Bo Kärre; Svenskt bistånd till u-länderna

BO KÄRRE:
Svenskt bistånd till u-länderna
Många ifrågasätter. om det stora svenska ulandsbidraget verkligen används på rätt sätt.
Det var avsett, trodde man, att hjälpa olika
länder i deras ekonomiska utveckling, att
stödja dem i deras kamp motfattigdom och
för ekonomisk och teknisk självständighet.
Regeringen lägger emellertid också politiska
synpunkter på hjälpen. Den stöderfrihetsrö-
relser i Afrika och skänkerfrikostigt pengar
åt Kuba, som inte längre kan sägas vara nå-
got u-land. Svensk Tidskrift har bett chefen
för informationsavdelningen inom SIDA, flyråchefen Bo Kärre, att ge en skildring av hur
pengarna egentligenfördelas. Först då man
vet detta, kan det varafruktbart att diskutera
SIDA och dess verksamhet.
Den l juli 1975 hade SIDA funnits till i ett
decennium och svenskt bistånd lämnats i ett
kvartssekel. En milstolpe hade passerats redan i och med ingången av år 1962, tre och
ett halvt år före SIDAs tillblivelse. Det var då
staten – och därmed skattebetalarna – tog
över hela det ekonomiska ansvaret. Den delen av det svenska biståndet, som bestod i att
finansiellt och i viss mån personellt stödja
FNs program för u-länderna, hade visserligen alltsedan den trevande starten 1949-50
varit en statlig angelägenhet. Initiativet till
en egen svensk u-hjälp, med naturnödvändighet begränsad till några få länder, hade
däremot tagits utanför statsmakterna. Det
var år 1952 som ett stort antal brett representativa folkrörelser och intresseorganisationer bildade Centralkommitten för svenskt
tekniskt bistånd till mindre utvecklade områ-
den. Centralkommitten gjorde insamlingar
bland allmänheten för att finansiera sina
projekt, av vilka de två första blev star-tklara
1954 i Etiopien respektive Pakistan. Staten
tillsköt vissa medel, men det skulle dröja till
1962 innan den helt övertog det privata
engagemanget. Centralkommitten avlöstes
då av Nämnden för Internationellt Bistånd,
NIB.
Jämfört med andra industriländer kom
Sverige igång sent med ett mer omfattande
bistånd till u-länderna. Under SIDAs första
år låg Sverige fyra från slutet i den internationella statistiken över industriländernas bistånd, mätt som andel av bruttonationalprodukten. 1974 toppade Sverige för första
gången samma lista. Under SIDAs första
verksamhetsår uppgick biståndsanslagen totalt till 283 miljoner kronor, tio år senare till
2 860 miljoner kronor. De båda beloppen innebär en stegring från 0,28 till l procent av
bruttonationalprodukten.
Under pionjäråren på 50-talet hade det
varit självklart att insamlade medel skulle
möjliggöra startandet av konkreta projekt,
som bidragsgivarna lätt kunde identifiera
som sina. SIDAs historia handlar först och
främst om vägen bort från dessa ”svenska
projekt” till det som idag brukar kallas överförande av svenska resurser till u-ländernas
egna projekt. Ett samlat uttryck för det nya
synsättet gavs i den s k landprogrammeringen, som växte fram under de sista åren på
60-talet och det första på 70-talet.
Tanken bakom landprogrammeringen är
att tillskott av resurser utifrån till ett u-land
måste inordnas i landets egna utvecklingsarbete. Sverige som givarland ger tillkänna
hur mycket resurser det totalt avser att ställa
till mottagarlandets förfogande under det
kommande året och preliminärt också under ytterligare ett par år. Sedan ankommer
det på mottagarlandet att föreslå inom vilka
delar av gällande utvecklingsplan man önskar sätta in de svenska resurserna. Det slutliga beslutet fattas gemensamt av de båda
länderna då även Sverige preciserar sina
möjligheter, begränsningar och önskemål.
Den nya metodiken
Vilka följder har då den nya metodiken med
mottagarlandet i centrum fått för de enskilda svenska insatserna? I det gamla begreppet ”projekt” låg en konkret, geografiskt avgränsad verksamhet i mottagarlandet: en
skola, ett sjukhus, vattenanläggningar inom
435
ett visst område, en hamn. En nackdel med
utifrån donerade projekt var att de band
mottagarlandets resurser på ett för dessas
budget besvärande sätt. Ju mer de själva fick
att säga till om, desto mer uppenbart blev
det att de hellre önskade bidrag till yrkesutbildningen i dess helhet än till enstaka yrkesskolor, hellre till hälsovården på landsbygden i allmänhet än till ett bestämt sjukhus.
Termen sektor- eller programstöd lanserades. Ytterligare ett steg togs i och med att bistånd lämnades till utvecklingsplanen som
helhet, ett slags valutastöd till importen. SIDA har alltså erfarenhet av att projektstödet
i växande omfattning ersatts av sektor- eller
programstöd respektive importstöd.
Ett undantag finns från programländernas fria dispositionsrätt till den finansiella
ram Sverige fastställer för vart och ett av
dem. Jag syftar på varubiståndet, som Margaretha af Ugglas diskuterade från principiell utgångspunkt i nr 4/1975 av denna tidskrift. Låt mig komplettera hennes framställning med några siffror och fakta.
Varubiståndet inleddes under NIB-åren
men inte av NIB, som huvudsakligen sysslade med tekniskt bistånd, utan av finansdepartementet. Det var då främst fråga om gå-
vor av papper; senare när SIDA tagit över
skulle konstgödning bli det dominerande
varuslaget. Målet var primärt att hjälpa de
länder som mottog pappret eller konstgödningen. Men det förelåg också det öppet uttalade bisyftet att stödja sysselsättningen i
Sverige. Varubiståndet hölls under en följd
av år vid ca 25 miljoner kronor per år, vilket
utgjorde en för varje år allt mindre andel av
det kontinuerligt växande totala biståndet.
436
Härutöver gavs vissa svenska bidrag in natura till internationella livsmedelsprogram.
Från 1972/73 erhöll SIDA instruktioner
att öka varubiståndet mot en riktpunkt som
årligen skulle anges av statsmakterna. Motivet var nu inte längre bara att värna om sysselsättningen i Sverige utan också att lindra
effekterna av hela biståndet på betalningsbalansen Gfr Margaretha af Ugglas’ artikel).
Som ett resultat av den nya given uppgick
avtalade leveranser av varubistånd 1972173
till ca 130 mkr; för 1975/76 har s~atsmakter?-
na ställt upp 500 mkr som riktpunkt för
varubiståndet. De angivna beloppen innebär
att varubiståndet har kommit att utgöra en
allt större andel av det totala biståndet, f n ca
16 å 17 procent.
För att om möjligt motverka de nackdelar,
som denna bindning av en inte obetydlig del
av det svenska biståndet kunde medföra för
berörda u-länder, uttalade 1973 års riksdag
att mottagarna skulle ges möjlighet att inom
en överenskommen finansiell ram själva välja varor. I och med detta tillvägagångssätt
blir det inte längre fråga om stöd till specifika svenska industrier, såsom tidigare papper
och konstgödning, utan varubiståndet inriktas tvärtom på områden där svensk industri
är konkurrenskraftig. Varor som särskilt efterfrågats sedan 1972 är rapsolja, pappersmassa, sjukhusutrustning, läromedel, stål
samt diverse verkstadsprodukter. Varubiståndet fördelas inte heller lika på alla programländer. ågra av dem berörs överhuvud taget inte av detta program. Mottagande länder har varit och är framför allt Bangladesh, Cuba, DRV, Indien, Sri Lanka och
Zambia. Flertalet av dessa får i betydande
omfattning bistånd från Sverige i form av
importstöd.
Programländer
Jag har redan flera gånger använt termen
programländer. Så kallas det dussin länder
för vilka landprogrammeringens principer
tillämpas i det svenska biståndet. När man
konstaterade att det av administrativa skäl
fanns anledning koncentrera det svenska biståndet till ett litet antal Hinder, utkristalliserade sig en grupp på ~ex länder: Etiopien,
Kenya, Tanzania och Tunisien samt Pakistan och Indien. Det var slumpvis som dessa
länder ursprungligen hade blivit mottagare
av svenskt bistånd, och de bedömningar som
legat bakom beslutet att ge bistånd hade varierat från fall till fall, SIDA kan sägas ha
ärvt dessa länder som mottagare. I fortsättningen valde statsmakterna nya mottagarländer efter kriterier som tydligast formulerats i statsutskottets utlåtande om biståndet
1970. Huvudsynpunkten var att länderna
skall föra en utvecklingspolitik som gynnar
de breda lagren och som således leder till
ekonomisk u~ämning. Nationer vilkas politiska och ekonomiska oberoende är utsatt
för hot från kringliggande eller andra utomstående makter skall också särskilt stödjas.
Enligt dessa kriterier har successivt tillkommit som programländer Zambia, Botswana, Demokratiska Republiken Vietnam
(DRV), Cuba samt, från 1975/76, Sri Lanka
(Ceylon) och Guinea-Bissau. I den ursprungliga gruppen inträffade den förändringen,
att Bangladesh efter Pakistans delning år
1971 blev Sveriges partner i utvecklingssam- 438
av det totala svenska biståndet till Indien har
utgjorts av varugåvor: papper, konstgödning, vete m m. Avsevärda belopp har Sverige satsat på den indiska familjeplaneringen.
I absoluta tal har Sverige lämnat mer bistånd
till Indien än till något annat land; mätt per
invånare i mottagarlandet mindre än till nå-
got annat programland. För de indiska myndigheterna har Sverige snarast framstått
som en mindre bidragsgivare. Av det totala
bruttobiståndet utifrån har Sverige svarat
för drygt en procent.
Biståndet till Nordvietnam (DRV) uppvisar andra drag. I form av humanitärt bistånd har det pågått alltsedan SIDAs start.
Återuppbyggnadsbiståndet har skjutit fart
under de senaste åren. Å ena sidan har varuleveranser genomförts för att täcka omedelbara behov: till familjeplaneringen, till hälsooch sjukvården och som allmänt importstöd.
Å andra sidan har arbete igångsatts för två
stora projekt inom sjukvården (ett barnsjukhus i Hanoi och ett allmänsjukhus i Hong Bi
i norra Tonkinbukten) och ett inom skogsindustrin (en massa- och pappersfabrik i Bai
Bang, åtta mil nordväst om Hanoi). I själva
verket har DRVs regering valt att under ett
antal år kanalisera huvudparten av de resurser Sverige ställer till förfogande till dessa
tre projekt. Sjukhusen skall vara färdiga
1977, då också den första pappersmaskinen
kommer i drift. Massafabriken skall vara i
full drift 1979. Det kan tilläggas att pappersoch massafabriken är det största biståndsprojektet som SIDA varit inblandad i. De
svenska kostnaderna för projektet uppgår
under en femårsperiod till 620 miljoner kronor, vartill kommer 150 miljoner för förväntade prishöjningar.
I biståndet till Cuba står hälsovården och
undervisningen i centrum. SIDA har sedan
1971 ersatt eller kompletterat befintlig utrustning främst inom disciplinerna röntgendiagnostik, klinisk kemi, klinisk fysiologi och
intensivvård vid ett 50-tal sjukhus på provins- och regionnivå. Även på undervisningsområdet avser de svenska insatserna främst
finansiering av importerad utrustning, bia
från Sverige. I det senaste biståndsprogrammet ingår också stöd till den kubanska industriutvecklingen. Med hänsyn till Cubas ekonomiska potential kommer från i år en del
av biståndet att lämnas i form av krediter. I
fråga om andra programländer, främst Tanzania och Indien, går utvecklingen i motsatt
riktning. De som tidigare erhöll en del av det
svenska biståndet som krediter, får numer
allt större del av biståndet på gåvobasis.
Utanf”Or programländema
Av de ca l 800 miljoner kronor, som SIDA
förvaltar innevarande budgetår, går nära
l 200 miljoner kronor till de tolv programländerna. Ytterligare drygt 150 miljoner
kronor är reserverade för andra länder, där
Sverige utan att ställa en landram till fritt
förfogande medverkar i vissa utvecklingsinsatser. Främst skall nämnas M~ambique
och Sydvietnam, Pakistan, Östafrikanska Gemenskapen samt Lesotho och Swaziland i
södra Afrika. 200 miljoner kronor har avsatts för insatser med _anledning av naturkatastrofer eller krigshändelser oberoende av
var i världen de inträffar. Dessa medel får
också användas för biståndsinsatser i programländer som föranleds av andra extraordinära behov.
För kurs- och stipendiatverksamhet disponerar SIDA över 35 miljoner kronor. Den
individuella stipendieringen av u-landsstudenter, som var ett uppmärksammat inslag i
den tidiga u-hjälpen, har i stort sett avskaffats. I stället har alltmer utrymme beretts för
kortare grupparrangemang av yrkesfortbildande karaktär. Deltagare i de olika kurserna och seminarierna är högt kvalificerade
fackmän från u-länder med lång yrkeserfarenhet och fast yrkesanknytning i hemlandet. Ett stort antal u-länder i Afrika, Asien
och Latinamerika inbjuds nominera kandidater. Kurserna arrangeras i nära samarbete
med såväl svenska utbildningsanstalter och
företag som med FN-organ. En särskilt viktig del är utbytet av erfarenheter mellan uländerna under kurstiden. Ofta återkommande ämnesområden är lantbruk, skogsbruk, fiske, hälsovård och nutrition, facklig
utbildning, kooperation, naturvetenskap, internationell upphandling, marknadsföring,
hamnförvaltning, kvalitetskontroll i industrin, underhållssystem, elektronik, småindustrianläggningar, hantverk, pappers- och
massateknik, transportväsende. Under tre
år på 70-talet deltog när 5 000 personer från
120 u-länder i sådana SIDA-finansierade
kurser.
Ett specialområde, där SIDA samarbetat
både med vissa programländer och med länder utanför den kretsen, är familjeplanering. Syftet har hela tiden varit dubbelt: dels
att bidra till att förbättra de enskilda människornas möjligheter att bestämma över vilket
antal barn de önskar ha och när de skall
439
komma, dels att stödja enskilda u-länder i deras ansträngningar att minska takten i folkökningen. Den stora spridningen av de
svenska familjeplaneringsinsatserna – en tid
på 60-talet till ett 20-talländer – berodde på
att Sverige länge var den enda stat som var
beredd att lämna bistånd på detta område.
Vid tiden för SIDAs tillkomst var familjeplaneringen inte heller accepterad av FN. Idag
är förhållandet ett annat. Av de medel som
Sverige satsar på familjeplanering går två
tredjedelar som bidrag till FNs Befolkningsfond, Världshälsoorganisationen (för forskning som syftar till att få fram nya preventivmedel), det Internationella Familjeplaneringsförbundet IPPF och andra internationella organ.
Av de totala biståndsanslagen på 2 860
miljoner kronor budgetåret 1975/76 utgår
l 050 miljoner kronor, eller ca 35 procent,
som bidrag till FNs utvecklingsprogram
UNDP, Världsbankens systerorganisation
IDA, FNs barnfond UNICEF och andra internationella program för u-länderna. FNandelen av den svenska biståndsbudgeten
låg under SIDAs tidiga år vid ca 50 procent
men har sakta minskat till nuläget, främst på
grund av att andra stater inte varit benägna
att höja sina FN-bidrag tillräckligt snabbt. De
svenska FN-bidragen förvaltas av Utrikesdepartementet. SIDA berörs i och med att de
olika FN-organen genomför sina biståndsprogram. Exempelvis är SIDA den instans
som svarar för rekrytering av svenskar till
fältarbete i FNs tjänst.
SIDA har också strävat att påverka inriktningen av FNs arbete på utvecklingsområ-
det. Det första och mest påtagliga exemplet
440
är omigen familjeplaneringen. Andra exempel avser ILO och sysselsättningen, Unesco
och undervisningsplaneringen, WHO och
forskningen på olika medicinska områden,
FAO och jordbruksforskningen. I samtliga
fall har respektive FN-organs resurser för
det speciella ändamålet förstärkts med
SIDA-medel. Allra störst betydelse har Sveriges bidrag till det kanske mindre kända International Trade Center, ITC, i Geneve
haft. ITC är det FN-organ som bistår u-länderna i deras ansträngningar att öka exporten. Sverige svarar för inte mindre än ca 30
procent av ITCs budget och är därmed dess
största bidragsgivare. Som ett led i samma
politik har 1974 års riksdag, bl a efter förslag
från SIDA, beslutat inrätta ett särskilt organ
med uppgift att främja import till Sverige
från u-länderna, Importkontoret för ulandsprodukter.
Ett bredare samarbete
Valet av programländer har för Sveriges del
inte dikterats av näringslivet. Om biståndet
inte följt handeln, har handeln i stället börjat
följa biståndet. Tanzania och Cuba är härvidlag goda exempel. Många andra förbindelser har knutits mellan institutioner och
personer i Sverige och i de u-länder vi stö-
der. Samtidigt har Sverige slutit samarbetsavtal med några u-länder, som inte kommer
i fråga för egentligt bistånd, av innebörd att
Sverige skall befrämja dessa länders industrialisering och handelsförbindelserna med
dem. Här öppnar sig möjligheter till otaliga
variationer och kombinationer inom ramen
för ett bredare samarbete mellan Sverige
och u-länderna.
Kanske man vågar säga att SIDA under sina tio första år funnit en metodik i arbetet
som på det hela taget tycks fungera hyggligt.
För nästa tioårsperiod är det angeläget att
verket är öppet, och tillåts vara öppet, för de
nya strömningar som rör sig inom det internationella utvecklingssamarbetet.