Anders Björck; Riksdagens arbetsformer
1973
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
ANDERS BJÖRCK:
Riksdagens arbetsformer
På två år har antalet plenitimmar i riksdagen ökat med 50 procent, påpekar
riksdagsman Anders Björck. Det är
orimligt med alla långa plena, med
interpellationssvar avgivna kl 3 på
morgonen, med år från år återkommande
motioner och med debatter i rena små-
ärenden. Orsaken är, skriver han, det allt
för stora antalet medlemmar. Han
kommer också med förslag om hur
riksdagen skall reformera sig själv och
återfå något av den makt som den nu
automatiskt överlåter på regeringen.
Också årets vårsession i riksdagen fick förlängas in i juni. Lika illa var det 1971.
Att förlängning inte skedde 1972 berodde
på att FN :s miljövårdskonferens hade bokat in riksdagshuset omedelbart efter riksdagens normala slut. Trots att vissa åtgärder vidtagits för att bromsa utvecklingen
mot allt längre plena har detta inte hjälpt.
Arbetsförhållandena i det nya riksdagshuset vid Sergels Torg har bara undan för
undan blivit allt besvärligare.
Alla hade hoppats att den nya enkammarriksdagen skulle medföra en rationellare beslutsprocess. I praktiken har det inte blivit så. Utvecklingen jämfört med den
tidigare tvåkammarriksdagen är starkt oroande. Några siffror belyser läget (jämfö-
relsen är gjord med andra kammaren
1970) :
Plenitimmar 1970: 430 tim (vår- och
höstsession)
Plenitimmar 1972: 644 tim (vår- och
höstsession)
Ökningen var alltså inte mindre än närmare 50 procent. I praktiken har detta inneburit att riksdagen dels tvingats sammanträda på dagar som tidigare varit riksdagsfria och dels utnyttjat kvällsplenum i
långt större utsträckning än tidigare.
En och annan kanske inte tycker att
detta spelar så stor roll, det är rätt att riksdagsmännen får göra skäl för sig, hör
man då och då. Men så enkelt är det dessvärre inte. I själva verket har denna utveckling fört med sig problem, inte bara
för riksdagsmännen utan för hela vårt demokratiska system. Det har bl a blivit ytterligt svårt att sköta kontakten med väll 228
jarna, folkrörelser, civil sysselsättning, lokala partiorganisationer m m, allt detta
som är förutsättningen för att riksdagsledamöterna verkligen skall kunna både ta
emot och föra ut intryck. Hur skall det
kunna gå till när riksdagen sammanträder
tisdag-fredag, mot slutet av sessionerna
också på måndag och lördag? Kvälls-, eller snarare nattplena, är förvisso ett nödvändigt instrument när det gäller att strypa talträngdheten, men blir besluten klokare, frågorna mer allsidigt b~lysta och debatten bättre refererad för väljarna om
besluten fattas efter midnatt?
Knappast! Riksdagskorridorerna efter
midnatt bjuder på bilden av kringvankande riksdagsmän, med trötta anleten och en
fullt begriplig önskan att plenum äntligen
ska ta slut. Det kan knappast vara rimligt
att ha interpellationsdebatter mellan kl tre
och fyra på morgonen, vilket hänt.
Orsakerna
Utvecklingen i enkammaren beror inte på
att riksdagsmännen blivit talträngdare.
Medan genomsnittslängden på ett anfö-
rande var 4 min och 58 sekunder 1970 så
var det 5 minuter blankt 1972. Där ligger
alltså inte problemet. Om man däremot
tittar på antalet anföranden klarläggs orsaken : I andra kammaren 1970 hölls
4 451 anföranden. I enkammaren 1972
6 368, detta exklusive repliker. Dessa var
924 1970 mot l 637 1972.
Orsaken till riksdagsarbetets kvantitativa explosion är sålunda helt enkelt antalet kammarledamöter. De här anförda
siffrorna ger klart bevis för att det inträffat som så många varnade för i samband
med kammarreformen. Riksdagsmännen i
den nya kammaren håller nämligen inte
fler anföranden, dessa håller sig omkring
18 a 19 per år och ledamot i båda fallen,
även om de korta replikerna numera är
flera. Anförandena är som tidigare visats
inte heller längre än förut.
Alla är oroade över utvecklingen av
riksdagsarbetet, men med undantag av
Moderata Samlingspartiet är ingen beredd
att dra den enda rimliga konsekvensen : en
kraftig sänkning av ledamotsantalet, förslagsvis till 250 ledamöter. Istället får vi
nästa år en förvärrad situation, då ett
suppleantsystem införs för bl a statsråden
och talmannen. Det innebär ytterligare
omkring 15 ledamöter. Samtidigt kvarstår
det traditionella riksdagsproblemet: för
sent avlämnade propositioner som gör att
arbetsbelastningen blir oerhört hård i sessionens slutskede. Men det innebär också
att oppositionen har begränsade möjligheter att analysera och opponera mot regeringsförslagen.
I dagens läge så tycks det vara omöjligt
att få igenom en sänkning av ledamotstalet. Kanske förnuftet vaknar en gång, men
det är säkert långt dit.
Aterstår då andra metoder om man vill
återställa ordningen. Den svenska riksdagen är oerhört generös mot sina ledamö-
ter när det gäller deras rätt att tala, motionera och interpellera. De flesta andra
länder har en rad begränsningar härvidlag, i form av tidsbegränsningar, krav på
ett visst antal ledamöter för att väcka förslag eller interpellation etc. Sådant är
emellertid främmande för den svenska
riksdagen och det skulle säkert också anses
som ett omotiverat intrång i den enskilde
ledamotens rättigheter om dylika förslag
på allvar fördes fram.
Något större värde skulle knappast tidsbegränsningar ha, det är inte anförandenas längd utan deras antal som är problemet. Begränsningar i interpellations- och
frågeinstituten skulle inte heller ge särskilt
stor vinst. Möjligen skulle man kunna tänka sig att det tillfrågade statsrådet liksom
i andra länder ges rätten att lämna skriftligt svar, men inte heller detta är en tilltalande lösning.
Den verkliga reformen
Den stora vinsten skulle ligga i en reformation av motionsinstitutet. Motionernas
antal var 1970 l 605 och hade 1972 ökat
til l 917. Det allvarliga ligger kanske inte
i ökningen, utan i det förhållandet att
samma riksdagsmotioner återkommer år
från år. De är vad som i riksdagen kallas
för ”gamla bekanta”. Hur många de är är
svårt att exakt ange, men en bit över hälften är en försiktig gissning. Ständigt upprepas samma historia : först samma motion, sedan samma utskottsutlåtande, därefter samma debatt i kammaren och så till
sist samma beslut. Allt detta med stor tidsutdräkt och ringa nytta. Förvisso kommer det ibland till nya element i motionerna, någonting kan ha inträffat sedan året
före, och ibland ”faller frågan framåt”,
men detta är undantag. Förklaringen är
229
naturligtvis enkel : det är samma personer
som utgör majoritet respektive minoritet
under hela valperioden.
Rimligtvis borde riksdagen i framtiden
lägga om sitt arbete så att man arbetade
med treårsbudgetar, alltså motsvarande
mandatperioden. Härigenom skulle en
enorm tidsvinst vinnas. Om motionsrätten anknyts till treårsperioderna skulle vi
slippa de upprepningar som nu ständigt
äger rum. Tiden skulle mera kunna ägnas åt att utförligt diskutera övergripande
problem, långsiktiga planeringsfrågor mm.
Riksdagsutskotten skulle ha tid att göra
egna utredningar och noggrannare än som
nu är fallet penetrera ärendena och slippa lita på den information som utgår från
kanslihuset. Det säger sig självt att utskottens – och ledamöternas – möjligheter
att göra djupdykningar i regeringens propositioner är begränsade under nuvarande pressande arbetsförhållanden.
Det är ett notabelt faktum att riksdagen
egentligen inte har någon egen fackexpertis. De uppgifter som lämnas från ämbetsverk och departement är svåra att ifrågasätta så länge som egna utredningsresurser
saknas. Riksdagens Upplysningstjänst –
i och för sig en bra institution till ledamöternas tjänst – har mera till uppgift
att ta fram och sammanställa material än
att göra egna utredningar.
Riksdagsledamöterna skall inte hindras
från att driva en fråga gång på gång, men
det borde räcka en gång per valperiod.
Om riksdagen i framtiden tar treårshudgetar, innebär inte detta att riksdagen
kopplas bort från budgetarbetet under he- 230
la perioden. Liksom nu måste kompletteringspropositioner tas och budgeten genomgå årliga justeringar.
Ytterligare kan man fråga sig om det
verkligen är rimligt att det på riksdagens
bord hamnar ”småärenden” av det slag
som nu sker. Under vårriksdagen förekom
– för att bara ta ett enda exempel – en
lång debatt om ett anslag på 3 000 kr!
Förmodligen kostade själva behandlingen
av detta ärende mångdubbelt mera genom
att riksdagen fick hålla på en stund längre på kvällen med allt vad detta innebär
i form av kostnader för elektricitet, vaktmästar- och stenografarvoden samt tryckkostnader för att låta debatten inflyta i
riksdagsprotokollet! Detta är dessvärre
inget isolerat exempel. Helt följdriktigt
skedde ingen som helst debatt när häromsistens det största anslag som riksdagen nå-
gonsin tagit upp var uppe till behandling
– folkpensionsanslaget på åtskilliga miljarder. Då bara föll talmannens klubba.
Utvecklingen
Genom det långvariga socialdemokratiska
regeringsinnehavet har de borgerliga partierna – icke utan grund – blivit rädda
för att avstå något av riksdagens makt till
regeringen. Om det inte hade förhållit sig
så, hade säkerligen en bättre kompetensfördelning existerat. Många av de ärenden
som nu hamnar på riksdagens bord borde
vara en fråga för Kungl Maj :t eller vederbörande ämbetsverk att avgöra och inte en sak för riksdagens 350 ledamöter.
Mindre anslag, inrättandet av lägre tjänster etc bör rimligen inte avgöras vid riksdagsplena. Genom att hålla kvar mindre
och politiskt betydelselösa maktbefogenheter har riksdagen mindre och mindre tid
att ägna sig åt de verkligt stora frågorna.
Därför är inte heller riksdagen det maktens centrum som den borde vara.
Om den nuvarande utvecklingen av plenitidens längd fortsätter, innebär det en
utveckling mot heltidsverksamma yrkespolitiker. Är detta verkligen en önskvärd utveckling? Den frågan måste vi ta ställning
till inom de närmaste åren. Grundlagberedningen tycks antingen inte ha grubblat
på frågan, eller också svarat ja. Beredningens förslag innebär inte någon nämnvärd förbättring av de förhållanden som
behandlats här. Tvärtom, man kan genom införandet av suppleanter för statsråden och talmannen räkna med en ytterligare försämring av arbetsförhållandena.
Eftersom grundlagberedningen missat
dessa väsentliga synpunkter torde det bli
svårt att i framtiden göra partiella reformer. En översyn av riksdagens arbetsformer är något som borde ha skett i samband med den totala grundlagrevision
som vi nu står inför. Också här skall i rättvisans namn sägas att Moderata Samlingspartiet har varit konsekvent i sitt ställningstagande för ett sänkt ledamotstaL
Riksdagens arbetstid ökar år från år
med samma regelbundenhet som kommunalskatterna undan för undan har höjts.
Skillnaden är kanske den att ingen tycker
särskilt synd om riksdagsmännen medan
alla grämer sig över de höjda skatterna.
Men riksdagens arbetsformer är ingalunda en sak bara för riksdagsledamöterna
utan ett viktigt demokratiskt problem.
Vad kostar det att ha riksdagsmän som inte hinner ha kontakt med väljare, yrkeslivet, fackliga organisationer etc? Vad innebär det för demokratin att riksdagsmännen mer och mer isolerats vid Sergels
Torg? Vad kostar det samhället att fatta
dåligt underbyggda beslut eller diskutera
viktiga frågor fram på morgontimmarna.
Det behöver inte vara som det är nu.
231
Det går att genomföra reformer som
snabbt skulle förbättra situationen. Men
riksdagen är konservativ i sina arbetsformer. Undan för undan blir det allt besvärligare. Att grundlagberedningen inte löst
frågan om riksdagens arbetsformer på ett
tillfredsställande sätt är beklagligt. Nu får
man räkna med att det kommer att dröja
länge innan någon avgörande förbättring
sker.
Riksdagens arbetsformer
På två år har antalet plenitimmar i riksdagen ökat med 50 procent, påpekar
riksdagsman Anders Björck. Det är
orimligt med alla långa plena, med
interpellationssvar avgivna kl 3 på
morgonen, med år från år återkommande
motioner och med debatter i rena små-
ärenden. Orsaken är, skriver han, det allt
för stora antalet medlemmar. Han
kommer också med förslag om hur
riksdagen skall reformera sig själv och
återfå något av den makt som den nu
automatiskt överlåter på regeringen.
Också årets vårsession i riksdagen fick förlängas in i juni. Lika illa var det 1971.
Att förlängning inte skedde 1972 berodde
på att FN :s miljövårdskonferens hade bokat in riksdagshuset omedelbart efter riksdagens normala slut. Trots att vissa åtgärder vidtagits för att bromsa utvecklingen
mot allt längre plena har detta inte hjälpt.
Arbetsförhållandena i det nya riksdagshuset vid Sergels Torg har bara undan för
undan blivit allt besvärligare.
Alla hade hoppats att den nya enkammarriksdagen skulle medföra en rationellare beslutsprocess. I praktiken har det inte blivit så. Utvecklingen jämfört med den
tidigare tvåkammarriksdagen är starkt oroande. Några siffror belyser läget (jämfö-
relsen är gjord med andra kammaren
1970) :
Plenitimmar 1970: 430 tim (vår- och
höstsession)
Plenitimmar 1972: 644 tim (vår- och
höstsession)
Ökningen var alltså inte mindre än närmare 50 procent. I praktiken har detta inneburit att riksdagen dels tvingats sammanträda på dagar som tidigare varit riksdagsfria och dels utnyttjat kvällsplenum i
långt större utsträckning än tidigare.
En och annan kanske inte tycker att
detta spelar så stor roll, det är rätt att riksdagsmännen får göra skäl för sig, hör
man då och då. Men så enkelt är det dessvärre inte. I själva verket har denna utveckling fört med sig problem, inte bara
för riksdagsmännen utan för hela vårt demokratiska system. Det har bl a blivit ytterligt svårt att sköta kontakten med väll 228
jarna, folkrörelser, civil sysselsättning, lokala partiorganisationer m m, allt detta
som är förutsättningen för att riksdagsledamöterna verkligen skall kunna både ta
emot och föra ut intryck. Hur skall det
kunna gå till när riksdagen sammanträder
tisdag-fredag, mot slutet av sessionerna
också på måndag och lördag? Kvälls-, eller snarare nattplena, är förvisso ett nödvändigt instrument när det gäller att strypa talträngdheten, men blir besluten klokare, frågorna mer allsidigt b~lysta och debatten bättre refererad för väljarna om
besluten fattas efter midnatt?
Knappast! Riksdagskorridorerna efter
midnatt bjuder på bilden av kringvankande riksdagsmän, med trötta anleten och en
fullt begriplig önskan att plenum äntligen
ska ta slut. Det kan knappast vara rimligt
att ha interpellationsdebatter mellan kl tre
och fyra på morgonen, vilket hänt.
Orsakerna
Utvecklingen i enkammaren beror inte på
att riksdagsmännen blivit talträngdare.
Medan genomsnittslängden på ett anfö-
rande var 4 min och 58 sekunder 1970 så
var det 5 minuter blankt 1972. Där ligger
alltså inte problemet. Om man däremot
tittar på antalet anföranden klarläggs orsaken : I andra kammaren 1970 hölls
4 451 anföranden. I enkammaren 1972
6 368, detta exklusive repliker. Dessa var
924 1970 mot l 637 1972.
Orsaken till riksdagsarbetets kvantitativa explosion är sålunda helt enkelt antalet kammarledamöter. De här anförda
siffrorna ger klart bevis för att det inträffat som så många varnade för i samband
med kammarreformen. Riksdagsmännen i
den nya kammaren håller nämligen inte
fler anföranden, dessa håller sig omkring
18 a 19 per år och ledamot i båda fallen,
även om de korta replikerna numera är
flera. Anförandena är som tidigare visats
inte heller längre än förut.
Alla är oroade över utvecklingen av
riksdagsarbetet, men med undantag av
Moderata Samlingspartiet är ingen beredd
att dra den enda rimliga konsekvensen : en
kraftig sänkning av ledamotsantalet, förslagsvis till 250 ledamöter. Istället får vi
nästa år en förvärrad situation, då ett
suppleantsystem införs för bl a statsråden
och talmannen. Det innebär ytterligare
omkring 15 ledamöter. Samtidigt kvarstår
det traditionella riksdagsproblemet: för
sent avlämnade propositioner som gör att
arbetsbelastningen blir oerhört hård i sessionens slutskede. Men det innebär också
att oppositionen har begränsade möjligheter att analysera och opponera mot regeringsförslagen.
I dagens läge så tycks det vara omöjligt
att få igenom en sänkning av ledamotstalet. Kanske förnuftet vaknar en gång, men
det är säkert långt dit.
Aterstår då andra metoder om man vill
återställa ordningen. Den svenska riksdagen är oerhört generös mot sina ledamö-
ter när det gäller deras rätt att tala, motionera och interpellera. De flesta andra
länder har en rad begränsningar härvidlag, i form av tidsbegränsningar, krav på
ett visst antal ledamöter för att väcka förslag eller interpellation etc. Sådant är
emellertid främmande för den svenska
riksdagen och det skulle säkert också anses
som ett omotiverat intrång i den enskilde
ledamotens rättigheter om dylika förslag
på allvar fördes fram.
Något större värde skulle knappast tidsbegränsningar ha, det är inte anförandenas längd utan deras antal som är problemet. Begränsningar i interpellations- och
frågeinstituten skulle inte heller ge särskilt
stor vinst. Möjligen skulle man kunna tänka sig att det tillfrågade statsrådet liksom
i andra länder ges rätten att lämna skriftligt svar, men inte heller detta är en tilltalande lösning.
Den verkliga reformen
Den stora vinsten skulle ligga i en reformation av motionsinstitutet. Motionernas
antal var 1970 l 605 och hade 1972 ökat
til l 917. Det allvarliga ligger kanske inte
i ökningen, utan i det förhållandet att
samma riksdagsmotioner återkommer år
från år. De är vad som i riksdagen kallas
för ”gamla bekanta”. Hur många de är är
svårt att exakt ange, men en bit över hälften är en försiktig gissning. Ständigt upprepas samma historia : först samma motion, sedan samma utskottsutlåtande, därefter samma debatt i kammaren och så till
sist samma beslut. Allt detta med stor tidsutdräkt och ringa nytta. Förvisso kommer det ibland till nya element i motionerna, någonting kan ha inträffat sedan året
före, och ibland ”faller frågan framåt”,
men detta är undantag. Förklaringen är
229
naturligtvis enkel : det är samma personer
som utgör majoritet respektive minoritet
under hela valperioden.
Rimligtvis borde riksdagen i framtiden
lägga om sitt arbete så att man arbetade
med treårsbudgetar, alltså motsvarande
mandatperioden. Härigenom skulle en
enorm tidsvinst vinnas. Om motionsrätten anknyts till treårsperioderna skulle vi
slippa de upprepningar som nu ständigt
äger rum. Tiden skulle mera kunna ägnas åt att utförligt diskutera övergripande
problem, långsiktiga planeringsfrågor mm.
Riksdagsutskotten skulle ha tid att göra
egna utredningar och noggrannare än som
nu är fallet penetrera ärendena och slippa lita på den information som utgår från
kanslihuset. Det säger sig självt att utskottens – och ledamöternas – möjligheter
att göra djupdykningar i regeringens propositioner är begränsade under nuvarande pressande arbetsförhållanden.
Det är ett notabelt faktum att riksdagen
egentligen inte har någon egen fackexpertis. De uppgifter som lämnas från ämbetsverk och departement är svåra att ifrågasätta så länge som egna utredningsresurser
saknas. Riksdagens Upplysningstjänst –
i och för sig en bra institution till ledamöternas tjänst – har mera till uppgift
att ta fram och sammanställa material än
att göra egna utredningar.
Riksdagsledamöterna skall inte hindras
från att driva en fråga gång på gång, men
det borde räcka en gång per valperiod.
Om riksdagen i framtiden tar treårshudgetar, innebär inte detta att riksdagen
kopplas bort från budgetarbetet under he- 230
la perioden. Liksom nu måste kompletteringspropositioner tas och budgeten genomgå årliga justeringar.
Ytterligare kan man fråga sig om det
verkligen är rimligt att det på riksdagens
bord hamnar ”småärenden” av det slag
som nu sker. Under vårriksdagen förekom
– för att bara ta ett enda exempel – en
lång debatt om ett anslag på 3 000 kr!
Förmodligen kostade själva behandlingen
av detta ärende mångdubbelt mera genom
att riksdagen fick hålla på en stund längre på kvällen med allt vad detta innebär
i form av kostnader för elektricitet, vaktmästar- och stenografarvoden samt tryckkostnader för att låta debatten inflyta i
riksdagsprotokollet! Detta är dessvärre
inget isolerat exempel. Helt följdriktigt
skedde ingen som helst debatt när häromsistens det största anslag som riksdagen nå-
gonsin tagit upp var uppe till behandling
– folkpensionsanslaget på åtskilliga miljarder. Då bara föll talmannens klubba.
Utvecklingen
Genom det långvariga socialdemokratiska
regeringsinnehavet har de borgerliga partierna – icke utan grund – blivit rädda
för att avstå något av riksdagens makt till
regeringen. Om det inte hade förhållit sig
så, hade säkerligen en bättre kompetensfördelning existerat. Många av de ärenden
som nu hamnar på riksdagens bord borde
vara en fråga för Kungl Maj :t eller vederbörande ämbetsverk att avgöra och inte en sak för riksdagens 350 ledamöter.
Mindre anslag, inrättandet av lägre tjänster etc bör rimligen inte avgöras vid riksdagsplena. Genom att hålla kvar mindre
och politiskt betydelselösa maktbefogenheter har riksdagen mindre och mindre tid
att ägna sig åt de verkligt stora frågorna.
Därför är inte heller riksdagen det maktens centrum som den borde vara.
Om den nuvarande utvecklingen av plenitidens längd fortsätter, innebär det en
utveckling mot heltidsverksamma yrkespolitiker. Är detta verkligen en önskvärd utveckling? Den frågan måste vi ta ställning
till inom de närmaste åren. Grundlagberedningen tycks antingen inte ha grubblat
på frågan, eller också svarat ja. Beredningens förslag innebär inte någon nämnvärd förbättring av de förhållanden som
behandlats här. Tvärtom, man kan genom införandet av suppleanter för statsråden och talmannen räkna med en ytterligare försämring av arbetsförhållandena.
Eftersom grundlagberedningen missat
dessa väsentliga synpunkter torde det bli
svårt att i framtiden göra partiella reformer. En översyn av riksdagens arbetsformer är något som borde ha skett i samband med den totala grundlagrevision
som vi nu står inför. Också här skall i rättvisans namn sägas att Moderata Samlingspartiet har varit konsekvent i sitt ställningstagande för ett sänkt ledamotstaL
Riksdagens arbetstid ökar år från år
med samma regelbundenhet som kommunalskatterna undan för undan har höjts.
Skillnaden är kanske den att ingen tycker
särskilt synd om riksdagsmännen medan
alla grämer sig över de höjda skatterna.
Men riksdagens arbetsformer är ingalunda en sak bara för riksdagsledamöterna
utan ett viktigt demokratiskt problem.
Vad kostar det att ha riksdagsmän som inte hinner ha kontakt med väljare, yrkeslivet, fackliga organisationer etc? Vad innebär det för demokratin att riksdagsmännen mer och mer isolerats vid Sergels
Torg? Vad kostar det samhället att fatta
dåligt underbyggda beslut eller diskutera
viktiga frågor fram på morgontimmarna.
Det behöver inte vara som det är nu.
231
Det går att genomföra reformer som
snabbt skulle förbättra situationen. Men
riksdagen är konservativ i sina arbetsformer. Undan för undan blir det allt besvärligare. Att grundlagberedningen inte löst
frågan om riksdagens arbetsformer på ett
tillfredsställande sätt är beklagligt. Nu får
man räkna med att det kommer att dröja
länge innan någon avgörande förbättring
sker.