Om utjämningsförfarande vid proportionella val

——– – – – – – – – – – – – – – –
OM UTJÄMNINGsFÖRFARANDE
VID PROPORTIONELLA VAL
UNDER DEN debatt om valsättet, som
med växlande intensitet pågått hela
50-talet och väntas ta ny fart inom
den närmaste tiden, när författningsutredningen avgivit sitt betänkande, har man bl. a. diskuterat
möjligheten att genom någon form
av s. k. utjämningssystem uppnå
bästa möjliga proportionalitet vid
de politiska valen. Val med tillämpning av utjämningssystem skulle
innebära att mandatfördelningen
skedde i två omgångar, nämligen
dels vid sammanräkningar valkretsvis, dels vid en för alla valkretsar
gemensam sammanräkning.
Skäl mot ett utjämningsförfarande
Mot ett utjämningsförfarande
har 1950 års folkomröstnings- och
valsättsutredning i sitt betänkande
om det proportionella valsättet vid
val till Riksdagens andra kammare
framför allt anfört följande (SOU
1951: 58, s. 54): … »Även vid ett
utjämningsförfarande av begränsad
omfattning uppkomma emellertid
avsevärda svårigheter att samordna
detta med det på skiljaktiga grundprinciper vilande huvudledet i
Au civilekonom CARL LEISSNER
mandattilldelningen, så att systemet framstår som i olika avseenden
fullt tillfredsställande. Sålunda kan
det redan vara svårt att finna en
för alla förhållanden lämplig gräns
mellan fördelningen i valkretsarna
samt utjämningsförfarandet, och
gränsdragningen mellan dessa led
i förfarandet måste ofta bli i viss
mån godtycklig. Vid användande
av utvägen att slutligen besätta
mandaten i valkretsarna hänföra
sig svårigheterna att finna en tekniskt godtagbar lösning i betydande
utsträckning till denna del av förfarandet. Å andra sidan kunna invändningar även resas mot en lösning innebärande att utjämningsmandaten skola besättas med kandidater, som blivit i särskild ordning utsedda.»
Däremot har utredningen icke
anfört det skäl gentemot utjämningsförfaranden av hittills diskuterad typ, som ur principiell synpunkt borde vara det mest vägande.
Varje tillämpning av en valkretsindelning innebär i och för sig – avsiktligt eller ej – en strävan bort
från den fullständiga proportionaliteten. Svårigheterna att finna ett
acceptabelt utjämningssystem synas till ej ringa del sammanhänga
med att man hittills icke beaktat
behovet av logiskt samband mellan
valkretsindelning och utjämningsförfarande. I stället har man försökt att med hjälp av utjämningsförfarandet nå den fullständiga
proportionalitet som strider mot
valkretsindelningen.
Ju mindre en valkrets är, dvs. ju
färre representanter den utser, ju
större andel i valmanskåren måste
ett parti uppnå för att med säkerhet kunna påräkna mandat. Man
kan säga att i princip gäller den regeln att för att ett parti med säkerhet skall kunna räkna med att under alla förhållanden erhålla en
plats, så måste dess andel i valmanskåren minst vara lika med
inverterade värdet av antalet platser i valkretsen plus ett. Detta innebär med andra ord att om antalet
mandat uppgår till fem så kommer
ett parti att med säkerhet erövra
en plats om dess andel i valmanskåren utgör en sjättedel. Ju mer det
har kvar till denna gräns ju större
är risken att det blir orepresenterat.
Skäl för ett utjämningsförfarande
Det synes förf. att det skulle vara
inkonsekvent, om de avvikelser
från proportionaliteten, som är en
följd av den tillämpade valkretsindelningen, skulle korrigeras genom
ett utjämningsförfarande. Härmed
är dock icke sagt att varje form av
utjämning skulle vara förkastlig.
567
För ett sådant system kan nämligen anföras flera andra skäl utöver
önskemålet om fullständig proportionalitet.
De viktigaste skälen för ett utjämningsförfarande, utöver önskemålet om förbättrad proportionalitet, har anförts av Bergvall och
Håstad i deras reservation till valsättsutredningens betänkande om
det proportionella valsättet vid
landstingsval (SOU 1953: 25, s. 93),
där de framhåller att ett utjämningssystem skapar den säkraste
garantin för att valkarteller inte
kommer till användning. En samverkan mellan två eller flera partier under en neutral partibeteckning leder nämligen till att dessa
partiers överskottsröster inte kan
tillföras partierna vid fördelningen
av tilläggsmandaten. Det har också
den fördelen att varje väljare kan
rösta efter sin övertygelse oavsett
om hans parti just i den valkretsen
har vinstutsikter eller inte; en av
de största nackdelarna med uddatalsmetoden har visat sig vara att
massor av väljare är villrådiga hur
de skall rösta när deras parti befaras ha långt till ett första eller ett
nytt mandat, och denna olägenhet
har framstått som mycket större
och mer irriterande än man i förväg räknat med.
Härutöver kan nämnas att man
genom ett utjämningssystem också
skulle motverka den orättvisa i
mandatfördelningen som kan uppkomma när vissa partier främst har
anhängare i stora valkretsar och
—————–~ —~- – – – – –
568
andra främst i små. Man skulle
också vinna att valresultatet –
mätt i antalet mandat, som partierna vunnit eller tappat – skulle
följa förändringarna inom valmanskåren på ett bättre sätt än för närvarande.
För att belysa vilken inverkan
valkretsarnas varierande storlek
kan ha på mandatfördelningen
skall här endast anföras ett exempel från riksdagsvalet 1956. I Stockholms stad, som utsåg 25 riksdagsmän, nådde kommunisterna vid det
tillfället 30 575 röster, vilket motsvarade 6,9% av valmanskåren.
Detta renderade två mandat. I
Stockholms län, Uppsala län och
Södermanlands län, som tillsammans utsåg samma antal riksdagsmän, dvs. 25, nådde bondeförbundet som det då hette sammanlagt
30 687 röster, motsvarande 7,4% av
valmanskåren i dessa tre valkretsar, men erhöll likväl inget mandat. Däremot kunde kommunisterna, som i hela området icke erhöll mer än 16 454 röster (4,0% ),
ta ett mandat i Stockholms län,
trots att de stöddes av endast 5,6%
av valmanskåren i denna krets
(11 563 röstande). Den omständigheten att bondeförbundet framför
allt hade sina anhängare i de två
minsta valkretsarna, varav Uppsala
län utsåg 5 och Södermanlands län
7 representanter, medförde att det
blev utan företrädare i hela detta
område trots att det i Uppsala län
stöddes av 11,4% och i Södermanlands län av 9,5% av väljarna
(9 730 resp. 11 632 väljare). Genom
ett lämpligt utformat utjämningssystem skulle orättvisor av detta
slag effektivt kunna motverkas
utan att proportionaliteten behövde
drivas längre än valkretsindelningen anvisar.
Vad beträffar sambandet mellan
mandatförändring och förändring i
röstunderlag, så är detta för närvarande ingalunda särskilt fast. Detta
medför ibland att antalet mandat
ett parti vunnit eller förlorat ger
en alldeles felaktig bild av dess
frammarsch eller tillbakagång, nå-
got som i sin tur kan leda till att
man endera allmänt får en oriktig
bild av den politiska utvecklingen
eller blir misstrogen mot valsättet.
För att belysa hur mandatförändringarna kan avvika från förskjutningarna inom valmanskåren kan
man gå till riksdagsvalet 1958 och
de förändringar som då inträffade
i förhållande till valet 1956. Centerpartiet vann 13, socialdemokraterna 5 och högern 3 mandat medan folkpartiet förlorade 20 och
kommunisterna l mandat. De borgerliga partiernas sammanlagda
förluster till socialdemokrater och
kommunister uppgick till 4 mandat. Med hänsyn till antalet vunna
eller förlorade röster kunde man
väntat sig att centerpartiet skulle
vunnit 7, högern 6 och socialdemokraterna 4 mandat samt att folkpartiet och kommunisterna skulle
tappat 13, resp. 4 mandat. I så fall
hade ställningen mellan de borgerliga å ena sidan och socialdemokrater och kommunister å den andra
varit oförändrad. Maktförskjutningen i Andra Kammaren berodde
i själva verket helt och hållet på
vissa slumpmässiga förändringar i
de olika partiernas över- och underrepresentation.
största verkningarna i detta hänseende råkade folkpartiet ut för,
som från att ha varit överrepresenterat med 3 mandat i stället blev
underrepresenterat med 4. Av partiets totala förlust på 20 mandat
kan alltså 13 hänföras till röstförluster och 7 till slumpen. Högern
gjorde en slumpmässig förlust på
3 mandat i det dess tidigare överrepresentation, som uppgick till
detta antal, nu försvann. Det parti
som främst gynnades av slumpen
vid det senaste riksdagsvalet var
centerpartiet, som vann 6 mandat;
en underrepresentation på 3 förbyttes i en lika stor överrepresentation. Av partiets totala mandatökning på 13 kan alltså 7 hänföras till
röstökningen och 6 till slumpen.
Även för kommunisterna var valet i
detta hänseende mycket tursamt,
då det medförde att deras underrepresentation minskade från 5 till
2. För socialdemokraternas del,
slutligen, ökades överrepresentationen från 2 till 3.
Den omständigheten att ett valsätt under vissa förhållanden leder
till att ett parti blir över- eller underrepresenterat kan ej betraktas
som ett objektivt kriterium på dess
olämplighet. Tvärtom är ett sådant
resultat i många fall åsyftat. Men
569
det är då genomgående fråga om
systematiska avvikelser som gynnar stora och missgynnar små partier och icke om rena slumpavvikelser. Ett valsätt som kan leda till
en kraftig sänkning av underrepresentationen när ett parti går tillbaka och att överrepresentationen
försvinner när ett parti går framåt
kan knappast kallas rationellt.
Även då det gäller att begränsa
slumpens verkningar på mandatfördelningen i stort har ett utjämningsförfarande en funktion att
fylla.
Gränsdragning mellan utjämningsförfarandet och mandatfördelningen i valkretsarna
I det föregående har anförts
några av de skäl som kan motivera
att man tillämpar något slags utjämningssystem, när valmanskåren
är uppdelad i flera valkretsar. De
viktigaste invändningarna mot hit- . tills diskuterade system ha framlagts i det förut citerade avsnittet
av valsättsutredningens första betänkande. Förf. har dessutom hävdat den synpunkten att det icke bör
föreligga någon inkonsekvens mellan valkretsindelningen och utjämningsmetoden.
Valsättsutredningens kanske viktigaste invändning mot ett utjämningsförfarande synes vara svårigheten att finna en för alla förhållanden lämplig gräns mellan fördelningen i valkretsarna samt utjämningsförfarandet och farhågan
570
att gränsdragningen mellan dessa
led i förfarandet ofta måste bli i
viss mån godtycklig. Enligt förf:s
mening finner detta problem en tillfredsställande lösning om mandatfördelningen i valkretsarna verkställs enligt den droopska metodens
huvudregel. (Droops metod innebär att varje parti i första hand erhåller så många mandat som den
förminskade valkvoten innehålles i
dess röstetal; med förminskad valkvot avses det tal, som erhålles då
totala antalet giltiga röster delas
med ett tal som är en enhet större
än antalet mandat som skall besättas i kretsen. Ex.: Om antalet röster är 60 000 och 5 mandat skall
besättas, så är den förminskade valkvoten 60 000: 6 =lO 000. Förekommer tre partier, varav ett erhållit
30 500, ett 19 000 och ett 10 500 röster, så erhåller det första tre mandat och de övriga var sitt. Ofta är
det icke möjligt att fördela samtliga
mandat med ledning av den förminskade valkvoten utan ett eller
någon gång fler mandat måste utdelas enligt någon supplementärregel, som vanligtvis innebär att
återstående mandat tillfaller det
parti eller de partier som har de
flesta överskottsrösterna.)
Förslaget innebär alltså att om
röstfördelningen i en valkrets med
sju mandat är sådan att sex kan utdelas med ledning av sagda regel
men ej det sjunde, så skall det sista
besättas först vid utjämningsförfarandeL Utjämningen tänkes så-
lunda genomförd medelst ett s. k.
restmandatsystem, varvid valutgången får avgöra hur många restmandat som skall finnas i varje
valkrets. Man kan kanske anlägga
det betraktelsesättet att man vid de
valkretsvisa sammanräkningarna
skiljer mellan oomtvistliga mandat
– de som kan besättas enligt
Droops metods huvudregel – och
omtvistade mandat, vilka besätts
vid utjämningsförfarandeL
Utjämningsmetoden
Kan den föreslagna gränsdragningen mellan den valkretsvisa fördelningen och utjämningsförfarandet accepteras, gäller det sedan att
finna en tekniskt godtagbar lösning
för fördelningen av restmandaten.
Förf. har dessutom hävdat att det
bör finnas ett logiskt sammanhang
mellan utjämningssystemet och valkretsindelningen.
Den utjämningsmetod som kommer att beskrivas i det följande kan
uppdelas i tre led, nämligen
l) beräkning av de rösttal, som
skall ligga till grund för utjämningsförfarandet,
2) beräkning av det antal tillläggsmandat varje parti skall erhålla,
3) fördelning av tilläggsmandaten på partier och valkretsar.
Beräkning av de rösttal som skall
ligga till grund för utjämningsförfarandet
Den rösttalsberäkning, som utgör
första ledet i utjämningsförfarandet, har till ändamål att skapa det
logiska sammanhanget mellan valkretsuppdelningen och utjämningsförfarandet.
Det har förut sagts att för att ett
parti skall vara garanterat placering i en valkrets måste dess andel
i valmanskåren stå i visst förhållande till antalet mandat i kretsen;
är detta t. ex. fem skall andelen i
valmanskåren vara en sjättedel.
Om andelen endast obetydligt understiger det värde, som ger full
garanti för en plats, är utsikterna
fortfarande högst betydande, men
när den relativa röstsiffran sjunker
så minskar vinstchanserna avgjort
snabbare för att i praktiken helt
upphöra långt innan andelen i valmanskåren nedgått till noll. Dessa
omständigheter kan läggas till grund
för regler rörande beräkningen av
de röstsiffror som skall utgöra utgångspunkt för utjämningsförfarandeL Reglerna bör ange dels vilken andel i valmanskåren ett parti
skall ha nått för att få tillgodoräkna sig sitt röstetal ograverat,
dels hur det skall förfaras när dess
andel understiger den stipulerade.
Vid val till Andra Kammaren är
riket indelat i 28 valkretsar. Då
hela antalet ledamöter utgör 231
uppgår alltså antalet ledamöter per
valkrets till något mer än 8 (8,25).
Med hänsyn härtill förefaller det
naturligt med en bestämmelse innebärande att om ett parti i någon
valkrets ej erhållit en niondel, alternativt en tiondel, av rösterna så
skall dess röstsiffra i den valkret- 38- 583449 Svensk Tidskrift H. 10 1958
571
sen omräknas enligt särskilda regler. Med hänsyn till valkretsarnas
genomsnittliga storlek är värdet en
niondel det mest logiska men värdet en tiondel är också tänkbart
och kan möjligen i någon mån underlätta det med utjämningsförfarandet förenade räknearbetet.
Vad beträffar frågan hur omräkningen av röstsiffrorna skall tillgå
i de fall detta skall äga rum, så synes det önskvärt att reglerna är så
utformade att skillnaden mellan
antalet röster ett parti erhållit och
det antal det får tillgodoräkna sig
vid utjämningsförfarandet ökar när
dess andel i valmanskåren sjunker.
Rent räknemässigt kan detta lösas
på det sättet att när ett parti ej erhållit den föreskrivna andelen i valmanskåren, så multipliceras dess
röstsiffra med sig själv och divideras sedan med ett tal motsvarande
en niondel, alternativt en tiondel,
av totala antalet giltiga röster. Skall
regeln om omräkning gälla i de fall
andelen i valmanskåren understiger en tiondel så innebär detta,
enklast uttryckt, att ett parti får
tillgodoräkna sig hela röstsiffran
när dess andel i valmanskåren utgör 10%, 90% av röstsiffran när
andelen är 9 %, 80 % när den är
8% osv.
Eftersom önskemålet att motverka orättvisor till följd av valkretsarnas varierande storlek kan
anföras som ett av motiven för ett
utjämningsförfarande, bör omräkningen ske valkretsvis och enligt
enhetliga regler. I annat fall skulle
572
utjämningseffekten delvis gå förlorad.
Man får givetvis vara beredd på
att en omräkningsregel av detta
slag kommer att framkalla invändningar. Det kommer att påstås att
den är odemokratisk, att den innebär en gradering av rösterna osv.
Häremot kan invändas att regeln
utgör en konsekvens av valkretsindelningen och att ett utjämningsförfarande som förutsätter en så-
dan omräkningsregel dock torde
vara bättre än ingen utjämning
alls. Veterligen har det aldrig på
allvar gjorts gällande att ett utjämningsförfarande skulle kunna avvara varje slags spärregel och i så
fall torde den här föreslagna omräkningen duga lika bra som vilken
som helst annan spärrform. Den
har under alla förhållanden den
fördelen att den icke innefattar
några trösklar med alla de olägenheter detta drar med sig.
Beräkning av antalet tilläggsmandat per parti
Det andra ledet i utjämningsförfarandet består i en uträkning av
antalet tilläggsmandat per parti.
Detta tillgår så att man först räknar ut hur stor mandatpotential
varje parti har i var och en av valkretsarna och därefter summerar
dessa partivis. Termen mandatpotential används här för att beteckna
det tal som erhålls när den röstsiffra som gäller vid utjämningsförfarandet divideras med den motsvarande valkvoten (dvs. det sammanlagda antalet röster inom valkretsen – efter omräkningsförfarandet – dividerat med antalet
mandat). Ex.: Om röstsiffrorna för
fem partier i visst fall utgör resp.
43 000; 26 000; 17 000; 9 000 och
5 000 = l 00 000 före röstomräkningen så utgör de efter omräkningen resp. 43 000; 26 000; 17 000;
8 100 och 2 500 = 96 600. Omräkningen tänkes alltså omfatta röstsiffror som motsvara mindre än en
tiondel av väljarna. Om antalet
mandat i kretsen är sex uppgår valkvoten till 16 100 och mandatpotentialerna till resp. 2,671; 1,615;
1,056; 0,503 och 0,155. Mandatpotentialen är med andra ord ett tal
som anger hur många mandat de
omräknade röstsiffrorna skulle ge
varje parti därest mandaten vore
fullt delbara.
Genom att omvandla röstsiffrorna till mandatpotentialer innan
man börjar uträkningen av det antal tilläggsmandat varje parti skall
erhålla, uppnår man att varje valkrets får det inflytande på valresultatet som tillkommer det enligt
valkretsindelningen. En sådan omständighet som högt eller lågt valdeltagande kan icke medföra att utjämningsförfarandet ökar eller
minskar dess betydelse.
Sedan man partivis summerat
mandatpotentialerna för de olika
kretsarna och därifrån subtraherat
det antal mandat partierna erhållit vid de valkretsvisa fördelningarna, har man omedelbart de tal
som anger hur många tilläggsmandat varje parti skall erhålla.
Det kan påpekas att det, i varje
fall teoretiskt, icke är helt uteslutet
att det någon gång visar sig att ett
parti erhållit fler mandat vid de
valkretsvisa fördelningarna än som
svarar mot dess sammanlagda mandatpotentiaL Att detta kan inträffa
sammanhänger med att den valkretsvisa fördelningen sker med
ledning av en förminskad valkvot
under det mandatpotentialerna beräknas med hjälp av en oförminskad. De valkretsvisa fördelningarna
bör dock stå fast i enlighet med
uppfattningen att det endast är
»oomtvistliga» mandat som därvid
blivit besatta. Detta innebär å
andra sidan att det uppkommer en
skillnad mellan det antal tilläggsmandat som står till förfogande och
det antal de övriga partierna kan
göra anspråk på. Dessa får därför
i sådant fall slå av på sina anspråk
i proportionsvis samma utsträckning.
Tilläggsmandatens fördelning på
partier och valkretsar
Genom de valkretsvisa mandatfördelningarna känner man antalet
rest- eller tilläggsmandat i varje
valkrets och genom de två första
leden i utjämningsförfarandet vet
man hur många tilläggsmandat
varje parti är berättigat till. Syftet
med det tredje ledet i utjämningsförfarandet är att restmandatens
uppdelning på partierna skall bli
573
den med hänsyn till röstfördelningen lämpligaste. Härvid kan
man på nytt använda sig av mandatpotentialer och antalet vid de
valkretsvisa fördelningarna erövrade mandat. För varje valkrets uträknar man partivis skillnaden
mellan dessa två tal. De så erhållna
talen, som kan kallas mandatdifferenser, är ett uttryck för styrkan i
de olika partiernas anspråk på det
eller de mandat som återstår i kretsen. Fördelningen av restmandaten
bör dock icke utan vidare grundas
på mandatdifferenserna så att det
första tilläggsmandatet tilldelas det
parti och den valkrets som uppvisar den största mandatdifferensen.
Detta kan belysas genom följande
exempel. Antag att i en valkrets endast två partier har positiv mandatdifferens, resp. O,701 och 0,696 (vid
ett restmandat innebär detta att
mandatdifferenserna för övriga
partier uppgår till sammanlagt
-0,397; att en mandatdifferens kan
vara ett negativt tal framgår av det
förut sagda) och att i en annan
krets ett parti har differensen 0,516
och fyra andra 0,121. På grund av
relationen mellan de olika talen
måste det te sig naturligast att först
utdela tilläggsmandatet i den krets
där ett av partierna har en klar ledning. Mandatdifferenserna får i
stället läggas till grund för en be- :räkning av jämförelsetal. Härtill
kan lämpligen användas ett tal som
anger förhållandet mellan ett partis
mandatdifferens och medeltalet av
de övrigas. Sedan man skaffat sig