Svensk neutralitetspolitik och EEC

BO SIEGBAHN:
Svensk neutralitetspolitik och EEC
Är fullt svenskt medlemskap i EEC
förenligt med neutralitetspolitiken?
I denna artikel penetrerar ambassadör
Bo Siegbahn det s k trovärdighetsargumentet eller »credibilitetsteorien».
Han snuddade vid denna fråga, som
här alltså berörs utförligt, i en artikel
i Svensk Tidskrift 1971, nr 2, om
Den svenska neutralitetspolitikens
utveckling (och författaren vill meddela
att i denna insmugit sig ett fel: sid 70,
rad 4 skulle ha lytt »… fullt medlemskap, och så sent som i höstas var detta
fortfarande den officiella linjen.»). Det
lösliga talet om neutralitetspolitiken
har använts alldeles för mycket då
andra motiv varit avgörande vid ställningstaganden. Hans slutsats är att
Sverige kunde begära fullt medlemskap.
Utredningar sådana som Werner- och
Davignonrapporterna har utförts inom
ramen för EEC, men detta innebär inte
att de accepterats. Om Sverige vore
medlem, skulle vi i sådana sammanhang, liksom i andra, kunna göra vår
mening gällande. Vår nuvarande debatt
tycks antyda att man hos oss har föga
sinne för vår samhörighet med Europa.
Är fullt svenskt medlemskap i EEC förenligt med vår neutralitetspolitik? Varom
inte, vilka speciella undantagsklausuler
skulle krävas för Sveriges del? .
För att kunna svara på dessa frågor
måste man först definiera innehållet i den
svenska neutralitetspolit~ken. Definitionen
är numera klassisk: vi vill vara alliansfria i fred i förhoppning om att kunna
bevara vår neutralitet i händelse av krig.
Kring denna definition har efter hand
en hel filosofi vuxit upp, den s k credibilitetsteorien, som är ganska unik både
för svensk och andra länders historia. Det
sägs att våra möjligheter att bevara neutraliteten i väsentligt avseende beror på
om vi kan övertyga stormakterna om vår
»obrottsliga» vilja och förmåga till neutralitet i händelse av en stormaktskonflikt.
Förmågan manifesteras av vårt försvar,
och viljan att använda detta mot vem
som än angriper oss av vår allmänna politik under fredstid. Det originella med
denna filosofi är emellertid inte att politiken skall verka avhållande på en krigförande, som eventuellt har egna agressiva avsikter mot Sverige, utan att det är
den motsatta parten som skall övertygas
om vår försvarsberedskap. Om denne inte
har »förtroende» för eller »litar» på denna vilja anses det nämligen finnas risk för
att han tillgriper ett preventivkrig mot
Sverige. När man från svensk sida t ex
skarpt kritiserar den amerikanska Vietnampolitiken är tanken sålunda inte att
visa amerikanarna att »idag gläfser vi men
i morgon bits vi» utan att Öst skall förstå
att vi i händelse av konflikt är beredda att
motstå även det hårdaste tryck västerifrån.
En följdslutsats härav måste vara att om
Öst, med eller utan grundad anledning, är
mer misstänksam än Väst mot den svenska inställningen är det nödvändigt att oftare och klarare manifestera vår beredskap att försvara oss mot Väst. Detta skulle kunna tänkas medföra en viss snedbelastning i politiken, som kan bli olycklig
för de intressen vi har under fredstid.
Teoriens räckvidd
En närmare analys av olika krigsrisker visar emellertid att hela denna filosofi har
en ytterst begränsad räckvidd. Ingen rationell bedömare av Sverige kan inbilla
sig att vårt land mer eller mindre spontant skulle önska komma in i ett krig. Redan vår hållning under de två världskrigen måste vara bevis nog på detta. Den
helt dominerande risken är därför att endera eller båda de krigförande skulle anse sig behöva svenskt territorium för sin
krigföring.
I en sådan situation är det endast vårt
försvar som kan utgöra ett återhållande
element.
Att Sverige under fredstid sökt övertyga en sådan part om sin fredsvilja har givetvis inget som helst värde. Snarare tvärtom. Genom den begreppsglidning som
skett från ordet »neutralitetspolitik» till
talet om att Sverige är neutralt har många
svenskar utan minsta tvekan fått den uppfattningen att neutraliteten är något som
vi själva kan bestämma över. Om vi en
dag blev anfallna skulle opinionen psykologiskt vara helt oförberedd och kanske
137
t o m tro att den blivit förd bakom ljuset
av statsledningen.
Resonemanget kan utföras vidare. Om
stormakten A är helt säker på att stormakten B planerar ett anfall på Sverige eller
i varje fall att han vill ockupera svenskt
territorium och tvekar om Sveriges vilja
att stå emot dessa krav, är det naturligt för
honom att då tillgripa preventivkrig? Om
han väntar kan det visa sig att B av nå-
gon anledning tvingas uppskjuta realiserandet av sina planer. Det kan också visa
sig att Sverige försvarar sig, och då kommer vårt land mer eller mindre på A:s
sida. Om han däremot går till preventivt
anfall är han från sina egna utgångspunkter säker om att Sverige kommer in i kriget på andra sidan.
I Sverige finns det kanske en ganska
stark opinion för att man vid en indragning i ett krig åtminstone måste söka se
till att man i så fall kommer på B:s sida.
A skulle genom ett angrepp underlätta
dessa gruppers strävanden, vilket knappast kan vara i hans intresse.
Ovan har diskuterats det fall där en av
de krigförande beslutat dra med Sverige
i ett krig. I detta fall skyddar förtroendepolitiken oss inte mot krig. Denna kan endast komma att spela någon roll i en situation där A kommit till slutsatsen att
han inte har tillräckligt intresse av svenskt
territorium för att vilja ta upp kampen
med den svenska försvarsmakten men där
han samtidigt antingen (felaktigt) anser
det säkert eller ganska troligt att B hyser
sådana planer. Även här måste han föra
resonemang av den ovan skisserade ty- 138
pen. Såväl svensk som andra länders historia visar att en eventuell misstro mot
ifrågavarande lands motståndsvilja eller
neutralitetspålitlighet ofta eller kanske oftast brukar resultera i erbjudande om förmåner om politiken läggs om eller åtminstone det neutrala landet mera bestämt förpliktar sig att strängt iaktta en
neutral attityd.
Men självfallet kan man konstruera situationer där förtroendet för det neutrala
landets försvarsvilja mot påtryckningar
från B kan rädda det från att råka i krig
med A. Det bör dock tilläggas att en förutsättning för att ett sådant samband skall
kunna existera är att det lilla landets försvarskraft bedömes ha en avhållande effekt. De svenskar som är pacifister eller
som hävdar att det med vår tids stridsmedel är meningslöst för oss att ha ett verkligt försvar kan sålunda logiskt inte vara
anhängare av neutralitetspolitikens förtroenderesonemang.
Nästa fråga är hur man skapar förtroende för den ytterst speciella situation där
detta kan ha betydelse för vår fred. Eftersom denna artikel skall diskutera betydelsen av medlemskap i EEC, kan det vara
naturligt att i första hand analysera hur
man på sovjetisk sida kan tänkas resonera och vad som ter sig relevant.
Det centrala måste säkerligen för en
krigförande alltid vara hur de neutrala
staterna uppträder sedan ett krig utbrutit. Det är detta och inte vilka yttranden
som fällts eller vilka åtgärder som vidtagits i fredstid som kan påverka krigssituationen.
Neutralitetens lagar
Man kan helt allmänt konstatera att Sverige under de båda världskrigen begick
åtskilliga brott mot neutralitetslagarna. I
princip skedde detta inte för att gynna
någon av parterna utan det rimliga målet
var att genom nödiga eftergifter söka undvika indragning i kriget.
Samtidigt måste man understryka att
neutralitetsbestämmelserna är mycket rapsodiska och att de dessutom under årens
lopp i stor utsträckning satts ur kraft, inte
främst av de neutrala utan av de krigfö-
rande själva. Dessutom är det ingalunda
säkert att brott mot neutralitetsreglerna är
det som mest irriterar en krigförande. Inga
allmänna regler finns t ex för de neutralas
handel. Det kan ofta förhålla sig så att
även om det neutrala landet söker bibehålla fredsfördelningen av sin utrikeshandel, denna i realiteten av den ena parten
anses vara till oerhörd fördel för den andra. Man behöver bara tänka på den allierade irritationen över den svenska fullt lagenliga exporten under sista världskriget av
kullager till Tyskland. Denna kanske kan
sägas ha fört oss minst lika nära militära
motåtgärder som något av neutralitetsbrotten.
Det finns emellertid en troligen ännu
viktigare faktor. Sverige tillhör – och kommer förhoppningsvis också att göra det i
framtiden – helt den västerländska kulturkretsen. De främsta representanterna för
svenska regeringen har även vid olika tillfällen klart understrukit att ideologiskt kan
det inte vara tal om svensk neutralitet. Det
är inte uteslutet att ryssarna, vilka allmänt
anses vara mycket misstänksamma, betraktar varje land som inte bekänner sig till –
den renläriga – kommunismen som fientligt inställt till Sovjet. Med hänsyn till den
deklarerade svenska inställningen kanske
de tolkar detta så att Sverige i grunden
skulle önska en västlig seger enär svenskarna möjligen skulle tro att de i motsatt
fall inte skulle kunna bevara sin livsstil
och självständighet. Redan ett visst ekonomiskt samarbete med Västeuropa har ju
hos många av dem väckt oro på denna
punkt.
Mot denna ideologiska och historiska
bakgrund kanske de är benägna att med
viss undran höra ständiga svenska förklaringar om »förtroende» och »obrottslig
neutralitet» istället för lättförståeliga uttalanden om att Sverige i händelse av en
ny konflikt önskar stå utanför denna. Här
skulle man tala med stöd av historien. A
andra sidan kan det kanske vara lockande
att utnyttja förtroendefilosofien för att sö-
ka driva Sverige mot en för dem önskvärdare politik. Tecken härpå saknas inte.
Vi har sålunda konstaterat att de helt
överskuggande skälen för vårt lands indragande i ett krig ligger på det strategiska
planet. I den mycket speciella situation där
det över huvud har någon mening att tala
om förtroende spelar andra faktorer än
den dagliga politiken i fredstid en betydligt större roll. Icke desto mindre skall vi
granska vilken vikt man bör tillmäta –
respektive på regeringshåll tillmätt – neutralitetspolitiken och dess pendang förtroendeargumentet för våra möjligheter att
stå utanför ett eventuellt framtida krig.
139
Och det måste understrykas att det är detta frågan gäller.
När det därför från regeringshåll har
sagts att en viss åtgärd skulle vara »stridande mot neutralitetspolitiken» så är detta – i bästa fall – uttryck för löslighet i
tankegången. När det gäller lagar kan ett
visst handlande vanligen sägas vara förenligt med eller stridande mot lagen. Men i
vårt problem är det frågan om hur vi tror
att en viss åtgärd kan tänkas påverka stormakterna. Det mesta som med anspråk på
intellektuell hederlighet kan sägas är att
en viss handling förmodligen kommer att
öka en viss stormakts benägenhet att angripa Sverige i den mycket speciella situation där förtroendet spelar någon roll.
Fullt medlemskap i EEC?
Det är ur dessa synpunkter vi skall granska
de argument som framförts om att fullt
svenskt medlemskap i EEC ej skulle vara
förenligt med neutralitetspolitiken.
Man kan säga att invändningarna är
av principiellt två olika slag, även om de
går in i varandra. Det har sagts att vissa
bestämmelser eller vissa förpliktelser i realiteten skulle omöjliggöra för oss att stå
utanför ett krig genom det beroende till
EEC-länderna vi på främst det ekonomiska området skulle komma i. Andra förpliktelser åter skulle ur sovjetisk synpunkt
te sig så suspekta att man inte längre skulle lita på vår vilja att stå utanför ett krig.
Redan när frågan om svenskt medlemskap första gången var aktuell, nämligen
1961, framhölls av regeringen att det var
tre punkter i Romfördraget som ansågs
140
betänkliga för Sverige. Där fanns ingen
klausul om rätt att utträda, vilket vi måste kunna göra för den händelse övriga
EEC-stater råkade i krig. Vi måste också
ha rätt att på jordbruksområdet hålla en
viss beredskapsproduktion. Slutligen var
det svårt för Sverige att acceptera att
EEC-länderna skulle ha en gemensam handelspolitik och att sålunda inget enskilt
land utan EEC:s godkännande kunde sluta ett bilateralt handelsavtal.
·På det mer allmänna planet var man
något osäker om vad som kunde komma
att täckas av en fras i inledningen till fördraget, som hade följande lydelse: »(de
fördragsslutande parterna) vilka äro beslutna att lägga grunden till ett ständigt
fastare förbund …» Förra året framkom
två förslag som man på regeringshåll ansåg bekräfta tidigare farhågor. Det var de
s k Werner- och Davignon-rapporterna.
Enligt den första skulle man söka åstadkomma ett intimare ekonomiskt samarbete som i sitt slutstadium om omkring nio
år bl a skulle innefatta en myntunion. Davignonplanen föreslog politiska konsultationer mellan medlemsstaterna på olika nivåer i syfte att om möjligt komma fram
till överensstämmande ståndpunkter på gemensamma problem.
Vad till en början utträdesrätten beträffar synes denna i hög grad vara ett konstruerat, ett pseudoproblem. För det första finns det en artikel 224 i fördraget som
nog till nöds kan täcka en situation av det
berörda slaget. För det andra förklarade
Frankrike för några år sedan att man avsåg lämna organisationen om inte en tillfredsställande jordbruksuppgörelse nåddes
Ingen sade då något om att detta var lag.
ligen omöjligt. För det tredje kommer i
händelse av ett krig vår problemställning
troligen att vara den rakt .motsatta. Liksom under förra världskriget kommer de
krigförande att fördela viktiga råvaror och
liksom då kommer vi att försöka av dem
utverka så hygglig behandling som möjligt.
Att då lämna ett gemensamt handelsorgan
skulle säkerligen inte underlätta dessa strä-
vanden. Att slutligen tro att våra krigsrisker skulle väsentligt öka för att man ej
lämnade en organisation som man under
många år tillhört och som kanske kunde
visas ge oss påtagliga konkreta fördelar är
att måla fan på väggen och därmed borde
man vänta tills man står inför den situa·
tionen.
Beredskapsaspekten är något mer kom·
plicerad. Tanken är att om Sverige inte i
fredstid har möjlighet att, där så kräves,
stödja en produktion av vissa centrala livs·
medel kan denna produktion försvinna och
vi blir vid krig helt hänvisade till de krigförandes välvilja. Dessa skulle då kunna ge
oss valet mellan att gå in i kriget eller
»neutralitet till döds».
Även om man räknar mycket pessimistiskt om den behandling vi vid krig kunde
utsättas för är det svårt att säga om problemet någonsin blir aktuellt. Detta beror
på en mångfald faktorer. Med de priser
som i dag råder inom EEC har vi inga
större bekymmer att hävda oss på den
vegetabiliska sidan. Däremot ligger det
sämre till på köttområdet. Här ställer sig
också beredskapslagring mycket kostsam.
Det vore säkerligen av stort värde om man
vid förhandlingarna kunde få ett principerkännande av att man i EEC är beredd
att ta hänsyn till eventuella framtida önskemål, för den händelse t ex prispolitiken
i EEC ej ändras. Många tecken tyder på
att detta skall kunna uppnås.
Vad handelspolitiken beträffar hyser
man i regeringskretsar oro för att denna
kan komma att utnyttjas som ett politiskt
stridsmedel mot t ex Östblocket. Mot detta kan anföras att Rom-fördraget inte innehåller ett ord som skulle kunna tolkas i
en sådan riktning. Tvärtom framhålles i
inledningen att man genom en gemensam
handelspolitik önskar »bidra till att gradvis
avveckla restriktionerna i den internationella handeln».
Nu behövs strängt taget inga handelsavtal för den löpande handeln ens med socialistiska stater. Man kan autonomt ge
import- och exporttillstånd för de varor
som man önskar. Om emellertid tankar på
några speciella restriktioner skulle framkomma i EEC krävs kvalificerad majoritet
för dessas antagande. Idag innebär detta
att förslaget faller om t ex Frankrike och
en annan liten medlemstat röstar nej. Vad
som kan komma att gälla i ett vidgat EEC
vet vi ännu ej, men det troliga är väl att
det skulle räcka med avslag av en stormakt och några nordiska stater.
Werner- och Davignonrapportema
Wernerrapporten innehåller förslag till ett
efter hand allt intimare samarbete på den
ekonomiska politikens område som under
141
sm slutetapp även skulle inbegripa en
myntunion. Förslagsställaren har varit
mycket ambitiös, och det kan vara svårt att
på en gång överblicka i vilken utsträckning alla de framkomna förslagen skulle
gagna den ekonomiska utvecklingen i de
berörda länderna. För finansministrarna
måste de lätt te sig suspekta ty de minskar
deras handlingsfrihet. För en svensk blir
saken ännu allvarligare. Vi anser oss ju
även på det här området vara bäst i världen och ett lämpligt föredöme. Men vi
kan inte vara säkra på att våra uppfattningar kommer att kunna slå igenom.
Andra länder med större politisk tyngd
kanske lyckas dirigera besluten med åtföljande försämring i vårt och kanske även
deras läge. A andra sidan är nog möjligheterna att detta samarbete skall leda för
långt inte så stora, både med hänsyn till
finansministrarnas invändningar som politiska prestigeskäl. Vid det senaste sammanträdet med EEC-regeringarna framkom hur tveksamma flera av deltagarna,
speciellt Frankrike, var och det är nog
klart att man kommer att avancera med
yttersta försiktighet.
Vad Davignonplanen beträffar är denna till sina syften helt politisk. Det är politiska överläggningar som förutses. Ur allmänna synpunkter talar mycket för att så-
dana skulle kunna bli av stort värde. De
förefaller även ligga helt inom ramen för
FN-stadgan, som i artikel 52 ställer sig
positiv till dylika regionala organ som kan
befordra freden.
Emellertid bör man observera att Europarådet redan har liknande funktioner. I
142
vissa avseenden är dess konstruktion även
fördelaktigare. Vid sidan av diskussioner
på regeringsnivå finns här också en församling i vilken parlamentariker för olika
partier ingår. Detta ger möjlighet till personliga kontakter och diskussioner även
utanför regeringskretsen.
Vilka synpunkter på svenskt deltagande
i »Davignondiskussioner» kan ur neutralitetspolitiska synpunkter anläggas? Med
andra ord skulle detta kunna medföra att
vi ur svensk synpunkt vid ett framtida krig
inte skulle anses ha vilja eller förmåga att
stå utanför och att man därför skulle angripa oss? Eller skulle det åtminstone öka
riskerna härför?
Helt allmänt synes det svårt att svara
ja på någon av dessa frågor, men en del
måste bero på hur vi i dessa sammanhang
komme att agera. Vi deltar emellertid redan i Europarådets diskussioner och har
t o m på regeringsnivå två gånger röstat
för starkt kritiska uttalanden om sovjetiska
åtgärder. Ingen har officiellt haft några invändningar mot detta.
Vi har vidare sedan många år ett intimt
politiskt samarbete med Natoländerna
Danmark och Norge. Någon kanske invänder att detta väl är naturligt mellan de
nordiska bröderna. Men varför skulle Sovjet se saken så. Är dessa länders medlemskap i Nato mindre uppriktigt än andras?
Sedan kan man säga att politiska diskussioner inom EEC ingalunda måste anses ha udden riktad mot något särskilt
land. Man kan mycket väl tänka sig att
ett av medlemsländernas problem tas upp
till granskning. Kongofrågan på sin tid
kunde exempelvis ha föranlett gemensamma överläggningar.
Vidare är det minst sagt underligt att
man ofta, t ex i hr Erlanders metalltal
1961, sökt sätta likhetstecken mellan EEC
och Nato. USA är den militärt helt dominerande parteniNatomen står ju utanför
EEC. Även om USA till en början stödde
bildandet av EEC som ett medel att stär·
ka livskraften i Västeuropa, har det efter
hand blivit klart att EEC på många punk·
ter har intressen, rakt motsatta Förenta
staternas, och detta har även föranlett hårda förhandlingar. Det vore därför mycket
riktigare att hävda att EEC representerar
ett försök att minska tvåmaktspolarisering·
en, självfallet utan att för den skull bortse
från Förenta Staternas betydelse för Väst·
europa.
Frågan om statsförbund
Om emellertid mot förmodan de politiska
diskussionerna en dag, såsom vissa medlemmar önskar, skulle på allvar ta upp frå-
gan om ett statsförbund eller andra intima
politiska samgåenden ställs man inför en
helt ny problemställning, som knappast
kan aktualiseras utan att Västeuropa ut·
sätts för starka påfrestningar. Denna fråga
måste då prövas i ljuset av alla de faktorer
som föreligger. Det är inte någon mening
i att idag närmare spekulera häröver eller
att påstå att varje förslag nu till vidgat
samarbete oundgängligen driver mot en
total integration. Var finns i historien järn·
förbara exempel på detta?
Jag har sökt visa att enligt min upp·
fattning svenskt medlemskap i EEC är förenligt med våra utrikespolitiska målsättningar. Vad som varit beklagansvärt i vår
hittillsvarande debatt är att en saklig diskussion av detta slag aldrig tagits upp, och
för såväl svenska som utländska observatö-
rer har därför den misstanken legat nära
till hands att man slängt fram det för allmänheten lättförståeliga neutralitetsargumentet som motiv för sina ställningstagan- 143
den när i själva verket helt andra varit
avgörande. Under alla förhållanden måste iakttagare ha fått en stark känsla av att
man på ledande håll känner föga, och
dessutom kanske minskande, samhörighet
med Europa. I den mån denna skulle bero på isolationistisk självbelåtenhet kan
man ej räkna på internationell uppskattning.