Det brittiska överhuset
1958
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
DET BRITTISKA ÖVERHUSET
Ursprung och sammansättning
DET BRITTISKA överhuset – :.the
House of Lords» – är inte bara det
sista herrehuset, det kan också göra
anspråk på att vara en av världens
äldsta nu existerande lagstiftande
församlingar. Det utgör nämligen
med hänsyn till sammansättning
och traditioner en direkt avläggare
till det »withena-gemob som Alfred
den store omgav sig med i Winchester på 800-talet. Wilhelm Erövraren byggde vidare på denna institution och utvecklade den till ett feodalt »concilium magnum» eller
»Great Council». Dit kallades »all
the great men of England», och den
som inte hörsammade kungens kallelse ålades böter. Under mötena,
som brukade hållas vid de tre stora
kyrkliga högtiderna, avkunnades
domar och stadfästes lagar och på-
lagor. Det är betecknande att franskan, som ända till 1483 var överhusets förhandlingsspråk, liksom
också engelskan har samma ord för
hov och domstol.
Namnet parlament slog inte igenom förrän vid mitten av 1200-talet, men många gör gällande att redan den församling, som vid RunAv pol. mag. TORSTEN öRN
nymede avkrävde kung Johan utan
land Magna Charta, rätteligen bör
betecknas som ett parlament. Mot
1200-talets slut fanns emellertid
tveklöst en fullt utbildad parlamentarisk institution. Det fanns dock
ännu inga fastställda regler för
vilka kungen borde kalla till parlament. Den allmänna regeln tycks
ha varit att ju allvarligare det politiska läget var, dvs. i regel ju mer
pengar kungen behövde, desto fylligare blev representationen. stundom överlade adel, präster och borgare var för sig, stundom alla gemensamt och stundom i vissa kombinationer. Från mitten av 1300-
talet blev det regel att biskopar,
abbotar och baroner samlades i en
kammare och borgare och lågadel
i en annan. Vid samma tid upphörde det lägre prästerskapets deltagande i parlamentet. Hundra år
senare började dessa båda delar av
parlamentet benämnas hus, och under Henrik VIII kom benämningarna »House of Lords» och »House
of Commons» i allmänt bruk.
Medlemmar av överhuset var de
som fick personlig kallelse från monarken. Sådan tillställdes regelmässigt ärkebiskoparna av Canterbury
och York, samtliga biskopar och ett
stort antal abbotar. Tillsammans
utgjorde dessa prelater »the Lords
Spiritual» och var före Henrik
VIII:s reformation oavbrutet i majoritet i huset. Genom reformationen upphörde abbotarnas representation 1539, och antalet kyrkliga
dignitärer reducerades till en minoritet. Unionen med Irland 1800
medförde att ärkebiskopen av Dublin och tre irländska biskopar tog
säte och stämma i överhuset för
den tid intill 1869 som »Church of
England» fortfor att vara statskyrka på Irland. 1920 lämnade de
walesiska prelaterna överhuset i
samband med att »Church of England» upphörde att var statskyrka
även där. Några representanter för
skottlands presbyterianska kyrka
har överhuset aldrig rymt. Upprättandet av en lång rad nya engelska
stift på 1800-talet ledde till en urholkning av biskoparnas rätt att
sitta i överhuset. Inte alla utan endast biskoparna av Durham, London och Winchester samt de tjugoen till tjänsteställning äldsta
skulle jämte de båda ärkebiskoparna utgöra »Church of England’s» parlamentariska representation. Om samtliga gäller att de
måste lämna överhuset i och med
att de avgår från sitt kyrkliga ämbete.
»The Lay Lords» eller »the Lords
Temporal» utgjordes från början av
världsliga stormän med de kungliga
prinsarna i spetsen samt av ett antal framstående jurister. 1626 fast- 223
slogs att rätten att erhålla kallelse
till parlamentet var en integrerande
del av pärskap. Antalet världsliga
representanter har växlat starkt.
Efter hundraårskrigets slut kallades 73 lorder till parlamentet 1453.
Efter Rosornas krig var antalet nere
i 36. 1539 utnämnde Henrik VIII i
ett slag tjugo nya »earls» och »barons» i syfte att kompensera huset
för abbotarnas uttåg. Jakob I införde bruket att sälja adelstitlar
för att förbättra statsfinanserna,
och antalet överhusmedlemmar steg
kraftigt. 10 000 pund var priset för
ett baroni på 1620-talet. När överhuset, som avskaffats av Cromwell
samtidigt med monarkin 1649,
»restaurerades» 1660 kallades omkring 150 världsliga pärer till parlamentet. I och med unionen med
Skottland 1707 tillfördes överhuset
även skotska representanter. Den
skotska högadeln ålades nämligen
att till varje parlament utse sexton
företrädare att skicka till Westminster. övriga skotska lorder berövades rätten delta i underhusvaL
Genom att kronan samtidigt förvägrades att förläna nya skotska adelsvärdigheter kan dock denna representation så småningom tänkas
upphöra. Unionsöverenskommelsen
med Irland 1800 sörjde på ett annat sätt för den irländska högadelns
representation. 28 irländska lorder
skulle utses på livstid av sina
ståndsbröder att föra dessas talan
i Westminster. De övriga skulle det
oaktat fä delta i underhusvaL Lord
Palmerston är ett exempel på dessa
224
irländska underhuslorder. Genom
etableraodet av den irländska fristaten 1921 upphörde utseendet av
nya irländska överhusrepresentanter, men de som redan valts för
livstid skulle få sitta kvar, vilket
förklarar att överhuset i dag rymmer tre medlemmar från ett land
som inte längre ens räknas till samväldet.
De rent brittiska världsliga medlemmarna av överhuset har däremot oavlåtligt ökats, sedan ett försök 1719 att begränsa kronans rätt
att utnämna nya pärer misslyckats.
Från 225 vid Georg III: s tronbestigning 1760 ökade antalet till 400
vid Wilhelm IV:s tronbestigning
1830, till 622 vid Georg V:s 1910
och till 838 vid Elizabeths kröning
1953. Under de senaste tjugo åren
har 235 nya pärvärdigheter skapats, men samtidigt har 135 ätter
dött ut. I förhållande till landets
folkmängd har antalet ärftliga pä-
rer i överhuset emellertid minskat
från tjugotvå till sjutton per million invånare under de två senaste
århundradena.
En viktig beståndsdel utgjorde
under medeltiden överhusets juridiskt skolade medlemmar. Genom
uppkomsten av flera nya självständiga domstolar kom emellertid
denna representation att upphöra.
Karl II gav lordkanslern rätt att vid
behov tillkalla juridisk expertis,
men det var först 1876 som överhuset återfick ett bestående juridiskt
inslag genom inrättandet av laglorder – »Lords of Appeal in Ordinary». Dessa var från början två till
antalet och fick i likhet med biskoparna endast delta i överhusets arbete under den tid de innehade vissa
ämbeten. Sedermera har de emellertid gjorts till »Barons for Life>
och deras antal har ökats till f. n.
nio. Endast verkligt framstående
domare brukar göras till laglorder.
(Jverhuset som domstol
Karaktären av domstol var länge
övervägande hos det medeltida engelska parlamentet. Efter hand upprättades emellertid alltfler självständiga domstolar, dit privatpersoner fick vända sig med sina »petitions» av juridisk art. När överhuset återupprättades 1660 ansåg det
sig likväl såsom efterföljare till
»CUria regis» vara rikets högsta
domstol, vilket underhuset efter segslitna kompetenstvister förmåddes
acceptera. Däremot misslyckades
ett försök från överhusets sida att
etablera sig som första instans i civilmål. I civilmål dömer överhuset
numera endast sedan kronjuristen
– »the Attorney-General» – förklarat målet vara »a test case», dvs.
ha ett stort principiellt intresse, eller sedan någon av appellationsdomstolarna konstaterat att ett
större ekonomiskt värde står på
spel, eller slutligen om oenighet
förelegat i de lägre instanserna. Av
omkring 400 000 anhängiggjorda civilmål om året brukar endast ett
hundratal komma inför överhuset.
I brottmål dömer överhuset numera endast i överklagade mål, som
kronjuristen förklarat vara »test
cases».
Före 1948 års »Criminal Justice
Act» var överhuset emellertid dessutom första instans i sådana brottmål, där en av dess egna medlemmar stod anklagad för ett grövre
brott. Pärerna iförda kronor och
purpurmantlar var då på en gång
jury och domare, och förhandlingarna leddes av en »Lord High Steward». Detta hände sista gången
1935, men den praktfulla medeltida
proceduren har förevigats i Dorothy
Sayers’ »En sky av vittnen» och filmen »Sju hertigar». Rätten att dö-
mas av sina likar tedde sig 1215
som ett av de väsentligaste privilegier baronerna utverkade av Johan utan land.
En annan ursprungligen medeltida domstolsfunktion fyllde överhuset vid riksrättsåtal- »impeachmenb. Underhuset var då åklagare
och överhuset domare. Institutet
användes främst för att utkräva
ministeransvar före parlamentarismens genombrott och drabbade
bl. a. Sir Thomas More, Sir Francis
Bacon och lord Strafford. Sista
gången det kom till användning var
1806.
I överhusets förhandlingar som
domstol deltar numera endast lordkanslern, laglorderna och de övriga
medlemmar som råkar vara juridiskt skolade. Besluten fattas liksom vid lagstiftning genom votering och kan endast upphävas ge- 225
nom att parlamentet stiftar en särskild lag därom.
överhuset som lagstiftande församling
I och med parlamentets definitiva uppdelning i två hus uppkom
frågan om kompetensfördelning.
Underhusets medlemmar, som från
början endast tillkallats när. kronan behövde ökade skatteintäkter,
gjorde snart anspråk på att ensamma få väcka initiativ i skattefrågor, vilket redan Henrik IV
sanktionerade. 1678 berövades överhuset även rätten att göra tillägg
och ändringar i skatteförslag. 1861
slutligen fråntogs överhuset efter
en ovanligt segsliten kompetenstvist, där Gladstone som då var finansminister ledde angreppen mot
överhuset, även rätten att förkasta
av underhuset godkända förslag till
bevillning.
Rörande annan lagstiftning var
husen länge likaberättigade. 1831
förkastade emellertid överhuset lord
Greys förslag till parlamentsreform,
vilket godkänts av väljarna vid underhusvalen året innan. Lord Grey
övertalade då Wilhelm IV att i nödfall utnämna ett 50-tal nya pärer
för att säkra majoritet i överhuset
för förslaget vid förnyad behandling, och inför detta hot föll huset
till föga och fann sig i att dess anseende fått en allvarlig knäck. Så-
dana förslag som inte uttryckligen
vunnit underhusväljarnas gillande
drog sig dock inte överhuset för att
226
fälla även i fortsättningen, däribland Gladstones »Home Rule Bilb
1893. 1909 förkastade överhuset
med stor majoritet Lloyd Georges
»folkbudget» som ansågs ha en
mera politisk än rent ekonomisk
syftning. .Sedan premierminister
Asquith genom upplösning förnyat
sin majoritet i underhuset föreslog
han med denna bakom sig att överhusets makt efter detta »tilltag»
skulle reduceras till ett tvåårigt
suspensivt veto i lagstiftningsfrå-
gor. överhuset fällde även detta
förslag men böjde sig sedan underhusväljarna än en gång givit Asquith sitt stöd och kung Georg förmåtts hota med en utnämning av
400 regeringsvänliga pärer. Efter
denna 1911 års parlamentsakt
kunde överhuset fälla regeringens
förslag endast under valperiodens
två sista år. De förslag regeringen
framkom med under de tre första
kunde det endast fördröja, men å
andra sidan lät det sig sägas att regeringen i allmänhet vunnit väljarnas förtroende för sitt program
under de första åren. 1947 föreslog
Attlee i syfte att vinna ökad arbetsro en reduktion av vetorätten
från två år till ett, vilket sedan
överhusets suspensiva veto övervunnits blev lag 1949.
Från förhandlingarna i underhuset skiljer sig överhusets bl. a. genom sin mindre formbundenhet.
Det finns inga »Standing Committees», ingen »guillotine» och ingen
»closure». Förhandlingarna leds av
lordkanslern, som i motsats till
talmannen i underhuset utses av
monarken och tillhör kabinettet.
Liksom i underhuset däremot krävs
tre läsningar för ett lagförslags antagande. Likaledes liksom i underhuset sitter regeringsanhängare och
opposition mitt emot varandra, varvid biskoparna alltid sitter på regeringssidan. Ordningen upprätthålls
med hjälp av en »Standing Orden
från 1626, som senast tillämpades
1872. Långt ifrån alla medlemmar
deltar i husets arbete. Endast omkring en fjärdedel kan sägas närvara någorlunda regelbundet.
Det är slutligen i överhuset som
drottningen läser upp trontalet vid
parlamentets öppnande och som
den kungliga sanktionen av lagförslag meddelas.
överhuset och regeringsmakten
Under medeltiden och långt fram
i nya tiden var det en oskriven lag
att monarkens närmaste rådgivare
skulle tillhöra överhuset. Satt de
där inte redan, förlänades de pärskap. Kardinal Wolsey, William
Cecil-Burghley, George VilliersBuckingham, Thomas WentworthStrafford och John Churchill-Marlborough vann alla sina parlamentariska lagrar i överhuset. Först
1712, då underhusets torymajoritet
ivrade för fred med Frankrike och
överhusets whigmajoritet för fortsatt krigspolitik och drottning
Anna avgjorde frågan genom att
utnämna tolv pålitliga tories till
lorder, framstod underhuset som
den i allo viktigaste valplatsen.
Från Robert Walpole till Sir Winston Churchill har de ledande statsmännen sedan dess föredragit att
sitta i underhuset.
överhuset är emellertid alltjämt
företrätt i regering och kabinett.
»The Ministers of the Crown Act»
1937 bestämde, att minst två av
kabinettets medlemmar och minst
två av de övriga ministrarna skulle
hämtas från överhuset. Denna miniminivå har dock ännu aldrig tangerats. Av ministrarna i Attlees regering tillhörde 1945 sex överhuset,
däribland fyra kabinettsmedlemmar, och i den nuvarande ministä-
ren sitter åtta medlemmar i överhuset, varav fyra är kabinettsministrar. Av dessa överhusministrar
är lordkanslern alltid en. Däremot
sitter av naturliga skäl aldrig finansministern i överhuset. Sedan
1902 har inte heller någon premierminister suttit i överhuset och sedan 1940 ingen utrikesminister. Det
har blivit praxis att om chefen för
ett av de viktigare ministerierna
sitter i underhuset skall någon av
hans »junior ministers» kunna
företräda departementet i överhuset och vice versa. Den allmänna
opinionen ser dock oftast skeptiskt
på varje utökning av antalet »oansvariga» pärer i en regering.
1712 fick som framhållits tories
majoritet i båda husen. Efter drottning Annas död kom whigs åter till
makten, och Georg I, som fruktade
de jakobitiska tories, skapade genom utnämnande av nya pärer ga- 227
rantier för ett långvarigt whigregemente. Först genom massutnämningarna under William Pitt d. y.
uppstod en ny torymajoritet Whigpartiets radikalisering under 1800-
talet och framför allt Gladstones irländska politik medförde sedan en
massövergång till vad som kom att
kallas »the Unionist Party». 1911
hade det som sagt erfordrats en
utnämning av 400 liberala pärer
för att ändra majoritetsförhållandena. Av de nuvarande drygt 850
medlemmarna kan ett 50-tal betecknas som labouranhängare, nå-
got fler som liberala och cirka 400
som konservativa. Av de övriga
torde flertalet aldrig ha satt sin fot
i överhuset eller i varje fall undvikit att ta ställning i partiskiljande frågor.
Sedan 1712 har det emellertid varit partiställningen i underhuset
som varit allena utslagsgivande för
regeringens sammansättning. Ända
fram till parlamentsreformen 1832
kunde dock överhuset indirekt på-
verka underhusets sammansättning
tack vare existensen av »rotten boroughs». Ännu 1816 kontrollerade
sålunda 87 jordägare med säte i
överhuset inte mindre än 218 platser i det folkvalda underhuset.
»End or mend»
Man kan självfallet undra vilken
funktion ett hus, vars politiska sammansättning är irrelevant vid regeringsbildning, vars beslut i lagfrå-
gor kan upphävas av det andra hu- 228
set efter ett år, och som över huvud
taget inte får yttra sig i budgetfrå-
gor, kan fylla i ett parlamentariskt
styrt land och hur existensen av
ett hus huvudsakligen rekryterat efter bördsprincipen i våra dagar kan
accepteras i ett demokratiskt land.
överhusfrågan har också stått
under debatt sedan 1832. Särskilt
under liberala regeringar kring sekelskiftet framfördes kravet »end
or mend» som protest mot överhusmajoritetens politiska ställningstagande. De mest radikala har
liksom Cromwell gått in för husets avskaffande. Så sent som 1935
gick labour till val med detta krav
på sitt officiella program, och
inom partiets vänsterflygel har tanken alltjämt många sympatisörer.
Andra har föreslagit skapandet av
ett annat slags överhus mera på-
minnande om de övre kamrarna i
Sverige, Frankrike och Italien, vilket förutsågs i 1911 års parlamentsakt. Den liberale författningsexperten lord Bryce framlade 1918 ett
förslag, som gick ut på att 246 medlemmar skulle väljas av underhusmedlemmarna uppdelade i regionala valkollegier och 81 pärer utses
av sina ståndsbröder. Samtliga
skulle väljas för tolv år och en
tredjedel nyväljas vart fjärde år.
Antalet pärer skulle successivt reduceras från 81 till 30. Till medlemmar skulle företrädesvis utses personer utan starkare partipolitisk
anknytning. Husets befogenheter
skulle vara desamma som överhusets efter 1911. Eventuelit skulle
dock folkomröstning kunna komma
i fråga om husen stannade i skiljaktiga beslut. Förslaget föranledde
dock ingen åtgärd. 1925 föreslog
lord Birkenhead ett överhus bestå-
ende av 120 höga statstjänstemän
med automatisk rätt att sitta i huset, 150 pärer valda av sina ståndsbröder och 30 av kronan nominerade medlemmar. Inte heller detta
förslag avsatte något resultat. Mera
omdebatterade har de partiella reformförslagen varit. 1869 föreslog
lord Russell, att kronan skulle få
utnämna 28 »Peers for Life», och
1888 föreslog lord Salisbury att
kronan skulle få utnämna fem livstidslorder om året, vilka dock skulle
uppfylla vissa kvalifikationer. Båda
förslagen föll. Om inrättandet av
laglorder 1876 har redan talats. Det
förtjänar att noteras att labour under de sex år partiet förfogade över
en majoritet i underhuset avstod
från att försöka avskaffa eller radikalt reformera överhuset och nöjde
sig med att reducera dess vetorätt.
I sitt trontal i november 1957 bebådade drottning Elizabeth en partiell reform, som i motsats till flertalet andra verkligen blivit lag; kronan får nu rätt att utnämna livstidslorder, däribland kvinnor. Med
detta vill man vinna att personer
som av principiella skäl eller av
hänsyn till sina efterkommandes
politiska aspirationer inte vill ta
emot ett ärftligt pärskap skall
kunna förmås ta säte i överhuset,
och att kvinnor, som hittills varit
bannlysta från »the House of
Lords~ skall beredas tillträde dit.
Det är emellertid anmärkningsvärt,
att man inte samtidigt öppnat husets dörrar för kvinnliga innehavare av ärftliga titlar – ~ladies in
their own righb. Redan förra året
genomdrevs att överhusmedlemmar
som regelbundet deltar i husets arbete skall erhålla arvoden härför.
Tidigare hade många politiker och
andra av ekonomiska skäl ej ansett
sig kunna acceptera en placering i
överhuset.
Att det visat sig vara så svårt att
komma fram till någon mera genomgripande förändring av överhusets sammansättning och ställning beror i hög grad på att de politiska partierna från skilda utgångspunkter tycks vara rätt belåtna med överhuset sådant det är.
De konservativa ser en fördel i att
alltid kunna räkna på överhusmajoritetens stöd för att fördröja eller
stjälpa en labourregerings förslag,
labour föredrar det nuvarande relativt maktlösa överhuset framför en
sannolikt mera maktlysten senat,
båda är ense om att överhuset utför
ett värdefullt arbete.
För det första kan nämligen en
rad mindre kontroversiella förslag
med fördel först framläggas i överhuset och där erhålla nödig finslipning så att föga mer än ett godkännande behöver åläggas det strängt
upptagna underhuset. För det andra
kan förslag, som relativt hastigt avverkats i underhuset, göras till föremål för formell detaljgranskning i
överhuset, som ju i laglorderna be- 229
sitter juridisk sakkunskap. Detta
visade sig t. ex. mycket värdefullt
under labourregeringens hektiska
reformperiod närmast efter krigsslutet. För det tredje kan överhuset
genom att improvisera debatter i
dagsaktuella frågor ibland i högre
grad än underhuset upprätthålla en
intim kontakt med den allmänna
opinionen.
Då och då tar emellertid partikänslorna överhand även i överhuset. Det är sålund•a oundvikligt att
en labourregerings förslag granskas
mera kritiskt än en konservativ regerings. Det konservativa partiet
har ju också genom sin majoritet i
överhuset och överhusets ettåriga
vetorätt möjlighet att blockera en
labourregerings initiativ under underhusets sista levnadsår. Att även
en konservativ regering kan få besvär med överhuset framgick dock
av det motstånd förslaget om kommersiell television mötte där för
några år sedan.
Vad som gör att överhuset trots
alla inskränkningar i dess befogenheter ännu inte mist all auktoritet
utan tvärt om åtnjuter respekt
inom alla partier, är dock i första
hand den höga kvaliteten hos dem
som deltar i husets arbete. Som tidigare nämnts deltar endast omkring en fjärdedel av de drygt 850
medlemmar mera regelbundet i arbetet. Dessa, som alltså utgör det
fungerande överhuset, består nästan helt av den första generationens
pärer, biskopar och laglorder. Endast lord Home representerar så-
230
lundadenegentliga bördsaristokratin i det nuvarande kabinettet. Av
dessa den första generationens pä-
rer har omkring hälften tidigare
suttit i underhuset, en tredjedel varit regeringsmedlemmar och andra
varit verksamma inom kommunalpolitiken eller partiorganisationerna. För premierministrar, talmän i underhuset m.fl. har det nästan blivit regel att sluta den politiska karriären i överhuset. Andra
politiker förpassas dit efter misslyckanden i underhuset. Förutom
av politiker rekryteras överhuset av
generalguvernörer, ambassadörer,
fältmarskalkar och andra högre civila och militära ämbetsmän, av
framstående affärsmän och vetenskapsmän. Alla förlänas dock inte
pärskap enbart på grnnd av nit och
redlighet i rikets tjänst. Somliga kö-
per sig populärt uttryckt in i överhuset, andra får en lordtitel som
belöning för insatser åt regeringspartiet, andra sparkas som sagt dit
från underhuset. För att överhuvud
taget komma i fråga fordras dock
vissa miniroikvalifikationer i fråga
om att kunna »support the title».
Debatten om överhusets ställning
har med sporadiska avbrott pågått
sedan 1832. Det finns emellertid
ingen anledning att tro att denna
debatt skall vare sig självdö eller
upphöra på grund av genomgripande förändringar i dess föremål.
Med hjälp av sådana partiella reformer och blodtransfusioner som
årets kommer överhuset med all
sannolikhet under överskådlig tid
att fortsätta sin nuvarande verksamhet som en nyttig paradox i
Storbritanniens parlamentariska
demokrati och en erinran om statslivets kontinuitet.
Ursprung och sammansättning
DET BRITTISKA överhuset – :.the
House of Lords» – är inte bara det
sista herrehuset, det kan också göra
anspråk på att vara en av världens
äldsta nu existerande lagstiftande
församlingar. Det utgör nämligen
med hänsyn till sammansättning
och traditioner en direkt avläggare
till det »withena-gemob som Alfred
den store omgav sig med i Winchester på 800-talet. Wilhelm Erövraren byggde vidare på denna institution och utvecklade den till ett feodalt »concilium magnum» eller
»Great Council». Dit kallades »all
the great men of England», och den
som inte hörsammade kungens kallelse ålades böter. Under mötena,
som brukade hållas vid de tre stora
kyrkliga högtiderna, avkunnades
domar och stadfästes lagar och på-
lagor. Det är betecknande att franskan, som ända till 1483 var överhusets förhandlingsspråk, liksom
också engelskan har samma ord för
hov och domstol.
Namnet parlament slog inte igenom förrän vid mitten av 1200-talet, men många gör gällande att redan den församling, som vid RunAv pol. mag. TORSTEN öRN
nymede avkrävde kung Johan utan
land Magna Charta, rätteligen bör
betecknas som ett parlament. Mot
1200-talets slut fanns emellertid
tveklöst en fullt utbildad parlamentarisk institution. Det fanns dock
ännu inga fastställda regler för
vilka kungen borde kalla till parlament. Den allmänna regeln tycks
ha varit att ju allvarligare det politiska läget var, dvs. i regel ju mer
pengar kungen behövde, desto fylligare blev representationen. stundom överlade adel, präster och borgare var för sig, stundom alla gemensamt och stundom i vissa kombinationer. Från mitten av 1300-
talet blev det regel att biskopar,
abbotar och baroner samlades i en
kammare och borgare och lågadel
i en annan. Vid samma tid upphörde det lägre prästerskapets deltagande i parlamentet. Hundra år
senare började dessa båda delar av
parlamentet benämnas hus, och under Henrik VIII kom benämningarna »House of Lords» och »House
of Commons» i allmänt bruk.
Medlemmar av överhuset var de
som fick personlig kallelse från monarken. Sådan tillställdes regelmässigt ärkebiskoparna av Canterbury
och York, samtliga biskopar och ett
stort antal abbotar. Tillsammans
utgjorde dessa prelater »the Lords
Spiritual» och var före Henrik
VIII:s reformation oavbrutet i majoritet i huset. Genom reformationen upphörde abbotarnas representation 1539, och antalet kyrkliga
dignitärer reducerades till en minoritet. Unionen med Irland 1800
medförde att ärkebiskopen av Dublin och tre irländska biskopar tog
säte och stämma i överhuset för
den tid intill 1869 som »Church of
England» fortfor att vara statskyrka på Irland. 1920 lämnade de
walesiska prelaterna överhuset i
samband med att »Church of England» upphörde att var statskyrka
även där. Några representanter för
skottlands presbyterianska kyrka
har överhuset aldrig rymt. Upprättandet av en lång rad nya engelska
stift på 1800-talet ledde till en urholkning av biskoparnas rätt att
sitta i överhuset. Inte alla utan endast biskoparna av Durham, London och Winchester samt de tjugoen till tjänsteställning äldsta
skulle jämte de båda ärkebiskoparna utgöra »Church of England’s» parlamentariska representation. Om samtliga gäller att de
måste lämna överhuset i och med
att de avgår från sitt kyrkliga ämbete.
»The Lay Lords» eller »the Lords
Temporal» utgjordes från början av
världsliga stormän med de kungliga
prinsarna i spetsen samt av ett antal framstående jurister. 1626 fast- 223
slogs att rätten att erhålla kallelse
till parlamentet var en integrerande
del av pärskap. Antalet världsliga
representanter har växlat starkt.
Efter hundraårskrigets slut kallades 73 lorder till parlamentet 1453.
Efter Rosornas krig var antalet nere
i 36. 1539 utnämnde Henrik VIII i
ett slag tjugo nya »earls» och »barons» i syfte att kompensera huset
för abbotarnas uttåg. Jakob I införde bruket att sälja adelstitlar
för att förbättra statsfinanserna,
och antalet överhusmedlemmar steg
kraftigt. 10 000 pund var priset för
ett baroni på 1620-talet. När överhuset, som avskaffats av Cromwell
samtidigt med monarkin 1649,
»restaurerades» 1660 kallades omkring 150 världsliga pärer till parlamentet. I och med unionen med
Skottland 1707 tillfördes överhuset
även skotska representanter. Den
skotska högadeln ålades nämligen
att till varje parlament utse sexton
företrädare att skicka till Westminster. övriga skotska lorder berövades rätten delta i underhusvaL
Genom att kronan samtidigt förvägrades att förläna nya skotska adelsvärdigheter kan dock denna representation så småningom tänkas
upphöra. Unionsöverenskommelsen
med Irland 1800 sörjde på ett annat sätt för den irländska högadelns
representation. 28 irländska lorder
skulle utses på livstid av sina
ståndsbröder att föra dessas talan
i Westminster. De övriga skulle det
oaktat fä delta i underhusvaL Lord
Palmerston är ett exempel på dessa
224
irländska underhuslorder. Genom
etableraodet av den irländska fristaten 1921 upphörde utseendet av
nya irländska överhusrepresentanter, men de som redan valts för
livstid skulle få sitta kvar, vilket
förklarar att överhuset i dag rymmer tre medlemmar från ett land
som inte längre ens räknas till samväldet.
De rent brittiska världsliga medlemmarna av överhuset har däremot oavlåtligt ökats, sedan ett försök 1719 att begränsa kronans rätt
att utnämna nya pärer misslyckats.
Från 225 vid Georg III: s tronbestigning 1760 ökade antalet till 400
vid Wilhelm IV:s tronbestigning
1830, till 622 vid Georg V:s 1910
och till 838 vid Elizabeths kröning
1953. Under de senaste tjugo åren
har 235 nya pärvärdigheter skapats, men samtidigt har 135 ätter
dött ut. I förhållande till landets
folkmängd har antalet ärftliga pä-
rer i överhuset emellertid minskat
från tjugotvå till sjutton per million invånare under de två senaste
århundradena.
En viktig beståndsdel utgjorde
under medeltiden överhusets juridiskt skolade medlemmar. Genom
uppkomsten av flera nya självständiga domstolar kom emellertid
denna representation att upphöra.
Karl II gav lordkanslern rätt att vid
behov tillkalla juridisk expertis,
men det var först 1876 som överhuset återfick ett bestående juridiskt
inslag genom inrättandet av laglorder – »Lords of Appeal in Ordinary». Dessa var från början två till
antalet och fick i likhet med biskoparna endast delta i överhusets arbete under den tid de innehade vissa
ämbeten. Sedermera har de emellertid gjorts till »Barons for Life>
och deras antal har ökats till f. n.
nio. Endast verkligt framstående
domare brukar göras till laglorder.
(Jverhuset som domstol
Karaktären av domstol var länge
övervägande hos det medeltida engelska parlamentet. Efter hand upprättades emellertid alltfler självständiga domstolar, dit privatpersoner fick vända sig med sina »petitions» av juridisk art. När överhuset återupprättades 1660 ansåg det
sig likväl såsom efterföljare till
»CUria regis» vara rikets högsta
domstol, vilket underhuset efter segslitna kompetenstvister förmåddes
acceptera. Däremot misslyckades
ett försök från överhusets sida att
etablera sig som första instans i civilmål. I civilmål dömer överhuset
numera endast sedan kronjuristen
– »the Attorney-General» – förklarat målet vara »a test case», dvs.
ha ett stort principiellt intresse, eller sedan någon av appellationsdomstolarna konstaterat att ett
större ekonomiskt värde står på
spel, eller slutligen om oenighet
förelegat i de lägre instanserna. Av
omkring 400 000 anhängiggjorda civilmål om året brukar endast ett
hundratal komma inför överhuset.
I brottmål dömer överhuset numera endast i överklagade mål, som
kronjuristen förklarat vara »test
cases».
Före 1948 års »Criminal Justice
Act» var överhuset emellertid dessutom första instans i sådana brottmål, där en av dess egna medlemmar stod anklagad för ett grövre
brott. Pärerna iförda kronor och
purpurmantlar var då på en gång
jury och domare, och förhandlingarna leddes av en »Lord High Steward». Detta hände sista gången
1935, men den praktfulla medeltida
proceduren har förevigats i Dorothy
Sayers’ »En sky av vittnen» och filmen »Sju hertigar». Rätten att dö-
mas av sina likar tedde sig 1215
som ett av de väsentligaste privilegier baronerna utverkade av Johan utan land.
En annan ursprungligen medeltida domstolsfunktion fyllde överhuset vid riksrättsåtal- »impeachmenb. Underhuset var då åklagare
och överhuset domare. Institutet
användes främst för att utkräva
ministeransvar före parlamentarismens genombrott och drabbade
bl. a. Sir Thomas More, Sir Francis
Bacon och lord Strafford. Sista
gången det kom till användning var
1806.
I överhusets förhandlingar som
domstol deltar numera endast lordkanslern, laglorderna och de övriga
medlemmar som råkar vara juridiskt skolade. Besluten fattas liksom vid lagstiftning genom votering och kan endast upphävas ge- 225
nom att parlamentet stiftar en särskild lag därom.
överhuset som lagstiftande församling
I och med parlamentets definitiva uppdelning i två hus uppkom
frågan om kompetensfördelning.
Underhusets medlemmar, som från
början endast tillkallats när. kronan behövde ökade skatteintäkter,
gjorde snart anspråk på att ensamma få väcka initiativ i skattefrågor, vilket redan Henrik IV
sanktionerade. 1678 berövades överhuset även rätten att göra tillägg
och ändringar i skatteförslag. 1861
slutligen fråntogs överhuset efter
en ovanligt segsliten kompetenstvist, där Gladstone som då var finansminister ledde angreppen mot
överhuset, även rätten att förkasta
av underhuset godkända förslag till
bevillning.
Rörande annan lagstiftning var
husen länge likaberättigade. 1831
förkastade emellertid överhuset lord
Greys förslag till parlamentsreform,
vilket godkänts av väljarna vid underhusvalen året innan. Lord Grey
övertalade då Wilhelm IV att i nödfall utnämna ett 50-tal nya pärer
för att säkra majoritet i överhuset
för förslaget vid förnyad behandling, och inför detta hot föll huset
till föga och fann sig i att dess anseende fått en allvarlig knäck. Så-
dana förslag som inte uttryckligen
vunnit underhusväljarnas gillande
drog sig dock inte överhuset för att
226
fälla även i fortsättningen, däribland Gladstones »Home Rule Bilb
1893. 1909 förkastade överhuset
med stor majoritet Lloyd Georges
»folkbudget» som ansågs ha en
mera politisk än rent ekonomisk
syftning. .Sedan premierminister
Asquith genom upplösning förnyat
sin majoritet i underhuset föreslog
han med denna bakom sig att överhusets makt efter detta »tilltag»
skulle reduceras till ett tvåårigt
suspensivt veto i lagstiftningsfrå-
gor. överhuset fällde även detta
förslag men böjde sig sedan underhusväljarna än en gång givit Asquith sitt stöd och kung Georg förmåtts hota med en utnämning av
400 regeringsvänliga pärer. Efter
denna 1911 års parlamentsakt
kunde överhuset fälla regeringens
förslag endast under valperiodens
två sista år. De förslag regeringen
framkom med under de tre första
kunde det endast fördröja, men å
andra sidan lät det sig sägas att regeringen i allmänhet vunnit väljarnas förtroende för sitt program
under de första åren. 1947 föreslog
Attlee i syfte att vinna ökad arbetsro en reduktion av vetorätten
från två år till ett, vilket sedan
överhusets suspensiva veto övervunnits blev lag 1949.
Från förhandlingarna i underhuset skiljer sig överhusets bl. a. genom sin mindre formbundenhet.
Det finns inga »Standing Committees», ingen »guillotine» och ingen
»closure». Förhandlingarna leds av
lordkanslern, som i motsats till
talmannen i underhuset utses av
monarken och tillhör kabinettet.
Liksom i underhuset däremot krävs
tre läsningar för ett lagförslags antagande. Likaledes liksom i underhuset sitter regeringsanhängare och
opposition mitt emot varandra, varvid biskoparna alltid sitter på regeringssidan. Ordningen upprätthålls
med hjälp av en »Standing Orden
från 1626, som senast tillämpades
1872. Långt ifrån alla medlemmar
deltar i husets arbete. Endast omkring en fjärdedel kan sägas närvara någorlunda regelbundet.
Det är slutligen i överhuset som
drottningen läser upp trontalet vid
parlamentets öppnande och som
den kungliga sanktionen av lagförslag meddelas.
överhuset och regeringsmakten
Under medeltiden och långt fram
i nya tiden var det en oskriven lag
att monarkens närmaste rådgivare
skulle tillhöra överhuset. Satt de
där inte redan, förlänades de pärskap. Kardinal Wolsey, William
Cecil-Burghley, George VilliersBuckingham, Thomas WentworthStrafford och John Churchill-Marlborough vann alla sina parlamentariska lagrar i överhuset. Först
1712, då underhusets torymajoritet
ivrade för fred med Frankrike och
överhusets whigmajoritet för fortsatt krigspolitik och drottning
Anna avgjorde frågan genom att
utnämna tolv pålitliga tories till
lorder, framstod underhuset som
den i allo viktigaste valplatsen.
Från Robert Walpole till Sir Winston Churchill har de ledande statsmännen sedan dess föredragit att
sitta i underhuset.
överhuset är emellertid alltjämt
företrätt i regering och kabinett.
»The Ministers of the Crown Act»
1937 bestämde, att minst två av
kabinettets medlemmar och minst
två av de övriga ministrarna skulle
hämtas från överhuset. Denna miniminivå har dock ännu aldrig tangerats. Av ministrarna i Attlees regering tillhörde 1945 sex överhuset,
däribland fyra kabinettsmedlemmar, och i den nuvarande ministä-
ren sitter åtta medlemmar i överhuset, varav fyra är kabinettsministrar. Av dessa överhusministrar
är lordkanslern alltid en. Däremot
sitter av naturliga skäl aldrig finansministern i överhuset. Sedan
1902 har inte heller någon premierminister suttit i överhuset och sedan 1940 ingen utrikesminister. Det
har blivit praxis att om chefen för
ett av de viktigare ministerierna
sitter i underhuset skall någon av
hans »junior ministers» kunna
företräda departementet i överhuset och vice versa. Den allmänna
opinionen ser dock oftast skeptiskt
på varje utökning av antalet »oansvariga» pärer i en regering.
1712 fick som framhållits tories
majoritet i båda husen. Efter drottning Annas död kom whigs åter till
makten, och Georg I, som fruktade
de jakobitiska tories, skapade genom utnämnande av nya pärer ga- 227
rantier för ett långvarigt whigregemente. Först genom massutnämningarna under William Pitt d. y.
uppstod en ny torymajoritet Whigpartiets radikalisering under 1800-
talet och framför allt Gladstones irländska politik medförde sedan en
massövergång till vad som kom att
kallas »the Unionist Party». 1911
hade det som sagt erfordrats en
utnämning av 400 liberala pärer
för att ändra majoritetsförhållandena. Av de nuvarande drygt 850
medlemmarna kan ett 50-tal betecknas som labouranhängare, nå-
got fler som liberala och cirka 400
som konservativa. Av de övriga
torde flertalet aldrig ha satt sin fot
i överhuset eller i varje fall undvikit att ta ställning i partiskiljande frågor.
Sedan 1712 har det emellertid varit partiställningen i underhuset
som varit allena utslagsgivande för
regeringens sammansättning. Ända
fram till parlamentsreformen 1832
kunde dock överhuset indirekt på-
verka underhusets sammansättning
tack vare existensen av »rotten boroughs». Ännu 1816 kontrollerade
sålunda 87 jordägare med säte i
överhuset inte mindre än 218 platser i det folkvalda underhuset.
»End or mend»
Man kan självfallet undra vilken
funktion ett hus, vars politiska sammansättning är irrelevant vid regeringsbildning, vars beslut i lagfrå-
gor kan upphävas av det andra hu- 228
set efter ett år, och som över huvud
taget inte får yttra sig i budgetfrå-
gor, kan fylla i ett parlamentariskt
styrt land och hur existensen av
ett hus huvudsakligen rekryterat efter bördsprincipen i våra dagar kan
accepteras i ett demokratiskt land.
överhusfrågan har också stått
under debatt sedan 1832. Särskilt
under liberala regeringar kring sekelskiftet framfördes kravet »end
or mend» som protest mot överhusmajoritetens politiska ställningstagande. De mest radikala har
liksom Cromwell gått in för husets avskaffande. Så sent som 1935
gick labour till val med detta krav
på sitt officiella program, och
inom partiets vänsterflygel har tanken alltjämt många sympatisörer.
Andra har föreslagit skapandet av
ett annat slags överhus mera på-
minnande om de övre kamrarna i
Sverige, Frankrike och Italien, vilket förutsågs i 1911 års parlamentsakt. Den liberale författningsexperten lord Bryce framlade 1918 ett
förslag, som gick ut på att 246 medlemmar skulle väljas av underhusmedlemmarna uppdelade i regionala valkollegier och 81 pärer utses
av sina ståndsbröder. Samtliga
skulle väljas för tolv år och en
tredjedel nyväljas vart fjärde år.
Antalet pärer skulle successivt reduceras från 81 till 30. Till medlemmar skulle företrädesvis utses personer utan starkare partipolitisk
anknytning. Husets befogenheter
skulle vara desamma som överhusets efter 1911. Eventuelit skulle
dock folkomröstning kunna komma
i fråga om husen stannade i skiljaktiga beslut. Förslaget föranledde
dock ingen åtgärd. 1925 föreslog
lord Birkenhead ett överhus bestå-
ende av 120 höga statstjänstemän
med automatisk rätt att sitta i huset, 150 pärer valda av sina ståndsbröder och 30 av kronan nominerade medlemmar. Inte heller detta
förslag avsatte något resultat. Mera
omdebatterade har de partiella reformförslagen varit. 1869 föreslog
lord Russell, att kronan skulle få
utnämna 28 »Peers for Life», och
1888 föreslog lord Salisbury att
kronan skulle få utnämna fem livstidslorder om året, vilka dock skulle
uppfylla vissa kvalifikationer. Båda
förslagen föll. Om inrättandet av
laglorder 1876 har redan talats. Det
förtjänar att noteras att labour under de sex år partiet förfogade över
en majoritet i underhuset avstod
från att försöka avskaffa eller radikalt reformera överhuset och nöjde
sig med att reducera dess vetorätt.
I sitt trontal i november 1957 bebådade drottning Elizabeth en partiell reform, som i motsats till flertalet andra verkligen blivit lag; kronan får nu rätt att utnämna livstidslorder, däribland kvinnor. Med
detta vill man vinna att personer
som av principiella skäl eller av
hänsyn till sina efterkommandes
politiska aspirationer inte vill ta
emot ett ärftligt pärskap skall
kunna förmås ta säte i överhuset,
och att kvinnor, som hittills varit
bannlysta från »the House of
Lords~ skall beredas tillträde dit.
Det är emellertid anmärkningsvärt,
att man inte samtidigt öppnat husets dörrar för kvinnliga innehavare av ärftliga titlar – ~ladies in
their own righb. Redan förra året
genomdrevs att överhusmedlemmar
som regelbundet deltar i husets arbete skall erhålla arvoden härför.
Tidigare hade många politiker och
andra av ekonomiska skäl ej ansett
sig kunna acceptera en placering i
överhuset.
Att det visat sig vara så svårt att
komma fram till någon mera genomgripande förändring av överhusets sammansättning och ställning beror i hög grad på att de politiska partierna från skilda utgångspunkter tycks vara rätt belåtna med överhuset sådant det är.
De konservativa ser en fördel i att
alltid kunna räkna på överhusmajoritetens stöd för att fördröja eller
stjälpa en labourregerings förslag,
labour föredrar det nuvarande relativt maktlösa överhuset framför en
sannolikt mera maktlysten senat,
båda är ense om att överhuset utför
ett värdefullt arbete.
För det första kan nämligen en
rad mindre kontroversiella förslag
med fördel först framläggas i överhuset och där erhålla nödig finslipning så att föga mer än ett godkännande behöver åläggas det strängt
upptagna underhuset. För det andra
kan förslag, som relativt hastigt avverkats i underhuset, göras till föremål för formell detaljgranskning i
överhuset, som ju i laglorderna be- 229
sitter juridisk sakkunskap. Detta
visade sig t. ex. mycket värdefullt
under labourregeringens hektiska
reformperiod närmast efter krigsslutet. För det tredje kan överhuset
genom att improvisera debatter i
dagsaktuella frågor ibland i högre
grad än underhuset upprätthålla en
intim kontakt med den allmänna
opinionen.
Då och då tar emellertid partikänslorna överhand även i överhuset. Det är sålund•a oundvikligt att
en labourregerings förslag granskas
mera kritiskt än en konservativ regerings. Det konservativa partiet
har ju också genom sin majoritet i
överhuset och överhusets ettåriga
vetorätt möjlighet att blockera en
labourregerings initiativ under underhusets sista levnadsår. Att även
en konservativ regering kan få besvär med överhuset framgick dock
av det motstånd förslaget om kommersiell television mötte där för
några år sedan.
Vad som gör att överhuset trots
alla inskränkningar i dess befogenheter ännu inte mist all auktoritet
utan tvärt om åtnjuter respekt
inom alla partier, är dock i första
hand den höga kvaliteten hos dem
som deltar i husets arbete. Som tidigare nämnts deltar endast omkring en fjärdedel av de drygt 850
medlemmar mera regelbundet i arbetet. Dessa, som alltså utgör det
fungerande överhuset, består nästan helt av den första generationens
pärer, biskopar och laglorder. Endast lord Home representerar så-
230
lundadenegentliga bördsaristokratin i det nuvarande kabinettet. Av
dessa den första generationens pä-
rer har omkring hälften tidigare
suttit i underhuset, en tredjedel varit regeringsmedlemmar och andra
varit verksamma inom kommunalpolitiken eller partiorganisationerna. För premierministrar, talmän i underhuset m.fl. har det nästan blivit regel att sluta den politiska karriären i överhuset. Andra
politiker förpassas dit efter misslyckanden i underhuset. Förutom
av politiker rekryteras överhuset av
generalguvernörer, ambassadörer,
fältmarskalkar och andra högre civila och militära ämbetsmän, av
framstående affärsmän och vetenskapsmän. Alla förlänas dock inte
pärskap enbart på grnnd av nit och
redlighet i rikets tjänst. Somliga kö-
per sig populärt uttryckt in i överhuset, andra får en lordtitel som
belöning för insatser åt regeringspartiet, andra sparkas som sagt dit
från underhuset. För att överhuvud
taget komma i fråga fordras dock
vissa miniroikvalifikationer i fråga
om att kunna »support the title».
Debatten om överhusets ställning
har med sporadiska avbrott pågått
sedan 1832. Det finns emellertid
ingen anledning att tro att denna
debatt skall vare sig självdö eller
upphöra på grund av genomgripande förändringar i dess föremål.
Med hjälp av sådana partiella reformer och blodtransfusioner som
årets kommer överhuset med all
sannolikhet under överskådlig tid
att fortsätta sin nuvarande verksamhet som en nyttig paradox i
Storbritanniens parlamentariska
demokrati och en erinran om statslivets kontinuitet.