Bo E. Karlsson; Sysselsättningen under 1970-talet

BO E KARLSSON:
Sysselsättningen under 1 970-talet
Civilekonom Bo E Karlsson jämför i
denna artikel de prognoser som 1970 års
långtidsutredning publicerade i fjol såväl
med dagens situation som med den rapport om sysselsättningspolitiken under
1970-talet som LOJSAP:s näringspolitiska
arbetsgrupp utarbetat. I denna rapport
görs det gällande att den offentliga sektorn under 70-talet måste öka med
400 000 personer. Författaren hävdar
att den nuvarande arbetslösheten beror
på regeringens ekonomiska politik och
inte minst på skattepolitiken. Han anser
att frågan om en ökning av den offentliga
sektorn egentligen är ideologisk. För
socialdemokraterna är en stor offentlig
sektor- det starka samhälletett mål i sig.
Mot bakgrund av de senaste årens arbets·
löshetsproblem har en debatt kommit
igång om hur sysselsättningen skall klaras
under 1970-talet. Ett politiskt uppmärk·
sammat inlägg har gjorts av Rudolf Meid·
ner, där han hävdade att en kraftig ex·
pansion inom den offentliga sektorn är
en förutsättning för att den fulla sysse~
sättningen skulle kunna upprätthållas.
Samma synsätt återfinns i LO/SAP :s nä·
ringspolitiska arbetsgrupps rapport ”Sy~
selsättningspolitik för 70-talet”. Under i().
talet måste, gör man gällande, antalet sysselsatta inom den offentliga sektorn öb
med omkring 400 000 personer. Järnfön
med 1970 är det en ökning av antalet of·
fentligt anställda med drygt 60 procent.
Till grund för dessa beräkningar ligger
den avstämning och framskrivning at
1970 års långtidsutredning, som utkom
1973 – ”Svensk ekonomi fram till 1977”
(SOU 1973: 21). Det är i sammanhanger
intressant att påminna sig, att när 1970
års långtidsutredning lade fram sitt förs12
betänkande ”Svensk ekonomi 1971-
1975” (SOU 1970: 71),vardetheltantf.
ra problem än de nu aktuella, som s~
i centrum för uppmärksamheten. Frän
gällde det frågan hur balansen i det
svenska utrikeshandeln skulle kunna återställas. Det talades snarare om bristen ~
arbetskraft än om hur den fulla sysselsättningen skulle kunna klaras. ”En stark ut
rekrytering av arbetskraft till offenq
sektor kan ju försvåra den ökning ar it
dustriproduktionen, som krävs med båt
syn till utrikesbetalningarna.” Och ,;
re: ”Kan inte inom industrin de intei’Jio
rionellt sett mycket höga produktivitetsökningstal uppnås som antagits i våra kalkyler måste den nödvändiga industriproduktionen åstadkommas genom en högre
sysselsättning än vi förutsatt. I ett sådant
fall måste arbetskraftsanspråken från offentlig sektor beskäras ytterligare.”
Inom loppet av tre år har alltså synen
på de ekonomiska problemen påtagligt
förändrats. Den direkta orsaken till detta
är inte svår att se. Under de senaste åren
har vi haft en lågkonjunktur och påtagliga
sysselsättningsproblem. Om inte annat illustrerar det ändrade synsättet en sak :
prognoser av den typ långtidsutredningen
utgör beskriver inte en en gång för alla
given, ofrånkomlig utveckling; förhållandena kan snabbt förändras. Och detta
bör vara en tankeställare för dem, som
nu går ut och förklarar att en fortsatt
snabb expansion av den offentliga verksamheten är det enda sättet att klara sysselsättningen under 70-talet.
Prognos och fakta
I vilka viktiga avseenden stämde då inte
långtidsutredningens ursprungliga kalkyler med den faktiska utvecklingen? Antalet personer i arbetskraften ökade något
snabbare än beräknat; härvid rör det sig
emellertid inte om mer än knappt 13 000
personer. Det är inte här, som den väsentliga awikelsen ligger. Betydligt allvarligare ”prognosfel” finner man i tabellen. Där
jämförs den faktiska försörjningsbalansen
1973 (till höger) med den, som långtidsutredningen förutsåg (i mitten) i sitt hu- 307
vudalternativ. Som synes har bruttonationalprodukten ökat väsentligt långsammare än som förutsetts; det är en differens
på 8 miljarder kronor. Särskilt den privata konsumtionen släpar efter. Den därnäst
största avvikelsen avser importen varom
kan sägas att den långsammare importutvecklingen direkt sammanhänger med den
lägre efterfrågeutvecklingen. Också som
en följd av den långsammare efterfrågeutvecklingen har investeringarna blivit
lägre än förutsett, vilket framför allt beror på att de privata investeringarna inte
kunnat hållas uppe. Det beror däremot
inte – det kan vara av intresse att observera – på att bostadsinvesteringarna har
gått tillbaka på ett oväntat sätt. Sysselsättningsproblemen på byggmarknaden är
snarast mindre än vad finansministern borde ha haft anledning att räkna med mot
bakgrund av 1970 års långtidsutrednings
förutsägelser om ett kraftigt sjunkande
bostadsbyggande. Den offentliga konsumtionen slutligen, har ökat snabbare än förutsett.
1970 1973 1973
Privat konsumtion 114,1 122,9 115,0
Offentlig konsumtion 44,4 51,1 52,3
Investeringar 45,8 51,2 47,9
Export 50,2 60,6 60,8
Import 52,3 60,9 54,9
Bruttonationalprodukt 207,8 227,7 219,7
Faktisk och enligt 1970 års långtidsutredning
kalkylerad försörjningsbalans 1973 till 1973
års priser. Lagerförändringar har ej medtagits
i ta:bellen varför summorna inte stämmer.
308
I stället för en förutsatt ökning av bruttonationalprodukten från 1970 till och
med 1973 på nästan 10 procent har vi fått
en ökning på mindre än 6 procent. Nu är
det knappast möjligt att direkt översätta
skillnaden mellan faktisk och prognostiserad produktionsutveckling i sysselsättningstermer, dvs att ange hur mycket större
efterfrågan på arbetskraft hade varit under perioden om långtidsutredningens prognos hade kunnat förverkligas. Om man
emellertid grovt räknar med att en ökning
av totalproduktionen ett år med ytterligare l procent förutsätter en ökning av
sysselsättningen med 0,6 procent, innebär
detta att antalet sysselsatta skulle ha varit
drygt 80 000 fler. Detta tal stämmer också väl överens med skillnaden mellan den
faktiska och den av långtidsutredningen
förutsatta sysselsättningsutvecklingen efter
justering med hänsyn till den verkliga arbetstidsutvecklingen. För 1972 -det sista
år för vilket här erforderlig statistik finns
tillgänglig – ligger den verkliga sysselsättningen 88 000 personer under den förutsatta. Det är troligt att den siffran blir
något lägre för 1973, dock knappast mindre än 75 000 personer.
Ovanstående beräkningar kan jämföras
med utvecklingen av antalet arbetslösa
från 1970 till 1973. Enligt arbetskraftsundersökningarna låg årsgenomsnittet arbetslösa 1973 38 000 högre än 1970. Antalet personer i beredskapsarbete eller under omskolning var 35 000 högre. Den totala arbetslösheten var alltså enligt dessa
siffror 73 000 personer större 1973 än
1970.
Orsakerna till arbetslösheten
Skulle det alltså förhålla sig så, att de senaste årens arbetslöshetsproblem endast är
resultatet av att bruttonationalprodukteru
ökning sedan 1970 stannat vid 5,7 procent
i stället för 9,6 procent? Eller mer
sat : skulle vi inte ha haft några sysselsätt·
ningsproblem 1973 om hushållen disponerat ytterligare 8 miljarder kronor för privat konsumtion? I princip är svaret ja.
Sysselsättningen är en funktion av bruttonationalprodukten och produktiviteten.
Ökar produktionen så ökar
en – mer eller mindre proportionellt
roende på i vilken grad
kan ökas genom ett högre kapacitetsut•
nyttjande. Produktionen i sin tur är beroende av efterfrågan i samhället, varvid
den privata konsumtionen svarar
drygt hälften av den totala efterfrågan.
Härmed är inte sagt att alla svs:selsiaJlol
ningsproblem hade varit ur världen
hushållen disponerat 8 miljarder mer l
för privat konsumtion.
belastas med många imperfektioner. De
arbetssökande kan sakna den ändarnåJset.
liga utbildningen för de lediga fJia.~.>c•D•I
De arbetslösa bor ofta inte där de
platserna finns osv. Helt klart är
lertid, att sysselsättningen under de
te åren hade framstått som ett v,_,,~uw••
mindre problem om den ekonomiska
litiken hade stimulerat till en högre
frågan.
Det är en händelse som ser ut som
tanke, att den offentliga sektorns
ella sparande 1973 beräknas uppgå
miljarder kronor – att jämföras
med den 8 miljarder kronor större bruttonationalprodukten, som enligt 1970 års
långtidsutredning skulle vara förenad med
full sysselsättning och balans i de utrikes
betalningarna. Det finansiella sparaodet
är här det belopp, varmed den offentliga
sektorns inkomster överstiger dess utgifter. Vid konjunkturinstitutets beräkningar
rörande effekten på den totala efterfrågan
av ändringar i det finansiella sparaodet
används multiplikatorn -l; det betyder
att en minskning av det finansiella sparandel med t ex l miljard kronor anses
leda till en efterfrågeökning motsvarande
l miljard kronor. Med detta är inte sagt,
att det finansiella sparaodet 1973 borde
ha varit 8 miljarder kronor mindre, blott
att den ekonomiska politiken 1971-73
borde ha varit mer expansiv.
De senaste årens ekonomiska politik har
ur stabiliseringspolitisk synpunkt varit ett
allvarligt misslyckande. Enligt de beräkningar rörande den offentliga sektorns
kalkylerade inverkan på den totala efterfrågan i samhället sedan vissa automatiska inkomstförändringar eliminerats, som
har brukat publiceras i konjunkturinstitutets rapporter – det är obekant huruvida
det beror på någon intervention från finansdepartementet att någon sådan redovisning inte funnits i de två senaste rapporterna – hade den offentliga sektorn
såväl 1971 som 1972 en direkt efterfrågeåterhållande verkan. Högkonjunkturåret
1970 stimulerades den totala efterfrågan
via den offentliga sektorn med 2,2 procent; lågkonjunkturåret 1971 däremot bidrog den offentliga sektorn till en dämp- 309
ning av efterfrågan med 2,1 procent. Det
riktiga hade naturligtvis varit en återhållande verkan på efterfrågan 1970 och efterfrågestimulans 1971. Det har sagts tidigare – men det tål att upprepas – att
regeringens budgetpolitik tycks präglas av
ett otidsenligt Gustav Vasa-tänkande.
Herr Eskils gemak, det är numera APfonden.
Boven i dramat
Skall en bov utnämnas i detta drama, är
skattepolitiken väl kvalificerad. Det bästa
sättet att stimulera fram en högre efterfrågan hade säkert varit en sänkning av
marginalskatterna till rimligare nivå. En
sådan åtgärd hade sannolikt därtill haft
positiva effekter på prisutvecklingen genom att skapa förutsättningar för en mer
balanserad löneutveckling. I konjunkturinstitutets rapport från januari i år kalkylerade man med två alternativa utfall av
årets avtalsrörelse. Det ena innebar löneökningar under året på 9,1 procent, det
andra på 8,1 procent. Med tanke på det
högre alternativets inverkan på sysselsättningen beräknades detta leda till en ökning av de totala faktorinkomsterna på
0,8 procent mer än det lägre. Samtidigt
beräknades de direkta skatterna, avgifter
m m öka med 15,2 resp 13,7 procent. I
absoluta tal skulle den sista procentens
löneökning leda till en ökning av de samlade faktorinkomsterna med l 136 miljoner kronor och till en ökning av skatter
och avgifter med 747 miljoner kronor.
Totalt skulle 66 procent av de ökade
inkomsterna gå till skatt. Inkomsterna
310
efter skatt skulle öka med 0,39 procent.
Samtidigt beräknades emellertid som en
följd av den ytterligare procentens löneökning priserna gå upp med ytterligare
0,4 procent! Det borde vara uppenbart,
att ett skattesystem som ger ett sådant resultat har negativa återverkningar på så-
väl efterfrågan som prisutvecklingen.
Alltså: Med en bättre konjunkturanpassad ekonomisk politik – t ex genom
att marginalskatterna sänkts i stället för
höjts från och med 1971 – hade sysselsättningen idag inte framstått som något
allvarligare problem. Ungefär 80 000 personer till hade haft sysselsättning, främst
inom det privata näringslivet. Arbetsmarknadsdiskussionen hade sannolikt framför
allt gällt hur en bättre regional balans
skulle kunna åstadkommas. Och den hade
gällt hur det skulle vara möjligt att under
70-talet tillgodose efterfrågan på arbetskraft. Man skulle troligen ha kunnat konstatera, att det sedan 1968 hade skett en
viss om än måttlig ökning av sysselsättningen inom näringslivet. Under samma
period hade antalet anställda inom den
offentliga sektorn ökat med över 200 000.
Om denna utveckling fortsätter, skulle det
ha kunnat konstateras, kommer med nuvarande befolkningsutveckling efterfrågan
på arbetskraft mot slutet av 70-talet att
vara icke obetydligt större än antalet personer i arbetskraften. Det är därför nödvändigt med en begränsning av den offentliga sektorns expansion för att en överhettning på arbetsmarknaden skall kunna
undvikas.
Detta hade inte varit någon otänkbar
situation. Det hade varit en parallell till
läget 1970.
Tron att enda sättet att klara syssel·
sättningen under 70-talet skulle vara en
kraftig expansion inom den offentliga sek·
torn bygger på ett allvarligt tankefel. I
LO/SAP:s näringspolitiska arbetsgrupps
rapport har man helt enkelt extrapolerat
förändringarna på arbetsmarknaden un·
der 60-talet fram till 1980. Det är förvisso sant att sysselsättningen inom näringslivet, såväl i fråga om industri som jordoch skogsbruk, relativt sett minskade un·
der förra decenniet och att sysselsättning·
en inom den offentliga sektorn ökade
snabbt. Men detta var inte resultatet av
någon historisk nödvändighet eller järnhård ekonomisk lag. Det var i stället följden av en medveten politik. Och det är
något helt annat. Vad LO/SAP :s närings·
politiska arbetsgrupp extrapolerat fram är
inte förutsättningarna för full sysselsätt·
ning utan innebörden av fortsatt social·
demokratiskt maktinnehav – dock utan
att samtidigt extrapolera fram de skattepolitiska konsekvenserna.
Tjänstesektorn
Ett i det högindustrialiserade samhället
utmärkande utvecklingsdrag är tjänstesek·
torns förhållandevis snabba tillväxt. Det
är i detta sammanhang nödvändigt att ha
klart för sig distinktionen mellan offentJis
sektor och tjänstesektor. Den offentliga
sektorn är – väsentligen – en del aY
tjänstesektorn eller den tertiära sektora,
som den ibland kallas (jordbruket är dea
primära sektorn; industrin den sekundäo
ra). Mellan den privata och den offentliga delen av tjänstesektorn torde det finnas ett direkt samband: ju mindre utbudet av offentliga tjänster är relativt sett,
ju större är utbudet av privata tjänster.
I t ex USA tiJlgodoses en stor del av den
tjänstekonsumtion, som i Sverige förmedIas via det aiimänna, av den privata tjänstesektorn. Omvänt torde gäJla att en stor
offentlig sektor leder till en förhåiiandevis mindre privat, tertiär produktion. Sverige, som har en jämfört med omvärlden
mycket stor offentlig sektor, har samtidigt
ett internatianelit sett mycket litet utbud
av t ex privatskaleundervisning eiler privatsjukhusvård.
Härav följer emeJlertid inte, att det ur
samhällsekonomisk synpunkt är likgiltigt
om tjänsteproduktionen är privat eiier offentlig. Genom att offentliga tjänster ofta
tillhandahålls gratis eJler starkt subventionerade blir efterfrågan på dessa större än
om konsumenterna fått betala det fulla
priset, som ju är nödvändigt på den privata sektorn. Tjänstekonsumtionen stimuleras jämfört med konsumtionen av varor.
Det är sålunda sannolikt att en stor, skattefinansierad offentlig tjänsteproduktion
medverkar till att påskynda tertiärsektorns
expansion. På professorns fråga skuiie flertalet elever under en lektion i nationalekonomi svara, att det var en situation
där det fanns risk för en icke-optimal resursallokering. Det är med andra ord troligt, att man stimulerar fram en konsumtionsstruktur, som avviker från vad konsumenterna skulle föredra vid en fri marknadsprisbildning.
311
På frågan om det ur sysselsättningspolitisk synpunkt har någon avgörande betydelse om tertiärsektorns expansion främst
sker inom den privata eller offentliga sektorn blir vårt svar nej. Väsentligare är att
stabiliseringspolitiken medverkar tiii en efterfrågetillväxt som svarar mot full sysselsättning. Men en allt för snabb tiJlväxt
inom den offentliga sektorn kan leda tiii
en situation, där exportindustrins och den
importkonkurrerande industrins arbetskraftsbehov inte kan tiiigodoses, vilket kan
leda till svårigheter att upprätthåila balansen i de utrikes betalningarna. Det är
ailtså ett läge likartat det som 1970 års
långtidsutredning diskuterade. Med hänsyn till den externa balansen skulle det
kunna bli nödvändigt att bromsa den inhemska efterfrågan, varvid åtminstone på
kort sikt sysselsättningssvårigheter kan
uppstå. Detta är dock en situation rakt
motsatt den som dagens debatt gäller –
den offentliga sektorns expansion som ett
hot mot i stäilet för en förutsättning för
den fulla sysselsättningen.
AIIvarligare är andra aspekter på en
snabb expansion inom den offentliga sektorn. Produktivitetsutvecklingen är i aiimänhet långsammare än inom det privata
näringslivet. Om en växande andel av de
totala resurserna tas i anspråk inom den
offentliga sektorn kan detta befaras medföra en långsammare volymmässig tillväxt
av bruttonationalprodukten, dvs en långsammare välfärdstiJlväxt. En växande,
skattefinansierad sektor förutsätter stigande skatter. Det råder knappast någon tvekan om att vi redan idag har ett skatte- 312
tryck som negativt påverkar viljan till arbete, initiativ och företagande. Ytterligare skattehöjningar skulle naturligtvis än
mer accentuera detta.
Ytterst är frågan om den offentliga
sektorn ideologisk. För socialdemokratin
är en stor offentlig sektor – det starka
samhället – ett mål i sig. Det är svårt
att frigöra sig från intrycket att sammankopplingen mellan den offentliga sektorn
och sysselsättningen mest är en smart po·
litisk grej, som de socialdemokratiska partistrategerna med tacksamhet anammat.
Man vill kunna gå ut och anklaga de politiska motståndare, som ifrågasätter den
offentliga sektorns snabba expansion, för
att vilja äventyra sysselsättningen. Ett argument som biter när man vill höja skatten?