliga uppgift. Av samma skäl måste man också undvika att
låta sig indragas i det ofta högt utvecklade intrigväsendet i mottagarlandet, vilket kan vara nog så besvärligt när olika klickar
och partier anstränga sig att inregistrera den internationella organisationens företrädare bland sina bundsförvanter.
Somliga tyckas göra sig den föreställningen, att mottagarlandets
befattningshavare med omedelbar tacksamhet och entusiasm skola
ta emot den besökande expertens insatser och alla skynda sig att
genast följa hans välvisa råd. Motsatsen är i själva verket betydligt vanligare, något som i grunden knappast är ägnat att
förvåna. Åven om experten uppriktigt önskas av regeringen och
alla höga myndigheter ställer han till mycket besvär för deras
underlydande (med vilka han i praktiken närmast arbetar) och
utgör genom sin närvaro ett hot mot deras rutin och kanske mot
själva deras existens. Åven regeringen finner många gånger att
experten, när det kommer till kritan, framför ganska besvärande
proposer, och i själva verket består en stor del av expertens arbete
i att förhandla sig till ett godtagande av sina förslag under omständigheter liknande dem under vilka 1700-talets diplomater arbetade. Detta kan lyckas i större eller mindre utsträckning, misslyckas ibland fullständigt, men är nästan aldrig helt framgångsrikt, och den som icke är beredd på besvikelser därvidlag borde
egentligen aldrig åtaga sig ett expertuppdrag.
Därmed sammanhänga också de många administrativa problem
som möta experterna i den tekniska biståndsverksamheten och alldeles särskilt residenterna. Låt oss först ett ögonblick erinra om
den procedur som måste genomgås innan ett projekt kan börja
verkställas!
Först skall vederbörande land alltså göra en framställning
(»request»). För att denna skall bli förnuftigt utformad krävs ofta
bistånd av det internationella organet eller dess representanter
på platsen. Särskilt i de minst utvecklade länderna och i början
av den tekniska biståndsverksamheten kom initiativet ofta icke
från landets egna myndigheter utan från de internationella organen, eftersom de förra visste förhållandevis litet om vad tekniskt
bistånd i verkligheten skulle innebära.
115
·(·’
Gunnar Heckscher
Sedan framställningen väl utformats, överlämnas den till det
internationella organet, eller, om flera sådana äro inblandade, till
Förenta Nationernas Technical Assistance Administration, antingen genom residenten eller genom landets permanenta delegation hos Förenta Nationerna. I det senare fallet skall residenten
i princip bli underrättad, men detta försummas ibland, vilket
vållar oändligt trassel, eftersom det vanligen ändå blir han som
får sköta förhandlingarna. Förslaget skall sedan godkännas, dels
av TAA eller vederbörande specialorgan, dels av TAB eller dess
ordförande. Här uppstår då genast frågan om prioriteten mellan
olika projekt, när de tillgängliga medlen som vanligt äro otillräckliga. Icke sällan äro landets myndigheter ganska ovilliga att
fastställa dessa, eftersom inga där våga träffa ett val mellan
förslag från olika, var för sig mäktiga ministerier. Dessutom finns
det icke alltid något internationellt samordningsorgan med tillräcklig sakkunskap för att kunna bestämma prioritetsfrågan.
Kan förslaget realiseras, skall ett formligt avtal upprättas, och
detaljerna i detta kunna vålla svårigheter eller åtminstone tidsutdräkt, då olika organ äro inblandade på både det nationella
och det internationella planet. Sedan skola experter rekryteras,
och rekryteringen måste ofta utsträckas över flera länder innan
man får tag i lämpliga personer. Slutligen skola de föreslagna
experterna godkännas av mottagarlandet. Också här kan det bli
komplikationer, ibland på grund av nationella motsättningar, men
oftare därför att mottagarlandet har överdrivna anspråk på att
de experter som skickas ut skola vara tillräckligt framstående och
ibland inte nöjer sig med mindre än personer med världsrykte.
Redan under denna procedur, och i samma grad under experternas fortsatta arbete, stöter man på mängder av administrativa
svårigheter. Dessa sammanhänga först och främst med karaktären
av förvaltningen i det land där man skall arbeta. I många av de
så kallade underutvecklade länderna äro nämligen byråkratien
och formalismen i hög grad överutvecklade. Särskilt gäller detta
sådana länder som byggt upp sin förvaltning efter franskt mönster, utan att för den skull lära sig följa de metoder med vilka
fransmännen få sin förvaltning att trots allt fungera. Okritiskt
tillämpat betyder det franska förvaltningssystemet en centraliserad, formalistisk och genom ett övermått av finanskontroll hämmad styrelse, där det är utomordentligt svårt att genomföra ens
de åtgärder som av alla erkännas som välmotiverade och förnuftiga. Att det dessutom öppnar snart sagt obegränsade möjligheter
116
– Technical assistance
för den som av en eller annan anledning vill sticka en käpp i
hjulet ligger i sakens natur.
Det var en samstämmig uppfattning bland både F. N :s och
Marshall-organisationens personal i Turkiet, att de svårigheter
man hade att kämpa med på platsen till alldeles övervägande
del voro av administrativ natur. På turkiskt håll var man i regel
beredd att instämma i denna uppfattning och föreföll i själva verket ofta ganska generad över de svårigheter av detta slag som uppträdde under arbetets gång och som, framhöll man, i hög grad
visade behov av tekniskt bistånd för reformer i förvaltningssystemet. A andra sidan ligger det i sakens natur att dessa reformer
icke läto sig genomföras från den ena dagen till den andra, och
det var något paradoxalt att som »co-director» för ett förvaltningsinstitut i så många fall hindras i sitt arbete just genom förvaltningens egenheter.
I de länder som befinna sig i en mer eller mindre revolutionär
period- och detta gäller åtskilliga av dem som mottaga tekniskt
bistånd- äro de nämnda svårigheterna av allt att döma betydligt
mindre, även om man bör hålla i minnet att byråkratien i åtskilliga av dem går lika oförändrad genom revolutionerna som byrå-
kratien i Frankrike genom ministerkriserna. I revolutionära tider
uppstå emellertid andra administrativa svårigheter. Det kan vara
svårt att lägga några planer på längre sikt, eftersom man inte
vet vilken regim som skall sitta vid makten om några år; den
expert som varit på god fot med de ledande före en omvälvning är
ibland just därför misstänkt hos den nya regimen; och slutligen
får man ibland räkna med en allmän desorganisation som gör det
svårt att genomföra någonting alls och kan hålla experterna i
overksamhet under veckor och månader.
Dessa svårigheter äro knappast ägnade att överraska. De sammanhänga med vederbörande länders karaktär av >>Underutvecklade» områden: det är icke blott i materiellt hänseende, utan i än
högre grad på det organisatoriska planet, som mottagarländerna
ha något att lära av Västern. Naturligtvis stöter man också på
olika vanor i fråga om arbetstakt och arbetsintensitet. Det ligger
något av en tragedi i att de >>Underutvecklade» länderna genom
konfrontationen med västerlandets uppdrivna arbetstakt tvingas
att gå ifrån det »dolce far niente» med vilket de i årtusenden ha
trivts så väl och som på sätt och vis varit deras största charm.
Ur brytningen mellan gammalt och nytt i detta hänseende framväxer en ryckighet i arbetssättet som kan vara lika påfrestande
9- 543443 Svensic Tidskrift 1954 117
Gunnar Heckscher
för både landets egna invånare och deras medhjälpare väster ifrån,
och som följer av att man går på i den gamla takten tills det
verkar som om ingenting skulle bli av, för att sedan plötsligt bli
tvungen att göra allting i en faslig hast och utan tillräcklig tid
till eftertanke. Särskilt i den mån nydaningen skall innebära att
man direkt kopierar västerländska metoder, i stället för att skapa
något för varje land särpräglat, är denna olägenhet framträ-
dande.
Men experten konstaterar snart att det icke endast är på den
lokala sidan som han möter administrativa svårigheter. F. N. och
deras specialorgan erbjuda också en provkarta på besynnerligheter
i organisation och procedur. Många gånger äro dessa mera irriterande än de lokala svårigheterna, så mycket mer som experten
möjligen kan anse sig ha rätt att fordra större effektivitet av den
organisation som skall lämna tekniskt bistånd än av det land som
skall mottaga sådant.
Det är på många olika plan som de internationella organens
administration fungerar otillfredsställande. Personalrekryteringen
är långsam och obestämd, ännu mera än vad som är den naturliga
konsekvensen av att den skall utsträckas över hela världen. De
informationer, som i förväg lämnas utresande experter, äro ofullständiga och ibland direkt felaktiga. I anorduandet av resor begås
ständiga misstag, framför allt till följd av den egendomliga monopolställning som förlänats åt Cooks och som detta företag tydligen
icke anser sig ha någon skyldighet att motsvara genom att länrna
god service. Materiel, i den mån sådan kan tillhandahållas, kommer långsamt och efter ett evinnerligt trassel. Utbetalningar äga
rum efter ett otal formaliteter och äro icke sällan oriktiga när
de väl verkställas. Att få besked från ett av de administrativa
organen kan vara ungefär som att få fram ett utslag av kammarrätten. över huvud har man en känsla av en permanent motsättning mellan organisationernas finansiella och administrativa avdelningar å ena sidan och å den andra de avdelningar som utföra
det positiva arbetet.
Nu finns det otvivelaktigt en rad förklaringar till dessa besvärligheter. Fördelningen på en mängd specialorgan vållar i och för
sig trassel, eftersom dessa i stor utsträckning följa olika principer
i administrativt hänseende. Särskilt det stora avståndet och de
ofta dåliga kommunikationerna från fältet till högkvarteren i
New York, Geneve, Paris eller Rom ge obegränsade möjligheter
till missförstånd, eftersom organisationen i princip är starkt cen- 118
•
Technical assistance
traliserad. När det gäller finansavdelningarnas formalism får man
komma ihåg både att en del experter otvivelaktigt gjort skrupelfria försök att sko sig på de internationella organens bekostnad
och kanske framför allt att de finansiella resursernas groteska
otillräcklighet gör den yttersta sparsamhet nödvändig. Det är
icke blott i F. N. utan snart sagt överallt omöjligt för finansdepartement att begripa, att formalistiskt småsparande på längre
sikt kan innebära rena slöseriet. Därtill kommer, att rekryteringen
av personal till TAA och specialorganens motsvarande avdelningar måhända icke alltid varit den bästa, särskilt kanske därför
att nationella »rättvisesynpunkter» få spela större roll än kompetenskraven.
Detta oaktat låter det sig knappast förnekas att den tekniska
biståndsverksamhetens administration är i behov av reformering.
Den har av allt att döma tämligen okritiskt kopierats efter mönster av övriga F. N.-avdelningars verksamhet, utan hänsyn till att
det är fråga om omfattande operationer ute på fältet, till vilka
de internationella organens övriga avdelningar icke ha någon motsvarighet. Decentralisation och drastisk förenkling äro nödvändiga
om verksamheten skall kunna bedrivas framgångsrikt i fortsättningen; och detta alldeles särskilt om de knappa tillgångarna
skola utnyttjas. Ett särskilt olyckligt drag är att höga tjänstemän
vid de centrala organen under det nuvarande systemet bli till den
grad överbelastade med administrativa detaljer att de knappast
få tid att tänka på det som är mera väsentligt. När ordföranden
i TAB måste ägna sin personliga uppmärksamhet åt rekryteringen
av en kamrerstjänst hos en av residenterna innan något skall
kunna åstadkommas, då är det tämligen illa ställt.
Det lönar sig föga att i detta sammanhang vidare utveckla kritiken mot de internationella organens administration. Större skäl
finns det att varna mot en tendens som man ibland stöter på,
nämligen att av dessa brister dra den slutsatsen att hela verksamheten skulle vara förfelad eller på väg att bli det, och att de deltagande nationerna sålunda borde reducera sina bidrag eller helt
desintressera sig i verksamheten.
Ingenting skulle kunna vara mera felaktigt. De internationella
organens tekniska biståndsverksamhet är i stort sett inte mer än
tre år gammal, och det är knappast ägnat att överraska att man
ännu icke lyckats nå en tillfredsställande lösning av alla de administrativa problem som den innefattar. Först om det hela ser
likadant ut efter låt oss säga tio år kan det möjligen finnas skäl
119
Gunnar Heckscher
att kasta yxan i sjön. Vidare är det obestridligt att just knappheten i tillgångar hör till de saker som försvåra arbetet och nödvändiggöra (eller åtminstone synas nödvändiggöra) detaljkontroll
och formalism. Och slutligen ha de länder som lämna bidrag till
den tekniska biståndsverksamheten både anledning och möjligheter att göra sin röst hörd och kräva nödvändiga förbättringar
och förenklingar i arbetssättet, under utnyttjande av de erfarenheter deras egna medborgare vunnit som experter åt de internationella organen. De största möjligheterna härtill torde föreligga om de äro beredda att öka sina bidrag men samtidigt ställa
förbättringar i administrationen som villkor härför.
Det kan finnas särskilda skäl att betona den sista synpunkten
just när det gäller Sverige. De skandinaviska länderna ha otvivelaktigt särskilda förutsättningar att göra en nyttig insats
inom den tekniska biståndsverksamheten. Deras anseende är alltjämt utomordentligt gott, delvis oförtjänt gott, både i de stora
länderna och i de länder som framför allt mottaga tekniskt bistånd. De stå på de hela taget vid sidan av de vanliga intressekombinationerna och misstänkas praktiskt taget aldrig för några
imperialistiska ambitioner. Visserligen leva de under omständigheter som äro så olika dem som råda i »tmderutvecklade» länder
att full förståelse ibland kan vara svår att uppnå, men å andra
sidan ha de både på ingenjörsteknikens, på socialvårdens och på
en rad andra områden hunnit så långt att de verkligen ha något
att ge. Därtill kommer, att deras ekonomiska läge trots allt är
jämförelsevis fördelaktigt, och att de därför utan alltför stora
uppoffringar äro i stånd att lämna betydande finansiella bidrag.
Till slut bör man då fråga sig vilket värde den internationella
biståndsverksamheten i grund kan anses ha ur de »givande» ländernas synpunkter. I det fallet finns det skäl att såvitt möjligt
koppla bort sentimentala synpunkter, så mycket mera som även
ett verkligt realistiskt bedömande blir tillräckligt positivt.
Den bilaterala biståndsverksamheten motiveras ibland, i motsats mot den som bedrivs av de internationella organen, såsom
ett medel att vinna exportmarknader. Otvivelaktigt ligger det nå-
got riktigt häri. Den som företräder en internationell organisation
måste noga akta sig för allting som kan tyda på att han begagnar
sin ställning för att gynna sitt eget hemland. Men i själva verket
är skillnaden kanske inte så stor. Hur »denationaliserad» han än
är, håller man likväl i mottagarlandet noga reda på varifrån han
120
………_….. … ” •
..
Technical assistance
kommer, och om han sköter sig bra skaffar han good-will inte bara
för det internationella organet utan också för sitt eget land. Det
finns otaliga exempel på att just experter, som varit utomordentligt samvetsgranna i detta hänseende, utan sin egen förskyllan
bidragit till upprättandet av värdefulla ekonomiska kontakter.
Å andra sidan är företrädaren för den bilaterala biståndsverksamheten ibland en smula misstänkt, eftersom man i mottagarlandet mycket väl inser att han kan ha nationellt själviska synpunkter.
Därtill kommer det mera allmänna värdet av biståndsverksamheten. Det vore lönlöst att bestrida att det i många »underutvecklade» länder råder en djup misstro, för att icke säga bitterhet mot
västerlandet. Det tekniska biståndet, rätt organiserat och utnyttjat, erbjuder större möjligheter än någonting annat att övervinna
sådana misstämningar. stipendiater, som bli väl mottagna, och
experter, som identifiera sig med det land där de arbeta, ha båda
utomordentliga möjligheter att påverka opinionen i positiv riktning. Om det är sant att världsfreden på längre sikt hotas väl
så mycket av konflikter i de »underutvecklade» och ingalunda
särskilt krigsrädda områdena som av de »utvecklade» ländernas
inbördes misshälligheter, kan det tekniska biståndet därför betecknas som den kanske viktigaste fredsfaktorn i dagens internationella situation.
121