Håkan Winberg; Länsdemokratin

HÅKAN WINBERG:
Länsdemokratin
I höstas har Länsberedningen lämnat sitt
betänkande ”Stat och kommun i samverkan”, och riksdagsman Håkan Winberg
redogör i denna artikel för vart den syftar. I stort sett är det fråga om att stärka
medborgarnas inflytande på frågor, som
direkt berör dem, inom de områden som
länen utgör. Allt varken kan eller bör dock
läggas ut på länsplanet: vi vill ju inte
införa något federativt system. Utredningen har inte varit enig. Socialdemokraterna har velat behålla mycket mera
centralisering medan Moderata Samlingspartiet ser de framlagda förslagen
bara som ett steg på vägen till större regionalt inflytande.
Inom politiken skapas ideligen nya ord
och begrepp. Få ord används i så många
sammansättningar som ordet demokrati.
Här finns både gamla och nya konstruktioner. Till de äldre hör nu exempelvis
socialdemokrati och folkdemokrati. Till
de nyaste arbetsplatsdemokrati och boendedemokrati. Alla dessa ”demokratikombinationer” är ju helt intetsägande och
meningslösa om man inte gör klart för
sig vad de avser att uttrycka. Samma gäller begreppet länsdemokrati, som också
sedan åtskillig tid fått en plats i den politiska vokabulären.
Länsdemokrati har blivit ett modeord.
Ibland används det i den politiska debatten utan att det verkar som alla egentligen gjort klart för sig vad man menar.
För min del vill jag i begreppet lägga
det förhållandet att en regions (dvs i Sverige ett läns) egna medborgare skall i den
representativa demokratins form bestämma över regionens egna angelägenheter. Medborgarna skall vidare kunna
kräva ut ett direkt politiskt ansvar av de
valda förtroendemännen.
Vi har i vårt land sedan drygt l00 år
haft vissa former av länsdemokrati i våra
landsting. Genom dessa, som är direkt
valda av medborgarna, bestämmer länsborna över länets egna angelägenheter.
Ett län och ett landstingsområde överensstämmer ju numera i allt väsentligt.
Men kompetensen för landstingen har
varit och är fortfarande ganska begränsad. De har huvudsakligen haft att sköta
sjukvårdsfrågor. Mellan 80 och 85 procent av ett normallandstings utgifter hör
36
till sjukvårdssektorn.
Diskussionen om länsdemokratin gäller
i praktiken om och hur långt den regionala självstyrelsen skall kunna vidgas.
Om dess uppgifter vidgas, betyder det att
de i motsvarande mån minskas för såväl
regeringen, de centrala ämbetsverken och
den statliga regionala förvaltningen, dvs
främst länsstyrelserna. Här kommer naturligtvis olika ideologiska synsätt in i bilden. Ett parti som socialdemokraterna,
som i grunden är socialistiskt och
därmed centralistiskt, vill givetvis så
mycket som möjligt koncentrera uppgifter till politiska instanser och i första
hand centrala sådana. För detta parti tar
det rimligen emot att lägga ut viktiga
uppgifter på organ ute i landet, som man
inte med säkerhet kan kontrollera genom
centrala instanser.
För moderata samlingspartiet, i vars
grundsyn det ligger att de enskilda människorna själva skall få bestämma över så
mycket som möjligt, är det naturligare
att sprida det politiska beslutsfattandet
till så många organ som möjligt. Dessa
organ kan inte i första hand kontrolleras
av den centrala statsmakten utan av de
medborgare, som är direkt berörda av de i
beslut organet fattar.
Förutsättningarna
Man skall alltså ha klart för sig att frågan ’.
om länsdemokratins utsträckning är en .
principiell politisk fråga. Sedan kan di- ·
rekta skälighetsavgöranden komma in be- ~
träffande den lämpliga utformningen. A
ena sidan kan man väl konstatera att det ;
i dag finns åtskilliga uppgifter som lig·
ger på statliga organ och som skulle
kunna läggas över på landstingen. A
andra sidan menar väl knappast någoa
att så många uppgifter skall flyttas över
på landstingen att det skulle uppstå ett
slags federativt statssystem. Alla torde
vara ense om att riksdag och regering har
ett övergripande ansvar för t ex såda!ll
frågor som rör medborgarnas trygghet, sä.
kerhet och välfärd.
Diskussionen om länsdemokratin gäll~
i stort sett den ganska breda sektor so
ligger mellan de uppgifter som lan
tingen nu har och de uppgifter där m
allmänt är överens om att de skall lig
kvar på statsmakterna. En central roll
den diskussionen har den sektor som g”
ler samhällsplaneringen. Den har bli ·
allt viktigare under senare år vare sig d
gäller planering på riksnivå, regio
nivå eller lokal nivå.
En liknande fråga som man med s
vanlig schablon skulle kunna kalla ”ko
mundemokrati” gäller fördelningen
uppgifter mellan landsting och prim”
kommuner. De många kommunind
ningsändringar som skett i vårt land
der de sista 20 åren har ju – vare ·
man gillar dem eller inte – väsen ·
ändrat förutsättningarna för primärko
munernas olika uppgifter. Det är s
skillnad på de cirka 2 500 kommuner so
fanns 1952 och de 278 som finns 197
Även om förändringarna kan sägas h
vissa fördelar, har de i varje fall ur ~
synpunkt medfört en klar nackdel nämJi;
gen den att antalet engagerade förtroe•
……
demän har kornmit att minska så mycket
(från cirka 200 000 till cirka 40 000).
En annan fråga som också så att säga
ringar m länsdemokratins förutsättDingar gäller utformningen av de regiouer i vilka den skall arbeta. Länsindelningen i vårt land korn till genom 1634
ån regeringsform, och dagens indelning i
24län har i stort sett varit oförändrad sedan 1810. Det har hänt mycket beträffande befolkningsfördelning och kommunikationsstandard under den tiden, och
det har varit ett viktigt skäl att frågan
ställts om en annan länsindelning nu
borde komma till stånd.
Åtskilliga utredningar har under årens
lopp funderat över dessa frågor, under
1960-talet t ex länsindelningsutredningen, länsförvaltningsutredningen,
landskontorsutredningen, landstingsutredningen, länsdernokratiutredningen,
och kommunalrättskornmitten. Under de
senaste åren har länsberedningen och utledningen om den kommunala demokratin arbetat.
Länsberedningen
Länsberedningen, som under hösten 1974
lämnat sitt betänkande ”Stat och kornmun i samverkan”, har haft till uppgift
att göra en bedömning av de tidigare utredningarnas arbete och en sammanfattande översyn av den regionala samhälls·
förvaltningens uppgifter och organisa-·
tion. Dess förslag innebär principiella
ställningstaganden. Beredningen har icke
haft till uppgift att ta upp de ekonomiska konsekvenser förslagen kan få t ex
37
beträffande kostnadsfördelningen mellan
stat och kommun.
När det gäller den centrala frågan för
länsberedningen, nämligen var huvudmannaskapet för den samordnande regionala samhällsplanering som länsstyrelserna nu svarar för, skall ligga, har den
kornmit till att huvudmannaskapet alltjämt skall vara statligt och uppgiften
ligga kvar hos länsstyrelserna. Någon
kanske frågar om detta ställningstagande
kan gå i linje med riksdagens uttalande
1972, bakom vilket de borgerliga partierna stod, att landstingen borde utvecklas till regionala självstyrelseorgan som i
omfattande utsträckning fick överta uppgifter som nu handhas av länsstyrelserna.
Det går att konstatera två huvudinriktningar inom länsberedningen. Den
ena är den socialdemokratiska majoriteten, som visat sig ganska ointresserad av
att lägga över uppgifter till landstingen,
och den andra är den borgerliga minoriteten, som menat att så många uppgifter
som möjligt nu bör läggas över på de
Iandstingskommunala organen och att
siktet måste vara inställt på ett fullt steg
mot en genomförd länsdemokrati. Även
om nu inget förslag lagts om ett fullständigt överförande av planeringsfunktionerna, innebär länsberedningens förslag
att landstingen får hand om åtskilliga
nya väsentliga uppgifter. Förslaget kan
därför ses som en fullföljd av riksdagens
uttalande 1972.
Ett ornedelbart genomförande av vad
man kan kalla en fullt utbyggd länsdemokrati innefattande att planeringsuppgif- 38
terna helt förflyttats från länsstyrelse till
landsting skulle innebära vissa problem
som ännu inte är lösta. Med hänsyn till
att de borgerliga representanterna lyckats
få socialdemokraterna med på förslag som
innebär väsentligt ökat inflytande för
länsmedborgarna i m~nga frågor, har
man nöjt sig med de nu lagda förslagen
som ett första steg. De borgerliga representanterna har emellertid skisserat den
vidare utvecklingen mot en fullständig
länsdemokrati i ett särskilt yttrande.
Genom att man g~r stegvis fram kan
landstingen få möjlighet till en utvecklings- och utbyggnadsperiod. Om de nu
skulle överta alla samordnande uppgifter
på länsplanet, kan det komma att medföra behov av statliga styrningsinstrument både av ekonomisk och administrativ art. Åtskilliga områden kommer då
att författningsregleras. Det är i och för
sig inget avgörande hinder för en utveckling mot en länsdemokrati, men det kan
innebära problem som bäst löses etappvis.
Även de ekonomiska relationerna måste
lösas.
Ett ökat inflytande
Länsberedningens förslag innefattar allts~
på åtskilliga områden ett ökat inflytande
för länsmedborgarna. Dessa områden kan
sammanfattas i sex punkter.
l. Länsbefolkningens inflytande stärks
i de styrelser och nämnder som har hand
om regionala frågor. Det gäller främst
länsstyrelsen (beträffande sättet att utse
den mera nedan).
2. Landstingen skall bli obligatoriska
remissorgan i alla väsentliga länsplaneringsfr~gor och f~ rätt att höras vid en så-
dan tidpunkt att de aktivt kan p~verb
utformningen. Det innebär att t ex länsprogrammen regelmässigt skall bli fö~
m~l för debatt och st~ndpunktstagande
landstinget. En författningsmässig fö~
skrift bör införas om att både landstill(
och primärkommuner skall kunna yttn
sig över regionalpolitiskt betydelsefullt
beslutsunderlag. Länsstyrelsen bör ålägga
att varje ~r till regeringen lämna rappo
ang~ende resultatet av länsplaneringea
Rapporten skall också sändas från länss
relsen till såväl landsting som primär.
kommuner, vilka därmed får möjligh
att diskutera betydelsefulla regionala ffåi
gor vid landstingsmöte och i kommunfullmäktige.
3. Landstingen tillförs nya uppgift!!
av regional karaktär. Inom två sektor11
föreslås ett generellt ansvar hos landt
tinget. Det gäller dels den lokala och no
gionala kollektiva persontrafiken i lä
dels viss kulturell verksamhet som a\
för ett större befolkningsunderlag än v
den enskilda kommunen har (t ex musei.
teater- och musikverksamhet) . När d
gäller persontrafiken bör påpekas att
generellt landstingsansvar för den regio,
nala och lokala trafiken inte förutsät
att trafikapparaten skall ägas av landii
tingen eller av landstingsägda bol
Landstingen kan köpa tjänster av nuv11
rande primärkommunala, statliga ellis
enskilda trafikföretag eller träffa a
med dem om taxebunden trafik i der1
egen regi. Det bör också finnas möjlighe.
ter för en primärkommun att träffa övermskommelse med landstingen om att primärkommunen skall behålla ansvaret för
den lokala kollektiva trafiken. Det bör
nämnas att länsberedningen också anser
– i likhet med socialutredningen – att
ungdomsvårdsskolor och vissa vårdanstalter för alkoholmissbrukare skall kunna
överföras till kommunalt huvudmannaskap.
4. Statens tillsyn och kontroll över
kommunerna bör kunna minskas avsevärt.
Här pågår för närvarande ett utredningsarbete i samarbete med kommunförbundet.
5. Staten skall ge länsorganen större
handlingsfrihet. Så bör länsstyrelserna i
större utsträckning ta över beslutanderätten t ex beträffande näringslivsfrågor,
vägplanering och miljö- och naturvård.
6. Staten genomför även i övrigt en
verklig decentralisering av beslutsfunktioner från statliga verk tilllänsnivå.
De borgerliga representanterna ser
dessa punkter som ett viktigt steg och en
god grund för utveckling mot en fullständig länsdemokrati. De borgerliga representanterna har därför funnit att de kan
acceptera att huvudmannaskapet för den
samordnande samhällsplaneringen förblir
statligt i denna etapp.
Ett steg på vägen
Men det är viktigt att uppmärksamma
att de nu framlagda förslagen måste ses
just som en etapp. Den regionala planeringen kommer att bli allt mer betydelsefull inte minst som en motvikt mot
39
ökande centrala maktbefogenheter. Detta
är särskilt nödvändigt om vi nödgas att
ytterligare några år framåt ha en socialdemokratisk regering här i landet. Det
finns då risk för att statens inflytande
över kommunerna ökar ytterligare, och
det sammanhänger inte minst med kommunernas finansieringsproblem. De problemen måste klarläggas inför nästa etapp
i utvecklingen mot en fullt utbyggd länsdemokrati. En utvärdering måste ske av
de praktiska resultat, som kan nås då beredningens nu framlagda förslag genomförs. De borgerliga representanterna konstaterar sammanfattningsvis att en fullt
utbyggd länsdemokrati och arbetet med
länsdemokratin bör fullföljas med den
målsättningen, att landstingen skall
överta huvudmannaskapet för samordnings- och planeringsuppgifterna på
regional nivå.
Länsberedningen föreslår vidare att
den nuvarande skatteförvaltningen inom
länsstyrelsen skall brytas ut till ett självständigt organ. Det finns egentligen ingenting som förenar skatteförvaltningen
med länsstyrelsens övriga verksamhet. Om
länsberedningens förslag genomförs, kommer det att bli kvar en planeringsavdelning och en förvaltningsavdelning inom
länsstyrelsen. I en fullt utbyggd länsdemokrati kommer planeringsverksamheten att
föras över till landstingen och planeringsavdelningen rimligen att försvinna från
länsstyrelsen. Kvar blir då rent förvaltningsmässiga och administrativa uppgifter, eftersom förvaltningsrättsskipningen redan nu försiggår utanför denna
40
även om också ett visst organisatoriskt
samband alltjämt föreligger.
Om ett framtida statligt regionalt
organ endast får vissa administrativa
uppgifter kan det knappast vara skäl att
behålla den nuvarande förtroendemannastyrelsen. Men så länge planeringsverksamheten ligger kvar hos länsstyrelsen är
typ av styrelse utomordentligt viktig och
likaså dess sammansättning. Sedan den
nuvarande förtroendemannalänsstyrelsens
tillkomst 1971 har ju regeringen, som enligt nuvarande regler skall utse hälften av
förtroendemännen, använt dessa regler för
att se till att varje länsstyrelse i vårt land
fått socialdemokratisk majoritet. Länsberedningens majoritet föreslår nu ett system för sammansättning av länsstyrelsen
som ytterligare kan komma att gynna socialdemokraterna. Man vill nämligen att
regeringen skall utse alla lekmannarepresentanterna -vars antal föreslås höjt till
12, varav 4 skall ha utsetts på förslag av
landstinget, 4 på förslag av kommunerna
medan regeringen själv direkt skall
kunna utse 4, som skall ha erfarenhet av
som det heter, näringsliv och arbetsmark·
nad. Var och en inser att detta ger ut·
oroordentliga möjligheter för en social·
demokratisk överrepresentation. Ledamö-
ter från de tre borgerliga partierna i läJUo
beredningen föreslår därför att landstingen i stället skall utse alla (21) länsstyrelseledamöterna, med undantag av lan
hövdingen. De bör väljas proportionell~
och därmed får man en sammansättni
som väl motsvarar länsmedborgarnas åsik
ter.