Litteratur
1954
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
LITTERATUR
ÖVERHUSPROBLEM
Sydney D. Bailey m. fl.: The future of the House of Lords. Hansard
Society. London 1954.
Den tysk-amerikanske politiske skriftställaren Francis Lieber uttalade i sitt ryktbara arbete Civil liberty and self-government, som utkom i sin första edition 1853, en ofta citerad sats om tvåkammarsystemets stora spridning och lyckosamma funktionerande: »It accompanies
the Anglican race like the common law, and everywhere it succeeds.»
Den engelske historikern W. E. Lecky skrev i sitt 1896 utgivna verk
Democracy and liberty att han icke kunde tänka sig något sämre
än ett regemente utövat av en enda allsmäktig demokratisk kammare. Bekant är också Lord Roseberys yttrande att det endast fanns
två undantag från den allmänna regeln att civiliserade samhällen
vägrade att låta sig styras av en enda kammare; undantagen voro
Grekland och Costa Rica.
Roseberys påstående får föras till de skämtsamma överdrifternas
kategori, men det är liksom Liebers och Leckys uttalanden belysande
för den dominerande ställning, som det dualistiska representationsskicket intog både inom den politiska spekulationen och i verkligheten under 1800-talet. En hel rad statsteoretiker och spekulativt lagda
historiker prisade tvåkammarsystemet såsom ett skydd mot förhastade och illa övervägda beslut men också som ett skydd för individen
mot en enkammares despotism. Den amerikanske statsvetenskapsmannen John W. Burgess utvecklade i ett år 1890 utgivet arbete att en
enkamrig representation alltid löper fara att bestämmas av förhastade och ensidiga synpunkter, acceptera otillräckligt kontrollerade
upplysningar och falska generaliseringar och låta sig nöja med
»happy phrases» i stället för »sound principles». En legislatur uppdelad på två kamrar har större utsikter att undgå dessa faror. Det
blir mellan kamrarna en naturlig och hälsosam rivalitet, som kommer dem att underkasta varandras göranden en omsorgsfull prövning, även då samma parti har majoritet i båda kamrarna.
Teorien om behovet av två kamrar grundas också på uppfattningen
att den immanenta tendensen hos en församling att bli självsvåldig
och korrupt måste hållas tillbaka genom existensen av en andra kammare med lika stor auktoritet. Amerikanarna hålla sina legislaturer
i schack genom att dela dem på liknande sätt som romarna höllo sina
exekutiva organ i tygeln genom att sätta två konsuler i konungs
ställe, anmärker James Bryce i sin The American Commonwealth
(1888), och Henry Sidgwick tillfogar – i Elements of politics (1897)
– att passioner lättare gripa en ensam korporation än två. John
Stuart Mill, som annars ansåg att tvåkammarsystemets betydelse
423
—————–~—— – – – –
Litteratur
som garanti mot förhastade beslut blivit överdriven, medgav att exi·
stensen av en andra kammare kunde vara en betydelsefull hämsko
på tendensen till despotism hos en lagstiftande församling. Han fram·
höll att majoriteten i en enkammarrepresentation utan annat band
på sig än den egna viljan lätt blir despotisk och övermodig, befriad
som den är från tvånget att ta hänsyn till en agerande auktoritet
vid sin sida. Det borde vara två kamrar för att ingen av dem ens för
ett enda år måtte bli utsatt för det skadliga inflytandet av odelad
makt.
Ett ytterligare argument för tvåkammarsystemet var att härigenom
kunde representation beredas för speciella intressen eller klasser i
den övre kammaren som motvikt mot det folkliga elementets dominans i den nedre kammaren. Montesquieu hade i Esprit des lois slagit
an detta tema, och schweizaren Bluntschli talade om de aristokratiska
och demokratiska elementen i samhället, vilka båda skulle ha en tillbörlig representation. Guizot ville grunda dualismen i representationen på motsatsen mellan kapital och arbete; de som levde av sin
egendom och de som utan att äga kapital försörjde sig genom sitt
arbete borde representeras genom skilda organ. Dessa linjer i argumentationen- den övre kammaren som minoritetsrepresentation eller
som klass- och intresserepresentation – ha sedermera haft många
förfäktare eller uttolkare. stundom ingår en klart uttalad elitteori
som beståndsdel av argumenteringen för tvåkammarsystemet. Den
politiska eliten, de politiskt tränade och erfarna, de särskilt sakkunniga, skola få ett tryggat forum i den övre kammaren. John Stuart
Mill pläderade för en sådan kammare sammansatt uteslutande med
hänsyn till vederbörandes personliga meriter oberoende av börd och
rikedom. Den skulle -utan att ha någon mot demokratien aggressiv
tendens – utgöra en motvikt mot den kammare, som representerade
den folkliga opinionen.
Om än tvåkammarsystemet var den ojämförligt vanligaste parlamentariska organisationsformen vid tiden för sekelskiftet, motsvarade principens konkreta utformning endast sällan den idealbild, som
teoretikerna framställde. I och med demokratiseringen ställdes två-
kammarsystemet och grunderna för den övre kammarens sammansättning under debatt. Parlamentarismen med dess tendens till maktkoncentration har mångenstädes verkat i samma riktning. Dessa förhållanden ha gjort att enkammarsystemet under 1900-talet småningom
vunnit någon terräng, ehuru det dualistiska representationsskicket
fortfarande är det långt vanligare. Minst berört av den nya tidens
förhållanden har det blivit i förbundsstaterna. Den bikamerala principen har här blivit ett federativt element. Den övre kammaren fyller
funktionen av en delstaternas speciella representation, under det att
den undre kammaren är en representation för folket i förbundsstaten
som helhet. I de stater, där den övre kammaren icke har en sådan
speeialfunktion, har tvåkammarsystemets problematik blivit mera
komplicerad. I de flesta fall har systemet bibehållits. Där så skett har
emellertid i några fall den övre kammarens ställning avsevärt försvagats. A andra sidan ges även bland de nyaste författningarna
424
Litteratur
exempel på tvåkammarsystem med en mycket stark ställning för den
övre kammaren. Det är fallet med Italiens senat, som är fullt jämbördig med deputeradekammaren. Den italienska ministären är även
i lika hög grad ansvarig inför senaten som inför deputeradekammaren. Valbestämmelserna angående den direktvalda senaten äro dock
sådana att man möjligen i någon ringa mån kan intolka ett federativt drag i den. Italien är visserligen en enhetsstat, men dess nitton
regioner äro utrustade med en viss självständig lagstiftningsmakt,
och senaten väljes på regional grund.
En av de övre kammare som ha en politiskt sett ytterst svag ställning är det engelska överhuset. Det utgör ett unicum, då det företräder en eljest förgången typ av herrehus, där ledamotskapet för
den alldeles övervägande delen grundas på arv av adelsvärdighet.
överhusets problem behandlas i ett nyligen utkommet arbete, The
futu.re of the House of Lords under redaktion av Sydney D. Bailey
och med bidrag av ett drygt tiotal andra författare. Bland bidragsgivarna återfinnas såväl underhusets förre sekreterare Lord Campion
som ärkebiskopen av York och överhussekreteraren F. W. Lascelles.
Boken sysslar inte endast med överhusets framtid utan även med dess
nuvarande status och den historiska bakgrunden.
Bailey citerar ett uttalande av Walter Bagehot, som i sin bok om
den engelska konstitutionen skrev att faran för underhuset är att det
kanske reformeras alltför hastigt, medan faran för överhuset är att
det aldrig blir reformerat. Förutsägelsen om svårigheten att få till
stånd en reform av överhuset har åtminstone blivit besannad. Överhusets makt har blivit beskuren 1911 och 1949, så att av dess lagveto
nu återstår endast möjlighet att fördröja ett lagbesluts antagande ett
år. Någon positiv reform har man däremot icke lyckats uppnå enighet om.
Man erinras i denna framställning om all den möda, som nedlades
på överhusfrågan inom den av Bryce ledda kommissionen 1917-18.
Någon överhusreform framgick emellertid icke härur. En huvudpunkt i det reformprogram, varom kommissionens majoritet enades,
var att större delen av överhuset skulle utses av underhusets medlemmar. vid valet fördelade på ett antal relativt stora regionala
grupper. För att bevara kontinuiteten från det gamla överhuset
skulle en mindre del av huset utses bland pärerna, och även ett
reducerat inslag av biskopar skulle återfinnas i det sålunda tänkta
rekonstruerade överhuset. Om och så länge den övre kammaren skulle
fullfölja överhusets funktion som Supreme Court of Appeal förutsattes domarlorderna bibehållna som ex officiomedlemmar.
Ett annat misslyckat försök att få överhusfrågan ur dödvattnet
gjordes i samband med den senaste begränsningen av överhusets suspensiva veto, som den dåvarande labourregeringen drev igenom. Vid
partiledarförhandlingar februari-april 1948 träffades överenskommelse om vissa grunder för sammansättningen av ett rekonstruerat
överhus, men hela överenskommelsen gick om intet, då man inte
kunde uppnå enighet beträffande husets kompetens. De punkter varom
man enats innehöllo bl. a. att medlemskap av den övre kammaren icke
425
– \
… ~·
Litteratur
skulle konstitueras genom blott och bart ärftlig självskrivenhet utan
grundas på rent personliga förtjänster (personal distinction) eller erfarenhet vunnen i rikets tjänst (public service). Ledamöterna skulle
kunna hämtas både från bärarna av de ärftliga pärsvärdigheterna
och bland underhusledamöterna, som då skulle kreeras till pärer för
livstid. Kvinnor skulle kunna få säte i den övre kammaren. De pärer,
som blevo ställda utanför den nya övre kammaren, skulle vara valbara till underhuset och ha rösträtt vid val till detta.
Detta rekonstruktionsförsök strandade som nämnts. Sedermera har
frågan väckts på nytt i begränsad omfattning av numera avlidne
Lord Simon – Storbritanniens utrikesminister 19U-35, inrikesminister 1935—37, finansminister 1937-40 och lordkansler 1940-45, kanske
mest känd i den förstnämnda egenskapen, då ännu som Sir John
Simon. Den nuvarande konservativa ministären har också återupptagit problemet, medan labour visat mindre intresse.
I den nu föreliggande skriften uttalar en labourrepresentant, underhusledamoten Gordon Walker, att han vill lämna överhuset orört.
Den ståndpunkten sägs inte bero på önskan att labour skall ha en
hackkyckling att kritisera utan därpå att han anser överhuset i sin
nuvarande form motsvara just de krav, som man har att ställa på
en övre kammare i en parlamentarisk demokrati. Vad man på detta
håll vill ha är en reviderande övre kammare utan uppskjutande
makt, en kammare utan makt men med stor värdighet, som kan på-
räkna allmän respekt och uppmärksamhet, fastän den icke representerar folket. överhuset svarar nu med den ställning det småningom
fått mot ett sådant ideal. »Things that grow are often better than
things that are built.»
Ä ven Lord Campion kommer i sitt inlägg nära denna förnöjsamhet
med rådande förhållanden. Han skiljer mellan »starka» och »användbara», just för sitt begränsade ändamål tjänliga (useful) övre kamrar. Överhuset hör självfallet till den senare kategorien, och det har
enligt Campion behållit ett inflytande på den allmänna opinionen
och en kontroll över lagstiftningens form, som vida överstiga dess
begränsade maktbefogenheter. Till de »starka» övre kamrarna räknas
bl. a. den svenska första kammaren, som i sammanhanget tyvärr felaktigt betecknas som oupplöslig.
Beträffande överhusets faktiska ställning i det engelska samhällslivet bör det till sist erinras om att hur försvarslöst det än är mot
alla angrepp från rationalistisk utgångspunkt, är överhuset sådant
det ter sig på papperet icke detsamma som den praktiska verklighetens House of Lords. Teoretiskt har överhuset mer än 800 ledamöter, men i det dagliga arbetet är det endast ett 80-tal ledamöter
som ta del. Huvudparten av denna intresserade minoritet får nog
sägas bestå av personer, som med hänsyn till förmåga och kunskap
ganska väl fylla sina platser i en övre kammare av den typ, som
Lord Campion betecknar som »useful».
Olle Nyman.
426
..
ÖVERHUSPROBLEM
Sydney D. Bailey m. fl.: The future of the House of Lords. Hansard
Society. London 1954.
Den tysk-amerikanske politiske skriftställaren Francis Lieber uttalade i sitt ryktbara arbete Civil liberty and self-government, som utkom i sin första edition 1853, en ofta citerad sats om tvåkammarsystemets stora spridning och lyckosamma funktionerande: »It accompanies
the Anglican race like the common law, and everywhere it succeeds.»
Den engelske historikern W. E. Lecky skrev i sitt 1896 utgivna verk
Democracy and liberty att han icke kunde tänka sig något sämre
än ett regemente utövat av en enda allsmäktig demokratisk kammare. Bekant är också Lord Roseberys yttrande att det endast fanns
två undantag från den allmänna regeln att civiliserade samhällen
vägrade att låta sig styras av en enda kammare; undantagen voro
Grekland och Costa Rica.
Roseberys påstående får föras till de skämtsamma överdrifternas
kategori, men det är liksom Liebers och Leckys uttalanden belysande
för den dominerande ställning, som det dualistiska representationsskicket intog både inom den politiska spekulationen och i verkligheten under 1800-talet. En hel rad statsteoretiker och spekulativt lagda
historiker prisade tvåkammarsystemet såsom ett skydd mot förhastade och illa övervägda beslut men också som ett skydd för individen
mot en enkammares despotism. Den amerikanske statsvetenskapsmannen John W. Burgess utvecklade i ett år 1890 utgivet arbete att en
enkamrig representation alltid löper fara att bestämmas av förhastade och ensidiga synpunkter, acceptera otillräckligt kontrollerade
upplysningar och falska generaliseringar och låta sig nöja med
»happy phrases» i stället för »sound principles». En legislatur uppdelad på två kamrar har större utsikter att undgå dessa faror. Det
blir mellan kamrarna en naturlig och hälsosam rivalitet, som kommer dem att underkasta varandras göranden en omsorgsfull prövning, även då samma parti har majoritet i båda kamrarna.
Teorien om behovet av två kamrar grundas också på uppfattningen
att den immanenta tendensen hos en församling att bli självsvåldig
och korrupt måste hållas tillbaka genom existensen av en andra kammare med lika stor auktoritet. Amerikanarna hålla sina legislaturer
i schack genom att dela dem på liknande sätt som romarna höllo sina
exekutiva organ i tygeln genom att sätta två konsuler i konungs
ställe, anmärker James Bryce i sin The American Commonwealth
(1888), och Henry Sidgwick tillfogar – i Elements of politics (1897)
– att passioner lättare gripa en ensam korporation än två. John
Stuart Mill, som annars ansåg att tvåkammarsystemets betydelse
423
—————–~—— – – – –
Litteratur
som garanti mot förhastade beslut blivit överdriven, medgav att exi·
stensen av en andra kammare kunde vara en betydelsefull hämsko
på tendensen till despotism hos en lagstiftande församling. Han fram·
höll att majoriteten i en enkammarrepresentation utan annat band
på sig än den egna viljan lätt blir despotisk och övermodig, befriad
som den är från tvånget att ta hänsyn till en agerande auktoritet
vid sin sida. Det borde vara två kamrar för att ingen av dem ens för
ett enda år måtte bli utsatt för det skadliga inflytandet av odelad
makt.
Ett ytterligare argument för tvåkammarsystemet var att härigenom
kunde representation beredas för speciella intressen eller klasser i
den övre kammaren som motvikt mot det folkliga elementets dominans i den nedre kammaren. Montesquieu hade i Esprit des lois slagit
an detta tema, och schweizaren Bluntschli talade om de aristokratiska
och demokratiska elementen i samhället, vilka båda skulle ha en tillbörlig representation. Guizot ville grunda dualismen i representationen på motsatsen mellan kapital och arbete; de som levde av sin
egendom och de som utan att äga kapital försörjde sig genom sitt
arbete borde representeras genom skilda organ. Dessa linjer i argumentationen- den övre kammaren som minoritetsrepresentation eller
som klass- och intresserepresentation – ha sedermera haft många
förfäktare eller uttolkare. stundom ingår en klart uttalad elitteori
som beståndsdel av argumenteringen för tvåkammarsystemet. Den
politiska eliten, de politiskt tränade och erfarna, de särskilt sakkunniga, skola få ett tryggat forum i den övre kammaren. John Stuart
Mill pläderade för en sådan kammare sammansatt uteslutande med
hänsyn till vederbörandes personliga meriter oberoende av börd och
rikedom. Den skulle -utan att ha någon mot demokratien aggressiv
tendens – utgöra en motvikt mot den kammare, som representerade
den folkliga opinionen.
Om än tvåkammarsystemet var den ojämförligt vanligaste parlamentariska organisationsformen vid tiden för sekelskiftet, motsvarade principens konkreta utformning endast sällan den idealbild, som
teoretikerna framställde. I och med demokratiseringen ställdes två-
kammarsystemet och grunderna för den övre kammarens sammansättning under debatt. Parlamentarismen med dess tendens till maktkoncentration har mångenstädes verkat i samma riktning. Dessa förhållanden ha gjort att enkammarsystemet under 1900-talet småningom
vunnit någon terräng, ehuru det dualistiska representationsskicket
fortfarande är det långt vanligare. Minst berört av den nya tidens
förhållanden har det blivit i förbundsstaterna. Den bikamerala principen har här blivit ett federativt element. Den övre kammaren fyller
funktionen av en delstaternas speciella representation, under det att
den undre kammaren är en representation för folket i förbundsstaten
som helhet. I de stater, där den övre kammaren icke har en sådan
speeialfunktion, har tvåkammarsystemets problematik blivit mera
komplicerad. I de flesta fall har systemet bibehållits. Där så skett har
emellertid i några fall den övre kammarens ställning avsevärt försvagats. A andra sidan ges även bland de nyaste författningarna
424
Litteratur
exempel på tvåkammarsystem med en mycket stark ställning för den
övre kammaren. Det är fallet med Italiens senat, som är fullt jämbördig med deputeradekammaren. Den italienska ministären är även
i lika hög grad ansvarig inför senaten som inför deputeradekammaren. Valbestämmelserna angående den direktvalda senaten äro dock
sådana att man möjligen i någon ringa mån kan intolka ett federativt drag i den. Italien är visserligen en enhetsstat, men dess nitton
regioner äro utrustade med en viss självständig lagstiftningsmakt,
och senaten väljes på regional grund.
En av de övre kammare som ha en politiskt sett ytterst svag ställning är det engelska överhuset. Det utgör ett unicum, då det företräder en eljest förgången typ av herrehus, där ledamotskapet för
den alldeles övervägande delen grundas på arv av adelsvärdighet.
överhusets problem behandlas i ett nyligen utkommet arbete, The
futu.re of the House of Lords under redaktion av Sydney D. Bailey
och med bidrag av ett drygt tiotal andra författare. Bland bidragsgivarna återfinnas såväl underhusets förre sekreterare Lord Campion
som ärkebiskopen av York och överhussekreteraren F. W. Lascelles.
Boken sysslar inte endast med överhusets framtid utan även med dess
nuvarande status och den historiska bakgrunden.
Bailey citerar ett uttalande av Walter Bagehot, som i sin bok om
den engelska konstitutionen skrev att faran för underhuset är att det
kanske reformeras alltför hastigt, medan faran för överhuset är att
det aldrig blir reformerat. Förutsägelsen om svårigheten att få till
stånd en reform av överhuset har åtminstone blivit besannad. Överhusets makt har blivit beskuren 1911 och 1949, så att av dess lagveto
nu återstår endast möjlighet att fördröja ett lagbesluts antagande ett
år. Någon positiv reform har man däremot icke lyckats uppnå enighet om.
Man erinras i denna framställning om all den möda, som nedlades
på överhusfrågan inom den av Bryce ledda kommissionen 1917-18.
Någon överhusreform framgick emellertid icke härur. En huvudpunkt i det reformprogram, varom kommissionens majoritet enades,
var att större delen av överhuset skulle utses av underhusets medlemmar. vid valet fördelade på ett antal relativt stora regionala
grupper. För att bevara kontinuiteten från det gamla överhuset
skulle en mindre del av huset utses bland pärerna, och även ett
reducerat inslag av biskopar skulle återfinnas i det sålunda tänkta
rekonstruerade överhuset. Om och så länge den övre kammaren skulle
fullfölja överhusets funktion som Supreme Court of Appeal förutsattes domarlorderna bibehållna som ex officiomedlemmar.
Ett annat misslyckat försök att få överhusfrågan ur dödvattnet
gjordes i samband med den senaste begränsningen av överhusets suspensiva veto, som den dåvarande labourregeringen drev igenom. Vid
partiledarförhandlingar februari-april 1948 träffades överenskommelse om vissa grunder för sammansättningen av ett rekonstruerat
överhus, men hela överenskommelsen gick om intet, då man inte
kunde uppnå enighet beträffande husets kompetens. De punkter varom
man enats innehöllo bl. a. att medlemskap av den övre kammaren icke
425
– \
… ~·
Litteratur
skulle konstitueras genom blott och bart ärftlig självskrivenhet utan
grundas på rent personliga förtjänster (personal distinction) eller erfarenhet vunnen i rikets tjänst (public service). Ledamöterna skulle
kunna hämtas både från bärarna av de ärftliga pärsvärdigheterna
och bland underhusledamöterna, som då skulle kreeras till pärer för
livstid. Kvinnor skulle kunna få säte i den övre kammaren. De pärer,
som blevo ställda utanför den nya övre kammaren, skulle vara valbara till underhuset och ha rösträtt vid val till detta.
Detta rekonstruktionsförsök strandade som nämnts. Sedermera har
frågan väckts på nytt i begränsad omfattning av numera avlidne
Lord Simon – Storbritanniens utrikesminister 19U-35, inrikesminister 1935—37, finansminister 1937-40 och lordkansler 1940-45, kanske
mest känd i den förstnämnda egenskapen, då ännu som Sir John
Simon. Den nuvarande konservativa ministären har också återupptagit problemet, medan labour visat mindre intresse.
I den nu föreliggande skriften uttalar en labourrepresentant, underhusledamoten Gordon Walker, att han vill lämna överhuset orört.
Den ståndpunkten sägs inte bero på önskan att labour skall ha en
hackkyckling att kritisera utan därpå att han anser överhuset i sin
nuvarande form motsvara just de krav, som man har att ställa på
en övre kammare i en parlamentarisk demokrati. Vad man på detta
håll vill ha är en reviderande övre kammare utan uppskjutande
makt, en kammare utan makt men med stor värdighet, som kan på-
räkna allmän respekt och uppmärksamhet, fastän den icke representerar folket. överhuset svarar nu med den ställning det småningom
fått mot ett sådant ideal. »Things that grow are often better than
things that are built.»
Ä ven Lord Campion kommer i sitt inlägg nära denna förnöjsamhet
med rådande förhållanden. Han skiljer mellan »starka» och »användbara», just för sitt begränsade ändamål tjänliga (useful) övre kamrar. Överhuset hör självfallet till den senare kategorien, och det har
enligt Campion behållit ett inflytande på den allmänna opinionen
och en kontroll över lagstiftningens form, som vida överstiga dess
begränsade maktbefogenheter. Till de »starka» övre kamrarna räknas
bl. a. den svenska första kammaren, som i sammanhanget tyvärr felaktigt betecknas som oupplöslig.
Beträffande överhusets faktiska ställning i det engelska samhällslivet bör det till sist erinras om att hur försvarslöst det än är mot
alla angrepp från rationalistisk utgångspunkt, är överhuset sådant
det ter sig på papperet icke detsamma som den praktiska verklighetens House of Lords. Teoretiskt har överhuset mer än 800 ledamöter, men i det dagliga arbetet är det endast ett 80-tal ledamöter
som ta del. Huvudparten av denna intresserade minoritet får nog
sägas bestå av personer, som med hänsyn till förmåga och kunskap
ganska väl fylla sina platser i en övre kammare av den typ, som
Lord Campion betecknar som »useful».
Olle Nyman.
426
..