Kommunal självstyrelse – nu och i framtiden

RUNE TERSMAN:
Kommunal
nu och
självstyrelse
1 framtiden
Professor Jörgen W esterståhl har på tal
om kommunal självstyrelse pekat på olika
värden som han kallat demokratiska resp
effektivitetsvärden. Fil dr Rune T ersman
har gått in på sådana frågor och visar i
denna artikel, hur dessa värden måste
avvägas mot varandra. Man måste, säger
han, inom den kommunala förvaltningen
åstadkomma en balans mellan medborgarinflytandets intensitet och kraven på
effektivitet. Båda är berättigade, men det
senare har en tendens att bli prioriterat.
M edborgarna ställs utanför beslutsfattningen. En stark kommunal självstyrelse
utgör ett demokratiskt skydd mot de r,isker,
som en s k stark regering latent utgör
för en utveckling mot auktoritära styrelseformer.
I den svenska förvaltningstraditionen har
ett lokalt medborgarinflytande alltid spelat en stor och betydelsefull roll, även
om de kommunala uppgifterna efter nutida mått från början var mycket begränsade. Samhällsförändringarna i samband
med industrialismens införande föranledde
emellertid krav på mera långsiktiga och
vittgående samhällsbeslut än tidigare, vilket medförde en förstärkning i första hand
av den centrala statsmakten. Samtidigt
började kommunerna också få ökade uppgifter. Denna utveckling har alltsedan dess
fortgått i ett allt snabbare tempo, vilket
framgår av att 1970-talet har börjat med
er samhällsorganisation, som avviker ganska mycket från den som fanns för ett lOtal år sedan. En påtaglig förändring innebär kommunsektorns relativt sett ökade
betydelse mom samhällsorganisationen.
Landsting och primärkommuner svarar nu
för en verksamhet som i ekonomisk omfattning är jämförbar med den som ankommer på den statliga förvaltningen.
Orsakerna till den kommunala expansionen är flera och skall inte analyseras i
detta sammanhang. Klart är emellertid att
medborgarna framdeles mera än tidigare
har anledning att intressera sig för den
kommunala verksamhetens effektivitet i
vidare bemärkelse, vilket innebär att man
värderar de kommunala organens prestationer mot bakgrund av sina förväntningar
och uppoffringar i form av skatter, avgifter och andra pålagor. Det måste också
vara betydelsefullt för medborgarna, att
samspelet mellan de kommunala förvaltningsorganen inbördes och mellan dessa
och de statliga förvaltningsorganen fungerrar så, att prestationernas kvalitet inte
äventyras på grund av konflikter av olika
slag i förening med utebliven samordning
av resursanvändningen.
Dessa tankegångar torde knappast möta
några större principiella invändningar från
något håll. Så snart som man kommer in
på åtgärder, som syftar till att förbättra
produktiviteten inom de olika kommunala
delsystemen eller samordningen mellan
dem, är det emellertid uppenbart att man
kan spåra en konflikt mellan dessa och de
krav rörande medborgarinflytandets former och intensitet som också finns i de
kommunala systemen.
De demokratiska idealen och utvecklingen
De demokratiska styrelseformerna har alltsedan antiken varit föremål för en tidvis
intensiv debatt som syftat till att konstruera idealmodeller för samhällsmaktens utövande. Ett genomgående drag i den demokratiska filosofin är att samhällsmaktens
ändamål är medborgarnas bästa och att
makten därför utgår från folket och bör
direkt utövas av folket. Den ekonomiska
och sociala utvecklingen gjorde det snart
nödvändigt att komplettera denna enkla
modell med anordningar som representativ demokrati och prioritering av vissa
samhällsbeslut framför andra. I princip
kan detta betraktas som en begränsning av
det direkta medborgarinflytandet
Den kommunala verksamheten i Sverige var länge baserad på ett direkt medborgarinflytande. Den ekonomiska och sociala utvecklingen har emellertid här lik- 451
som på andra håll medfört att medborgarnas inflytande på den lokala förvaltningen
överflyttats på representanter. Kommunala beslut har också i allt högre grad fått
underordnas rikspolitiska avgöranden på
det statliga planet. Denna utveckling har
hittills i stort sett accepterats av medborgarna som nödvändig för att garantier
skall erhållas om uppfyllandet av mera
långsiktiga beslut.
På grund av den internationella och inhemska utvecklingen, framför allt i ekonomiskt avseende, står vi under de närmaste decennierna sannolikt inför stora
förändringar i samhällsorganisationen. Karakteristiskt för utvecklingen är att kraven
på långsiktighet i samhällsbesluten kommer att öka ytterligare och att besluten
kommer att få en mer vittgående konsekvens för medborgarna än tidigare, inte
minst i ekonomiskt avseende. Medborgarna ställs under en sådan utveckling inför
valsituationer, varvid man mot bakgrund
av samhällsförändringarna har möjlighet
att stärka medborgarinflytandet eller att
avstå från detta till förmån för ett garanterat behovsuppfyllande i framtiden. Uttryck
för en aktuell valsituation av detta slag är
den diskussion som fördes kring kommunsammanläggningarna och de s k länsutredningarna samt inte minst de förhoppningar
som därvid ställdes på länsdemokratiutredningen.
I denna valsituation, som i viss mån alltjämt föreligger, har man från regeringshåll redan genomdrivit ställningstaganden,
som avser en forcering av kommunsammanläggningarna och en utbyggnad av den
452
statliga länsplaneringen. Konsekvenserna
är en avsevärd reducering av det antal
medborgare, som hittills deltagit i förvaltningsuppgifternas handhavande på det primärkommunala planet, samt en förstärkning av den statliga styrningen gentemot
såväl landsting som primärkommuner på
länsplanet. Dessa åtgärder har ett klart
produktionsinriktat motiv som i och för sig
kan accepteras. De innebär emellertid
samtidigt en ytterligare begränsning i medborgarinflytandets intensitet. Innan man
går vidare bör man därför söka fastställa
de fundamentala krav som man idag anser
att de demokratiska beslutsformerna bör
uppfylla.
Förnyelsebehoven
Utvecklingen har således aktualiserat ett
behov av att förnya den kommunala självstyrelsens begrepp och uttrycksformer, som
på olika sätt utlöst aktiva åtgärder i form
av debatt och utredningar. Av särskilt intresse i detta sammanhang är ett av Riksbankens Jubileumsfond stött forskningsprogram med namnet »Kommunal självstyrelse – kommunal indelning», i vilket samtliga statsvetenskapliga institutioner vid rikets
fem universitet deltar. Den allmänna frå-
geställningen gäller vad som mot bakgrund
av den allmänna samhällsutvecklingen och
speciellt de beslutade kommunala indelningsändringarna kommer att ske med den
kommunala självstyrelsen i vårt land. Som
en politisk parallell till detta program
kan man se den utredning för översyn
av den kommunala demokratin, som tillsattes av regeringen i mars 1970.
Den vikt man från demokratisk synpunkt
tillmäter den kommunala självstyrelsen varierar sannolikt från en individ till en annan. Utgångspunkten för den fortsatta utvecklingen bör därför enligt min mening
vara att fastställa vilka ideella krav som
medborgarna i riket idag anser att den
kommunala självstyrelsen bör uppfylla.
Personligen kan jag tänka mig i stort sett
fyra starka motiv för ett bevarande av en
kommunal självstyrelse i detta land, nämligen:
l pietetsfullt bevarande av äldre kulturtraditioner
2 fostran av medborgare till samhällsaktivitet
3 möjlighet för medborgama att få
framföra sina värderingar i syfte att kunna
reellt påverka de beslut som för dem
framstår som betydelsefulla
4 skapande av en motvikt mot en alltför
stark statsmakt som skulle kunna missbrukas i syfte att förkväva demokratin.
I sista hand måste det bli en politisk
uppgift att avgöra i vilken utsträckning det
är önskvärt ur medborgarnas synpunkt att
den kommunala självstyrelsen uppfyller
dessa motiv. Härigenom skapas grundstenarna i en modern idealmodell för demokratins former. En sådan modell är nödvändig för att man skall kunna värdera
konsekvenserna av olika strukturförändringar i samhället ur demokratisk synpunkt
i en valsituation av nyss antytt slag. Den
måste emellertid vara förankrad i ett starkt
medvetande hos medborgarna om den
kommunala självstyrelsens betydelse för en
fortsatt demokratisk utveckling. Det är
därför enligt min uppfattning ofrånkomligt att man förr eller senare måste aktualisera djupgående diskussioner om den
kommunala självstyrelsens motiv, innan
man kan ta ställning till vilka former den
bör ha i framtiden.
Huvudproblem i förhandlingsarbetet
När resultatet av kommunforskningsgruppens arbete föreligger blir det sannolikt
lättare att föra debatten om framtidens
kommunala självstyrelse. Element i en
diskussion, som då kan följa om den kommunala självstyrelsens framtida former,
kan man emellertid redan nu spåra i det
faktiska politiska skeendet på det kommunala fältet. Ett sådant element är den ökade prioriteringen av nationella mål framför regionala och lokala. Denna innebär i
realiteten att medborgarna i viss utsträckning är benägna för att vilja avstå från en
del av sina möjligheter att utöva ett mera
direkt inflytande om man därigenom uppnår garantier för uppfyllandet av långsiktiga mål, om dessa anses vara väsentliga.
I motsatt fall önskar man behålla så stor
del av sitt inflytande som möjligt. I den
mån utvecklingen går snabbt framåt eller
eljest är svår att överskåda synes medborgarna i regel prioritera långsiktiga mål
relativt högt. Då blir det emellertid också svårare att bedöma om det är sannolikt
att de åsyftade målen kan uppnås, vilket
skärper kraven på nationelllångsiktig samhällsplanering En sådan blir också alltmera
nödvändig för att underlätta samordningen
mellan regionala och lokala självstyrelseorgan, så att ytterligare sammanläggningar
453
av sådana organ skall kunna undvikas genom vidgat samarbete mellan dem.
Det finns emellertid också specielJ~
kommunala frågor, som är av intresse i
detta sammanhang. En fråga, som framför
allt gäller medborgarinflytandets intensitet, är relationen mellan den kommunala förtroendemannen och hans väljare. Genom övergången från direkt medborgarinflytande till inflytande utövat genom representanter minskade otvivelaktigt inflytandets intensitet. Ett ytterligare steg i
denna utveckling utgör kommunindelningsreformerna med den kraftiga nedskärning av antalet medborgarrepresentanter, som dessa föranledde. En aktuell fråga måste därför vara att finna nya
former för kontakterna mellan de representanter, som finns kvar, och deras väljare.
En annan i detta sammanhang betydelsefull fråga är relationerna mellan förtroendemännen och de kommunala cheftjänstemännen. Även om förhållandet mellan
dessa kategorier i många fall är gott kan
man inte bortse från att konflikter förekommer, som tar sig uttryck i fruktan för
eller beskyllningar om förtroendemannavälde respektive tjänstemannavälde. Från
demokratisk synpunkt är det betydelsefullt
att förtroendemannens värderingar och
målsättningar får påverka de kommunala
förvaltningsbesluten, men det är från effektivitetssynpunkt lika viktigt att cheftjänstemannens administrativa och tekniska kunnighet tas till vara i full utsträckning. Ett klarläggande av de två kategoriernas roller och en ytterligare formalisering av rollerna framstår därför som en
454
angelägen sak när man skall utveckla de
framtida kommunala förvaltningsformerna. Detta kan sannolikt åstadkommas genom definition av ett kommunalt ämbetsansvar i landstings- och kommunallagarna.
Relationen mellan kommunerna och staten är ett tredje väsentligt område i detta
sammanhang. Ända sedan debatterna om
det kommunala sambandet har det varit
uppenbart att en stark och självständig
kommunal självstyrelse kan vara ett hinder för en s k stark regerings strävan efter nationell effektivitet, men att den
samtidigt utgör ett demokratiskt skydd mot
de risker som en sådan regering latent
utgör för en utveckling mot auktoritära
styrelseformer. Det torde vara klart att den
pågående utbyggnaden av en centralt styrd
statlig länsplanering tenderar att rubba
den balans, som tidigare funnits, till de
demokratiska värdenas nackdel. Det är
därför utan tvekan nödvändigt att länsdemokratifrågorna ånyo aktualiseras och
tas upp till en fri och allmän debatt.
Medborgarinflytande och effektivitet
Ett genomgående tema i det föregående
har varit att man vid utformningen av de
framtida kommunala förvaltningsformerna
måste ta hänsyn till och åstadkomma en
balans mellan medborgarinflytandets intensitet och kravet på effektivitet i mål- . uppfyllelsen. Det kan finnas skäl att avslutningsvis söka klarlägga i vilken omfattning ett motsatsförhållande mellan dessa
två typer av värden föreligger.
Klart är att resultatet av samhällsverksamheten, om man driver effektivitetskravet till ytterlighet, kan komma att fjärmas från vad flertalet medborgare önskar,
vilket innebär att endast mindre gruppers
emotionella och materiella behov blir fullt
tillgodosedda. Detta är i princip samma
effekt, som i realiteten uppnås i formella
diktaturer, även om dessa, såsom nästan
alltid varit fallet, motiveras i allmännyttiga termer såsom folkets materiella välfärd, social utveckling, jämlikhet etc.
A andra sidan förlorar demokratibegreppet sin innebörd och förankring hos medborgarna om inte samhällsverksamheten
bedrivs på en rimlig effektivitetsnivå och
ger resultat som betraktas som värdefulla.
Produktivitetskraven i de kommunala delsystemen måste således alltid vara väsentliga om den kommunala självstyrelsen i
framtiden skall motsvara medborgarnas
demokratiska ideal och fungera som en effektiv balans för bevarande av vår demokratiska samhällsorganisation.
Diskussioner om den kommunala självstyrelsen blir ofta luftiga och är svåra att
föra på grund av att man inte kan överblicka hur olika krav är relaterade till
varandra. Det kan därför vara värdefullt
att göra en anknytning till Jörgen Westerståhl i en redogörelse för Kommunforskningsgruppens verksamhet (stencil 5.6
1969):
»För att redan från början knyta an våra
undersökningar till praktiskt politiska frå-
gor inleddes arbetet med en genomgång
av de betänkanden, propositioner, utskottsutlåtanden och riksdagsdebatter som gällt
den kommunala självstyrelsen under tiden
efter andra världskriget. Vad vi främst
letade efter var de värden som man i
denna debatt förbundit med den kommunala självstyrelsen. Det förefaJier vara
möjligt att gruppera dessa värden under
två rubriker, demokratiska värden och effektivitetsvärden. Vissa undersökningar är
således främst inriktade på den kommunala verksamheten betraktad som folkstyrelse och gäiier exempelvis medborgarnas
personliga aktivitet och intresse för kommunala frågor, partiers och andra organisationers verksamhet på det kommunala
området och de valda förtroendemännens
arbete, d v s frågor anknutna tiJI de demokratiska värdena. Effektivitetsvärdena aktualiseras i första hand, när man betraktar
den kommunala verksamheten ur statens
synpunkt. Kommunerna framstår då som
organ för decentraliserad offentlig förvaltning och den väsentliga bedömningsgrun- 455
den blir i vilken mån de effektivt uppfyUer de av staten uppställda målen för
denna verksamhet. Effektivitetsvärdena
aktualiseras naturligtvis också när det gäller att tiiigodose rent kommunala målsättningar.»
Det är således nödvändigt att ständigt
göra en avvägning meJlan vad Jörgen Westerståhl kaJiar effektivitetsvärden och demokratiska värden. Tyvärr får man nog sä-
ga att effektivitetsvärdena under de senaste årens utveckling blivit starkt prioriterade. Westerståhl framhåJier också i sin
redogörelse att i de flesta offentliga utredningar om den kommunala självstyrelsen har tyngdpunkten legat på effektivitetsvärdena. Det förefaller ganska klart att
de demokratiska värdena därför måste få
vidgat utrymme, om vi inte skaJI få en
utveckling av samhäJisorganisationen, som
vi innerst inne vill undvika.