Om storstädernas centrala administration
1956
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
OM STORSTÄDERS CENTRALA
ADMINISTRATION
Av fil. lic. RUNE TERSMAN
Problemets aktualitet.
INGENSTANS har mera ingående försök gjorts att förse storstä-
derna med ett styrelsesystem, som motsvarar deras nuvarande eller
framtida behov. Detta är en av slutsatserna i en under förra året
utkommen bok, »Great Cilies of the World», av den brittiske statsvetenskapsmannen W. A. Robson. Robson är professor i den del av
statskunskapen, som i England benämnes »Public administration»,
vid London School of Economies and Political Science. Han har tidigare utkommit med en rad arbeten inom sitt område. Mest uppmärksammad på senare tid är måhända hans bok om förvaltningen
av de nationaliserade industrierna i England.
Den i inledningen citerade slutsatsen visar, att storstädernas förvaltning är en aktuell fråga. Avsikten är emellertid icke att här recensera Robsons arbete utan att med utgångspunkt från vissa frågeställningar i detsamma göra några jämförelser mellan de nordiska
huvudstäderna. Härvid har organisation och arbetssätt hos det
högsta verkställande organet i dessa städer i första hand ansetts
vara av intresse.
Generella drag.
Robsons arbete grundar sig på specialstudier av ett 20-tal av
världens största städer. Vissa av dessa är huvudstäder, andra inte.
Tendensen är att huvudstäderna har en speciell form av kommunal
förvaltning medan andra storstäders mera ansluter sig till, vad som
gäller för landets städer i övrigt. Huvudstäderna tenderar härigenom att få en mindre grad av självstyrelse än andra städer. Som
förklaring härtill anför Robson bl. a. närvaron av utländska diplomater, vilkas säkerhet är en statsangelägenhet. Vidare innebär kontrollen över huvudstaden ofta nyckeln till politisk kontroll över hela
landet.
74
Om storstäders centmla administration
Flertalet undersökta städer har en fullmäktigeförsamling. Antalet
ledamöter för större delen av dessa ligger omkring 100. Moskva har
dock l 392 stadsfullmäktige.
Det högsta verkställande organet i en storstad kan enligt Robson
vara organiserat enligt något av följande fem alternativ.
1. Fullmäktige fungerar som verkställande organ.
Denna typ är särskilt vanlig i England. Fullmäktige har här fullständig kontroll över administrationen, men utövar denna genom
kommitteer. Dessa kommitteer, som var och en representerar sitt
verksamhetsområde, är rapportskyldiga till fullmäktige. Fullmäktige kan alltid ändra på ett beslut, som fattats av en kommitte och
utövar därigenom självt den högsta verkställande makten.
2. En av fullmäktige vald kommitte.
Denna typ överensstämmer närmast med vårt svenska system.
3. En folkvald borgmästare.
Denna typ förekommer bl. a. i storstäder i USA. Systemet kan
återföras till doktrinerna om maktfördelningen.
4. En folkvald kommitte.
Detta system återfinnes bl. a. i kanadensiska och schweiziska
städer.
5. En av regeringen tillsatt borgmästare.
Denna typ skiljer sig från de föregående genom att den ger avsevärt mindre utrymme för kommunal självstyrelse. Exempel på
dess förekomst är Amsterdam, Buenos Aires och Paris.
De nordiska huvudstäderna.
Följande utmärkande drag kan i sammanhanget vara värda att
uppmärksammas rörande de nordiska huvudstäderna, Stockholm,
Helsingfors, Oslo och Köpenhamn. Den isländska huvudstaden kan
härvid förbigås.
För Stockholms förvaltning finns en särskild kommunallag. Enligt denna utövas viss uppsikt över den kommunala förvaltningen
av överståthållaren, som tillsättes av Kungl. Maj :t. Den egentliga
ledningen av administratio~en utövas dock av det av stadsfullmäktige valda stadskollegiet.
överståthållaren är skyldig förbjuda verkställighet av stadsfullmäktigebeslut, som icke tillkommit i laga ordning, eller som står i
strid mot allmän lag eller förvaltning. Vidare skall vissa beslut av
stadsfullmäktige och en del nämnder underställas överståthållar- 75
—–~~———–….
… ~.,
Rune Tersman
ämbetet för fastställelse. Slutligen är överståthållarämbetet första
besvärsinstans för besvär över stadsfullmäktiges, stadskollegiets
eller stadens nämnders och styrelsers beslut.
stadskollegiet kan anses ha utvecklats ur det beredningsutskott,
som enligt 1862 års kommunalförordning skulle finnas med uppgift att förbereda ärendena hos stadsfullmäktige. År 1920 omorganiserades stadens centrala förvaltning och stadskollegiet tillkom
med uppgift att leda förvaltningen av stadens angelägenheter.
stadskollegiet bestod till en början av stadsfullmäktiges ordfö-
rande och båda vice ordförande, 3-6 borgarråd samt ytterligare
nio ledamöter. Maximalt kunde sålunda kollegiet uppgå till 18 personer. stadskollegiets ledamöter valdes av stadsfullmäktige ur fullmäktiges egen krets, borgarråden kunde dock även utses utom densamma. 1920 års organisation visade sig så småningom vara ganska
otymplig, vilket ledde till ännu en omorganisation av den centrala
kommunalförvaltningen. Denna ägde rum år 1940 och består i huvudsak ännu.
stadskollegiet består sålunda nu av 12 ledamöter jämte suppleanter för dem. Dessa utses årligen av stadsfullmäktige inom fullmäktiges egen krets. Borgarråden är icke liksom tidigare ledamöter av
stadskollegiet men väl närvarande vid kollegiets sammanträden i
egenskap av föredragande.
Borgarrådens antal är för närvarande nio. De företräder var sin
del – rotel – av den kommunala förvaltningen och bildar tillsammans ett organ, borgarrådsberedningen, som har till uppgift att
åstadkomma enhetlighet och planmässighet i förvaltnings- och utredningsarbetet. Ordförande i borgarrådsberedningen är finansborgarrådet.
Borgarråden tillsättas genom val av stadsfullmäktige. Liksom vid
valet av stadskollegiets ledamöter spelar härvid partiställningen i
fullmäktige en avgörande roll. I motsats till stadskollegiets ledamöter är borgarråden heltidsavlönade tjänstemän hos staden.
Borgarråden har icke oinskränkt inflytande över verksamheten
inom sina respektive rotlar. Deras administrativa inflytande grundar sig främst på att de är ordförande inom de kommunala nämnder och styrelser, som tillhör deras rotlar, samt deras egenskap av
föredragande i stadskollegiet.
Borgarråden är i regel ledamöter av stadsfullmäktige. Skulle så
icke vara fallet är de ändå skyldiga att närvara vid fullmäktiges
sammanträden med yttrande- och förslagsrätt.
För Helsingfors gäller den allmänna kommunallagen i Finland.
76
\ .
.:
Om storstäders centrala administration
Staden är residensstad i Nylands län. Någon för Helsingfors speciell statlig administration finnes sålunda icke. I likhet med vad
som gäller för republikens övriga städer skall vissa fullmäktigebeslut underställas statsrådet (=regeringen) eller landshövdingen.
Den centrala ledningen av Helsingfors’ kommunala förvaltning
utövas av stadsstyrelsen. Denna består dels av en stadsdirektör
samt – för närvarande – fyra biträdande stadsdirektörer, dels av
kommunala förtroendemän. De sistnämndas antal måste alltid överstiga antalet tillhörande den förstnämnda kategorien. För närvarande är antalet nio. stadsstyrelsen består sålunda nu av 14 ledamöter.
stadsstyrelsens ledamöter välj s av stadsfullmäktige. stadsdirektören och biträdande stadsdirektörerna utses tills vidare, övriga för
ett år i sänder. stadsdirektören och biträdande stadsdirektörerna är
kommunala tjänstemän på samma sätt som borgarråden i Stockholm. I denna egenskap är de icke valbara till stadsfullmäktige.
För stadsstyrelsens verksamhet gäller ett reglemente, som fastställes av statsrådet på stadsfullmäktiges förslag. Reglementet reglerar bl. a. den beslutanderätt som tillkommer stadsstyrelsen i dess
helhet samt även vad stadsdirektör och biträdande stadsdirektörer
ensamma får avgöra.
stadsdirektören och biträdande stadsdirektörerna intar en ställning som påminner om borgarrådens i Stockholm under tiden 1920
-1940. De är ordinarie ledamöter i stadsstyrelsen och spelar en
ledande roll däri. stadsdirektören är stadsstyrelsens ordförande.
Ifrågavarande tjänstemän är ansvariga för var sin sektor av den
kommunala förvaltningen. Däremot fungerar de icke annat än undantagsvis som ordföranden i stadens direktioner och nämnder.
Kontakten med dessa är ordnad genom att stadsstyrelsen fastställt
särskilda bestämmelser om sättet för bringande av nämndernas
och direktionernas beslut till stadsstyrelsens kännedom.
För Oslo gäller den allmänna kommunallagen för städerna i
Norge. Enligt denna tillkommer en viss underställnings- och kontrollrätt de statliga myndigheterna, främst genom regeringen eller
fylkesmannen. staten kan anbefalla skärpt tillsyn över en kommun,
vilket innebär att fylkesmannens inflytande över den kommunala
förvaltningen ökar avsevärt.
Det centrala kommunala verkställighetsorganet är formannskapet, som utgör en fjärdedel av bystyrets – stadsfullmäktiges
medlemmar (84). Formannskapet väljes av bystyret för en tid av
fyra år genom proportionella val.
6- 5G3442 Svensk Tidskrift 1956
77
. ·.. ,. \
.o&.,_,._-~·-~——-
Rune Tersman
I den centrala administrationen ingår även nio ledande kommunala tjänstemän, rådmän. Rådmännen är icke genom sin befattning
ledamöter av bystyret eller formannskapet men skyldiga deltaga i
dess sammanträden. Inget hindrar emellertid att en rådman väljs
till ledamot av bystyret och formannskapet i vanlig ordning.
Oslos ledande administrativa organ utövar sin myndighet genom
rådmännen, som är ansvariga för var sin gren av den kommunala
förvaltningen. Rådmännens ställning i förhållande till dem underställda nämnder inom respektive förvaltningsgren måste anses vara
stark. De är klart överordnade de tjänstemän som hör till deras
förvaltningsgrenar. Särskilt stark är finansrådmannens ställning,
han är överordnad övriga rådmän.
Köpenhamn har liksom Stockholm en egen kommunallag. Statens
allmänna tillsyn över stadens förvaltning utövas på inrikesministerns vägnar av överpresidenten, som kan infordra upplysningar
om stadens förhållanden. Han har även rätt att deltaga i borgarrepresentationens – fullmäktiges – och magistratens sammanträden. Efter anmälan till inrikesministern kan denne upphäva vissa
kommunala beslut.
stadens centrala förvaltningsorgan är magistraten som består av
11 personer, varav en överborgmästare – tillika ordförande -, 5
borgmästare samt 5 rådmän. Magistratens ledamöter väljs av borgarrepresentationen med proportionella val.
Magistraten utövar sin myndighet dels in pleno dels på avdelningar. För närvarande finns fem avdelningar, vilka har ledningen
av var sin del av förvaltningen. Chef för varje avdelning är en av
magistratens borgmästare. Borgmästarna, som är heltidsavlönade
tjänstemän, intar härigenom en stark ställning inom förvaltningen.
Den finansiella förvaltningen leds av en särskild avdelning under
överborgmästaren.
Några reflektioner.
Ovanstående utgör givetvis en mycket schematisk bild av organisationsförhållandena för den centrala ledningen av förvaltningsapparaten i de nordiska huvudstäderna. Rent allmänt sett kan
samtliga huvudstäder anses tillhöra typ 2 enligt Robsons tidigare
refererade indelning. Med reservation för att författaren ej haft
tillgång till uppgifter rörande eventuella förändringar under det
sista året förefinns vissa påtagliga olikheter. Det centrala intresset
för en analys härav ansluter sig till maktfördelningen mellan stat- 78
——– —~-~—–
Om storstäders centrala administration
liga och kommunala organ å ena sidan samt mellan desamma inbördes å andra sidan.
Vad först maktfördelningen mellan stat och kommun beträffar
är det allmänna intrycket att Stockholm och Köpenhamn, vilka
har egen kommunallag knappast står under starkare kontroll från
statens sida än vad Oslo i varje fall skulle kunna göra. Friast i
förhållande till staten förefaller den kommunala förvaltningen i
Helsingfors vara. En bestämd uppfattning torde man emellertid ej
kunna komma fram till utan en kvantitativ undersökning rörande
det sätt på vilket statsmyndigheterna de facto utnyttjar sina möjligheter till inflytande över städernas förvaltningar. Härvid bör anmärkas att staten kan utöva sitt inflytande förutom på ovan redovisade vägar, genom speciallagstiftning, villkor i samband med långivning etc.
Beträffande städernas egna ledande organ förefinns grovt sett två
typer. I Stockholm och Oslo består sålunda stadskollegiet respektive formannskapet enbart av kommunala förtroendemän, medan
städernas ledande tjänstemän, borgarråden respektive rådmännen
formellt står utanför. I Helsingfors och Köpenhamn består det ledande förvaltningsorganet av båda kategorierna.
Den ställning de ledande kommunala tjänstemännen – förtroendetjänstemännen om man så vill – intar, torde i förevarande
sammanhang tillhöra en av de mest intressanta frågeställningarna.
Uppenbart är att dessa tjänstemän kan erhålla en ur administrativ
synpunkt stark maktställning på två sätt. De kan sålunda erhålla
del av den beslutanderätt som eljest skulle ankomma på dels det
centrala ledande verkställighetsorganet dels detta organ underordnade styrelser för förvaltningar. I Helsingfors synes det första alternativet ha varit utslagsgivande medan Oslo mera klart kan anses
representera det andra. Stockholm och Köpenhamn kan anses utgöra en kombination av båda alternativen. Såvitt av ovanstående
kan bedömas är dock ifrågavarande tjänstemäns ställning i Köpenhamn administrativt sett starkare än i Stockholm.
En förklaring till dessa olikheter skulle givetvis kunna sökas i
städernas olika storlek. I sådant fall borde emellertid mera påfallande likheter finnas mellan Stockholm och Köpenhamn å ena sidan samt Oslo och Helsingfors å andra sidan. Man är därför hänvisad till att söka förklaringar på andra håll.
Givetvis spelar den historiska utvecklingen en stor roll då det
gäller organisationen av städernas kommunala förvaltning med dess
månghundraåriga anor. Vidare kan den kommunala verksamhetens
79
Rune Tersman
intensitet vara olika i i övrigt likartade städer. slutligen kan olika
uppfattning råda beträffande effektiviteten hos olika organisationsformer samt hur det rena medborgarinflytandet i en storstad bäst
bör tillgodoses.
Frågan om balansen mellan medborgarinflytande och tjänstemannainflytande är i själva verket ganska komplicerad. De ledande
tjänstemännen kan betraktas som en förbindelseled mellan tjänstemännen i övrigt och förtroendemännen. I Oslo och Köpenhamn kan
man anta att denna förbindelse är tämligen enkel genom att de
ledande tjänstemännen så att säga utgör toppen på den kommunala
byråkratien. I Stockholm och Helsingfors är förbindelsen icke lika
klar.
Professor Gunnar Heckscher, som författat avsnittet om Stockholm i Robsons inledningsvis omnämnda bok, hävdar att lekmännen i en så stor förvaltning som Stockholm knappast kommer i
beröring med de konkreta frågorna. De skjuts över på tjänstemännen och ger upphov till en maktägande kommunal byråkrati.
Mot denna uppfattning har fil. dr Yngve Larsson anmält starka
reservationer, grundade på egna erfarenheter från Stockholms kommunalförvaltning (DN 14/9 1955): »Förhållandet mellan tjänstemännen och förtroendemännen, främst nämndernas ordförande,
borgarråden, är en ömtålig och viktig punkt, i verkligheten avgörande för att vårt system skall fungera väl. De kommunala verken och deras chefer skall vara nämndernas sakkunniga rådgivare
och filosofiska vänner med självständig prövnings- och yttranderätt, utan hänsyn till person och politik, men nämnderna och deras
ordförande bestämmer kursen, avgör direkt viktiga frågor och står
för arbetet.»
Mycket talar för att Heckschers uppfattning är riktig. Den ytterligt komplicerade verksamhet, som en stor kommunal förvaltning
bedriver, kan knappast annat än i allmänna drag följas av nämndledamöter som sammanträder i genomsnitt 2-3 gånger per månad.
Å andra sidan underlättas ett aktivare deltagande från nämndledamöternas sida av den förberedande behandling ärendena erhåller
i de inom Stockholms kommunala förvaltning förekommande delegationerna samt av den tämligen utförliga skriftliga föredragningsformen. Härtill kommer att den formella beslutanderätt som ankommer på de kommunala förvaltningscheferna trots allt är betydligt mindre än exempelvis motsvarande statliga befattningshavares.
Det är uppenbart att en ytlig analys som denna avslöjar frågor
vilka icke utan ingående undersökningar kan fullständigt besvaras.
80
”·
Om storstäders centrala administration
Verkligheten motsvarar ej alltid innehållet i instruktioner och reglementen. Ej heller är den faktiska verkligheten alltid detsamma,
som den verklighet man åsyftat. Den statsvetenskapliga litteraturen
i vårt land har – bortsett från rena rättsfrågor – hittills endast
i obetydlig omfattning sysslat med kommunala förvaltningsproblem. Här finns utrymme för vetenskaplig forskning. En kartläggning av dessa förhållanden borde även vara av värde ur de stora
kommunala förvallningarnas synpunkt, inte minst med hänsyn till
professor Robsons i inledningen citerade uttalande.
81
.A.-…_ f
— ~~ —– —-~——-..
:•.JL
ADMINISTRATION
Av fil. lic. RUNE TERSMAN
Problemets aktualitet.
INGENSTANS har mera ingående försök gjorts att förse storstä-
derna med ett styrelsesystem, som motsvarar deras nuvarande eller
framtida behov. Detta är en av slutsatserna i en under förra året
utkommen bok, »Great Cilies of the World», av den brittiske statsvetenskapsmannen W. A. Robson. Robson är professor i den del av
statskunskapen, som i England benämnes »Public administration»,
vid London School of Economies and Political Science. Han har tidigare utkommit med en rad arbeten inom sitt område. Mest uppmärksammad på senare tid är måhända hans bok om förvaltningen
av de nationaliserade industrierna i England.
Den i inledningen citerade slutsatsen visar, att storstädernas förvaltning är en aktuell fråga. Avsikten är emellertid icke att här recensera Robsons arbete utan att med utgångspunkt från vissa frågeställningar i detsamma göra några jämförelser mellan de nordiska
huvudstäderna. Härvid har organisation och arbetssätt hos det
högsta verkställande organet i dessa städer i första hand ansetts
vara av intresse.
Generella drag.
Robsons arbete grundar sig på specialstudier av ett 20-tal av
världens största städer. Vissa av dessa är huvudstäder, andra inte.
Tendensen är att huvudstäderna har en speciell form av kommunal
förvaltning medan andra storstäders mera ansluter sig till, vad som
gäller för landets städer i övrigt. Huvudstäderna tenderar härigenom att få en mindre grad av självstyrelse än andra städer. Som
förklaring härtill anför Robson bl. a. närvaron av utländska diplomater, vilkas säkerhet är en statsangelägenhet. Vidare innebär kontrollen över huvudstaden ofta nyckeln till politisk kontroll över hela
landet.
74
Om storstäders centmla administration
Flertalet undersökta städer har en fullmäktigeförsamling. Antalet
ledamöter för större delen av dessa ligger omkring 100. Moskva har
dock l 392 stadsfullmäktige.
Det högsta verkställande organet i en storstad kan enligt Robson
vara organiserat enligt något av följande fem alternativ.
1. Fullmäktige fungerar som verkställande organ.
Denna typ är särskilt vanlig i England. Fullmäktige har här fullständig kontroll över administrationen, men utövar denna genom
kommitteer. Dessa kommitteer, som var och en representerar sitt
verksamhetsområde, är rapportskyldiga till fullmäktige. Fullmäktige kan alltid ändra på ett beslut, som fattats av en kommitte och
utövar därigenom självt den högsta verkställande makten.
2. En av fullmäktige vald kommitte.
Denna typ överensstämmer närmast med vårt svenska system.
3. En folkvald borgmästare.
Denna typ förekommer bl. a. i storstäder i USA. Systemet kan
återföras till doktrinerna om maktfördelningen.
4. En folkvald kommitte.
Detta system återfinnes bl. a. i kanadensiska och schweiziska
städer.
5. En av regeringen tillsatt borgmästare.
Denna typ skiljer sig från de föregående genom att den ger avsevärt mindre utrymme för kommunal självstyrelse. Exempel på
dess förekomst är Amsterdam, Buenos Aires och Paris.
De nordiska huvudstäderna.
Följande utmärkande drag kan i sammanhanget vara värda att
uppmärksammas rörande de nordiska huvudstäderna, Stockholm,
Helsingfors, Oslo och Köpenhamn. Den isländska huvudstaden kan
härvid förbigås.
För Stockholms förvaltning finns en särskild kommunallag. Enligt denna utövas viss uppsikt över den kommunala förvaltningen
av överståthållaren, som tillsättes av Kungl. Maj :t. Den egentliga
ledningen av administratio~en utövas dock av det av stadsfullmäktige valda stadskollegiet.
överståthållaren är skyldig förbjuda verkställighet av stadsfullmäktigebeslut, som icke tillkommit i laga ordning, eller som står i
strid mot allmän lag eller förvaltning. Vidare skall vissa beslut av
stadsfullmäktige och en del nämnder underställas överståthållar- 75
—–~~———–….
… ~.,
Rune Tersman
ämbetet för fastställelse. Slutligen är överståthållarämbetet första
besvärsinstans för besvär över stadsfullmäktiges, stadskollegiets
eller stadens nämnders och styrelsers beslut.
stadskollegiet kan anses ha utvecklats ur det beredningsutskott,
som enligt 1862 års kommunalförordning skulle finnas med uppgift att förbereda ärendena hos stadsfullmäktige. År 1920 omorganiserades stadens centrala förvaltning och stadskollegiet tillkom
med uppgift att leda förvaltningen av stadens angelägenheter.
stadskollegiet bestod till en början av stadsfullmäktiges ordfö-
rande och båda vice ordförande, 3-6 borgarråd samt ytterligare
nio ledamöter. Maximalt kunde sålunda kollegiet uppgå till 18 personer. stadskollegiets ledamöter valdes av stadsfullmäktige ur fullmäktiges egen krets, borgarråden kunde dock även utses utom densamma. 1920 års organisation visade sig så småningom vara ganska
otymplig, vilket ledde till ännu en omorganisation av den centrala
kommunalförvaltningen. Denna ägde rum år 1940 och består i huvudsak ännu.
stadskollegiet består sålunda nu av 12 ledamöter jämte suppleanter för dem. Dessa utses årligen av stadsfullmäktige inom fullmäktiges egen krets. Borgarråden är icke liksom tidigare ledamöter av
stadskollegiet men väl närvarande vid kollegiets sammanträden i
egenskap av föredragande.
Borgarrådens antal är för närvarande nio. De företräder var sin
del – rotel – av den kommunala förvaltningen och bildar tillsammans ett organ, borgarrådsberedningen, som har till uppgift att
åstadkomma enhetlighet och planmässighet i förvaltnings- och utredningsarbetet. Ordförande i borgarrådsberedningen är finansborgarrådet.
Borgarråden tillsättas genom val av stadsfullmäktige. Liksom vid
valet av stadskollegiets ledamöter spelar härvid partiställningen i
fullmäktige en avgörande roll. I motsats till stadskollegiets ledamöter är borgarråden heltidsavlönade tjänstemän hos staden.
Borgarråden har icke oinskränkt inflytande över verksamheten
inom sina respektive rotlar. Deras administrativa inflytande grundar sig främst på att de är ordförande inom de kommunala nämnder och styrelser, som tillhör deras rotlar, samt deras egenskap av
föredragande i stadskollegiet.
Borgarråden är i regel ledamöter av stadsfullmäktige. Skulle så
icke vara fallet är de ändå skyldiga att närvara vid fullmäktiges
sammanträden med yttrande- och förslagsrätt.
För Helsingfors gäller den allmänna kommunallagen i Finland.
76
\ .
.:
Om storstäders centrala administration
Staden är residensstad i Nylands län. Någon för Helsingfors speciell statlig administration finnes sålunda icke. I likhet med vad
som gäller för republikens övriga städer skall vissa fullmäktigebeslut underställas statsrådet (=regeringen) eller landshövdingen.
Den centrala ledningen av Helsingfors’ kommunala förvaltning
utövas av stadsstyrelsen. Denna består dels av en stadsdirektör
samt – för närvarande – fyra biträdande stadsdirektörer, dels av
kommunala förtroendemän. De sistnämndas antal måste alltid överstiga antalet tillhörande den förstnämnda kategorien. För närvarande är antalet nio. stadsstyrelsen består sålunda nu av 14 ledamöter.
stadsstyrelsens ledamöter välj s av stadsfullmäktige. stadsdirektören och biträdande stadsdirektörerna utses tills vidare, övriga för
ett år i sänder. stadsdirektören och biträdande stadsdirektörerna är
kommunala tjänstemän på samma sätt som borgarråden i Stockholm. I denna egenskap är de icke valbara till stadsfullmäktige.
För stadsstyrelsens verksamhet gäller ett reglemente, som fastställes av statsrådet på stadsfullmäktiges förslag. Reglementet reglerar bl. a. den beslutanderätt som tillkommer stadsstyrelsen i dess
helhet samt även vad stadsdirektör och biträdande stadsdirektörer
ensamma får avgöra.
stadsdirektören och biträdande stadsdirektörerna intar en ställning som påminner om borgarrådens i Stockholm under tiden 1920
-1940. De är ordinarie ledamöter i stadsstyrelsen och spelar en
ledande roll däri. stadsdirektören är stadsstyrelsens ordförande.
Ifrågavarande tjänstemän är ansvariga för var sin sektor av den
kommunala förvaltningen. Däremot fungerar de icke annat än undantagsvis som ordföranden i stadens direktioner och nämnder.
Kontakten med dessa är ordnad genom att stadsstyrelsen fastställt
särskilda bestämmelser om sättet för bringande av nämndernas
och direktionernas beslut till stadsstyrelsens kännedom.
För Oslo gäller den allmänna kommunallagen för städerna i
Norge. Enligt denna tillkommer en viss underställnings- och kontrollrätt de statliga myndigheterna, främst genom regeringen eller
fylkesmannen. staten kan anbefalla skärpt tillsyn över en kommun,
vilket innebär att fylkesmannens inflytande över den kommunala
förvaltningen ökar avsevärt.
Det centrala kommunala verkställighetsorganet är formannskapet, som utgör en fjärdedel av bystyrets – stadsfullmäktiges
medlemmar (84). Formannskapet väljes av bystyret för en tid av
fyra år genom proportionella val.
6- 5G3442 Svensk Tidskrift 1956
77
. ·.. ,. \
.o&.,_,._-~·-~——-
Rune Tersman
I den centrala administrationen ingår även nio ledande kommunala tjänstemän, rådmän. Rådmännen är icke genom sin befattning
ledamöter av bystyret eller formannskapet men skyldiga deltaga i
dess sammanträden. Inget hindrar emellertid att en rådman väljs
till ledamot av bystyret och formannskapet i vanlig ordning.
Oslos ledande administrativa organ utövar sin myndighet genom
rådmännen, som är ansvariga för var sin gren av den kommunala
förvaltningen. Rådmännens ställning i förhållande till dem underställda nämnder inom respektive förvaltningsgren måste anses vara
stark. De är klart överordnade de tjänstemän som hör till deras
förvaltningsgrenar. Särskilt stark är finansrådmannens ställning,
han är överordnad övriga rådmän.
Köpenhamn har liksom Stockholm en egen kommunallag. Statens
allmänna tillsyn över stadens förvaltning utövas på inrikesministerns vägnar av överpresidenten, som kan infordra upplysningar
om stadens förhållanden. Han har även rätt att deltaga i borgarrepresentationens – fullmäktiges – och magistratens sammanträden. Efter anmälan till inrikesministern kan denne upphäva vissa
kommunala beslut.
stadens centrala förvaltningsorgan är magistraten som består av
11 personer, varav en överborgmästare – tillika ordförande -, 5
borgmästare samt 5 rådmän. Magistratens ledamöter väljs av borgarrepresentationen med proportionella val.
Magistraten utövar sin myndighet dels in pleno dels på avdelningar. För närvarande finns fem avdelningar, vilka har ledningen
av var sin del av förvaltningen. Chef för varje avdelning är en av
magistratens borgmästare. Borgmästarna, som är heltidsavlönade
tjänstemän, intar härigenom en stark ställning inom förvaltningen.
Den finansiella förvaltningen leds av en särskild avdelning under
överborgmästaren.
Några reflektioner.
Ovanstående utgör givetvis en mycket schematisk bild av organisationsförhållandena för den centrala ledningen av förvaltningsapparaten i de nordiska huvudstäderna. Rent allmänt sett kan
samtliga huvudstäder anses tillhöra typ 2 enligt Robsons tidigare
refererade indelning. Med reservation för att författaren ej haft
tillgång till uppgifter rörande eventuella förändringar under det
sista året förefinns vissa påtagliga olikheter. Det centrala intresset
för en analys härav ansluter sig till maktfördelningen mellan stat- 78
——– —~-~—–
Om storstäders centrala administration
liga och kommunala organ å ena sidan samt mellan desamma inbördes å andra sidan.
Vad först maktfördelningen mellan stat och kommun beträffar
är det allmänna intrycket att Stockholm och Köpenhamn, vilka
har egen kommunallag knappast står under starkare kontroll från
statens sida än vad Oslo i varje fall skulle kunna göra. Friast i
förhållande till staten förefaller den kommunala förvaltningen i
Helsingfors vara. En bestämd uppfattning torde man emellertid ej
kunna komma fram till utan en kvantitativ undersökning rörande
det sätt på vilket statsmyndigheterna de facto utnyttjar sina möjligheter till inflytande över städernas förvaltningar. Härvid bör anmärkas att staten kan utöva sitt inflytande förutom på ovan redovisade vägar, genom speciallagstiftning, villkor i samband med långivning etc.
Beträffande städernas egna ledande organ förefinns grovt sett två
typer. I Stockholm och Oslo består sålunda stadskollegiet respektive formannskapet enbart av kommunala förtroendemän, medan
städernas ledande tjänstemän, borgarråden respektive rådmännen
formellt står utanför. I Helsingfors och Köpenhamn består det ledande förvaltningsorganet av båda kategorierna.
Den ställning de ledande kommunala tjänstemännen – förtroendetjänstemännen om man så vill – intar, torde i förevarande
sammanhang tillhöra en av de mest intressanta frågeställningarna.
Uppenbart är att dessa tjänstemän kan erhålla en ur administrativ
synpunkt stark maktställning på två sätt. De kan sålunda erhålla
del av den beslutanderätt som eljest skulle ankomma på dels det
centrala ledande verkställighetsorganet dels detta organ underordnade styrelser för förvaltningar. I Helsingfors synes det första alternativet ha varit utslagsgivande medan Oslo mera klart kan anses
representera det andra. Stockholm och Köpenhamn kan anses utgöra en kombination av båda alternativen. Såvitt av ovanstående
kan bedömas är dock ifrågavarande tjänstemäns ställning i Köpenhamn administrativt sett starkare än i Stockholm.
En förklaring till dessa olikheter skulle givetvis kunna sökas i
städernas olika storlek. I sådant fall borde emellertid mera påfallande likheter finnas mellan Stockholm och Köpenhamn å ena sidan samt Oslo och Helsingfors å andra sidan. Man är därför hänvisad till att söka förklaringar på andra håll.
Givetvis spelar den historiska utvecklingen en stor roll då det
gäller organisationen av städernas kommunala förvaltning med dess
månghundraåriga anor. Vidare kan den kommunala verksamhetens
79
Rune Tersman
intensitet vara olika i i övrigt likartade städer. slutligen kan olika
uppfattning råda beträffande effektiviteten hos olika organisationsformer samt hur det rena medborgarinflytandet i en storstad bäst
bör tillgodoses.
Frågan om balansen mellan medborgarinflytande och tjänstemannainflytande är i själva verket ganska komplicerad. De ledande
tjänstemännen kan betraktas som en förbindelseled mellan tjänstemännen i övrigt och förtroendemännen. I Oslo och Köpenhamn kan
man anta att denna förbindelse är tämligen enkel genom att de
ledande tjänstemännen så att säga utgör toppen på den kommunala
byråkratien. I Stockholm och Helsingfors är förbindelsen icke lika
klar.
Professor Gunnar Heckscher, som författat avsnittet om Stockholm i Robsons inledningsvis omnämnda bok, hävdar att lekmännen i en så stor förvaltning som Stockholm knappast kommer i
beröring med de konkreta frågorna. De skjuts över på tjänstemännen och ger upphov till en maktägande kommunal byråkrati.
Mot denna uppfattning har fil. dr Yngve Larsson anmält starka
reservationer, grundade på egna erfarenheter från Stockholms kommunalförvaltning (DN 14/9 1955): »Förhållandet mellan tjänstemännen och förtroendemännen, främst nämndernas ordförande,
borgarråden, är en ömtålig och viktig punkt, i verkligheten avgörande för att vårt system skall fungera väl. De kommunala verken och deras chefer skall vara nämndernas sakkunniga rådgivare
och filosofiska vänner med självständig prövnings- och yttranderätt, utan hänsyn till person och politik, men nämnderna och deras
ordförande bestämmer kursen, avgör direkt viktiga frågor och står
för arbetet.»
Mycket talar för att Heckschers uppfattning är riktig. Den ytterligt komplicerade verksamhet, som en stor kommunal förvaltning
bedriver, kan knappast annat än i allmänna drag följas av nämndledamöter som sammanträder i genomsnitt 2-3 gånger per månad.
Å andra sidan underlättas ett aktivare deltagande från nämndledamöternas sida av den förberedande behandling ärendena erhåller
i de inom Stockholms kommunala förvaltning förekommande delegationerna samt av den tämligen utförliga skriftliga föredragningsformen. Härtill kommer att den formella beslutanderätt som ankommer på de kommunala förvaltningscheferna trots allt är betydligt mindre än exempelvis motsvarande statliga befattningshavares.
Det är uppenbart att en ytlig analys som denna avslöjar frågor
vilka icke utan ingående undersökningar kan fullständigt besvaras.
80
”·
Om storstäders centrala administration
Verkligheten motsvarar ej alltid innehållet i instruktioner och reglementen. Ej heller är den faktiska verkligheten alltid detsamma,
som den verklighet man åsyftat. Den statsvetenskapliga litteraturen
i vårt land har – bortsett från rena rättsfrågor – hittills endast
i obetydlig omfattning sysslat med kommunala förvaltningsproblem. Här finns utrymme för vetenskaplig forskning. En kartläggning av dessa förhållanden borde även vara av värde ur de stora
kommunala förvallningarnas synpunkt, inte minst med hänsyn till
professor Robsons i inledningen citerade uttalande.
81
.A.-…_ f
— ~~ —– —-~——-..
:•.JL