Nils Rudolfson; Stat och banker i Norge

NILS RUDOLFSON:
Stat och banker 1 Norge
Den B januari 1975 fattade norska stortinget ett märkligt principbeslut – utan
föregående utredning, som man brukar
företa i viktiga lagstiftnings/rågar. Principbeslutet gällde de norska affärsbankernas ”deprivatisering”. Innebörden av begreppet deprivatisering förblir juridiskt,
politiskt och ekonomiskt oklar till dess
att den samtidigt beslutade utredningen,
efter en tidsfrist om 18 månader, lägger
fram sin tolkning och sina förslag om hur
deprivatiseringen praktiskt skall genomföras. Direktör Nils Rudolfson redovisar
i denna artikel den norska bankdebatten.
Ministären Bratteli, socialdemokratisk
minoritetsregering i Norge, presenterade
i maj 1974 sin Stortingsmelding nr 99
med förslag till det norska bankväsendets
deprivatisering och med syfte att ”demokratisera” de norska affärsbankerna. Den
8 januari 1975 beslöt stortinget med en
rösts övervikt att ta regeringens förslag.
72 stortingsledamöter röstade för, 71 mot.
Det är en minoritetsregering under
stark press från yttersta vänstern, som fört
fram förslaget. Pressen utövas av Sosialistisk Valgforbund – som också omfattar
kommunisterna- med dess 16 represen·
tanter i stortinget.
Socialdemokratiska Arbeiderpartiet
tappade röster och mandat i senaste valet
Partiet fick ett starkt behov av att mar·
kera sig som ett radikalt parti för att inte
förlora ytterligare till partier åt vänster.
Fjolårets regeringsförslag hade sin
grund i flera års politiska framstötar mot
ett fritt bankväsende. Närmast byggde det
på Arbeiderpartiets program från maj
1973, valåret. Där krävdes, att de privata
affärsbankerna skulle göras till samhällsinstitutioner i form av stiftelser.
Begreppet samhällsinstitution är när·
mast en politisk kliche och appell, har
man sagt från norskt bankhålL Begreppet
stiftelse däremot är en realitet. Omdanas
bankaktiebolagen till stiftelser, upphör
de att vara aktiebolag och får en ny juri·
disk organisationsform. Deprivatiseringen skulle alltså innebära att bankerna
bleve ”självägande institutioner”. När·
mast skulle man kunna likna dem vid sk
allmännyttiga svenska sparbanker.
Själva beslutsklämmen i Stortingsmelding nr 99 gick bara ut på detta: ett
principbeslut om deprivatisering, ett bedut om en utredning kring olika alternativ för att genomföra den. Svensk dagspress har på sina håll lagt in litet mer i
stortingsbeslutet i januari i år än det
egentligen innehöll rent formellt.
Men norska regeringens förslag har
självfallet. både en motivering och en
diskussion kring alternativa vägar för
deprivatiseringen. Det bär i allt finansminister Per Kleppes signatur. Han och
hans närmaste medarbetare har drivit
vad man i Norge kallar ”banksaken”.
Banksaken har föranlett den hetaste politiska debatten sedan kampanjen för och
mot EG-anslutning.
Tre alternativ
Stortingsmeldingen, utarbetad internt
inom finansdepartementet av tre personer, innehöll tre alternativ, som man förutsatte skulle studeras vidare inom en
brett sammansatt kommitte. Kommitten
skulle få arbeta under högst 18 månader
efter det att förslaget varit uppe i stortinget. Det innebär ett betänkande i så
god tid, att regeringens nästa och avgö-
rande proposition kan föreligga till 1977
års valrörelse.
Arbeiderpartiet är alltså berett att ta
en valstrid på banksaken vare sig den
bara innebär ökad samhällskontroll över
bankerna eller en mera genomförd banksocialisering. En färsk opinionsmätning
har visat att hittills bara 9 procent av väl- 119
jama vill stödja en deprivatisering av
bankerna efter finansminister Kleppe~
modell.
De tre alternativen går ut på ungefär
följande:
l. Bankerna bibehålles som aktiebolag,
men stortinget skall då utse en majoritet
i varje banks representantskap. Representantskapen i norska banker utser i sin tur
styrelserna. Enligt Kleppe skulle representantskapen få direktiv från stortinget inför valet av styrelseledamöter.
2. Staten övertar samtliga aktier i
bankerna genom expropriation. Detta innebär alltså en fullständig och öppen socialisering. Detta alternativ avvisades
redan i regeringsförslaget med motiveringen, att det skulle göra bankerna alltför
beroende av staten. Man kan mellan raderna ana ännu ett skäl: det kostar många
miljarder att expropriera bankerna och
lösa ut aktieägarna och deras andelar av
fonderade medel.
3. Bankerna omdanas till stiftelser,
självägande institutioner. Detta är det
ursprungliga förslaget från norsk socialdemokrati (maj 1973) och det förordas
också i Stortingsmelding nr 99. Även vid
alternativ 3 skulle stortinget utnämna
och dirigera bankstyrelserna liksom i alternativ l.
Regeringens motiv och argument
Stortingsmeldingen är ett omfattande
aktstycke med fem kapitel, som ger politisk och ekonomisk bakgrund, som redovisar nuvarande banksystem och behand- 120
lar strukturella förhållanden i kreditvä-
sendet. Organisation och lagregler presenteras liksom en utredning om hur bankernas representantskap och styrelser i dag är
sammansatta. Vidare diskuteras de tre alternativa organisationsformerna, mnan
regeringens väsentliga synpunkter sammanfattas i samband med direktiven
för den föreslagna utredningen.
I långa stycken sammanfaller Arbeiderpartiets och norska regeringens motiv för
en omdaning av banksystemet med de argument, som från tid till annan förts
fram på svenskt håll i samma syfte. Bankerna har så stor betydelse för samhället att
de inte bör vara privatägda och därmed
privat ledda institutioner, heter det.
I realiteten har bankerna en ”halvoffentlig karaktär”, sägs det. Deras beslut
framför allt i kreditfrågor kan liknas vid
myndighetsbeslut både till arten och vikten. Detta anses gälla inte bara beslut i
bankernas centralstyrelser utan också i lokalstyrelserna. Per Kleppe ifrågasätter
därför, om bankernas nuvarande system
för att utse styrelseledamöter står i rimligt förhållande till bankernas faktiska
ställning och funktioner. Han vill ha bredare underlag för bankstyrelserna och en
bättre anknytning till folkvalda organ.
Argumenteringen påminner om den, som
förts fram i Sverige i anslutning till delbetänkandet från koncentrationsutredningen om kreditmarknaden.
Kleppe gör gällande, att bankerna är
ledda och dirigerade av en liten krets
personer, som i mycket är bundna till varandra av vänskaps- eller familjeband eller
genom att vara rekryterade från samma
miljö. Det innebär en maktkoncentra·
tion på privata händer. De utövar makt
framför allt genom allokeringen av kreditresurser, något som borde tillkomma
myndigheter eller av folkvalda organ ut·
sedda bankledare. Kleppe gör ingen hemlighet av att de på ”demokratiskt” sätt
utsedda bankledarna skall tänka och
handla ”på linje med politikerne” och
efter generella riktlinjer från storting och
regering.
Ett annat motiv för Kleppe är helt enkelt att den demokratiseringsvåg, som
gått fram över västvärlden, också bör fl
skölja in över banksystemet f
Av det hittills sagda bör läsaren ha fått s
uppfattningen, att norska Arbeiderpar· r
tiet eftersträvar ett starkt samhällsstyrt f
och centraliserat banksystem. Detta förneo a
kar emellertid Kleppe i sin skrivni~
Det sker, när han motiverar tanken på att s
bankerna skall bli självägande institutio- a
ner. Avsikten med en sådan organisa- n
tiansform är just att kunna bevara förde- p
lama i nuvarande system: ett starkt de- t;
centraliserat bankväsende med sinsemeJ. g
lan konkurrerande, självständiga bank s;
Banker som inte på samma sätt som dj. n
rekt statsägda – alternativ 2 – kr · h
institut skulle bli beroende av politi tt
myndigheter.
Skillnaden mellan alternativen 2 och bt
är subtil, men den finns där – i v · bo
fall för torgmötesförkunnelsens profeter. n
Där finns också en motsägelse mell p:
motivering och förslag och till och m b1
mellan olika delar om motiveringen. För ti
slagets kritiker har haft lätt att peka på
motsägelserna.
Kritiken
En ihållande kritik har riktats mot Stortingsmelding nr 99. Den har inte bara
kommit från borgerlig opposition och
från bankerna. Långt in i Arbeiderpartiets egna led fanns enligt uppgift tveksamma röster. De tvivlade inte bara om
utsikterna att driva igenom Kleppes tankar utan också om det berättigade i dem.
Aandra sidan har norska banker mött
kritik också inom borgerliga ungdomsförbund, radikalt präglad kritik av ett
slag som kan tänkas uppstå också i Sverige och som man i tid borde ställa in sig
på – att inte göra det vore politisk
aningslöshet.
Oppositionen mot Kleppes ”banksak”
startade med formerna för förslaget. De
ansågs milt sagt ovanliga. Stora lagstiftningsfrågor bör behandlas enligt grundprinciperna i demokratiska och parlamentariska spelregler. Dit hör att sådana frå-
gor först skall dryftas i en brett sammansatt utredning på vars betänkande regeringen kan bygga ett lagförslag, som behandlas i vanlig ordning och efter konstitutionella regler.
Ministären Bratteli startade med att
begära ett principbeslut helt allmänt om
bankernas demokratisering. Man ville utreda och skriva lagförslag först sedan
principbeslutet hade tagits. Samtliga
borgerliga partiers gruppledare i stortinget gick samman om en skrivelse till
121
regeringen, i vilken de krävde att regeringen i banksaken skulle följa den normala gången.
I sakfrågan kan argumentationen hittills mot regeringen sammanfattas så här:
Bankerna är i dag aktiebolag med tusentals aktieägare. De har en organisation och ledning som stämmer väl överens med vad som gäller för banker i andra
västeuropeiska länder – allt enligt väl
prövad tradition.
Bankerna är underkastade en omfattande lagstiftning för att göra dem till
betryggande institutioner för inlåningskunder och till effektiva serviceinrättningar för allmänhet och näringsliv.
Kreditpolitisk lagstiftning garanterar
att bankerna i varje läge handlar enligt
den ekonomiska politik, som är beslutad.
De arbetar i nära kontakt med myndigheter och de är föremål för en vidsträckt extern och intern kontroll – några hemligheter döljs inte i bankerna för samhällsorganen.
Bankerna leds ingalunda av en så snäv
krets som Kleppe gör gällande. Norska
bankföreningens utredningar har visat,
att tillsammans 639 styrelseledamöter är
engagerade i de 30 affärsbankerna. Styrelsernas ledamöter kommer från högst olika
miljöer och ingen sitter samtidigt i styrelsen för mer än en bank. De 30 bankerna är inbördes konkurrenter.
En dyr affär
Oppositionen har ansett sig kunna
hävda, att även en deprivatisering av
– ——————~——————–
122
modell Kleppe, stiftelsebanker, kräver att
aktieägarna blir utlösta. I första hand gäller det ett aktiekapital om 1,5-2 miljarder norska kronor och därutöver ägarnas
andelar i fonderade medel. I allt kan det
bli en dyr affär för staten och skattebetalarna.
Kritiken har också skjutit in sig på
frågan om hur bankernas egenkapital och
riskkapital skall kunna ökas i framtiden.
Normalt kan det ske genom nytillskott
från aktieägare. I Kleppes system måste
det bli staten som träder till.
Deprivatiserade stiftelsebanker har i
debatten jämförts med sparbankerna. En
svaghet hos dem är att de saknar en naturlig mekanism för från tid till annan
nödvändig ökning av egenkapitalet. Fondering räcker inte i alla lägen. Brist på
egenkapital måste leda till ökad försiktighet i kreditgivningen. Bankernas förmåga att ta risker kan minska. Detta kan
i sin tur förlama norskt näringsliv eller
leda till att företagen för sin kreditförsörjning blir mera beroende av utländska
finansieringskällor.
Kleppes tanke är att stortinget skall
utse en majoritet av ledamöterna i representantskapen. Mot detta ställer oppositionen frågan vem som skall utse minoriteten.
Naturligtvis pekar kritikerna också på
de risker för politisk styrning av kreditgivningen, som deprivatiserade banker
innebär. Politiskt styrd kreditgivning –
utan hänsyn till kreditförmåga, kommersiella krav och affärsmässighet – skulle
också medföra politisk styrning av andra
delar av näringslivet än banksektorn. t
Regeringslinjen måste leda till en
ökad ekonomisk maktkoncentration hos
den centrala administrationen, säger
man. Någon reell demokratisering av det
ekonomiska livet blir det därför inte.
Man får bankstyrelser utnämnda av en
stortingsmajoritet ensam eller man får
partiproportionellt utsedda styrelser. l
båda fallen kommer politiska synpunkter
att dominera i personval och i styrelser·
nas beslut.
Motargumentationen har också gällt
att Kleppe inte har lyckats visa, att nuvarande banksystem skulle fungera otilJ.
fredsställande från samhällets synpunkl
Han har inte visat, att det finns några
inbyggda svagheter i systemet. Han har
inte visat, att kreditallokeringen skulle
vara sned. Han har inte visat, att bankerna skulle ha underlåtit att följa lagar s
och ekonomisk-politiska eller kreditpolj.
tiska myndighetsdirektiv. s
Jämförelse med svensk bankdebatt
Taktiskt sett är det norska förslaget om e1
bankreform betydligt farligare komponerat än motsvarande svenska framstötar,
sådana de tagit sig uttryck i motionskrav
på socialdemokratiska partikongresser eller kommit fram i SSU-program på 6().
talet.
Svenska socialiseringsivrare kastalt
sig utan tyngande kunskaper om ömtåliga
finansieringsmekanismer och system lir
betalningsförmedling in och krävde frankt
socialisering. SSU-linjen skulle fört fram
till en enda av staten ägd bank. Behovet
av konkurrerande kreditinstitut bortsåg
man från – en samhällsstyrd bank kunde
väl inte tänkas begå några fel, som drabbade de till ett monopol hänvisade kunderna. Maktkoncentrationen till en handfull politiskt utnämnda bankstyrelseledamöter bortsåg man från.
Väljarkårens normalt negativa reaktioaer på direkt socialisering räknade man
inte med. Inte heller med de ofrånkomliga
internationella reaktionerna och störningarna för affärsliv och kontakter vid
en svensk banksocialisering. Kostnaderna
underskattade man liksom risken att störa
komplicerade : finansieringsförhållanden
iutrikeshandeln.
Den norska linjen är listigare så tillvida att den är tänkt att ge ett i stort sett
intakt banksystem med bevarade, självständiga enheter – de självägande stiftdsebankerna. Enbart begreppet låter bestickande riktigt i mångas öron.
Det ter sig inte särskilt förvånande, att
man på svenskt regeringshåll var hart när
förtvivlad över det slags socialiseringspropåer, som kom fram på partikongresltr och i det egna ungdomsförbundets
program. Gunnar Sträng men också Olof
123
Palme och andra i partitoppen fick rycka
ut och med insats av personlig prestige avvarJa attackerna från socialiseringsivrarna. Om inte annat måste för lång tid
rena prestigeskäl tvinga varje socialdemokratisk ledning att motsätta sig banksocialisering.
Inför 1975 års partikongress med SAP
är också motionsskrivarna hittills och programförfattarna försiktiga. De talar på
sin höjd om att ”i samhällets ägo eller
under samhällets kontroll överföra … kreditinstitut . . . i den omfattning det är
nödvändigt för att ta till vara gemensamma intressen”. Det är en rätt töjbar
formulering, som i stort sett kan täckas av
nuvarande former för samhällskontroll
över bankerna. Den kontrollen är hos oss
som i Norge redan mycket omfattande.
Däremot kan svensk socialdemokrati
naturligtvis på sikt tänkas hämta inspiration från Per Kleppes ide om självägande stiftelsebanker vid nya försök att
öka den centrala makten över ekonomi
och kreditmarknad. Det skulle kunna ge
oss en betydligt svårare debatt och bankerna en mer besvärande politisk situation än vad de hittills upplevt.