Kostnaderna för försvaret

JAN F~IEFELDT:
Kostnaderna för försvaret
Det är inte lätt för vanliga tidningsläsare
att bilda sig en uppfattning om vad överbefälhavarens utredning om de framtida
försvarskostnaderna egentligen innebär.
Svensk Tidskrift har anmodat en av de
officerare, som inom Försvarsstaben biträtt
vid utredningen, att ge en kortfattad redogörelse för de olika kostnadsnivåer, som
förekommer i OB 71. Kommendörkapten
2 gr Jan Friefeldt, numera vid Militärhögskolan, har skrivit en sådan sammanfattning. Den utmynnar i ett påpekande,
som också framhålles i en ledare i detta
nummer, att dagens beslut påverkar försvaret långt fram i tiden och att det inte
är den mer eller mindre ljusa bild av förhållandena i vår omvärld i dag som bör
få avgöra vilket försvar vi skall ha om
kanske tio år.
Sedan överbefälhavaren presenterade
krigsmaktens nya femårsplaner den 15 september har försvarsdebatten kommit igång
igen. Tyvärr har det – som vanligt är
man böjd att säga – i första hand blivit
en debatt om kostnader. Symtomatiskt är
att det första programmet om försvaret i
TV hade rubriken : »Måste försvaret kosta så mycket». Som utgångspunkt för diskussionen fastslås att försvarskostnaderna
är höga och att de måste sänkas. I bakgrunden ligger väl långtidsutredningen,
som visat att vi har några magra år framför oss samtidigt som ambitionerna inom
de flesta samhällsområdena är stora. Motiven som framförts för sänkta försvarskostnader är av två slag, dels att vi har ett
»Överstarkt försvar», dels att en politisk
avspänning i Europa kan skönjas. En följd
av den uppläggning debatten fått är att
den till stor del samlats kring jaktflygplanet Viggens vara eller icke vara. Det
är ju ett kostnadskrävande och ett kvalificerat vapensystem.
Vad man önskat redan i debattens inledningsskede är en säkerhetspolitisk diskussion. Vilka säkerhetspolitiska mål vill vi
uppnå? Försvaret är ett av medlen att nå
dessa mål. Hur bör då försvaret utformas
för att bäst motsvara målsättningen? Sedan bör vi ställa frågan vad detta kostar
och bedöma det ur samhällsekonomisk
och statsfinansiell synpunkt. Så har nu inte skett och dagens försvarsdebatt är som
den är, varför jag valt att kommentera
de nya femårsplanerna mot denna bakgrund, dvs kostnader, styrka och avspänningstendenser.
Försvarskostnaderna
Först kan man konstatera att försvarskostnaderna sänkts betydligt under den gångna femårsperioden. Under 1960-talets
första hälft räknades krigsmaktens anslagsram upp med 2,5 % varje år för att kvaliteten skulle hålla jämna steg med utvecklingen utomlands. Den relativa försvarseffekten kunde därmed bibehållas. 1966
sänktes anslagsramen med 350 miljoner
kronor och har därefter endast ökat med
l % (50 mkr) per år. En betydande sänkning av försvarsutgifterna har således skett
under sistlidna femårsperiod med åtföljande reducering av försvarets styrka.
Kungl Maj :t har begärt programplaner på fyra ekonomiska nivåer. Första året
(1972/73) ligger de alla på samma anslagsnivå som innevarande år. Därefter
ökar nominellt två av nivåerna med 100
resp 50 mkr per år, en är oförändrad och
en innebär en minskning med 50 mkr per
år. Dessa siffror ger emellertid en skenbar
bild av försvarets kostnader. Direktiven
förutsätter en ny metod för reglering av
pris- och lönestegringar samt för bokföring
av de sociala kostnaderna (pensioner
m m) , vilket gör att stora delar av dessa
utgifter i fortsättningen skall ligga inom
krigsmaktens ram och inte som hittills
utanför. Den högsta nivån (+ 100 mkr/
år) kommer under femårsperioden att belasta statsbudgeten med 750 mkr mindre
än vad en prolongering av 1968 års försvarsbeslut skulle göra, eller med samma
belopp som en horisontell planeringsnivå
med hittillsvarande budgetteknik. Till det- 421
ta kommer att kostnadsökningar utöver
inflationen medfört att den reella köpc
kraften minskat så att alla nivåerna ligger
klart under nu gällande planer. Detta är
förklaringen till att överbefälhavaren benämnt nivåerna minskningsnivå 1-4.
Överbefälhavaren har dessutom utrett
en »egen» nivå som kallas bibehållandenivån. Den utgår från den reducerade
operativa styrka krigsmakten har 1972,
som en följd av 1968 års försvarsbeslut,
Bibehållandenivån innebär en fortsatt
sjunkande andel av bruttonationalprodukten (BNP). Försvarsutgifternas andel av
BNP har från 1958 till 1968 sjunkit från
4,8 till 3,7 %. Sker jämförelsen med statsutgifterna (med transfereringar fråndragna) sjunker försvarets andel ännu mer eftersom statsutgifterna enligt långtidsutredningen bedörns öka mer än BNP. Försvarsutgifternas andel av statsbudgeten
(exkl transfereringen) var 1958 19% och
1968 12 %-
Försvarets styrka
Produktion av nya krigsförband tar lång
tid, 5-10 år. Krigsorganisationens styrka
är därför till stor del ett resultat av tidigare försvarsbeslut. Av öB 71 programplaner framgår att under den gångna femårsperioden har armens fältförband kvantitativt bibehållits, men kvaliteten och uthålligheten har minskat jämfört med utvecklingen i vår omvärld. Marinens krigsorganisation har minskat och ett antal
jaktdivisioner har utgått.
422
Styrkan under den kommande femårsperioden är i allt väsentligt ett resultat av
det nu gällande försvarsbeslutet (1968
års). Krigsorganisationens kvantitativa utveckling de närmaste fem åren påverkas
ringa av de nya femårsplanerna i positiv
riktning. Genom kapitalförstöring och
nedläggning av förband skulle det däremot gå att minska styrkan. Analyser av
sådana åtgärder har visat att möjliga besparingar under femårsperioden inte står
i rimlig proportion till nedgången i försvarets styrka under 1970-talet. I bibehållandenivån och minskningsnivåerna 1-3
kan flertalet förband bibehållas till 1977.
Vissa återverkningar av 1968 års försvarsbeslut hinner emellertid ej åtgärdas under
denna korta tid; exempelvis nedgår ubå-
tarna och attackflyget med en fjärdedel
och fregatterna med hälften.
Styrande för de långsiktiga åtgärderna
har varit den perspektivplan överbefälhavaren presenterade i våras. Perspektivet
är femton år fram i tiden, och i detta har
olika tänkbara utvecklingar skisserats som
kan leda till ett väpnat angrepp mot vårt
land eller en krigssituation under vilken vi
är neutrala. Vissa av dessa angreppsfall
har av Kungl Maj :t anbefallts vara styrande. Mot bakgrund av de styrande angreppsfallen och vissa andra utgångsvärden, t ex verkan under neutralitet, beredskap, skydd, uthållighet och ekonomiska
nivåer, har studerats olika tänkbara krigsmaktssammansättningar. Perspektivplanen
hmehåller därför exempel på alternativa
inriktningar av krigsmakten på lång sikt.
Det bör observeras att Kungl Maj :t givit
direktiv om de ekonomiska nivåerna i perspektivplanen, vilket i sin tur fått till följd
att alla strukturerna totalt sett innebär en
mindre krigsorgansiation än i dag. Här är
en nyhet jämfört med tidigare ÖB-utredningar. Överbefälhavaren har denna gång
varit styrd i de långsiktiga målen och har
ej som tidigare kunnat föreslå krigsmaktens utveckling på sikt efter egna värderingar. Dessutom har Kungl Maj:t tagit
ställning till de styrande angreppsfallen,
vilket tidigare ej skett.
De olika nivåerna
I b i b e h å Il a n d e n i v å n kan balans
skapas mellan kort- och långsiktiga åtgärder. Planen innebär att handlingsfrihet
kommer att finnas mot perspektivplanens
alternativ. Den reducerade operativa styrka som finns 1972 kan i stort bibehållas
under femårsperioden. Kvalitativa förbättringar vidtages så att förbandens effekt relativt omvärlden ·kan vidmakthållas. U tbildningen kan bedrivas enligt nuvarande
normer. Överbefälhavaren anser att denna
nivå skall läggas till grund för krigsmaktens fortsatta utformning. Därför har anslagsframställningarna för 1972/73 ingivits enligt denna nivå. Skulle medelstilldelningen efter 1977 ske enligt en prolongerad bibehållandenivå kommer emellertid
försvarets styrka på sikt att nedgå.
M i n s k n i n g s n i v å l som ligger
2 800 milj kronor under bibehållandenivån under femårsperioden ger såväl en
mindre operativ styrka på kort sikt som
en lägre grad av handlingsfl’ihet mot perspektivet. Den senare begränsas mest då
endast den undre hälften av perspektivplanens mål kan nås. De reduceringar i förhållande till bibehållandenivån som slår ut
på kort sikt är förkortad grundutbildning
av de värnpliktiga inom armen och kustartilleriet, en allmän kvalitetssänkning och
en minskad uthållighet. Den gjorda prioriteringen av de kortsiktiga åtgärderna innebär att allmän värnplikt kan bibehållas.
Överbefälhavaren anser inte att denna nivå bör läggas till grund för försvarets fortsatta utformning.
I m i n s k n i n g s n i v å 2 (3 300 milj
kronor under B-nivån) har det inte gått
att nå en balanserad avvägning genom en
ytterligare reducering av såväl kort- som
långsiktiga behov. Kraftiga ingi’epp i ett
fåtal kostnadskrävande · funktioner har
måst vidtagas. Därvid har övervägts antingen snabb minskning av krigsorganisationen och införande av kategoriklyvning
eller att avbryta utvecklingen av jaktflygplanet JA 37 Viggen. Överbefälhavaren
har med hänsynstagande till den operativa
styrkan under 1970-talet och handlingsfriheten mot 1980-talet samt efter vägning
av för- och nackdelar i övrigt varit nödsakad utgå från att jaktflygplan JA 37
Viggen inte utvecklas, trots att grundliga
studier visat att detta är ett för svenska
förhållanden mycket väl lämpat jaktflygplan. Överbefälhavaren anser att nivån
får sådana följder för svensk försvarsindustri att det i förening med den påtagliga
försvagningen inom invasionsförsvaret i
övrigt torde leda till en ändrad syn utomlands på vår förmåga att hävda neutralitetspolitiken, varför denna nivå inte kan
423
läggas till grund för försvarets fortsatta utformning.
M i n s k n i n g s n i v å 3 (3 800 milj
kronor under B-nivån) har fått samma
principiella konstruktion som minskningsnivå 2. Hela nedgången – l 000 milj
kronor från minskningsnivå l – har
drabbat jaktviggenprogrammet. Detta innebär att inte ens de ekonomiska förutsättningarna att påbörja licenstillverkning inom landet av ett annat jaktflygplan, som
föreligger i minskningsnivå M2, finns.
Detta kan leda till att vi blir hänvisade till
köp från utlandet. En väsentlig del av vår ,
försvarsindustri måste avvecklas, vårt beroende av främmande makt ökar och anskaffningen blir avsevärt dyrare. Vi vet ej
om det kommer att finnas något för våra
förhållanden lämpligt plan att köpa. På
sikt leder denna nivå till att principerna
för invasionsförsvarets förande måste omprövas. Inte heller denna nivå kan enligt
överbefälhavaren läggas till grund för försvarets fortsatta utformning.
M i n s k n i n g s n i v å 4 leder till
snabb nedrustning av det försvar som nu
finns. För val av handlingslinje erfordras
nya principer för försvarets förande, som
måste grundas på statsmakternas inriktning av försvaret, dess roll i säkerhetspolitiken samt på målsättning och uppgifter.
Det har därför inte varit möjligt att utarbeta några programplaner på denna
nivå.
strategiska konsekvenser
Eftersom resultatet av femårsplanerna till
stor del visar sig efter perioden har sär- 424
skilt studerats de konsekvenser de utredda
nivåerna får i slutet av 70-talet och början
av 80-talet. Värderingarna har skett mot
de styrande angreppsfallen i B, Ml och
M3-nivåerna. Exempel på strategiska slutsatser som därvid framkommit är:
I Ml-nivån nedgår tiden för en angripares operation mot Sverige med ca 20 %
och i M3-nivån med hälften jämfört med
B-nivån. (Angriparens resurser hålls konstant.)
I Ml och M3-nivåerna kan en angripare klara en operation mot Sverige med
30 resp 60 % lägre insatser av armestridskrafter. Varieras i stället flygstridskrafterna, reduceras angriparens behov något
i Ml och med ca 40% i M3-nivån. (Angriparens tidskrav hålls konstant.)
I B och MI-nivåerna bedöms en angripare behöva genomföra en så långvarig
förbekämpning att vår mobilisering hinner
genomföras. I M3-nivån däremot gäller
icke detta, varför en angripare kan nå
målen i Sverige med betydligt mindre
uppoffringar än genom ett storanfalL Ett
försvar på M3-nivån har sålunda icke
samma krigsavhållande effekt som försvaret på nivå B och M l.
Under ett krig då Sverige är neturalt
medger ett försvar på B-nivå att kränkningar till lands, till sjöss och i luften kan
avvisas och sjöfartsskydd bedrivas med vissa begränsningar. Med ett försvar på Mlnivå är möjligheterna att ingripa mot
kränkningar till sjöss betydligt sämre än i
B-nivån och resurserna för sjöfartsskydd
ytterst begränsade. På M3-nivån begränsas dessutom möjligheterna att ingripa
mot kränkningar i luften. Vår förmåga till
neutralitet kan därför ifrågasättas, varför
den fredsbevarande effekten nedgår.
Avspänning eller ej
Den militärpolitiska bedömningen i öB 71
visar att det finns skäl att förvänta en fortsatt växling mellan spänning och avspänning. Det som nu uppfattats som avspänning kan leda till en verklig avspänning eller plötsligt förbytas i ökade motsättningar.
Den politiska avspänningen får varaktig
reell betydelse först om den resulterar i
konkreta åtgärder inom det militärpolitiska området t ex i form av sänkt rustningsnivå.
Som framgått ovan får femårsplanerna
sin avgörande betydelse i slutet av 1970-
talet och början av 1980-talet. Det väsentliga är därför att bedöma det militärpolitiska läget då. Det är utomordentligt svårt
att göra detta på grundval av dagens växlande politiska vindar. Perspektivplanen
har belyst detta. Den har icke kunnat förutsäga någon viss utveckling, endast skisserat alternativa möjliga framtider som vi
bör vara rustade att möta.
Nordens strategiska betydelse för supermakterna har enligt öB 71 ej förändrats.
Säkerheten och stabiliteten i Norden är till
stor del beroende av ett bibehållet svenskt
försvar.