Moderata positioner i författningsfrågan

OLLE NYMAN:
Moderata positioner
i författningsfrågan
För de moderata finns det inte mindre
anledning nu än för 25 år sedan att (igna
ett livaktigt intresse åt författningspolitiken. Så sker också i partiets nya
program, vilket i hög grad uppmärksammar frågor som berör demokratins funktion i vidare mening, skriver universitetslektor Olle Nyman. Han diskuterar olika
författningspolitiska ställningstaganden,
bl a problemet monarki-republik, och
argumenterar för ett fortsatt monarkiskt
styrelsesätt. Ett sådant aktualiserar dock
den monarkiske statschefens ställning i
olika avseenden, t ex hans medverkan vid
regeringsärendenas avgörande och hans
befogenheter vid regeringskriser. Artikelförfattaren betonar vidare att spörsmålet
om folkomröstningar nu bör aktualiseras
på nytt, och riktar en viss kritik mot länsdemokratiutredningens förslag.
För ett par, tre decennier sedan och särskilt under 1940-talet intog högerpartiet
både genom riksdagspolitiska insatser och
eljest en mycket framträdande plats i den
författningspolitiska diskussionen. Gösta
Bagge, partiets ledare 1935–44, var genom sin inriktning på principiella frågeställningar i hög grad intresserad av demokratins grundproblem och politikens arbetsformer, och genom specialister sådana
som Nils Herlitz, Georg Andren och Elis
Håstad gjordes direkta författningspolitiska insatser av betydande intresse vid
olika tillfällen. I det reformarbete, vars
hittillsvarande resultat i första hand är den
partiella grundlagreformen 1968-69 är
det däremot ett annat parti som främst
kan tillskriva sig äran av att ha varit den
pådrivande och initiativtagande aktören:
folkpartiet under Bertil Ohlins ledning.
Det sammanhänger med att kravet på enkammarreform och övergång till direkt
parlamentarism – ett system som innebär
att folket skall genom ett och samma val
bestämma hela riksdagens sammansättning
och därmed också träffa ett val mellan huvudalternativen när det gäller regeringsfrågans lösning – av mer än en anledning låg särskilt väl till för folkpartiet. Sä-
kerligen kommer Bertil Ohlins ihärdiga
ansträngningar för att få enkammarreformen genomförd att räknas till de verkligt
stora insatserna i hans politiska gärning.
Socialdemokratin däremot har i författningsfrågorna under 1950- och 1960-talen
tydligt befunit sig på defensiven, även om
den genom sin styrka och sin regeringsposition kunnat öva ett avgörande inflytande på den slutliga utformningen av reformbesluten.
Att dåvarande högerpartiet till en början uppvisade en ganska splittrad reaktion
beträffande just kravet på övergång till
enkammarsystem är förklarligt, eftersom ur
konservativ synpunkt tvåkammarsystemet
kunde sägas inrymrna element av värde för
statslivet, även om det fanns skäl för reformer inom systemets ram, bl a för att
minska den alltför stora opinionseftersläpningen avseende första kammaren. Högerrepresentanten i författningsutredningen
Elis Håstad var till sin död en av de mest
energiska förespråkarna inom denna utredning för ett bibehållet men moderniserat tvåkammarsystem. Det var under så-
dana förhållanden en anmärkningsvärd
prestation när Gunnar Heckscher som partiledare snabbt kunde förmå partiets instanser att acceptera enkammarlinjen. Det
var också ett politiskt betydelsefullt ståndpunktstagande. Det följdes snart av att
även centerpartiet anslöt sig till samma
linje. Därmed hade folkpartiet, högerpartiet och centerpartiet intagit samma position i denna författningspolitiskt centrala
fråga, en konstellation av största betydelse
för diskussionsläget i hela författningsfrågekomplexet.
Genom uppslutningen kring kravet på
enkammarsystem och kravet att enkammarriksdagen skall utses i sin helhet genom
direkta folkval vid ett och samma valtillfälle har de moderata lämnat ett väsentligt
bidrag till författningsfrågornas lösning i
den utformning som blev den slutligt antagna. I enstaka andra avseenden har sär- 85
ståndpunkter intagits, t ex i frågan om enkammarriksdagens ledamotsantal, där partiets företrädare i likhet med flertalet partipolitiskt fristående remissinstanser med
goda skäl argumenterat för ett lägre ledarnotsantal (300) i stället för det beslutade
(350).
För de moderata finns det inte mindre
anledning nu än för låt oss säga tjugofem
år sedan att ägna ett livaktigt intresse åt
författningspolitiken. Så sker också i partiets nya program, som i hög grad uppmärksammar frågor som berör demokratins funktion i vidare mening. Detta avsnitt av programmet skall inte kommenteras här. I stället skall pekas på några
frågeställningar inom den egentliga författningspolitiken i trängre bemärkelse
med förslag till positioner, moderata så-
dana.
Monarki – republik
Frågeställningen monarki-republik anses
förmodligen ganska allmänt på moderat
håll vara alldeles oproblematisk. För ett
svenskt konservativt parti kan inte finnas
skäl för annat ställningstagande än för ett
bibehållande av den monarkiska statsformen. Men diskussionen bör inte föras efter
alltför enkla linjer. Ett positivt ställningstagande bör vara förenat med att man erkänner det principiellt berättigade i den
invändning som ur demokratisk synpunkt
kan riktas mot systemet. Att rikets högsta
ämbete skall tillsättas enligt arvsprincipen
framstår som oförenligt med ett konsekvent genomfört demokratiskt statsskick
och strider överhuvud mot folksuveräni- 86
tetsprincipen. Försvaret för monarkin, accepterandet och tolererandet av denna som
en avvikelse från principer, som eljest är
grundläggande för statsskicket, bör byggas
på två huvudargument. Det ena är att det
inte finns rimlig anledning att ändra på
något som fungerar bra endast för att tillgodose vad som i sammanhanget kan betecknas som teoretiska renlevnadssynpunkter. Det andra är att en monark har större
förutsättningar än en republikansk statschef att inta en opartisk hållning i förhållande till de politiska partierna. En president har oftast med de rekryteringsprinciper som är vanliga ett politiskt förflutet,
som han kan ha svårt att helt frigöra sig
från. Även om han har denna förmåga,
har hans opartiskhet svårare att vinna
tilltro än vad förhållandet är beträffande
en monark, som inte på motsvarande sätt
har speciella relationer till partierna. En
president får i varje fall i folkets ögon, vare
sig han väljs direkt eller indirekt, en speciell anknytning till det eller de partier som
nominerat och lanserat honom. En monark
accepteras lättare av alla medborgare som
samlande symbol. Ett sekundärt argument
är att monarkin är en bättre garant för
kontinuitet än republikansk statsform. En
monarkisk statschefs funktionstid blir normalt avsevärt längre än en presidents. En
monark kan också lättare än en president
uppfattas som företrädare för de historiska
och nationella värden, som förknippas med
staten och dess attribut.
Vilken ställning skall då den monarkiske
statschefen ha i en modern parlamentarisk
stat? Att han inte bör ha ett personligt politiskt inflytande på regeringsärendenas
avgörande följer av den demokratiskt parlamentariska principen. Men blir konsekvensen därav att monarken bör ha uteslutande ceremoniella och representativa
uppgifter, helt avkopplad från allt sysslande även formellt med regeringsärendena? Svaret behöver inte ofrånkomligen bli
jakande. Det kan anföras ganska starka
skäl för att monarkens formella medverkan
skall erfordras för beslut i vissa regeringsärenden. Skälen är att statschefen bör ha
en viss personlig förankring i regeringsverksamheten, bör på ett påtagligt sätt
vara ett led i statsmaskineriet, om han på
ett tillfredsställande sätt skall kunna representera staten. Hans representativa funktion måste bli lidande av att han är helt
bortkopplad från kontakt med det kontinuerliga regeringsarbetet. Hans formella
medverkan i inte alltför liten utsträckning
vid regeringsärendenas avgörande är däremot av värde såsom symboliserande enheten i statslivet. Därtill kommer att statschefen folkrättsligt företräder staten utåt,
och han bör då också formellt ha tagit befattning med regeringsärenden som rör
förhållandet till främmande makter.
Formell medverkan
De alternativ man står inför i detta hänseende, när det gäller at genomföra en
moderniserande författningsrevision, är
antingen att helt koppla bort statschefen
från medverkan vid alla regeringsbeslut
eller att konstruera ett system som kräver
monarkens medverkan inte som nu vid alla
regeringsbeslut men ändå i en stor kategori betydelsefullare regeringsärenden,
men samtidigt i grundlagen fastlägga en
regel som otvetydigt utsäger att dennå
medverkan är uteslutande formell. På de
skäl som nyss anförts bör det sistnämnda
alternativet väljas. Beträffande den tekniska utformningen kan man följa det
förslag, som kom fram vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag
till ny regeringsform i ett yttrande av ett
par justitieråd: »Konungens beslut meddelas i enlighet med den mening som i
statsrådet yttrats; hava flera meningar yppats, vare beslutet meddelat enligt den mening som anföres av statsministern». (Justitieråden Hedfelt och Conradi, cit. efter
SOU 1965: 2, Sammanställning av remissyttranden över författningsutredningens
förslag till ny författning, utarbetad inom
justitiedepartementet. Del l: Allmänna uttalanden samt l och 2 kap. i förslaget till
regeringsform. )
En liknande frågeställning aktualiseras
beträffande en monarkisk statschefs agerande vid regeringskriser. Att utse ministärbildare tillhör normalt statschefsfunktionerna, men kan en monark, som för sin
ställning inte kan åberopa något demokratiskt mandat, tillåtas att träffa det slutliga
valet beträffande ministärbildare i en stat,
vars statsskick vilar på folksuveränitetens
grundprincip? Även om parlamentarismen
grundlagfästes i den meningen att författningen kommer att innehålla uttryckligt
stadgande om vad som nu sedan länge
iakttas i praxis, nämligen att statschefens
beslut angående regeringsbildningsuppdrag skall föregås av konsultationer med
87
talman (nu talmän) och företrädare för
riksdagspartierna, kan det tänkas lägen där
de råd som lämnas statsöverhuvudet inte
är entydiga utan kanske helt motstridiga,
därför att den parlamentariska situationen
som sådan möjliggör skilda ställningstaganden. Det ges i sådana lägen utrymme
för ett personligt politiskt inflytande från
statschefens sida. Hela denna diskussion
är naturligtvis hypotetisk. Den som utgår
från ett faktiskt enpartivälde som något
ofrånkomligt för de närmast överblickbara
decennierna kan avfärda diskussionen som
mycket onyttig. För den som vill fånga
problematiken i alla dess aspekter utan avseende på vad som i ögonblicket är mer
eller mindre realistiskt kvarstår att det förda resonemanget visar hän på svårigheter
i varje fall av teoretisk art. Ett sätt att
undgå dessa är radikallösningen att avstänga statschefen-monarken från att alls
handlägga frågor som har med regeringsbildning att göra och överföra denna funktion till riksdagens talman eller ett i särskild ordning konstruerat kollegium med
utpekandet av en ny regeringsbildare som
enda uppgift. Att riksdagen själv formligen
väljer ny statsminister är mer eller mindre
uteslutet av praktiska skäl. Det är svårt att
konstruera ett för detta ändamål avsett
valsystem, som både är tillräckligt nyanserat för att i alla lägen leda till det ur
parlamentarisk synpunkt mest rättvisande
resultatet och samtidigt ägnat att utesluta
risker för obehöriga valtaktiska manövrer.
Mot lösningen att ställa statschefen helt
utanför proceduren vid regeringsbildning
talar dock synpunkter av samma art som
88
anförts beträffande hans medverkan vid
beslut i regeringsärenden. Det vore egendomligt och oformligt om statsöverhuvudet skulle vara ställd utanför varje delaktighet i den centrala akt, som regeringsbildningen utgör i en parlamentarisk stat.
Uppgiften att utse regeringsbildare är också något som med ytterst få undantag brukar åläggas statsöverhuvudet, där man
över huvud taget har ett individuellt statschefsämbete. Ministärbildningen kan inte
regleras genom en enkel allmängiltig formel. Proceduren är i stället att det uppdras åt statschefen, som anses ha en över
de stridande partiintressena upphöjd position, att utvälja ministärbildare. Invändningen att det är fel att låta en monarkisk
statschef, som innehar sitt ämbete till följd
av arvs- och bördsprincipen, få sista ordet
i detta sammanhang kan man komma förbi om parlamentarismens grundlagsfästande får den formen att positivt parlamentariskt ansvar tillämpas vid regeringsbildning, dvs en nybildad ministär måste få
förtroendevotum av riksdagen innan den
kan tillträda. Därmed ges garantier för
att statschefens val av ministärbildare inte
står i motsättning till riksdagsmajoritetens
önskemål. En sådan ordning förutsätter att
en nyvald riksdags mandattid börjar redan kort efter valet. En sådan reform är
under övervägande. I övrigt – sedan regeringen väl tillträtt – borde på de skäl som
grundlagsberedningen har anfört negativt
parlamentariskt ansvar tillämpas: ministä-
ren förutsätts ha riksdagens förtroende till
dess denna med absolut majoritet antagit
en misstroendeförklaring.
Riksdagens organisation
Beträffande riksdagens organisation och
grunderna för dess sammansättning skall
den beslutade partiella grundlagreformen
föras ut i verkställighet och rimligen vara
i tillämpning under någon tid innan ytterligare reformförslag presenteras, även om
det avgjort varit lyckligare om ledamotsantalet satts lägre och även om många invändningar kan riktas mot systemet gemensam valdag. Att den gemensamma valdagen blir ogynnsam för den kommunala
demokratins arbetsvillkor torde vara ofrånkomligt. Det som kan anföras till den gemensamma valdagens försvar och mot fristående kommunalval utan anknytning till
riksdagens sammansättning är den oklarhet med hänsyn till de parlamentariska
konsekvenserna som skulle vidlåda sådana
kommunalval. Borde kraftiga förskjutningar vid ett sådant val medföra rikspolitiska parlamentariska konsekvenser eller inte? Ett sätt att klara denna svårighet
är att låta kommunal- (och landstings-)
valen hållas successivt vid växlande tidpunkter i skilda kommuner och län under
loppet av en 3-årsperiod eller den längre
mandattid, som kan anses lämplig för kommunalstyreisens del.
Det beslutade nya valsättet har den obestridliga fördelen att det ger riksproportionellt rättvis representation i riksdagen för
de partier som kommer över 4-procentspärren. Det kan visserligen diskuteras hur
högt denna spärr rätteligen bör sättas, men
att någon form av spärr mot småpartier
– skydd mot småpartisystem – är motiverad torde vara ganska allmänt accepterat.
Att det största partiet inte automatiskt
blir överrepresenterat utan alla partier
ovanför spärrgränsen helt proportionellt
företrädda är under alla förhållanden en
stor vinning. Detsamma gäller att partiernas representation i riksdagen inte blir beroende på deras geografiska struktur. Principen om riksproportionalitet, förverkligad
genom systemet med utjämningsmandat,
gör att ett parti med jämn spridning av
röstetalet över hela landet inte som tidigare behöver bli missgynnat i jämförelse
med ett lika stort parti med mera koncentrerad förankring i vissa valkretsar.
Det nya valsättet befrämjar inte en förändring av partistrukturen. Majoritetsval
som möjligen – men ingalunda säkert –
skulle kunna bereda vägen för ett tvåpartisystem har å andra sidan betydande nackdelar. Ett valsystem som ställer hela Norrland och norra Svealand helt utan ickesocialistisk representation i riksdagen och
vissa delar av Götaland helt utan socialdemokratisk representation är inte rekommendabelt.
Folkomröstning
Under 1940- och 1950-talen spelade frå-
gan om en aktivering och utbyggnad av
folkomröstningsinstitutet en väsentlig roll
i författningsdebatten. Under 1960-talets
reformdiskussion kom detta spörsmål mera
i bakgrunden. Men det förtjänar aktualiseras på nytt. Det är motiverat att det representativa styrelseskicket kompletteras med
ett inslag av mera direkt demokrati, åtminstone i den formen att institutet råd- 89
givande folkomröstning utbyggs i enlighet
med det förslag som antogs som vilande
grundlagsändringsbeslut 1954, ehuru det
aldrig fullföljdes därför att socialdemokratin och centern kom på andra tankar. Beslutet 1954 innebar att rådgivande folkomröstning skulle komma till stånd redan
om en minoritet i riksdagen uppgående till
minst en tredjedel av dess ledamöter så
begärde. DJt är vidare motiverat att kommunallagstiftningen kompletteras med bestämmelser som uttryckligen ger kommunerna möjlighet att anordna rådgivande
folkomröstningar.
Det skulle föra för långt att här närmare gå in på det stora problemkomplexet
rörande länsförvaltning och länsdemokrati.
Men det kan dock sägas så mycket att det
knappast finns anledning att begråta att
länsdemokratiutredningens lå~gtgående reformprogram inte blir realiserat. Många
har välkomnat den huvudtendens i utredningens förslag som innebär att man vill
sätta in en spärr mot en fortgående statlig centralism för att i stället arbeta för en
decentralisation till regionalkommunal
nivå. Säkert är också att landstingen i och
för sig skulle behöva få sitt verksamhetsområde breddat, om de skall kunna göra
anspråk på ställningen som verkliga länsparlament. F n har landstingskommunerna snarare karaktär av specialkommuner
för sjuk- och hälsovård. Men man kan
fråga om det alls finns utrymme för några
länsparlament, när länsindelningen i stort
sett blir vid det gamla och storlänen drö-
jer, samtidigt som primärkommunerna
blir avsevärt större med förstärkta resurser.
De nya storkommunerna på kommunblocksindelningens grund blir de facto regionkommuner. Länsdemokratiutredningens förslag hade också högst diskutabla
sidor. Dit hör konsekvenserna för primärkommunerna av den föreslagna ordningen,
innebärande överflyttning av uppgifter till
landstingen inte endast från statliga myndigheter utan även från primärkommunerna. Det är en fråga om den kommunala
självstyrelsens villkor allmänt sett, eftersom
kommunalstyreisens tyngdpunkt ovedersägligen ligger på det primärkommunala
planet. Men det är en fråga också om
närdemokratin och dess funktionsmöjligheter. Distansen mellan medborgarna i allmänhet och beslutsfattarna blir under alla
förhållanden mindre i primärkommunerna
än på landstingsplanet. Ur denna synpunkt kan det alltså inte vara något intresse att medverka till en maktförskjutning från primärkommunerna till landstingskommunerna.
Räddning från regional oreda
I fråga om länsförvaltningen kan en förbättring vinnas genom att reformarbetet
sätts in i den riktning som föreslogs av
länsförvaltningsutredningen, låt vara med
vissa demokratiserande tillsatser. Länsstyrelserna bibehålls som samlande statliga
länsförvaltningsorgan men tillförs ett inslag av medborgarrepresentanter som kollegialt beslutande i viktigare ärenden med
landshövdingen som styrelseordförande,
samtidigt som de kvarvarande länsnämnder, vilkas uppgifter inte kan överföras på
länsstyrelsen, genomgående utses av folkvalda organ utan hittillsvarande korporativa och byråkratiska sammansättningsgrunder. En sådan reform svarar inte mot
länsdemokratiutredningens mera visionära
synpunkter, men den svarar mot en realistisk målsättning och räddar oss från den
stora regionala oredan och – inte oviktigt
– den stympar inte primärkommunerna i
deras funktion som en bred grundval för
den kommunala demokratin.