Anders Stendahl; Alkoholpolitiska utredningar

ANDERS STENDAHL:
Alkoholpolitiska utredningar
Få saker har varit så utredda, debatterade
och reglerade genom lagar och förordningar som försäljningen av alkohol och
rätten att servera alkohol i Sverige. I samband med att staten velat stävja missbruket har den sökt reglera bruket. Att missbruket kan vara grovt och socialt förödande ger den senaste av de genom åren
nästan ständigt pågående utredningarna
allvarliga bevis på. Rådman Anders Stendahl har varit biträdande sekreterare i
denna utredning. Han ger i sin artikel en
översikt av vart det långa utredningsarbetet syftat. H ans artikel skulle kunna kallas
Från Brattsystem till miljövård.
Enligt en förordning från 1813 bestraf
des den som fyra gånger gjort sig skyl ·
till fylleri inte bara med höga böter.
fick också sitta en dag i stocken, h
förbrytelse kungjordes från prediks
och han förlorade rätten att deltaga i
och att väljas till uppdrag som inn
medborgerligt förtroende. Upprep
fylleriet följde lång tids straffarbete
kronans arbetsinrättningar. Barn u
15 år som överlastade sig skulle agas
föräldrar eller husbonde i närvaro
krono-, stads- eller politibetjänt.
bestämmelser mildrades avsevärt 1
Den officiella inställningen till dry
skap var dock alltjämt oerhört sträng,
got som bl a speglas i ett först 1894
hävt stadgande, enligt vilket den,
förtärde så omåttligt med starka dry
att han därav dog, skulle begravas i
het.
Än idag utdöms straff för den som
träder berusad på allmän plats, trots
en sådan reaktion representerar ett Iii
gat betraktelsesätt. Den akuta
ningen är ett sjukdomstillstånd, och
händertagaodet bör ta sikte på att
den berusade vård och behandling.
bötesstraffet skulle verka avhållande är
kert en verklighetsfrämmande tanke.
Lagstiftningen kring fylleriet är
en ringa del av det stora problemko
som handlar om statsmakternas s •
att motverka människors alkoho
bruk. Alkoholpolitiska utredningens i
garna överlämnade betänkande (
1974: 90-93) är bara den senaste
i en lång följetong av utredningar.
Få områden har varit föremål för så inlllliv debatt, så många statliga utred- -.gar och så många regleringsförsök som
alkoholpolitiska. Enligt en nitisk sekl mer än 200 förordningar, stadgar,
llngörelser, cirkulär, skrivelser m m om
lverkning, försäljning, beskattning och
-.&beläggning av alkoholdrycker. Bakom
denna lagstiftning låg inte bara nykter- ;sa Iletspolitikens tankegångar – väl så vä-
>4. atligt var att regleringen var ett viktigt
:n· .Id för att skaffa statsverket inkomster.
tå· å idag sorterar alkoholpolitiken, med dess
•p- lira sociala frågor, under finansdeparte- 1m .entet.
er,
stpFrån och med 1911 har utvecklingen
bninerats av det utredningsarbete som
felrivits av parlamentariskt sammanlila kommitteer. Bland de större av dessa
1tt bo nämnas 1911 års nykterhetskommitte,
le- 1928 års rusdryckslagstiftningsrevision;
1944 års nykterhetskommitte och nu se• den 1965 tillsatta alkoholpolitiska
llredningen (APU) med förre civilmi- -.tern Sigurd Lindholm i spetsen.
ISnda
l.tt
Dessa kommitteer har samtliga haft
till uppgift att lägga fram övergripande
ra inlag i syfte att motverka alkoholmisslruket. Dessutom har funnits ett stort an- :ä-
!X
’
m 111 utredningar, som ägnat sig åt vissa
;s- !peciella frågor i alkoholproblematiken.
a- la har spörsmål som rör bryggeriernas
U lintatligande och ölets marknadsföring i
~n a.rlgt, problemet alkohol-trafik, bepänsningen av det privata vinstintresset
83
vid serveringen på restaurang samt reklamfrågan varit föremål för sådant särskilt studium.
Brattsystemet
Då 1911 års nykterhetskommitte tillsattes
talade en rad omständigheter för ett totalförbud. Sedan senare delen av 1870-talet hade helnykterhetsrörelsen ökat kraftigt i omfattning och betydelse. Rörelsen
krävde totalförbud mot tillverkning, import och försäljning av rusdrycker. Också
utanför nykterhetsorganisationerna fanns
ett stort antal absolutister och andra anhängare av förbudstanken. Under storstrejken 1909 förekom ett tillfälligt rusdrycksförbud, och vid en av nykterhetsorganisationerna kort därefter arrangerad
inofficiell folkomröstning röstade 56 %
av landets vuxna befolkning för ett totalförbud.
1911 års nykterhetskommitte hade i
uppdrag bl a att ”åvägabringa en allsidig
utredning rörande allmänt rusdrycksförbud”. I kommitten ingick läkaren I van
Bratt, som ansåg att ett totalförbud var
förknippat med alltför stora olägenheter.
Bratts motförslag innehöll tre huvudpunkter, nämligen desintresseringen, den
individuella kontrollen och den öppna
nykterhetsvården. Desintresseringen innebar en avveckling av de privata och
kommunala ekonomiska intressena inom
alkoholhanteringen på alla de områden
där de kunde tänkas leda till skada. Den
individuella kontrollen syftade till att
förhindra missbrukare att komma över
84
sprit. Inköpsrätten skulle vara beroende
av tillstånd, och varje tillstånd knytas till
en viss systembutik. Detta alkoholpolitiska system skulle komma att dominera
svensk alkoholpolitik i årtionden. Nykterhetskommitten lade 1914 fram ett delförslag med en försäljningslagstiftning
anordnad huvudsakligen efter Bratts riktlinjer, ett förslag som i stora delar antogs
av 1917 års riksdag. Redan tidigare hade
dock Brattsystemet börjat tillämpas i
praktiken.
1920 var kommitten färdig med sina
överväganden i förbudsfrågan och lade
fram ett förslag till lagstiftning om totalförbud. Bratt reserverade sig naturligtvis.
Vid en dramatisk folkomröstning den 22
augusti 1922 avvisades förbudstanken
med 924 000 röster mot 888 459.
Den period som följde efter det att
1917 års försäljningsförordning antogs
till dess att motbokssystemet avskaffades
kännetecknas av olika detaljändringar
inom Brattsystemets ram. 1923 genomfördes en lagstiftning varigenom reningen
av brännvin samt partihandeln med och
importen av spritdrycker förbehölls ett
särskilt bildat bolag – Vin- & Spritcentralen- med övervägande statligt inflytande.
Den tidigare nämnda rusdryckslagstiftningsrevisionen avgav sitt betänkande
1934, vilket efter riksdagsbehandling
1937 ledde till bl a en ny rusdrycksförsäljningsförordning. De dåvarande 121 systembolagen minskades till 41. Kommunernas exklusiva rätt att bestämma om
systembutik skulle finnas i kommunen
avskaffades. Systembolagen fick en
rätt att driva en viss typ av enklare
stauranger, s k folkrestauranger.
1945 betogs systembolagen rätten
själva bedriva utskänkning. Tillstån
måste överlåtas på annan. Vad gällde
stånden till servering på folkrestau
erna skulle de överlåtas på ett sta
företag, det nybildade Sveriges cen
restaurangaktiebolag, ”Riks-Sara”.
sökte även på annat sätt minska det
vata vinstintresset inom utskänkni
Genom ganska invecklade regler om
vinstkvantiteter syftade man till att
skänkningsvinsterna på spritdrycker
starkvin successivt skulle nedtrappas
der en 25-årsperiod, räknat från 1937,
sedan ej alls skulle utgå.
Ransoneringen avskaffas
Brattsystemet var omstritt vid sin
komst och förblev omstritt under hela
tillvaro. För nykterhetsrörelsen kv
totalförbudet som huvudmålet fram
början av 1940-talet. Vid ett lan
1944 antogs emellertid ”de 14 punk
program”, enligt vilket flera olika
mer skulle tillgripas för att steg för
pressa konsumtionen tillbaka. Bra
met angreps för att det skulle ha
kommit en popularisering av dry
den. Man menade att maximimåttet
l sprit i månaden – av många upp
des som ett ofarligt och socialt in
ningsfritt normalmått. Själva r
ringen kunde föranleda många att
sig motbok, som annars inte sk
a1
m
pr
de
gå
pr’
tre
an
ne
ge1
skt
be~
bol
1
lets
gar
och
häs
inte
sats
180,
ved
bidr
stad
driv
och
bak<
toreJ
brist
till ’
slags
;tead·
;se- – 4
taldneffa
ha
iipt rusdrycker, eller fresta dem, som elJat skulle ha köpt mindre, att köpa ut
~ tilldelningen. Man talade om motboRos suggestiva effekter. Av bl a dessa skäl
lan nykterhetsrörelsen att omfatta de
kav som också från andra håll restes på
lit restriktionssystemet skulle avskaffas.
1944 tillsattes ännu en nykterhetskomllitte, denna gång med uppdrag att omJIIÖVa de grundläggande principerna för
elen gällande nykterhetspolitiken med utpngspunkt från verkningarna av det nu
priivade systemet med individuell kontroll. I sitt 1952 avlämnade slutbetänkande
auslöt sig kommitten till suggestionsteorierna. Ransoneringen och praktiskt taFt hela den individuella kontrollen
åulle avskaffas. Så skedde också genom
beslut av 1954 års riksdag. De 41 systembolagen slogs samman till ett.
De stora utredningarna under 1900-talets förra hälft kom att domineras av frå-
pn hur man skulle reglera tillverkning
och försäljning av alkoholdrycker för att
bäst motverka missbruket. Detta innebär
inte att man helt försummade andra inatser i detta syfte. Ända sedan mitten av
1000-talet har staten stött upplysningsverksamheten på området, främst genom
bidrag till nykterhetsrörelsen. En i lag
stadgad skyldighet för skolorna att bedriva undervisning om alkoholens natur
och verkningar daterar sig så långt tillbaka som början av 1890-talet. Flera faktorer, bl a otillräckliga resurser och en
bristfällig lärarutbildning, har medverkat
till att dessa insatser fått dålig genomslagskraft.
85
Nya åtgärder
1944 års kommitte lade större vikt än
man tidigare gjort vid andra åtgärder än
sådana som reglerade försäljningen.
Kommitten ville ha ökade anslag till
forskning, information och undervisning
och framhöll vikten av insatser i ungdomsvårdande syfte. Dåvarande departementschefen, Per-Edvin Sköld, tog fasta
på dessa tankegångar. Ett antal följdutredningar tillsattes, och man kan säga att
de reformer som detta utmynnade i lade
grunden till statens stödpolitik för det
frivilliga ungdomsarbetet. Trots allt var
dock kommittens arbete väsentligen inriktat på att ändra reglerna för försäljningen av alkoholdrycker.
Resultatet av 1954 års beslut att avskaffa motboken utan att ersätta den med
någon annan form av restriktion blev
inte vad dess tillskyndare tänkt sig. Det
visade sig att man underskattat Brattsystemets återhållande effekt. Man fick en
kraftig konsumtionsökning och en markant ökning av missbruket. Riksdagsbeslutet är ett bra exempel på den sortens åtgärder som även efter genomförandet kallas reformer, trots att rådande förhållanden inte förbättrats, bara förändrats.
APU:s redogörelse för vad våra alkoholvanor leder till för många människor i form
av personliga tragedier och vad missbruket kostar samhället i form av socialvård,
sjukvård, brottslighet och minskad och
försämrad produktion är en skrämmande
läsning.
86
Den senaste utredningen
APU:s betänkande skiljer sig från föregående kommitteers främst genom att
tonvikten inte läggs på försäljningslagstiftningen. Visserligen är APU:s lagförslag en viktig del av helheten, men det innehåller avsevärda förenklingar i förhållande till nuläget. Många restriktioner
föreslås avskaffade och ersatta med bestämmelser som ger samhället större möjligheter att ingripa på de områden, där restriktioner enligt vad utredningsresultaten visar verkligen har effekt. Detta gäller hur priset skall användas som alkoholpolitiskt medel och hur de privata vinstintressena inom alkoholhanteringen skall
begränsas och kontrolleras.
Restriktionerna bör emellertid ses bara
som ett nödvändigt komplement till de
åtgärder av positiv natur som måste sättas in för att ändra attityder och vanor.
APU:s förslag innebär väsentliga förändringar i fråga om skolans undervisning
om alkoholfrågan och informationen till
allmänheten. APU behandlar också vikten av förebyggande åtgärder på arbetsplatserna och betonar betydelsen av att
det hos företagen finns alkoholpolitiska
program för hur man skall kunna hjälpa
en anställd, vilkens alkoholmissbruk menligt inverkar på hans sätt att sköta arbetet.
Det sagda är exempel på positiva åt·
gärder som har direkt anknytning till a(.
koholen. Men det är uppenbart att olika
sociala missförhållanden kan orsaka alkoholmissbruk och att dessa missförhållanden ofta försvårar påverkan genom upJI’
lysning eller rent av gör att upplysningea
i många fall framstår som meningslii.
APU anger därför som ett delmål för a(.
koholpolitiken att den måste göra alkoholfrågan uppmärksammad vid planeringen av den miljö vi lever i. Ett rnedd
härför blir det av APU föreslagna alk0o
holpolitiska rådet. Detta organ skal
verka för att de av statsmakterna u
dragna riktlinjerna fullföljs och ha en
dan sammansättning att det med
kan öva inflytande i planeringssammanhang. Avsikten är att rådet bättre än Il
regelbundet återkommande alkohol
tiska utredningarna skall kunna bev
utvecklingen och bidraga till att de fö
byggande åtgärderna sätts in snabb
och mer effektivt än hittills. Det fr
lagda materialet klargör med all önskv”
tydlighet hur nödvändigt detta är, om
på sikt skall kunna ändra de alkohol
nor, som på så många olika områden
samhällslivet åstadkommer föröd
skador.
J
l
o
E
n
S1
k
lt
h
!TJ
g;
kt
dl
sä
sit
vå