Kommunal självstyrelse och kommunala finanser

ERIK ANNERS:
Kommunal självstyrelse och
kommunala finanser
skattebördan upplevs som förkrossande
tung och den trycker tillbaka initiativkraft,
arbetsvilja och sparande, skriver professor
Erik Anners i en artikel, aktuell i dessa
dagar då kommunerna överlag kommer
med sina skattehöjningar. Kommunalskatterna har nått en outhärdlig nivå. De
betecknar det kommunala självstyrets
bankrutt. Kommunen har pålagts för stora
uppgifter som kommunalmännen inte har
haft förutsättningar att förvalta- »de
har inte gjort politisk karriär på kostnadsanalyser». Kommunalpolitiken fungerar
inte längre, allra minst sedan det kvalificerade vansinne, som den gemensamma
valdagen innebar, infördes och ställde de
kommunala valen i skuggan av riksdagsmannavalen, skriver han. Men han understryker också, att det inte är kommunalmännen utan staten, som bär ansvaret för
ett politiskt-administrativt felaktigt konstruerat system.
Vid det andra världskrigets slut var Sverige ett av de mest avundsvärda länderna
i världen. Det hade en intakt produktionsapparat, dess råvaror och industriprodukter var starkt efterfrågade, och dess offentliga finanser var välskötta. Sist, men
inte minst, Sverige hade en väl fungerande
statlig och kommunal administration. Inom denna hade man under krigsåren fått
lära sig arbeta under knapphetens kalla
stjärna, och slöseri med allmänna medel
betraktades, så som man av ålder gjort i
det gamla svenska bondesamhället, med
djup ovilja.
Hur annorlunda är inte situationen 25
år senare. Prognosen för vårt näringsliv
är dyster på grund av ryckig och valhänt
regeringspolitik, våra statsfinanser är ansträngda till bristningsgränsen och de kommunala kornmer sannolikt att passera denna gräns i en snar framtid. Detta trots en
statlig och kommunal skattebörda, som av
det stora flertalet skattebetalare upplevs
som förkrossande tung och därför trycker
tillbaka initiativkraft, arbetsvilja och sparande.
Slutligen har under efterkrigstiden utbildats ett av allmänheten utan starkare
protester godtaget slöseri med allmänna
medel, som går likt en cancersjukdorn inom hela samhällskroppen. Den kommunala sektorn erbjuder en särskilt avskräckande bild. Under de senaste åren har kommunalskatten nått en outhärdlig nivå. I
höst kornmer de flesta kommuner att
tvingas till skattehöjningar, i många fall
av storleksordningen 1- 3 kr. Sådana höjningar måste få en chock-effekt på alla
i den Strängska skattereformen inlåsta
och av treårsavtalen bundna löntagare.
Det är redan nu uppenbart att regeringen
kommer att tvingas till en valpolitisk skattereform, som räddar dess ansikte inför de
egna väljama åtminstone över 1973 års
val. Men en sådan reform blir en Döbelnsmedicin. Orsakerna till de kommunala finansernas bedrövliga tillstånd kommer
man inte åt. Förmodligen vågar man inte
angripa dem heller. Dessa orsaker ligger
nämligen djupt tillbaka i tiden. De måste
mötas med så radikala åtgärder, att det
är tvivelaktigt om socialdemokraterna ens
vill offentligen erkänna dem. Det skulle
innebära en syndabekännelse. Så mycket
större är oppositionens ansvar på den
punkten. Den bör i klara verba tala om
vad som håller på att hända och vad som
måste göras.
Självstyrets bankrutt
Vårt kommunala självstyre, vars kärna är
den självständiga beskattningsmakten, har
en vacker tanke till utgångspunkt. Medborgarna skulle så långt möjligt styra sig
själva i lokala enheter. Man trodde att
systemet skulle verka så uppfostrande på
kommunala väljare och förtroendemän
att det med tiden skulle fungera allt bättre. Förhoppningarna visade sig länge ha
varit någorlunda berättigade. Det vill synas som om detta självstyre bestod provet
fram till 1950-talet; närmare bestämt
jämnt så länge som kommunerna var
ålagda uppgifter av en storleksordning
som de kunde bemästra inom ramen för
ett självförvaltningssystem utan starkare
361
yttre eller inre kontroll.
Ty detta har varit och är det originella
i systemet, på en gång dess styrka och dess
svaghet: statsmakten kontrollerar inte hur
de kommunala förtroendemännen använder beskattningsrätten. Så länge de håller
sig till uppgifter, som vid en rimlig tolkning kan anses vara gemensamma för
kommunens invånare, får de höja (eller
sänka) skatten efter eget bedömande och
bestämma över skattemedlens användning.
Någon effektiv inre kontroll kan knappast
komma till stånd på politisk väg, eftersom
i både landsting och kommuner på grund
av en lång historisk tradition samregerandet är regel. Gör de kommunala förtroendemännen svåra och kostsamma misstag förlåter partierna i regel varandra.
Inblandade förtroendemän är ju »medbrottslingar», och vem skall då sätta sig
till doms över den andre. Det säger sig
självt att den politiska moralen svårligen
kan upprätthållas inom ett sådant självstyre. Särskilt illa går det om förtroendemännen ställs inför stora och svåra uppgifter och inte får tillräcklig tillgång till
erforderlig expertis. Och detta var just
vad som hände under 50- och 60-talen.
När de socialdemokratiska efterkrigsregeringarnas historia en gång skrives, kommer historikerna sannolikt att mycket uppehålla sig vid den lättsinniga politik, varigenom en mångfald betungande och svåra
uppgifter lades på kommuner och landsting, utan att man tillräckligt ingående
prövat om dessa verkligen var politiskt
och institutionellt lämpade härför. Vilket
halmstrå av alla de nya uppgifterna som
362
knäckt kamelens rygg kan man tvista om.
Men numera borde det stå klart för alla
intresserade att det var fel att till de gamla och explosionsartat växande arbetsområdena inom sjukvård, åldringsvård och
socialvård lägga t ex mentalsjukvården, för
att inte tala om ett så enormt svårhanterligt och kostsamt område som skolväsendet. De som all regel personligen redbara
och välmenande kommunalpolitikerna hade nämligen inte och har fortfarande i
alltför ringa omfattning kostnadsmedvetande. Det skall de inte lastas för – de
har inte gjort politisk karriär på kostnadsanalyser. Så har de också i den gigantiska
kommunala byggnadsverksamheten blivit
offer för entusiastiska arkitekter och företagsekonomiskt skickliga byggmästare.
Tjänstemannaväldet
Allt detta har krävt tjänstemän, många
tjänstemän. Och därmed har förtroendemännen kommit i en än svårare situation.
Hur skall de rätt använda dem, när de
själva ofta saknar fackkunskaper. Tillgången på tjänstemän är i sig naturligtvis en fördel. Åtskilligt i landstingens och
kommunernas ekonomiska svårigheter är
att återföra på 50-talets och det begynnande 60-talets brist på välutbildade tjänstemän. Alltför mycket måste skötas på
sunt förnuft av förtroendemännen. Sunt
förnuft är utan tvivel förträffligt, när det
finns, men det räcker inte till för att förstå
och hantera expertsystem. Därför var det
på sin tid vanliga klagomålet över tjänstemannaväldet i kommuner och landsting
uttryck för att vederbörande var fastvuxen
i romantiska föreställningar från det gamla kommunallivets tid. Snarast är det så
att det svenska folket borde resa ett tack·
samhetens monument över de kvalificerade ekonomer och administratörer som ef.
ter kriget gick in i den kommunala sektorn. De har förmodligen sparat in miljarder.
Problemet i dag är inte tjänstemannaväldet utan hur förtroendemännen skall
kunna behärska tjänstemannanitet för det
egna arbetsområdet och hur man skall
finna garantier mot inrättande av onödiga
tjänster. Därtill kommer frågan hur selek·
tionen skall utformas för att ge det bästa
urvalet. Sådant är emellertid administra·
tivt-tekniska problem som kan lösas, och
som det blir lättare att lösa i ett högut·
bildningssamhälle med akademikeröver·
skott.
Att taga från de rika …
Värre är den psykologiska problematiken
– nämligen den traditionella känslan inom socialdemokratin att höjda skatter,
som används till offentliga institutioner eJ.
ler till transfereringar, innebär att man
tager från de rika för att ge åt de fattiga.
Denna tradition förskriver sig från fat·
tigsamhällets tid. Ännu under mellankrigstiden var resonemanget i mycket berättigat. Så länge det saknades grundtrygghet
vid ekonomisk nöd, sjukdom eller ålderdom, så länge kunde det med gott sam·
vete sägas att en höjning av kommunalskatten för att bygga t ex ett ålderdomshem innebar att de välställda fick hjälpa
de nödlidande. Men när, som så ofta skett
under 60-talet, landstings- och kommunalskatten pressats i höjden bl a på grund
av överflödig arkitektonisk lyxutstyrsel av
kommunala institutions- och anstaltsbyggnader blir läget ett annat. Marginalnyttan
för låginkomsttagaren av att läroverkets
kollegierum får en hatthylla av skulpterad
ek i stället för av stålrör är nämligen lätt
att bestämma. Den är lika med O. Att ledande socialdemokrater i de stora tätorterna äntligen börjat inse detta faktum
hindrar inte att många av deras mindre
bröder ute i orterna ännu står förvirrade
inför en så fruktansvärd realitet.
Ett annat psykologiskt problem utgör
handhavandet av socialvården. För socialassistenten, som har ansvaret för ett socialfall, är det naturligt att föreställa sig att
han är satt på den sociala fronten framför allt för att bekämpa lidande. Hans
vapen utgörs av det rika industrisamhällets anonyma skattemedel. Om han är
överhövan generös med bidragen eller
släpphänt i kontrollen, gör han i alla fall
intet annat än realiserar ett humant samhälles solidaritetsattityd gentemot den i ett
hårt konkurrenssystem utslagne.
Så kan man visst se saken. Men ibland
skulle det kanske vara nyttigt för socialarbetarna att tänka på att de socialbidrag
de delar ut ingalunda kommer från de
rika utan väsentligen från den stora massan lägre inkomsttagare. Progressivitetens
effekt på tillgången av skattemedel är
nämligen så ringa, att stödet till socialfallet icke är en skärv ur huset Bonniers
ficka utan till största delen en sönderhackad bit av låglöneknegarens dröm om
363
det egna hemmet. Ett socialpolitiskt transfereringssystem fungerar fortfarande på
det sättet.
Vad göra?
Ett politiskt-administrativt system som
varken kontrolleras effektivt utifrån av
statsmakten eller har en i själva systemet
inbyggd inre politisk kontroll genom maktbalans och maktväxling kan svårligen fungera effektivt. Antingen måste den yttre
kontrollen skärpas eller de inre politiska
kontrollmöjligheterna ökas. I det senare
fallet gäller frågan kommunalpolitikens
hela sätt att fungera i en demokrati. Den
är för vidlyftig för att behandlas här. För
övrigt är de nödvändiga reformerna för
närvarande så till den grad politiskt omöjliga att det knappast lönar sig att diskutera dem. Det räcker med att hänvisa till
ett så kvalificerat vansinne, som införandet
av den gemensamma valdagen innebar.
I ett utvecklingsskede, där man mer än
någonsin hade anledning att göra kommunalpolitiken till ett självständigt politiskt område och att utveckla dess inre
funktioner så att en politisk effektivitetskontroll kunnat växa fram, i det skedet
gör man landstingen och kommunerna
partipolitiskt ointressanta genom att ställa
de kommunala valen i skuggan av riksdagsvalen. Förrän dessa val helt skilts åt
kan kommunalpolitiken aldrig framstå
som verkligt meningsfull för de politiskt
aktiva medborgama och incitera det politiska tryck, som är den enda och tyvärr
ganska svaga garantin för att ett demokra- 364
tiskt system skall fungera med rimliga anspråk på effektivitet.
I dagens allvarliga kris för den kommunala självstyrelsen, en kris som manifesteras i de kommunala institutionernas
oförmåga att rätt förvalta den självständiga beskattningsmakten, finns sannolikt
bara en utväg. Den må förefalla kommunalmännen – och ·oss andra – smärtsam, men likväl bör den allvarligt övervägas. Det är att statsmakten sätter upp
ett· tak för kömmunal- och landstingsbeskattningen, t ex genom att riksdagen varje år fastställer en högsta gräns för det
kommunala skatteuttaget. Med vissa dispensmöjligheter .för Kungl Maj :t bör ett
sådant korrektiv kunna ge nödigt andrum
; .
för de reformer av kommunalvalen och
av formerna för kommunalt styre, som är
nödvändiga för att en tillräckligt effektiv
inre politisk kontroll skall växa fram.
Till detta kommer nödvändigheten att
göra upp en plan för hur kostnadsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner skall se ut på lång sikt. Staten måste
taga sitt ansvar. Ty en sak kan de kommunala förtroendemännen verkligen säga
till sitt försvar. De har arbetet inte bara
i ett politiskt-administrativt felaktigt konstruerat system. De kommunala utgifterna
påverkas numera direkt eller indirekt till
ungefär två tredjedelar av statliga beslut.
Vad vill man de skall göra? Lyfta sig
själva i håret?