Stig Jägerskiöld; Medborgarnas rättigheter

STIG JÄGERSKIÖLD:
Medborgarnas rättigheter
Grundlagsdebatten har till stor del gällt
skyddet för medborgerliga rättigheter i den
nya regeringsformen. Professorn i offentlig
rätt vid Uppsala Universitet, Stig Jägerskiöld, analyserar dessa frågor och påpekar
att det inte kan vara i socialistiska partiers
intresse att slå fast en absolut gräns över
vilken staten ej får gå. Detta skulle ju
förhindra ingripanden i individernas liv
som statsdirigering, konjunkturpolitik och
ett jämlikhetsprogram som rymmer såväl
förmögenhets- och löneutjämning som
åsiktsuniformering.
Är det möjligt att lösa dessa problem i
vårt politiska klimat? Vilket värde får t ex
inskrivandet i grundlagen av skyddet för
individens äganderätt när skattebegreppet
förvandlats så att det ej längre avser
avgifter för att täcka statens nödvändiga
utgifter utan även kan rymma uppoffringar i inkomstutjämnande eller konjunkturpolitiskt syfte?
Sent omsider har arbetet på en ny regeringsform börjat intressera en bred opinion. Helt naturligt har denna ej öppet
öga för de grundläggande bristerna i det
förslag, som nyligen behandlats av riksdagen – den bristande penetreringen av
statsrättsliga problem och den ytliga behandlingen av materialet. Intresset har i
stället kommit att inriktas på ett fåtal
ämnen, som råkat vara aktuella. Främst
bland dessa befinner sig skyddet för med·
borgerliga rättigheter.
Det är en gammal strävan bland människorna att söka skapa en tryggad sfär
gentemot statsmaktens anspråk. Det låg
mycken erfarenhet av tyranniska härskare
bakom de första försöken i denna riktning
under 1600-talet. Naturligtvis förutsätter
detta en ideologi. Undersåtarna skall ej
tvingas till uppoffringar eller utsättas för
tvång utöver vad lagstiftaren bedömer
som godtagbart. Det finns, menar man,
en absolut gräns utöver vilken staten ej
får gå. Det ligger, säger man, även i sta·
tens intresse att göra halt vid denna gräns.
Men en sådan ideologi rimmar ej väl med
de anspråk, som numera särskilt sociaJis.
tiska partier hävdar, på att styra samhälls.
utveckling och ingripa i individernas liv
till förmån för statsdirigering, konjunktur·
politik, för ett jämlikhetsprogram som
rymmer förmögenhetsutjämning, löneul·
jämning, åsiktsuniformering och mycket
annat.
Fråga är med andra ord om politikerna
vill ålägga sig någon grad av självbehärsk·
ning, om de är beredda att behärska sia
experimenteringslust eller ej. I så fall
te de avstå från viss maktutövning.
De metoder, som man valt för att skydda de medborgerliga rättigheterna är
många. De har under seklernas lopp utvecklats alltmer, något som i sin tur återspeglar den dystra verklighet att mot en
maktmedveten och förslagen statsmakt
hjälper till sist ej några skriftliga garantier. Det är egentligen först när dessa förs
upp av en stark opinion, som skyddet kan
bli effektivt.
Sveriges Magna charta
Det äldsta tillvägagångssättet var att avpressa fursten en utfästelse att inte företaga vissa besvärande åtgärder. Englands
berömda MagnaCharta från 1215 var ett
löfte av en monark att respektera vissa
rättigheter. Tekniken blev vanlig. Hos oss
avlade under medeltiden den nyvalde konungen – senare den efter arvsrätt tillträdande – en konungaförsäkran, som
band honom att iakttaga ett antal regler.
Finlands statsrättsliga särställning i det
ryska kejsardömet byggde just på en så-
dan härskarförsäkran. Den innebar för
Sveriges del en rättighetskatalog, som kallats vår Magna charta, och som 1809 togs
in i regeringsformen som § 16. Grundlagsbudet avsåg då att binda staten i förhållande till medborgarna; konungen var ju
den enda statsmakt, som kunde handla i
förhållande till dessa och därför den ende
som behövde band på sitt handlande.
Först senare har man under intryck av
tysk 1800-talsdoktrin hittat på att RF § 16
allenast band konungen som förvaltningens chef, men ej riksdagen som lagstiftare.
123
Den konstruktionen blev lika ödesdiger
som den var felaktig. Därmed gick vi
miste om det grundlagsskydd för medborgarrättigheter, som sedan länge efterlysts.
Naturrättens metod återigen var att på-
stå att vissa rättssatser var eviga. Det var
– så länge människorna lät sig övertygas
därav – ett effektivt sätt att skapa och
upprätthålla ofta värdefulla kulturfrämjande rättsgrundsatser. Naturrätten har i
och för sig anor i antiken, men metoden
överfördes ej till den offentliga rätten
förrän under 1600-talet. Det hade då nära
samband med de religiösa sekternas kamp
mot den engelska statsmakten. Ofta tolkade man in rättsskyddsgarantier och antagna medborgerliga rättigheter i det samhällsfördrag, som man påstod ligga bakom
samhällets bildande. Själva grundlagsbegreppet utarbetades mot bakgrund av dylika föreställningar. Dess särskilda helgd
skulle utgöra en garanti för medborgarnas
rättigheter i förhållande till monarken.
Det är en lång rad av rättighetskataloger, som sett dagen alltifrån Förenta staternas konstitution, de franska revolutionsförfattningarna och Norges Grundlov till
den västtyska förbundsstatens Grundgesetz och den femte franska republikens
konstitution. Finlands regeringsform från
det oroliga året 1919 är den enda av de
många konstitutionerna från tiden efter
det första världskriget, som överlevt det
andra världskrigets stormar; de rymde alla
omfattande rättighetskataloger. Märkligt
är att samma strävanden att skydda medborgarna mot staternas övermakt efter det
andra världskriget ytterligare föranlett
124
uppstållandet av skyddskataloger i mellanfolkliga avtal, slutna inom Förenta nationernas ram eller Europarådets, för att
nämna de för oss mest intressanta traktaterna. Dem har vi ansett oss kunna underteckna.
Söker vi överblicka den mångfald av
regler av sådan innebörd, som kommit till
under seklernas lopp, skall vi finna en
provkarta på önskemål av ganska skiftande innebörd. Ursprungligen gav kampen
för den religiösa friheten upphov till rättighetsförklaringar. Karakteristiskt för
den fortsatta spekulationen var inriktningen på individuella rättigheter. Det är individens egendom, som skall skyddas, hans
rörelsefrihet och åsiktsfrihet, hans ohämmade rätt att utöva näring och förvärva
fastighet. Men snart nog förvandlades rättighetskatalogerna under intryck av den
jämlikhetsideologi, som växte fram redan
under 1700-talet och därefter med jämna
mellanrum hyllats. Senare tiders sociala
strävanden och arbetsrättsliga utveckling
har likaså återverkat, liksom olika moraliska värderingar. Sociala grundrättigheter
betecknar ofta en kompromiss mellan det
liberala samhällsidealet och socialismen.
Ju vidlyftigare katalogerna över medborgerliga rättigheter blev, desto större
var frestelsen att öppna vägar till undantag. I många länder visade det sig att rika
möjligheter fanns därtill. En metod är uttryck för ett legitimt behov att till komplettering av en alltför allmänt avfattad
grundlagstext anlita den sedvanliga lagstiftningen. Grundlagsbuden rymmer då
reservationer av typen, att den medborgerliga rättigheten gäller, därest ej undan·
tag gjorts i lag. Även mera allmänna undantagsstadganden möter. Känd och
ökänd är föreskriften i Weimarförfatt·
ningen att det medborgerliga rättsskyddet
kunde upphävas genom nödförordning –
ett stadgande, som var av största betydelse vid Weimarrepublikens störtande och
nationalsocialismens maktövertagande.
För maktmedvetna regimer finns slut·
ligen alltid möjligheten att genom omtolkning av grundlagstexten skaffa sig en
ej avsedd handlingsfrihet. Efter frihetstida
och gustavianska erfarenheter härav sök·
te 1809 års grundlagsfäder att täppa till
även detta hål genom stadgandet i regeringsformen § 84 om att grundlag skall
tolkas efter bokstaven, en tolkningsprincip
av rättsskyddskaraktär.
Garantier i en grundlag för medborgar·
nas rättigheter kan trots allt ej frånkän·
nas allt värde. Däri ligger i vart fall en
psykologiskt verkande uppmaning att iakt·
taga de högtidligt givna rättsreglerna –
redan däri kan ligga ett skydd, som i vart
fall är verksamt så länge en härskare är
angelägen att hålla sitt ord. Men sätter
han av något skäl andra intressen – ofta
kallade statsnyttan – före, så verkar de
rättsliga formlerna ej mer. Därmed kan
en statschef väl utsätta sig för risker; ty·
rannmordet – som Anckarström och hans
medsammansvurna åberopade 1792 – är
en sådan. Även Bobrikoffs öde kan nämnas i sådant sammanhang. Men därmed
är vi ute i statslivets djungelartade utkanter.
Mera praktiskt intressanta är de
tier, som kan inbyggas i statsrätten. Grundlagarnas iakttagande garanteras då av nå-
gon kontrollerande faktor eller genom
några mer komplicerade regler om lagstiftningsförfarande, som krav på kvalificerad majoritet för vissa typer av viktiga
beslut eller rent av på folkomröstning.
Domstolamas prövningsrätt
I främsta rummet har härvid domstolarnas ställning i statslivet tilldragit sig uppmärksamheten. Det mest kända exemplet
är högsta domstolen i USA som alltsedaD
år 1803 utövat en kontroll över lagars
grundlagsenlighet. Exemplet har efterföljts av bland andra länder Norge. Hos
oss har länge en diskussion förts om våra
domstolars ställning. Problemet har främst
gällt om domstol skulle kunna förklara
allmän lag för grundlagstridig, ehuru de
högsta domstolarna tidigare alltid genom
lagrådet deltog i bedömningen av förslag
till allmän lag. Under pågående grundlagsarbete synes domstolarnas lagprövningsrätt slutligt blivit godtagen. Men
samtidigt måste man konstatera att den
garanti för medborgarna, som borde ligga
häri, förlorat i betydelse, därför att den
föreslagna rättighetskatalogen är närmast
innehållslös. Däri ligger nu skillnaden mellan amerikansk och norsk samt svensk
statsrättslig verklighet. Även om våra domstolars lagprövningsrätt erkännes har de
inga normer av betydelse att jämföra lagstiftningen med.
Det finns även en annan modell för
rättslig bedömning av lagars överensstämmelse med konstitutionen – den särskilda
författningsdomstolen. Den tyska förbundsrepubliken har t ex valt denna utväg
och i Karlsruhe anordnat en särskild
Verfassungsgericht.
Naturligtvis kan en regering och ett
parlament, som önskar frigöra sig från lagprövningens kontroll, kringgå denna även
genom att bruka eller missbruka sin utnämningsrätt så, att den skaffar sig pålitliga domare i den avgörande instansen;
kända exempel härpå erbjuder ju Förenta
staternas moderna historia. Här som så
ofta eljest visar sig att sist och slutligen
ej de juridiska konstruktionerna blir avgö-
rande utan den anda, som råder inom ett
lands politiska liv. Men intill dess att en
dylik politik kunnat genomföras – Östen
Unden brukade hota därmed- utgör likväl domstolskontrollen en faktor av betydelse.
Arbetet med den nya grundlagen
När arbetet på en ny svensk grundlag år
1954 inleddes blev tanken på en katalog
över medborgerliga rättigheter naturligt
nog aktuell. U nder den oroliga tiden närmast före och under det andra världskriget hade några, tämligen valhänta, försök
gjorts att förstärka det skydd, som RF § 16
en gång avsett att bereda medborgarna.
Nu var tiden, menade man på flera håll,
kommen för att till sist utforma en svensk
rättighetskatalog. Man hade på många
håll reagerat mot vad man funnit vara
övergrepp.
Men fanns det verkligen en vilja på ledande håll att skapa regler, som framgent
skulle binda riksdag och regering? Initial
l:
~·
l
126
tivet kom betecknande nog från partihåll
inom riksdagen flera år efter det att regeringens direktiv för författningsutredningen utfärdats. Resultatet blev till sist att
författningsutredningen i sitt förslag upptog ”bestämmelser om vissa grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter”,
medan RF § 16 förvisades till ett stadgande för rikets myndigheter att tillämpas i deras förhållande till medborgarna.
Men de bestämmelser, som skulle binda
statsmakterna och i motsvarande mån
skydda medborgarna, var få och vaga. I
flertalet fall var de försedda med en reservation om att ändring kunde ske genom
lagstiftning; denna teknik var driven alltför långt. Till dessa dilettantiskt utformade grundlagsbud fogade författningsutredningen några än mera vaga proklamationer om sociala rättigheter.
Det saknades uppenbarligen hos författningsutredningen vilja och förmodligen
även förmåga att angripa de svåra problem, som en rättighetskatalog i dagens
samhälle skulle utgöra.
Grundlagberedningen fick ärva det
problem, varmed författningsutredningen
så uppenbart misslyckats. Det politiska
klimatet var nu än hårdare. I direktiven
framhöll justitieministern att en rättighetskatalog skulle kunna utgöra ett olämpligt hinder för en snabb förändring av
samhället. Blott någon enstaka rättighet
av hög dignitet som tryckfrihet ägnade
sig för verkligt grundlagsskydd. I övrigt
borde man, säges det något sibyllinskt, slå
vakt om ”vissa essentiella kvaliteter hos
det regelsystem, på vilket en viss rättighet
anses vila”. Det var från denna starkt be·
gränsade utgångspunkt som grundlagbe·
redningen tog upp till behandling kraven
på grundlagsgarantier för medborgerliga
rättigheter. Resultatet blev därför, ej över·
raskande, närmast lika ynkligt som tidigare. Det är allenast några tämligen självklara rättigheter, som åtnjuter en lika absolut som självklar och därför, så länge
vårt land överhuvudtaget tillhör väster·
landet, onödig garanti (tryckfriheten är
givetvis alltjämt skyddad i särskild grundlag) ; svensk man kan ej landsförvisas. Han
kan däremot – egendomligt nog – be.
rövas sitt medborgarskap, om han ej är
bosatt i riket, ett av de många legislativa
misslyckandena i grundlagstexten.
Strafflag får ej ges retroaktiv verkanom civillag säges i detta sammanhang, betecknande nog, inget. Den enskilde, som
av administrativ myndighet blivit dömd
till straff eller mot sin vilja omhänderta·
gen har rätt att få sin sak prövad av domstol eller ”domstolsliknande organ”, en
ganska ynklig kompromiss på ett ömtåligt
område.
I övrigt nöjer sig grundlagberedningt~~
med att utpeka vissa medborgerliga rättigheter som värdefulla : kommunikationsrätt, demonstrationsrätt,
och åsiktsfrihet, församlings- och
eningsfrihet, religionsfrihet och r’·”··pf<•”””•
het, personlig integritet i vissa
den, brev-, post- och
räknas upp. Men dessa rättigheter
allenast ”om ej annat stadgas i lag”.
Det kan knappast förvåna, att
utformning av skyddet för de ····—-·,.,-
liga rättigheterna framkallade indignation,
men först i grundlagsarbetets sista skälvande minut. Resultatet blev återigen en kompromiss – frågan om de medborgerliga
rättigheterna skall ytterligare utredas.
Vilket värde har rättigheterna?
Men är den uppgift, som förelagts verkligen möjlig att lösa i vårt politiska klimat? För att så skall vara möjligt kräves
ett besinnande av grundläggande problem.
Att så är fallet kan kanske lättast belysas
av det materiellt sett viktigaste problemet, skyddet för individens äganderätt,
som var klart angivet i 1809 års regeringsform § 16. För äldre generationer var den
trygghet, som härmed vinnes, a och o.
Först om individen kan räkna med en
skyddad och tryggad ekonomi blir, menade man, hans möjligheter att hävda sig
och sina intressen verklighet. Men sätter
man häremot kraven på utjämning, insyn,
kontroll, allmän dispositionsrätt etc etc
så återstår till sist ej mycket av den äganderätt, som skall vara individens trygghet.
är skattebegreppet förvandlats så att det
ej längre avser avgifter för att täcka statens nödvändiga utgifter utan även kan
rymma uppoffringar i inkomstutjämnande
eller konjunkturpolitiskt syfte har en vä-
sentlig förutsättning brustit. När ingreppen i företagens organisation och verksamhet sker i sådan utsträckning, att detta
påverkar deras ekonomiska ställning och
fria verksamhetsmöjligheter har delägarnas rätt angripits. Markpolitikens utformning har samma effekt. Förbudet mot expropriation utan ersättning, som är det
127
enda egendomsskyddet i den nya regeringsformen, får en högst reducerad betydelse, när staten kan vidtaga så vittgående åtgärder med återverkan på ekonomiska värden, som nyss sagts. Dörren står
ju vidöppen för förfaranden, som är analoga med expropriation utan ersättning,
konfiskation.
Går vi över till andra områden, kan
motsvarande erinringar göras. Betydelsen
av att regler, som inskränker medborgarnas rörelsefrihet, föreningsfrihet, mötesfrihet m m skall ges i lag, är begränsad,
när några normer för vad som kan stadgas i sådan lag ej ges; detta innebär allenast att regeringen i fredstid ej kan på
egen hand reglera dessa ämnen, och så är
förhållandet med de regler, som i svepande formuleringar anger att förhållandet
mellan enskilda och det allmänna skulle
regleras i lag, när fråga är om åligganden
och ingrepp i de enskildas förhållanden. I
den nya regeringsformen lämnas ej ens
ett klart uttalat skydd för hemfriden, som
dock klart angavs i gamla regeringsformens§ 16.
Har nu. denna rättighetskatalog över
huvudtaget givit något nytt utöver vad
som tidigare varit svensk statsrätt? Det
sägs ofta – särskilt från de för regeringsformen ansvariga – att så är fallet; däri
skall då ligga ett försvar för de torftiga
reglerna i det kritiserade förslaget. Man
pekar bl a på att församlingsfriheten är
upptagen i grundlagen, medan den ej var
nämnd i 1809 års regeringsform § 16.
Men ingen har bestritt församlingsfriheten. Man menar att även om de allra
l
:
l
l
l
!
’
;
l
:
:
j
l
:l
i
l
t_’
i!
~
l
l
l
128
flesta rättigheterna kan ändras och begränsas genom lag, sa är kravet på lag en
nyhet av värde. Men vi har sedan lång
tid eri sedvanerätt, som anger att lag krä-
ves för allvarligare ingrepp i medborgarnas rätts- och frihetssfär. Enda skillnaden
blir nu då att detta krav på lagstiftning
blivit kodifierat i grundlag.
Troligen skulle den ärevördiga RF § 16
ha kunnat erbjuda ett långt bättre skydd
för medborgarna, om den tillämpats efter
sin ordalydelse.
Samtidigt har lagbegreppet i den nya
regeringsformen förändrats till det sämre.
Men därom tiger man envist, när betydelsen av det nya grundlagsskyddet för de
medborgerliga rättigheterna framhålles.
Lag är nämligen nu varje norm, som riksdagen önskar beteckna som sådan. Garantin i lagstiftningsförfarandet saknas nästan
helt.
Än värre blir det om vi sammanställer
reglerna om lagstiftning på de medborgerliga rättigheternas område med de rent
besynnerliga stadgandena i regeringsformen om krig och krigsockupation. Resultatet är, att regeringen på ockuperat område kan få hela lagstiftningsmakten överförd på sig med undantag för grundlagstiftning. Med andra ord kan regeringen
under dessa förhållanden företaga ändring
i det alldeles övervägande antalet av regler om medborgerliga rättigheter!
Att socialförvaltningens makt, som nu
blir allt större, behöver definieras och begränsas i stadganden med central placering i en grundlag, borde dock vare uppenbart. Vart har hemfriden tagit vägen,
när nitiska och på socialhögskolorna indoktrinerade unga tjänstemän kan i en
s k modem ·kriminalvårdspolitiks namn
vidtaga åtgärder, som kan kränka den
vanliga medborgarens frid? strejkrätten
som borde, tycker man, ligga dagens lag·
stiftare varmt om hjärtat, är ej garanterad, ej ens omnämnd. Men förklaringen
ligger väl däri att man efter erfarenheter
av tjänstemannastrejker ej vill ge strejk·
rätten ett absolut grundlagsskydd.
Vad som bör göras, om man alls vill ge
medborgama något av värde, är att analysera de olika rättigheter, som lagstiftaren vill garantera och samtidigt, så noga
som möjligt, ange vilka undantag som
ifrågakomma. Uppgiften är arbetsam.
kräver juridisk kringsyn och politisk
tasi. Men den, som verkligen skulle
utföra ett sådant arbete har rika
heter att från andra länders statsrätt
ta vägledning. Han behöver ej gå
än till Finland och Norge för att få sådan.
Utsträcker han sina studier till den
peiska kontinenten, blir materialet rent
överflödande rikt. Det vore på tiden
den komparativa metod för
ning, som i 1809 års regeringsform
betydande ·resultat, äntligen åter kom
användning i vårt grundlagsarbete. Det
att beklaga, att så ej i tillräcklig
ning tidigare blivit fallet. Då hade
nya regeringsformen ej blivit ett från
ternationell synpunkt sett så säreget
mitivt dokument, som den nu är.