När byråkratien försvann
1958
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
NÄR BYRÅKRATlEN FÖRSVANN
DEL AV EN FÖRELÅSNING
REDAN GENOMFÖRANDET av en stor
pensionsreform och det därmed följande större statliga inflytandet
över näringslivet tycks ha gjort
byråkratisystemet inom den statliga förvaltningen impopulärt. Men
först de därpå följande stora reformerna, genom vilka medborgarna
tillförsäkrades fri bostad, fria klä-
der, fri mat och fri bil, blottade helt
byråkratismens svaghet. En följd
av dessa reformer och de förhållandevis avsevärda skatteuttag som
måste ske för att finansiera dem
och övriga statsutgifter blev, att
medborgarna för sin dagliga försörjning blev nästan helt beroende
av det allmännas organ. Detta hade
icke tidigare varit fallet i tillnärmelsevis sådan utsträckning, vilket
bl. a. framträder i den här använda
terminologien. Man räknade fortfarande med att statsutgifterna finansierades genom skatter; utgångspunkten var ännu vid denna tid en
principiell rätt för den enskilde att
efter inbetalning av viss skatt få
själv disponera över vad hans arbete inbringat.
Den principiella skillnaden melAv jur. kand. GÖRAN RAMBERG
lan vårt nuvarande system och det
byråkratiska systemet, sådant detta
existerade mot slutet av ettusenniohundratalet, är framför allt, att
man då salmade en generell regel
såväl för statens inkomster som
för dess utgifter. Som jag nyss sagt,
var utgångspunkten fortfarande en
principiell rätt för den enskilde att
fritt åtnjuta resultatet av sin arbetsinsats, och detta trots att staten genom en omfattande flora av
skatter, knutna både till inkomsten
som sådan och till konsumtionen
av denna inkomst, till sig indrog
största delen av arbetsinkomsten.
På utgiftssidan motsvarades detta
system av en principiell skyldighet
för den enskilde individen att själv
förskaffa sig sitt uppehälle, medan
staten genom en mängd olika »bidrag», »subventioner», »understöd»
och dylikt rent faktiskt sörjde för
större delen av medborgarnas försörjning. För oss, som vant oss vid
den enkla och självklara regeln att
människan arbetar för staten som
ger henne nödig försörjning, förefaller detta invecklade system barockt. Men det blir förståeligt, om
– – – – – – –~———–·~———————~
412
man ser det mot bakgrunden av
den historiska utvecklingen. Som
jag framhållit i mina tidigare föreläsningar, då jag behandlat vad vi
kallar »Den egentliga individualismens tidevarv», var det före Socialreformationens tidevarv verkligen
så, att varje människas uppehälle
var helt eller praktiskt taget helt
direkt beroende av hennes egen arbetsinsats. Det är den gradvisa
övergången från detta till vårt nuvarande system som förklarar den
egendomliga och opraktiska hybridform jag här skildrar.
Både de många olika sätt, på
vilka staten indrog större delen av
medborgarnas inkomster till sig och
de många olika former, i vilka en
stor del av dessa åter distribuerades till samma eller andra samhällsmedlemmar, reglerades genom
omfattande system av lagregler.
Dessa lagreglers existens, deras tolkande och deras tillämpning utgjorde själva förutsättningen för
vad vi kallar byråkratismen. Från
en person, som hade en viss arbetsförtjänst, skulle sålunda enligt
vissa regler tas en summa till staten, en summa till den lokala myndigheten där han bodde — den s. k.
kommunen- en summa för sjukdomsförsäkring, två olika summor
för ålderdomsförsörjning etc. Därtill skulle tas ett visst belopp om
vederbörande hade bil, ett annat
om han hade hund, ett tredje om
han drack sprit osv. Beträffande
alla dessa saker skrevs det lagregler, bestämdes debiteringar, uttogs
belopp av samhällsmedborgarna,
överklagades beslut, bedömdes besluten av särskilda domare, kommenterades besluten och lagreglerna av särskilt sakkunniga personer
och vidtogs över huvud taget en
mängd olika åtgärder. På utgiftssidan rådde motsvarande splittring
och samma tunga arbetssystem som
på inkomstsidan. Allt detta gav sysselsättning åt ett stort och växande
antal personer, och det var dessa
som kallades byråkrater.
Hela byråkratisystemet vilade på
en ålderdomlig och för oss svårförståelig föreställning om existensen av rättsförhållanden mellan staten och dess underlydande. Vi har
ju fortfarande kvar termen rättsförhållande beträffande exempelvis
giftermål, men på samma sätt som
vi i äktenskap anser det föreligga
ömsesidiga rättigheter och skyldigheter mellan makarna, ansåg ännu
det slutande ettusenniohundratalets
människor det föreligga ömsesidiga
rättigheter och skyldigheter mellan
staten och dess underlydande samhällsmedborgare. Tanken kan förefalla nästan grotesk, eftersom det
ju var staten själv som bestämde
vilka skyldigheter som skulle åligga den. Men för förståelse av denna
tids människor kan man icke nog
betona den vikt som ännu vid denna tid tillmättes föreställningarna
om rättigheter även gentemot staten. För människorna i vårt land
och i många andra länder – huvudsakligen i Europa och Nordamerika – framstod de som själva
grundvalen för deras samhälle. De
ansågs som självklara civilisationstecken, de betraktades som någonting värt att dö för, ja deras existens eller icke-existens var en av
de viktigaste orsakerna till det
sextioåriga kalla kriget, ungefär
som religiösa motsättningar spelade
en viktig roll i det trettioåriga kriget, trehundra år dessförinnan.
Länge betalade man villigt för att
»få sin rätt» gentemot staten. Men
ju mer staten övertog ansvaret i
samhället desto mer otillfredsställande blev hela denna metod att
handha dess affärer. Det som slutgiltigt demonstrerade byråkratismens livsoduglighet och huvudsakligen förorsakade dess fall var långsamheten och det regelbunda handlandet på utgiftssidan. Ingen utbetalning fick ju ske utan vederbörligt beslut enligt särskilda regler.
Det hela hade fungerat någorlunda
hjälpligt så ~änge det i realiteten
var så, att varje människa skaffade
sig sin huvudsakliga behovstäckning genom att behålla en stor del
av vad hennes arbete inbringat.
Men det visade sig omöjligt att upprätthålla systemet när man nådde
därhän, att nästan hela arbetsinkomsten drogs in till staten och
nästan hela behovstäckningen
skulle ske genom statlig tilldelning
enligt speciella regelsystem. Dessa
regelsystem lämnade luckor, och då
dessa icke kunde fyllas enligt reglerna förblev de ofyllda. En byrå-
kratisk apparat kunde hänga upp
sig genom temporär överbelastning
27- 583446 Svensic Tidskrift H. 7 1958
413
eller dylikt – resultatet kunde bli,
att familjer fick halvvägs svälta
ihjäl medan saken reddes ut. Det
var sådana demonstrationer av byråkratisystemets svagheter som
störtade det och tvang fram vår nuvarande samhällsordning.
Det förefaller som om en av vårt
samhällssystems viktigaste rötter
är att söka i den s. k. socialvården.
Denna intog nämligen en särställning i byråkratisystemet så tillvida,
som den handlade efter mycket
vaga regler. Då de egentliga byrå-
kratiska utbetalningsvägarna i ett
eller annat avseende blockerades,
återstod därför möjligheten att vända sig till socialvården för att få
hjälp. Dess inflytande och samhälleliga betydelse kom därigenom att
växa, och då de inom socialvården
verksamma byråkraterna, förutom
det att de knappast var bundna av
några regler, också i allmänhet
hade en hjälpvillig inställning, kom
denna byråkratigren att tillvinna
sig mycket stor popularitet på bekostnad av de övriga. Resultatet
härav blev, att den med förbluffande hastighet- förbluffande särskilt mot bakgrunden av den tidigare påvisade utomordentliga betydelsen av rättsföreställningarna –
trängde ut de olika specialiserade
bidragsformerna, och man nådde
därigenom på kort tid på utgiftssidan fram till ett modernare system, påminnande om vårt eget,
där försörjningsbehoven helt täcktes genom beslut av en av regler
obunden myndighet. Detta kunde
414
ske endast genom eftergivanetc av
rättsföreställningarna, och naturligt nog kom dessa, sedan denna utveckling skett, att snabbt minska i
betydelse och försvinna. Då ingen
hade någon rätt att påfordra understöd kom också en modernare
syn på staten att framträda som
givande utan villkor och på människan som mottagande utan att
kräva.
På inkomstsidan undergrävde de
ökade utgiftsbehoven snabbt den
enskilda äganderätten, samtidigt
som medborgarnas rätt att behålla
viss del av sin inkomst blev rent
fiktiv. Förhållandevis länge efter
det staten blivit ensam arbetsgivare
bibehöll man emellertid systemet
att fastställa en viss lön för varje
anställd och därefter dra in denna
till staten som skatt. Behovstäckningen erhölls från staten genom
det organ, vars framväxt jag nyss
skildrat och som vid denna tid fick
namnet »Försörjningen». Detta system hade naturligt nog – även
om det innebar en betydande utveckling – fortfarande stora svagheter. Att man lade ned ett avsevärt, helt onödigt arbete på bokfö-
randet av de fiktiva lönerna och
dessas överförande till skatter var
naturligtvis en stor nackdel men
likväl icke den viktigaste. Värre var
nämligen, att Statens Produktionsledares möjligheter att påverka Försörjningens utbetalningar var osäkra. Den bristande kontrollen över
Försörjningen minskade Produktionsledarnas auktoritet och därmed deras möjligheter att driva
fram en maximal produktion till
folkhushållets bästa, samtidigt som
Försörjningens ledare icke hade
tillräcklig överblick över alla tillgängliga resurser. Följden av detta
blev våldsamma försörjningskriser,
och det blev genom dessa uppenbart, att det var ett livsvillkor för
folkhushållet att ledningen av Produktionen och Försörjningen samordnades. Först genom denna insikt och det Produktions- och Försörjningsledaresystem, som den
ledde fram till, skapades grunden
för vår rationella samling av be·
stämmanderätten på varje ort, i
varje distrikt och i vårt land i dess
helhet. Och först därmed kan man
säga, att våra förfäder definitivt
sade farväl till byråkratisystemet.
DEL AV EN FÖRELÅSNING
REDAN GENOMFÖRANDET av en stor
pensionsreform och det därmed följande större statliga inflytandet
över näringslivet tycks ha gjort
byråkratisystemet inom den statliga förvaltningen impopulärt. Men
först de därpå följande stora reformerna, genom vilka medborgarna
tillförsäkrades fri bostad, fria klä-
der, fri mat och fri bil, blottade helt
byråkratismens svaghet. En följd
av dessa reformer och de förhållandevis avsevärda skatteuttag som
måste ske för att finansiera dem
och övriga statsutgifter blev, att
medborgarna för sin dagliga försörjning blev nästan helt beroende
av det allmännas organ. Detta hade
icke tidigare varit fallet i tillnärmelsevis sådan utsträckning, vilket
bl. a. framträder i den här använda
terminologien. Man räknade fortfarande med att statsutgifterna finansierades genom skatter; utgångspunkten var ännu vid denna tid en
principiell rätt för den enskilde att
efter inbetalning av viss skatt få
själv disponera över vad hans arbete inbringat.
Den principiella skillnaden melAv jur. kand. GÖRAN RAMBERG
lan vårt nuvarande system och det
byråkratiska systemet, sådant detta
existerade mot slutet av ettusenniohundratalet, är framför allt, att
man då salmade en generell regel
såväl för statens inkomster som
för dess utgifter. Som jag nyss sagt,
var utgångspunkten fortfarande en
principiell rätt för den enskilde att
fritt åtnjuta resultatet av sin arbetsinsats, och detta trots att staten genom en omfattande flora av
skatter, knutna både till inkomsten
som sådan och till konsumtionen
av denna inkomst, till sig indrog
största delen av arbetsinkomsten.
På utgiftssidan motsvarades detta
system av en principiell skyldighet
för den enskilde individen att själv
förskaffa sig sitt uppehälle, medan
staten genom en mängd olika »bidrag», »subventioner», »understöd»
och dylikt rent faktiskt sörjde för
större delen av medborgarnas försörjning. För oss, som vant oss vid
den enkla och självklara regeln att
människan arbetar för staten som
ger henne nödig försörjning, förefaller detta invecklade system barockt. Men det blir förståeligt, om
– – – – – – –~———–·~———————~
412
man ser det mot bakgrunden av
den historiska utvecklingen. Som
jag framhållit i mina tidigare föreläsningar, då jag behandlat vad vi
kallar »Den egentliga individualismens tidevarv», var det före Socialreformationens tidevarv verkligen
så, att varje människas uppehälle
var helt eller praktiskt taget helt
direkt beroende av hennes egen arbetsinsats. Det är den gradvisa
övergången från detta till vårt nuvarande system som förklarar den
egendomliga och opraktiska hybridform jag här skildrar.
Både de många olika sätt, på
vilka staten indrog större delen av
medborgarnas inkomster till sig och
de många olika former, i vilka en
stor del av dessa åter distribuerades till samma eller andra samhällsmedlemmar, reglerades genom
omfattande system av lagregler.
Dessa lagreglers existens, deras tolkande och deras tillämpning utgjorde själva förutsättningen för
vad vi kallar byråkratismen. Från
en person, som hade en viss arbetsförtjänst, skulle sålunda enligt
vissa regler tas en summa till staten, en summa till den lokala myndigheten där han bodde — den s. k.
kommunen- en summa för sjukdomsförsäkring, två olika summor
för ålderdomsförsörjning etc. Därtill skulle tas ett visst belopp om
vederbörande hade bil, ett annat
om han hade hund, ett tredje om
han drack sprit osv. Beträffande
alla dessa saker skrevs det lagregler, bestämdes debiteringar, uttogs
belopp av samhällsmedborgarna,
överklagades beslut, bedömdes besluten av särskilda domare, kommenterades besluten och lagreglerna av särskilt sakkunniga personer
och vidtogs över huvud taget en
mängd olika åtgärder. På utgiftssidan rådde motsvarande splittring
och samma tunga arbetssystem som
på inkomstsidan. Allt detta gav sysselsättning åt ett stort och växande
antal personer, och det var dessa
som kallades byråkrater.
Hela byråkratisystemet vilade på
en ålderdomlig och för oss svårförståelig föreställning om existensen av rättsförhållanden mellan staten och dess underlydande. Vi har
ju fortfarande kvar termen rättsförhållande beträffande exempelvis
giftermål, men på samma sätt som
vi i äktenskap anser det föreligga
ömsesidiga rättigheter och skyldigheter mellan makarna, ansåg ännu
det slutande ettusenniohundratalets
människor det föreligga ömsesidiga
rättigheter och skyldigheter mellan
staten och dess underlydande samhällsmedborgare. Tanken kan förefalla nästan grotesk, eftersom det
ju var staten själv som bestämde
vilka skyldigheter som skulle åligga den. Men för förståelse av denna
tids människor kan man icke nog
betona den vikt som ännu vid denna tid tillmättes föreställningarna
om rättigheter även gentemot staten. För människorna i vårt land
och i många andra länder – huvudsakligen i Europa och Nordamerika – framstod de som själva
grundvalen för deras samhälle. De
ansågs som självklara civilisationstecken, de betraktades som någonting värt att dö för, ja deras existens eller icke-existens var en av
de viktigaste orsakerna till det
sextioåriga kalla kriget, ungefär
som religiösa motsättningar spelade
en viktig roll i det trettioåriga kriget, trehundra år dessförinnan.
Länge betalade man villigt för att
»få sin rätt» gentemot staten. Men
ju mer staten övertog ansvaret i
samhället desto mer otillfredsställande blev hela denna metod att
handha dess affärer. Det som slutgiltigt demonstrerade byråkratismens livsoduglighet och huvudsakligen förorsakade dess fall var långsamheten och det regelbunda handlandet på utgiftssidan. Ingen utbetalning fick ju ske utan vederbörligt beslut enligt särskilda regler.
Det hela hade fungerat någorlunda
hjälpligt så ~änge det i realiteten
var så, att varje människa skaffade
sig sin huvudsakliga behovstäckning genom att behålla en stor del
av vad hennes arbete inbringat.
Men det visade sig omöjligt att upprätthålla systemet när man nådde
därhän, att nästan hela arbetsinkomsten drogs in till staten och
nästan hela behovstäckningen
skulle ske genom statlig tilldelning
enligt speciella regelsystem. Dessa
regelsystem lämnade luckor, och då
dessa icke kunde fyllas enligt reglerna förblev de ofyllda. En byrå-
kratisk apparat kunde hänga upp
sig genom temporär överbelastning
27- 583446 Svensic Tidskrift H. 7 1958
413
eller dylikt – resultatet kunde bli,
att familjer fick halvvägs svälta
ihjäl medan saken reddes ut. Det
var sådana demonstrationer av byråkratisystemets svagheter som
störtade det och tvang fram vår nuvarande samhällsordning.
Det förefaller som om en av vårt
samhällssystems viktigaste rötter
är att söka i den s. k. socialvården.
Denna intog nämligen en särställning i byråkratisystemet så tillvida,
som den handlade efter mycket
vaga regler. Då de egentliga byrå-
kratiska utbetalningsvägarna i ett
eller annat avseende blockerades,
återstod därför möjligheten att vända sig till socialvården för att få
hjälp. Dess inflytande och samhälleliga betydelse kom därigenom att
växa, och då de inom socialvården
verksamma byråkraterna, förutom
det att de knappast var bundna av
några regler, också i allmänhet
hade en hjälpvillig inställning, kom
denna byråkratigren att tillvinna
sig mycket stor popularitet på bekostnad av de övriga. Resultatet
härav blev, att den med förbluffande hastighet- förbluffande särskilt mot bakgrunden av den tidigare påvisade utomordentliga betydelsen av rättsföreställningarna –
trängde ut de olika specialiserade
bidragsformerna, och man nådde
därigenom på kort tid på utgiftssidan fram till ett modernare system, påminnande om vårt eget,
där försörjningsbehoven helt täcktes genom beslut av en av regler
obunden myndighet. Detta kunde
414
ske endast genom eftergivanetc av
rättsföreställningarna, och naturligt nog kom dessa, sedan denna utveckling skett, att snabbt minska i
betydelse och försvinna. Då ingen
hade någon rätt att påfordra understöd kom också en modernare
syn på staten att framträda som
givande utan villkor och på människan som mottagande utan att
kräva.
På inkomstsidan undergrävde de
ökade utgiftsbehoven snabbt den
enskilda äganderätten, samtidigt
som medborgarnas rätt att behålla
viss del av sin inkomst blev rent
fiktiv. Förhållandevis länge efter
det staten blivit ensam arbetsgivare
bibehöll man emellertid systemet
att fastställa en viss lön för varje
anställd och därefter dra in denna
till staten som skatt. Behovstäckningen erhölls från staten genom
det organ, vars framväxt jag nyss
skildrat och som vid denna tid fick
namnet »Försörjningen». Detta system hade naturligt nog – även
om det innebar en betydande utveckling – fortfarande stora svagheter. Att man lade ned ett avsevärt, helt onödigt arbete på bokfö-
randet av de fiktiva lönerna och
dessas överförande till skatter var
naturligtvis en stor nackdel men
likväl icke den viktigaste. Värre var
nämligen, att Statens Produktionsledares möjligheter att påverka Försörjningens utbetalningar var osäkra. Den bristande kontrollen över
Försörjningen minskade Produktionsledarnas auktoritet och därmed deras möjligheter att driva
fram en maximal produktion till
folkhushållets bästa, samtidigt som
Försörjningens ledare icke hade
tillräcklig överblick över alla tillgängliga resurser. Följden av detta
blev våldsamma försörjningskriser,
och det blev genom dessa uppenbart, att det var ett livsvillkor för
folkhushållet att ledningen av Produktionen och Försörjningen samordnades. Först genom denna insikt och det Produktions- och Försörjningsledaresystem, som den
ledde fram till, skapades grunden
för vår rationella samling av be·
stämmanderätten på varje ort, i
varje distrikt och i vårt land i dess
helhet. Och först därmed kan man
säga, att våra förfäder definitivt
sade farväl till byråkratisystemet.