Gustaf Petrén; 175-175 i riksdagen
1974
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
GUSTAF PETREN:
I 75 – I 75 1 riksdagen
Regeringsrådet Gustaf Petren har för
Svensk Tidskrift skrivit några vad han
kallar ”konstitutionella betraktelser” över
vad det kan innebära, att riksdagen är
delad i två lika stora hälfter. Han
betonar, att detta är en övergående
företeelse. Efter nästa riksdagsval blir
troligen antalet ledamöter 349 i stället för
350. Författaren analyserar innebörden
av utskottens nya ställning: de har
initiativrätt och kan, om de så vill, komma
med egna genomarbetade lagförslag på
andra linjer än regeringens propositioner.
Men han säger också att det är osannolikt att de gör så. Han visar vidare
hur en opposition i dag skulle kunna
framtvinga regeringens fall och hur å
andra sidan regeringen kan vägra godtaga
riksdagens beslut i lagfrågor. I huvudsak
rör det sig om formella möjligheter, och
det är troligt att dessa inte kommer
att utnyttjas fullt ut, skriver han.
Ett parlamentariskt läge där riksdagen är
delad i två lika stora hälfter är knappast
förutsett av våra grundlagsstiftare. Själva
situationen blev möjlig först då vi fick den
nya enkammarriksdagen fr o m ingången
av 1971.
Det har frågats varför man icke valde
ett ojämnt antal ledamöter i stället för
350 när enkammarriksdagen kom till. Svaret torde vara, att man under huvuddelen
av tvåkammarsystemets tid var van vid
att vardera kammaren hade en medlemssiffra som slutade på jämnt tiotal. Sålunda
fastställdes 1894 medlemsantalet för första
kammaren till 150 och för andra kammaren till 230. Tidigare hade gällt ett system
där antalet kammarledamöter berodde på
folkmängden i valkretsarna. Under två·
kammarsystemets sista år, från 1957, gällde dock att såväl första som andra kamma·
ren kunde få ett något högre antal än det
föreskrivna beroende på regeln om att varje valkrets skulle ha ett visst minimiantal
mandat. Om kretsens befolkningstal icke
räckte till för att komma upp till detta an·
tal, fick kretsen i alla fall minimiantalet
mandat och antalet ledamöter i kammaren
fick utökas på motsvarande sätt. På detta
sätt fanns tvåkammarriksdagens sista år
(1970) 151 medlemmar i första kamma·
ren och 233 i andra kammaren. Märkas
bör vidare att talmannen intill 1961 sak·
nade rösträtt, varför en röst bortföll i var·
dera kammaren.
I det nu som vilande antagna grund·
lagsförslaget är riksdagens medlemsantal
bestämt till 349. Om sålunda inget nytt
riksdagsval kommer att äga rum efter nuvarande regler, kan dagens situation icke
upprepas.
Av intresse i sammanhanget är att observera, att enligt punkt 2 i övergångsbestämmelserna till det vilande förslaget till
regeringsform regeln om att riksdagen
framgent skall bestå blott av 349 medlemmar skall tillämpas redan innan regeringsformen i övrigt träder i kraft. Enligt punkt
l i samma övergångsbestämmelser sker
detta vid årsskiftet närmast efter förslagets
slutliga antagande. Om nytt val till riksdagen skall hållas under mellantiden mellan det slutliga antagandet av den nya
grundlagen och nästföljande årsskifte skall
sålunda blott 349 medlemmar utses.
I realiteten ankommer det på regeringen att – även sedan riksdagen slutligen
godtagit den nya grundlagen för sin del –
bestämma om dennas ikraftträdande. Regeringen äger själv välja tidpunkt för det
öppna brevets uppläsande i riksdagen, varigenom grundlagsstiftandet blir slutgiltigt
färdigt. Först när så skett träder, i händelse av nyval, de nya reglerna om riksdagens sammansättning i kraft. Sannolikheten synes tala för att, om det skulle bli
fråga om nyval under 1974, den riksdag,
som då väljes, kommer att ha endast 349
medlemmar.
En riksdag med två jämnstora block kan
uppkomma med nu gällande grundlagsregler, däremot ej enligt det blivande
statsskicket, när det blir verklighet. En
granskning av situationen 175-175 har
därför ett begränsat intresse.
21
Regeringsbildning
Om vi först tar i betraktande de regler,
som nu sysslar med regerings tillträde och
avgång, inhämtas av 4, 5 och 6 §§ regeringsformen att utnämningen av statsråd,
fördelning av departement på dem m m
-formellt åvilar Konungen. Att välja vilkendera av två exakt lika starka grupper i
riksdagen som skall få regeringsmakten är
en omöjlig uppgift för denne. Skall Konungen i detta läge hålla sig till några objektiva kriterier, finns knappast annan
möjlighet än att utpeka företrädaren för
den grupp, som erhållit flest röster i själva valet, som statsminister. Även om mandatutdelningen blivit densamma, får ju
antagas att endera gruppen erhållit fler
röster i valet än den andra.
Vi vet emellertid att det är högst osannolikt att två block är lika homogena.
Med vårt -flerpartisystem, vari ingår fem
riksdagspartier, blir resultatet vid en blockbildning 175-175 att den ena gruppen
kommer att omfatta två partier och den
andra de tre övriga. Vid valet av regeringsbildare i detta läge kan då flera olika
formella kriterier tillämpas. En första frå-
ga synes vara om de partier, vilka tillhör
samma block, också är beredda att gemensamt bilda regering. Om icke alla partier
inom endera gruppen vill gemensamt bilda regering, får man låta regeringsmakten
gå till den grupp, i vilken antalet riksdagsmedlemmar, som ovillkorligt stöder en regering utgången ur gruppen, är störst.
Från denna synvinkel ter sig dagens situation i Sverige något oklar. Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) ingår visserli- 22
gen icke med egna medlemmar i en socialdemokratisk regering (s) och räknas icke
heller till en sådan regerings formella underlag, men i praktiken väntas partiet alltid stöda en socialdemokratisk regering.
Denna kan i realiteten därför förlita sig
på vpk:s röster. På andra sidan har nu
folkpartiet (fp) förklarat sig helt oberoende av mittensamverkan. Det synes oklart
om en regeringskoalition mellan fp och de
två övriga partierna centerpartiet (c) och
moderata samlingspartiet (m), även om
möjlighet härför öppnade sig, numera kan
förverkligas.
Det kan vara rimligast att låta det största partiet bilda regering, om icke någotdera blocket som sådant är regeringsdugligt. Står det klart att blott en minoritetsregering kan ifrågakomma, ligger nära till
hands att anförtro regeringsbildningen åt
det parti eller den grupp av partier som
har största förutsättningarna att i minoritetsställning skaffa majoriteter för sina förslag. Det blir då fråga om en rent politisk
värdering, där med nuvarande svenska
partikonstellation närmast något av partierna s, fp eller c kommer i fråga.
Överväganden av denna art har som bekant hittills icke fått aktualitet, enär regeringen Palme själv funnit sig ej böra avgå
på grund av valutgången. Konungen har
i detta läge icke någon formell möjlighet
att ingripa. I 35 § andra stycket regeringsformen heter det nämligen, att Konungen
får entlediga statsministern blott om statsministern begär det. Framställer han icke
någon sådan önskan, har regeringen
grundlagsenlig rätt att sitta kvar. Den kan
då tvingas avgå endast genom misstroendeförklaring. Enligt 107 § regeringsformen
fordras för sådan förklaring att mer än
hälften av riksdagens ledamöter vid omröstning förenar sig därom. Om det finns
två lika starka block i riksdagen, av vilket
det ena stöder regeringen, kan aldrig beslut om misstroendeförklaring komma till
stånd, så länge regeringsblocket håller
samman.
De ovan förda statsrättsliga resonemangen om regeringsbildning då det finns två
jämstarka block får realitet först om den
nuvarande regeringen skulle avgå. Att den
trots de beskrivna formella reglerna kan
tvingas avgå eller till att förordna om nyval till riksdagen är en annan sak, vartill
vi återkommer.
Även om det politiska läget för regeringen Palme vid början av riksdagsåret
1974 blir ett annat än förut, får det statsrättsliga läget anses vara oförändrat. Regeringen fortsätter nämligen som en minoritetsregering och förblir beroende av stöd
från andra partier i riksdagen för att få
majoritet för sina förslag. Skillnaden i
jämförelse med det tidigare läget består
däri, att det icke längre är nog att få det
minsta partiets stöd utan att det 1974 fordras, för att majoritet skall uppnås, antingen ett större stödparti eller utöver det
minsta partiet även röster från något av
de tre övriga riksdagspartierna.
Jämviktslägets följder för riksdagen
Riksdagens första åtgärd är att välja talman och tre vice talmän. De väljas var för
sig, och vid ettvart av valen fordras att
kandidaten för att bli vald måste ha uppnått mer än hälften av de i valet deltagandes röster. Men då blocken är lika starka,
kan ingen kandidat uppnå mer än hälften
av rösterna. I sådant fall skall lotten avgöra (se 33 § l. riksdagsordningen). Detta
förfaringssätt skall upprepas vid valet av
samtliga fyra talmansposter. Om lotten så
ville, skulle alla platserna kunna komma
att tillfalla ett och samma block inom riksdagen. Enligt svensk parlamentarisk tradition kommer dock talmansposterna att fördelas mellan riksdagspartierna i enlighet
med träffad överenskommelse.
Riksdagsordningen (§ 36) föreskriver
vidare att varje riksdag skall inom sig utse
ett konstitutionsutskott, ett finansutskott
och ytterligare minst 14 utskott. I den av
riksdagen antagna riksdagsstadgan har utskottens antal bestämts till totalt 16 inklusive de två särskilt utpekade (konstitutionsutskottet och finansutskottet). Vidare
sägs i riksdagsstadgan med stöd av 37 §
riksdagsordningen att antalet ledamöter i
varje utskott är 15. Val till utskott sker
med slutna sedlar, om minst 15 medlemmar av riksdagen begär det. De närmare
reglerna om proportionella val till utskotten finns i riksdagsstadgan (59 §). Som
valmetod tillämpas den d’Hondtska regeln.
Innebörden härav är att om de jämstora
blocken röstar var för sig, kommer de att
ha samma jämförelsetal redan vid fördelning av den första platsen i ett utskott.
Lottning skall då äga rum. Den som då
vinner och får första platsen, får enligt valordningen automatiskt också den femtonde platsen och därmed majoriteten i ut- 23
skottet. Denna procedur skall upprepas vid
ett vart av de sexton utskottsvalen. Genom
överenskommelse mellan partierna har
man emellertid åstadkommit en jämn fördelning av utskottsplatserna i huvudsaklig
proportion till partiernas styrka i riksdagen.
Efter nämnda överenskommelse rörande val av talmän och utskott är utgångsläget för 1974 års riksdag något så när
klarlagt. Av betydelse blir särskilt ställningen i utskotten. Enligt 43 § riksdagsordningen äger nämligen utskott fritt
väcka förslag hos riksdagen i fråga som
höF till dess handläggning. Denna utskottens fria initiativrätt infördes som en nyhet i samband med enkammarreformen
och gäller sedan 1971. Så länge regeringspartiet (s) ensamt eller med hjälp
av sitt stödparti vpk haft majoritet i utskotten, har denna initiativrätt icke spelat
större roll. I det nya jämviktsläget förändras bilden helt och hållet.
Nyssnämnda överenskommelse ger vardera gruppen majoriteten i åtta av de
sexton utskotten. I de åtta utskott, där
oppositionen får majoritet, ger denna möjlighet att till kammaren när som helst
föra fram vilket förslag som helst i varje
ämne, som hör till utskottets handläggningsområde. Enligt tidigare ordning kunde regeringen helt styra riksdagsarbetet
genom sina propositioner. Dessa kan i
praktiken framläggas när som helst, medan riksdagsmedlemmarnas initiativrätt i
stort sett är begränsad till den allmänna
motionstiden i januari varje år. Nu tillkommer utskottens initiativ.
24
Utskottens initiativrätt
Det förefaller som om grundlagberedningen, vilken förde fram förslaget om utskottens fria initiativrätt, icke riktigt förstod
vad den gjorde. För beredningen framstod
ändringen närmast som en praktisk justering av riksdagens arbetsformer, medan
förslaget i själva verket öppnade möjlighet för att i tider av minoritetsregeringar
i riksdagen etablera en motregering via
riksdagsutskotten. Den som disponerar utskottsmajoriteten kan nämligen med hjälp
av utskottskansliet låta utarbeta förslag
av i och för sig samma karaktär som de
som framläggs genom propositionerna.
Självfallet kan detta förslagsarbete icke få
samma kvantitativa omfattning som i
kanslihuset, men det kan, om tillgängliga
resurser kraftsarnlas, väl täcka ett begränsat antal politiskt betydelsefulla områ-
den. Denna väg blir riksdagsoppositionen i
stånd att presentera handlingsalternativ,
vilka både formellt och reellt förändrar
bilden av oppositionen. Från att ha framstått som en till passivitet och overksamhet dömd del av riksdagen, kan denna nu
forma ett handlingskraftigt och initiativrikt block, som översvämmar kammaren
med egna väl utarbetade förslag.
En sådan transformation kräver dock
en nyordning på flera punkter. Rent organisatoriskt torde fordras, att utskottsmajoriteten också besätter utskottets ordförandeplats. Detta med tanke på ordfö-
randens faktiska inflytande över det dagliga arbetet i utskottet och utskottskansliet.
Utskottens möjligheter att spela en roll
av det slag som här antytts är beroende av
flera faktorer. Den kanske viktigaste är
att utskottsmajoriteten är villig att påta
sig det merarbete, som en aktiv utskottsinsats förutsätter. Det fordras otvivelaktigt
att utskottsmedlemmarna ändrar sin nuva·
rande attityd till utskotts- och riksdagsarbete. Nuvarande ordning innebär i stort
sett att en parlamentariker icke behöver
självständigt ta ställning. Han har vanli·
gen tillgång till ett regeringsförslag som
han kan acceptera, förkasta eller justera
med mer eller mindre vittgående ändring·
ar. Det nya arbetssättet skulle innebära,
att en majoritet i utskottet bestående av
representanter för tre olika partier tving·
as att själv göra alla de ställningstagan·
den, som i vanliga fall ankommer på departementschefen vid en propositions fär·
digställande. Det går då icke att leva på
uttunnade utskottsskrivningar, som täcker
över en mångfald olika åsikter. Ställning
måste tagas även i ämnen som är kanske
både ömtåliga och från politisk synpunkt
obehagliga. Utskottsförslagen måste vidare
utmynna i konkreta beslut om t ex bevil·
jande av ett visst anslag på vissa villkot
antagande av en lag med tydligt innehåll
etc. Luftiga skrivningar med begäran om
utredningar, vilkas tillsättande blir beroende av regeringens goda vilja, blir meningslösa. En omställning av detta slag
kan visa sig alltför svår och tillika smärt·
sam. Våra nuvarande riksdagsmäns för·
måga att rucka på invanda rutiner kan
befaras vara otillräcklig.
En annan faktor av betydelse är att ut·
skottskanslierna får en sådan kapacitet
att de i de enstaka frågor som tas upp kan
fungera på samma sätt som ett departement. Utskotten är visserligen suveräna
då det gäller att skaffa sig den personal
de anser sig behöva, men de är samtidigt
bundna av de beslut riksdagens förvaltningsstyrelse fattar om anställnings- och
arbetsvillkor för arbetstagare hos riksdagen. I denna styrelse är talmannen som
tillhör regeringspartiet ordförande, vilket
automatiskt ger den regeringstrogna gruppen majoritet i denna församling, enär
styrelsens övriga åtta platser fördelas lika
mellan de två riksdagsblocken. Även på
denna punkt kan sålunda svårigheter uppkomma, om förvaltningsstyrelsen vill bromsa en utbyggnad av utskottskanslierna.
Riksdagsarbetet kan sålunda i hög grad
styras genom den uppläggning varje utskott väljer att ge åt sin verksamhet. Dock
ligger självfallet avgörandet i varje särskild
sak hos kammaren. Om riksdagens ledamöter följer blockindelningen i voteringarna, får man, då två förslag står mot varandra, lika röstetal. Avgörandet träffas
då genom lottdragning enligt reglerna i
60 § punkt 2 fjärde stycket riksdagsordningen.
Arbetet i kammaren kan komma att
präglas av denna situation. Det kan emellertid också komma att gå så att partierna söker undvika lottdragning.
Lotten mot regeringen
Teoretiskt sett kan lottning komma ifråga
vid varje beslut. Om oppositionen skulle
hysa den meningen, att regeringspartiets
beslut att behålla regeringsmakten icke är
politiskt motiverat, kunde den rösta emot
25
varje regeringsförslag oavsett vilken ståndpunkt den i sak intar till förslaget. Om exempelvis den ena halvan av riksdagen i
protest på detta sätt konsekvent röstar
emot varje post i budgeten, måste nejrösterna med hänsyn till de stora talens lag
vinna i halva antalet fall, dvs budgeten
kommer att se ut som ett såll. I ett ämbetsverks budget kan t ex löneposten antas men ej omkostnadsanslagen eller tvärtom. Regeringens möjligheter att fortsätta
regera skulle då omintetgöras. Regeringen skulle tvingas att antingen avgå i syfte
att få till stånd en koalitionsregering med
majoritet i riksdagen eller att förordna om
nyval för att söka få fram en egen arbetsduglig riksdagsmajoritet.
En grupp som innehar halva antalet
riksdagsmandat har alltså i sin hand att
när som helst framtvinga antingen regeringens avgång eller nyval. Vilketdera alternativet som blir resultatet kan den däremot ej förhandbeställa. Regeringen har
full valfrihet mellan alternativen.
Oppositionshalvan har också möjlighet
att lamslå regeringens lagstiftande verksamhet, om den s~ulle så önska. Omröstningstekniken i riksdagen innebär nämligen att envar ledamot har möjlighet att
ställa avslags- eller ändringsyrkande till
varje särskild paragraf i ett lagförslag. Användes denna rätt systematiskt beträffande ett förslag, leder taktiken till att lagförslaget faller. Om av ett lagförslag på tjugo paragrafer tio antages och övriga tio
förkastas, hänger lagförslaget nämligen
icke längre ihop. Den torso som antagits
kan icke promulgeras av Kungl Maj:t.
26
Regeringen nödgas använda sm grundlagsenliga rätt att vägra medverka i lagstiftningsakten, därför att riksdagens beslut
icke kan praktiskt verkställas. De delar av
lagen som riksdagen ’bifallit måste förfalla.
Möjligheterna att försvåra ett effektivt
riksdagsarbete är icke härmed uttömda.
Av någon obegriplig anledning borttog
grundlagberedningen i det förslag till partiell grundlagsreform, som genomfördes
1971, den gamla regeln i riksdagsordningen som förbjöd samma riksdag att ånyo
uppta en fråga som den redan behandlat.
Denna äldre regel ersattes icke med nå-
gon ny bestämmelse. Det är därför nu
fritt fram för vederbörande utskott att, om
en fråga fallit i riksdagen, ånyo föra fram
den. Det kan fortsätta därmed ända tills
dess att utskottsmajoriteten vinner lottdragningen i kammaren. Givetvis har de
utskott, där regeringsgruppen har majoritet, samma möjligheter som de, där oppositionshalvan bestämmer, att på detta sätt
hålla på att driva en fråga tills man får
genom sin vilja i riksdagen.
Det finns alltså knappast gränser för
vad den ena halvan kan ställa till med i
riksdagen för att hindra den andra från
att få sina förslag antagna. Båda grupper
har i stort sett samma möjligheter att blockera varandra.
Regeringen mot riksdagen
Vissa konstitutionella olikheter är dock att
beakta. Enligt 87 § regeringsformen deltager Kungl Maj :t, dvs regeringen, självständigt i lagstiftningen. Om regeringen
vägrar godta ett riksdagsbeslut i en lagfråga, kan den förhindra lagens tillblivelse.
Det är visserlien en möjlighet som regeringen icke utnyttjat i modern tid, men
den kan måhända beträffande lagförslag
som riksdagen antagit med lottens hjälp
hävda, att i sådana fall regeringen har
relativt stor frihet att utnyttja sitt lagveto.
På beskattningens område råder motsatt
förhållande. Enligt de kända orden i 57 ~
regeringsformen utövas svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta av riksdagen
allena. Här blir sålunda riksdagsbeslut,
om än träffade med lottens hjälp, bindande för regeringen. (Jag bortser här från
den gamla statsrättsdiskussionen om Kungl
Maj:t har rätt att vägra mottaga en av
riksdagen beslutad skatt.) Nu har emellertid – väl just av detta skäl – regeringspartiet tillförsäkrat sig ensam majoritet i skatteutskottet och har därmed omintetgjort alla obehagliga initiativ från
oppositionsgruppens sida i skattefrågor.
Av vikt för riksdagsarbetet är vidare att
regeringspartiet förbehållit sig och sitt
stödparti majoriteten i det utskott, konstitutionsutskottet, som har att granska
statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning. Därigenom kan
regeringen avvärja att den drabbas av
någon för dess bestånd farlig kritik från
riksdagen som gäller dess agerande i regeringsärenden. Betydelsen härav skall icke
underskattas. Vidare kan påpekas att, om
det skulle uppkomma tvist mellan talmannen, vilken tillhör regeringspartiet, och
kammaren i en omröstningsfråga – ett
icke helt otänkbart alternativ i den nya
t
J
l
situationen där helt nya spänningar kan
uppstå- är det konstitutionsutskottet som
avgör tvisten. Om regeringspartiet har majoriteten i detta utskott och även innehar
talmansposten, har det möjlighet att i
tveksamma fall dirigera omröstningars
uppläggning i en för sig gynnsam riktning.
Vad här redovisats är de formella möjligheter ställningen 175-175 i riksdagen
öppnar. Ingen tror att de kommer att
utnyttjas fullt ut. Snarare kan det väntas
27
bli så, att den ömsesidiga vetskapen om
att dessa möjligheter finns påverkar riksdagspartiernas handlingssätt. Kompromissviljan kan antagas öka, särskilt om önskan
att undvika nyval skulle göra sig gällande
i flera riksdagspartier. Dessa blir då ovilliga
att medverka i konfrontationssituationer.
Det är därför troligt att vi under 1974 i
huvudsak får uppleva mera av de indirekta verkningarna än av de direkta av
det ovan skildrade rättsläget.
ANNONS SVENSK LINJE
Svensk politik
Intressantare än någonsin
Hur kommer det nya läget i riksdagen att
påverka politiken? Nyval? Koalitioner?
Handlingsförlamning?
Vad betyder !B-affären för regeringens
chanser att utlysa nyval? Hur omfattande
är egentligen !B-härvan? Är ledande socialdemokrater inblandade?
Hur påverkar oljekriget Sveriges och den
industrialiserade världens förhållanden?
Ska oljebojkotten bryta ryggen av den
svenska konjunkturuppgången? Vad gör
regering och näringsliv?
Dessa och en rad andra frågor tar Svensk
Linje upp under våren. Svensk Linje, som
utges av det partipolitiskt oberoende Fria
Moderata Studentförbundet, har kommit
att bli en av landets mest citerade politiska
tidskrifter. Det är inte någon tillfällighet.
För 25 kr får Du 10 nr fullmatade med
aktuell debatt och samhällsinformation.
DU PRENUMERERAR BÄST GENOM ATT BETALA IN 25 KR PA
BANKGIRO
NOM ATT
08/1106 61.
762-3770 ELLER GERINGA TILL FMSF,
I 75 – I 75 1 riksdagen
Regeringsrådet Gustaf Petren har för
Svensk Tidskrift skrivit några vad han
kallar ”konstitutionella betraktelser” över
vad det kan innebära, att riksdagen är
delad i två lika stora hälfter. Han
betonar, att detta är en övergående
företeelse. Efter nästa riksdagsval blir
troligen antalet ledamöter 349 i stället för
350. Författaren analyserar innebörden
av utskottens nya ställning: de har
initiativrätt och kan, om de så vill, komma
med egna genomarbetade lagförslag på
andra linjer än regeringens propositioner.
Men han säger också att det är osannolikt att de gör så. Han visar vidare
hur en opposition i dag skulle kunna
framtvinga regeringens fall och hur å
andra sidan regeringen kan vägra godtaga
riksdagens beslut i lagfrågor. I huvudsak
rör det sig om formella möjligheter, och
det är troligt att dessa inte kommer
att utnyttjas fullt ut, skriver han.
Ett parlamentariskt läge där riksdagen är
delad i två lika stora hälfter är knappast
förutsett av våra grundlagsstiftare. Själva
situationen blev möjlig först då vi fick den
nya enkammarriksdagen fr o m ingången
av 1971.
Det har frågats varför man icke valde
ett ojämnt antal ledamöter i stället för
350 när enkammarriksdagen kom till. Svaret torde vara, att man under huvuddelen
av tvåkammarsystemets tid var van vid
att vardera kammaren hade en medlemssiffra som slutade på jämnt tiotal. Sålunda
fastställdes 1894 medlemsantalet för första
kammaren till 150 och för andra kammaren till 230. Tidigare hade gällt ett system
där antalet kammarledamöter berodde på
folkmängden i valkretsarna. Under två·
kammarsystemets sista år, från 1957, gällde dock att såväl första som andra kamma·
ren kunde få ett något högre antal än det
föreskrivna beroende på regeln om att varje valkrets skulle ha ett visst minimiantal
mandat. Om kretsens befolkningstal icke
räckte till för att komma upp till detta an·
tal, fick kretsen i alla fall minimiantalet
mandat och antalet ledamöter i kammaren
fick utökas på motsvarande sätt. På detta
sätt fanns tvåkammarriksdagens sista år
(1970) 151 medlemmar i första kamma·
ren och 233 i andra kammaren. Märkas
bör vidare att talmannen intill 1961 sak·
nade rösträtt, varför en röst bortföll i var·
dera kammaren.
I det nu som vilande antagna grund·
lagsförslaget är riksdagens medlemsantal
bestämt till 349. Om sålunda inget nytt
riksdagsval kommer att äga rum efter nuvarande regler, kan dagens situation icke
upprepas.
Av intresse i sammanhanget är att observera, att enligt punkt 2 i övergångsbestämmelserna till det vilande förslaget till
regeringsform regeln om att riksdagen
framgent skall bestå blott av 349 medlemmar skall tillämpas redan innan regeringsformen i övrigt träder i kraft. Enligt punkt
l i samma övergångsbestämmelser sker
detta vid årsskiftet närmast efter förslagets
slutliga antagande. Om nytt val till riksdagen skall hållas under mellantiden mellan det slutliga antagandet av den nya
grundlagen och nästföljande årsskifte skall
sålunda blott 349 medlemmar utses.
I realiteten ankommer det på regeringen att – även sedan riksdagen slutligen
godtagit den nya grundlagen för sin del –
bestämma om dennas ikraftträdande. Regeringen äger själv välja tidpunkt för det
öppna brevets uppläsande i riksdagen, varigenom grundlagsstiftandet blir slutgiltigt
färdigt. Först när så skett träder, i händelse av nyval, de nya reglerna om riksdagens sammansättning i kraft. Sannolikheten synes tala för att, om det skulle bli
fråga om nyval under 1974, den riksdag,
som då väljes, kommer att ha endast 349
medlemmar.
En riksdag med två jämnstora block kan
uppkomma med nu gällande grundlagsregler, däremot ej enligt det blivande
statsskicket, när det blir verklighet. En
granskning av situationen 175-175 har
därför ett begränsat intresse.
21
Regeringsbildning
Om vi först tar i betraktande de regler,
som nu sysslar med regerings tillträde och
avgång, inhämtas av 4, 5 och 6 §§ regeringsformen att utnämningen av statsråd,
fördelning av departement på dem m m
-formellt åvilar Konungen. Att välja vilkendera av två exakt lika starka grupper i
riksdagen som skall få regeringsmakten är
en omöjlig uppgift för denne. Skall Konungen i detta läge hålla sig till några objektiva kriterier, finns knappast annan
möjlighet än att utpeka företrädaren för
den grupp, som erhållit flest röster i själva valet, som statsminister. Även om mandatutdelningen blivit densamma, får ju
antagas att endera gruppen erhållit fler
röster i valet än den andra.
Vi vet emellertid att det är högst osannolikt att två block är lika homogena.
Med vårt -flerpartisystem, vari ingår fem
riksdagspartier, blir resultatet vid en blockbildning 175-175 att den ena gruppen
kommer att omfatta två partier och den
andra de tre övriga. Vid valet av regeringsbildare i detta läge kan då flera olika
formella kriterier tillämpas. En första frå-
ga synes vara om de partier, vilka tillhör
samma block, också är beredda att gemensamt bilda regering. Om icke alla partier
inom endera gruppen vill gemensamt bilda regering, får man låta regeringsmakten
gå till den grupp, i vilken antalet riksdagsmedlemmar, som ovillkorligt stöder en regering utgången ur gruppen, är störst.
Från denna synvinkel ter sig dagens situation i Sverige något oklar. Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) ingår visserli- 22
gen icke med egna medlemmar i en socialdemokratisk regering (s) och räknas icke
heller till en sådan regerings formella underlag, men i praktiken väntas partiet alltid stöda en socialdemokratisk regering.
Denna kan i realiteten därför förlita sig
på vpk:s röster. På andra sidan har nu
folkpartiet (fp) förklarat sig helt oberoende av mittensamverkan. Det synes oklart
om en regeringskoalition mellan fp och de
två övriga partierna centerpartiet (c) och
moderata samlingspartiet (m), även om
möjlighet härför öppnade sig, numera kan
förverkligas.
Det kan vara rimligast att låta det största partiet bilda regering, om icke någotdera blocket som sådant är regeringsdugligt. Står det klart att blott en minoritetsregering kan ifrågakomma, ligger nära till
hands att anförtro regeringsbildningen åt
det parti eller den grupp av partier som
har största förutsättningarna att i minoritetsställning skaffa majoriteter för sina förslag. Det blir då fråga om en rent politisk
värdering, där med nuvarande svenska
partikonstellation närmast något av partierna s, fp eller c kommer i fråga.
Överväganden av denna art har som bekant hittills icke fått aktualitet, enär regeringen Palme själv funnit sig ej böra avgå
på grund av valutgången. Konungen har
i detta läge icke någon formell möjlighet
att ingripa. I 35 § andra stycket regeringsformen heter det nämligen, att Konungen
får entlediga statsministern blott om statsministern begär det. Framställer han icke
någon sådan önskan, har regeringen
grundlagsenlig rätt att sitta kvar. Den kan
då tvingas avgå endast genom misstroendeförklaring. Enligt 107 § regeringsformen
fordras för sådan förklaring att mer än
hälften av riksdagens ledamöter vid omröstning förenar sig därom. Om det finns
två lika starka block i riksdagen, av vilket
det ena stöder regeringen, kan aldrig beslut om misstroendeförklaring komma till
stånd, så länge regeringsblocket håller
samman.
De ovan förda statsrättsliga resonemangen om regeringsbildning då det finns två
jämstarka block får realitet först om den
nuvarande regeringen skulle avgå. Att den
trots de beskrivna formella reglerna kan
tvingas avgå eller till att förordna om nyval till riksdagen är en annan sak, vartill
vi återkommer.
Även om det politiska läget för regeringen Palme vid början av riksdagsåret
1974 blir ett annat än förut, får det statsrättsliga läget anses vara oförändrat. Regeringen fortsätter nämligen som en minoritetsregering och förblir beroende av stöd
från andra partier i riksdagen för att få
majoritet för sina förslag. Skillnaden i
jämförelse med det tidigare läget består
däri, att det icke längre är nog att få det
minsta partiets stöd utan att det 1974 fordras, för att majoritet skall uppnås, antingen ett större stödparti eller utöver det
minsta partiet även röster från något av
de tre övriga riksdagspartierna.
Jämviktslägets följder för riksdagen
Riksdagens första åtgärd är att välja talman och tre vice talmän. De väljas var för
sig, och vid ettvart av valen fordras att
kandidaten för att bli vald måste ha uppnått mer än hälften av de i valet deltagandes röster. Men då blocken är lika starka,
kan ingen kandidat uppnå mer än hälften
av rösterna. I sådant fall skall lotten avgöra (se 33 § l. riksdagsordningen). Detta
förfaringssätt skall upprepas vid valet av
samtliga fyra talmansposter. Om lotten så
ville, skulle alla platserna kunna komma
att tillfalla ett och samma block inom riksdagen. Enligt svensk parlamentarisk tradition kommer dock talmansposterna att fördelas mellan riksdagspartierna i enlighet
med träffad överenskommelse.
Riksdagsordningen (§ 36) föreskriver
vidare att varje riksdag skall inom sig utse
ett konstitutionsutskott, ett finansutskott
och ytterligare minst 14 utskott. I den av
riksdagen antagna riksdagsstadgan har utskottens antal bestämts till totalt 16 inklusive de två särskilt utpekade (konstitutionsutskottet och finansutskottet). Vidare
sägs i riksdagsstadgan med stöd av 37 §
riksdagsordningen att antalet ledamöter i
varje utskott är 15. Val till utskott sker
med slutna sedlar, om minst 15 medlemmar av riksdagen begär det. De närmare
reglerna om proportionella val till utskotten finns i riksdagsstadgan (59 §). Som
valmetod tillämpas den d’Hondtska regeln.
Innebörden härav är att om de jämstora
blocken röstar var för sig, kommer de att
ha samma jämförelsetal redan vid fördelning av den första platsen i ett utskott.
Lottning skall då äga rum. Den som då
vinner och får första platsen, får enligt valordningen automatiskt också den femtonde platsen och därmed majoriteten i ut- 23
skottet. Denna procedur skall upprepas vid
ett vart av de sexton utskottsvalen. Genom
överenskommelse mellan partierna har
man emellertid åstadkommit en jämn fördelning av utskottsplatserna i huvudsaklig
proportion till partiernas styrka i riksdagen.
Efter nämnda överenskommelse rörande val av talmän och utskott är utgångsläget för 1974 års riksdag något så när
klarlagt. Av betydelse blir särskilt ställningen i utskotten. Enligt 43 § riksdagsordningen äger nämligen utskott fritt
väcka förslag hos riksdagen i fråga som
höF till dess handläggning. Denna utskottens fria initiativrätt infördes som en nyhet i samband med enkammarreformen
och gäller sedan 1971. Så länge regeringspartiet (s) ensamt eller med hjälp
av sitt stödparti vpk haft majoritet i utskotten, har denna initiativrätt icke spelat
större roll. I det nya jämviktsläget förändras bilden helt och hållet.
Nyssnämnda överenskommelse ger vardera gruppen majoriteten i åtta av de
sexton utskotten. I de åtta utskott, där
oppositionen får majoritet, ger denna möjlighet att till kammaren när som helst
föra fram vilket förslag som helst i varje
ämne, som hör till utskottets handläggningsområde. Enligt tidigare ordning kunde regeringen helt styra riksdagsarbetet
genom sina propositioner. Dessa kan i
praktiken framläggas när som helst, medan riksdagsmedlemmarnas initiativrätt i
stort sett är begränsad till den allmänna
motionstiden i januari varje år. Nu tillkommer utskottens initiativ.
24
Utskottens initiativrätt
Det förefaller som om grundlagberedningen, vilken förde fram förslaget om utskottens fria initiativrätt, icke riktigt förstod
vad den gjorde. För beredningen framstod
ändringen närmast som en praktisk justering av riksdagens arbetsformer, medan
förslaget i själva verket öppnade möjlighet för att i tider av minoritetsregeringar
i riksdagen etablera en motregering via
riksdagsutskotten. Den som disponerar utskottsmajoriteten kan nämligen med hjälp
av utskottskansliet låta utarbeta förslag
av i och för sig samma karaktär som de
som framläggs genom propositionerna.
Självfallet kan detta förslagsarbete icke få
samma kvantitativa omfattning som i
kanslihuset, men det kan, om tillgängliga
resurser kraftsarnlas, väl täcka ett begränsat antal politiskt betydelsefulla områ-
den. Denna väg blir riksdagsoppositionen i
stånd att presentera handlingsalternativ,
vilka både formellt och reellt förändrar
bilden av oppositionen. Från att ha framstått som en till passivitet och overksamhet dömd del av riksdagen, kan denna nu
forma ett handlingskraftigt och initiativrikt block, som översvämmar kammaren
med egna väl utarbetade förslag.
En sådan transformation kräver dock
en nyordning på flera punkter. Rent organisatoriskt torde fordras, att utskottsmajoriteten också besätter utskottets ordförandeplats. Detta med tanke på ordfö-
randens faktiska inflytande över det dagliga arbetet i utskottet och utskottskansliet.
Utskottens möjligheter att spela en roll
av det slag som här antytts är beroende av
flera faktorer. Den kanske viktigaste är
att utskottsmajoriteten är villig att påta
sig det merarbete, som en aktiv utskottsinsats förutsätter. Det fordras otvivelaktigt
att utskottsmedlemmarna ändrar sin nuva·
rande attityd till utskotts- och riksdagsarbete. Nuvarande ordning innebär i stort
sett att en parlamentariker icke behöver
självständigt ta ställning. Han har vanli·
gen tillgång till ett regeringsförslag som
han kan acceptera, förkasta eller justera
med mer eller mindre vittgående ändring·
ar. Det nya arbetssättet skulle innebära,
att en majoritet i utskottet bestående av
representanter för tre olika partier tving·
as att själv göra alla de ställningstagan·
den, som i vanliga fall ankommer på departementschefen vid en propositions fär·
digställande. Det går då icke att leva på
uttunnade utskottsskrivningar, som täcker
över en mångfald olika åsikter. Ställning
måste tagas även i ämnen som är kanske
både ömtåliga och från politisk synpunkt
obehagliga. Utskottsförslagen måste vidare
utmynna i konkreta beslut om t ex bevil·
jande av ett visst anslag på vissa villkot
antagande av en lag med tydligt innehåll
etc. Luftiga skrivningar med begäran om
utredningar, vilkas tillsättande blir beroende av regeringens goda vilja, blir meningslösa. En omställning av detta slag
kan visa sig alltför svår och tillika smärt·
sam. Våra nuvarande riksdagsmäns för·
måga att rucka på invanda rutiner kan
befaras vara otillräcklig.
En annan faktor av betydelse är att ut·
skottskanslierna får en sådan kapacitet
att de i de enstaka frågor som tas upp kan
fungera på samma sätt som ett departement. Utskotten är visserligen suveräna
då det gäller att skaffa sig den personal
de anser sig behöva, men de är samtidigt
bundna av de beslut riksdagens förvaltningsstyrelse fattar om anställnings- och
arbetsvillkor för arbetstagare hos riksdagen. I denna styrelse är talmannen som
tillhör regeringspartiet ordförande, vilket
automatiskt ger den regeringstrogna gruppen majoritet i denna församling, enär
styrelsens övriga åtta platser fördelas lika
mellan de två riksdagsblocken. Även på
denna punkt kan sålunda svårigheter uppkomma, om förvaltningsstyrelsen vill bromsa en utbyggnad av utskottskanslierna.
Riksdagsarbetet kan sålunda i hög grad
styras genom den uppläggning varje utskott väljer att ge åt sin verksamhet. Dock
ligger självfallet avgörandet i varje särskild
sak hos kammaren. Om riksdagens ledamöter följer blockindelningen i voteringarna, får man, då två förslag står mot varandra, lika röstetal. Avgörandet träffas
då genom lottdragning enligt reglerna i
60 § punkt 2 fjärde stycket riksdagsordningen.
Arbetet i kammaren kan komma att
präglas av denna situation. Det kan emellertid också komma att gå så att partierna söker undvika lottdragning.
Lotten mot regeringen
Teoretiskt sett kan lottning komma ifråga
vid varje beslut. Om oppositionen skulle
hysa den meningen, att regeringspartiets
beslut att behålla regeringsmakten icke är
politiskt motiverat, kunde den rösta emot
25
varje regeringsförslag oavsett vilken ståndpunkt den i sak intar till förslaget. Om exempelvis den ena halvan av riksdagen i
protest på detta sätt konsekvent röstar
emot varje post i budgeten, måste nejrösterna med hänsyn till de stora talens lag
vinna i halva antalet fall, dvs budgeten
kommer att se ut som ett såll. I ett ämbetsverks budget kan t ex löneposten antas men ej omkostnadsanslagen eller tvärtom. Regeringens möjligheter att fortsätta
regera skulle då omintetgöras. Regeringen skulle tvingas att antingen avgå i syfte
att få till stånd en koalitionsregering med
majoritet i riksdagen eller att förordna om
nyval för att söka få fram en egen arbetsduglig riksdagsmajoritet.
En grupp som innehar halva antalet
riksdagsmandat har alltså i sin hand att
när som helst framtvinga antingen regeringens avgång eller nyval. Vilketdera alternativet som blir resultatet kan den däremot ej förhandbeställa. Regeringen har
full valfrihet mellan alternativen.
Oppositionshalvan har också möjlighet
att lamslå regeringens lagstiftande verksamhet, om den s~ulle så önska. Omröstningstekniken i riksdagen innebär nämligen att envar ledamot har möjlighet att
ställa avslags- eller ändringsyrkande till
varje särskild paragraf i ett lagförslag. Användes denna rätt systematiskt beträffande ett förslag, leder taktiken till att lagförslaget faller. Om av ett lagförslag på tjugo paragrafer tio antages och övriga tio
förkastas, hänger lagförslaget nämligen
icke längre ihop. Den torso som antagits
kan icke promulgeras av Kungl Maj:t.
26
Regeringen nödgas använda sm grundlagsenliga rätt att vägra medverka i lagstiftningsakten, därför att riksdagens beslut
icke kan praktiskt verkställas. De delar av
lagen som riksdagen ’bifallit måste förfalla.
Möjligheterna att försvåra ett effektivt
riksdagsarbete är icke härmed uttömda.
Av någon obegriplig anledning borttog
grundlagberedningen i det förslag till partiell grundlagsreform, som genomfördes
1971, den gamla regeln i riksdagsordningen som förbjöd samma riksdag att ånyo
uppta en fråga som den redan behandlat.
Denna äldre regel ersattes icke med nå-
gon ny bestämmelse. Det är därför nu
fritt fram för vederbörande utskott att, om
en fråga fallit i riksdagen, ånyo föra fram
den. Det kan fortsätta därmed ända tills
dess att utskottsmajoriteten vinner lottdragningen i kammaren. Givetvis har de
utskott, där regeringsgruppen har majoritet, samma möjligheter som de, där oppositionshalvan bestämmer, att på detta sätt
hålla på att driva en fråga tills man får
genom sin vilja i riksdagen.
Det finns alltså knappast gränser för
vad den ena halvan kan ställa till med i
riksdagen för att hindra den andra från
att få sina förslag antagna. Båda grupper
har i stort sett samma möjligheter att blockera varandra.
Regeringen mot riksdagen
Vissa konstitutionella olikheter är dock att
beakta. Enligt 87 § regeringsformen deltager Kungl Maj :t, dvs regeringen, självständigt i lagstiftningen. Om regeringen
vägrar godta ett riksdagsbeslut i en lagfråga, kan den förhindra lagens tillblivelse.
Det är visserlien en möjlighet som regeringen icke utnyttjat i modern tid, men
den kan måhända beträffande lagförslag
som riksdagen antagit med lottens hjälp
hävda, att i sådana fall regeringen har
relativt stor frihet att utnyttja sitt lagveto.
På beskattningens område råder motsatt
förhållande. Enligt de kända orden i 57 ~
regeringsformen utövas svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta av riksdagen
allena. Här blir sålunda riksdagsbeslut,
om än träffade med lottens hjälp, bindande för regeringen. (Jag bortser här från
den gamla statsrättsdiskussionen om Kungl
Maj:t har rätt att vägra mottaga en av
riksdagen beslutad skatt.) Nu har emellertid – väl just av detta skäl – regeringspartiet tillförsäkrat sig ensam majoritet i skatteutskottet och har därmed omintetgjort alla obehagliga initiativ från
oppositionsgruppens sida i skattefrågor.
Av vikt för riksdagsarbetet är vidare att
regeringspartiet förbehållit sig och sitt
stödparti majoriteten i det utskott, konstitutionsutskottet, som har att granska
statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning. Därigenom kan
regeringen avvärja att den drabbas av
någon för dess bestånd farlig kritik från
riksdagen som gäller dess agerande i regeringsärenden. Betydelsen härav skall icke
underskattas. Vidare kan påpekas att, om
det skulle uppkomma tvist mellan talmannen, vilken tillhör regeringspartiet, och
kammaren i en omröstningsfråga – ett
icke helt otänkbart alternativ i den nya
t
J
l
situationen där helt nya spänningar kan
uppstå- är det konstitutionsutskottet som
avgör tvisten. Om regeringspartiet har majoriteten i detta utskott och även innehar
talmansposten, har det möjlighet att i
tveksamma fall dirigera omröstningars
uppläggning i en för sig gynnsam riktning.
Vad här redovisats är de formella möjligheter ställningen 175-175 i riksdagen
öppnar. Ingen tror att de kommer att
utnyttjas fullt ut. Snarare kan det väntas
27
bli så, att den ömsesidiga vetskapen om
att dessa möjligheter finns påverkar riksdagspartiernas handlingssätt. Kompromissviljan kan antagas öka, särskilt om önskan
att undvika nyval skulle göra sig gällande
i flera riksdagspartier. Dessa blir då ovilliga
att medverka i konfrontationssituationer.
Det är därför troligt att vi under 1974 i
huvudsak får uppleva mera av de indirekta verkningarna än av de direkta av
det ovan skildrade rättsläget.
ANNONS SVENSK LINJE
Svensk politik
Intressantare än någonsin
Hur kommer det nya läget i riksdagen att
påverka politiken? Nyval? Koalitioner?
Handlingsförlamning?
Vad betyder !B-affären för regeringens
chanser att utlysa nyval? Hur omfattande
är egentligen !B-härvan? Är ledande socialdemokrater inblandade?
Hur påverkar oljekriget Sveriges och den
industrialiserade världens förhållanden?
Ska oljebojkotten bryta ryggen av den
svenska konjunkturuppgången? Vad gör
regering och näringsliv?
Dessa och en rad andra frågor tar Svensk
Linje upp under våren. Svensk Linje, som
utges av det partipolitiskt oberoende Fria
Moderata Studentförbundet, har kommit
att bli en av landets mest citerade politiska
tidskrifter. Det är inte någon tillfällighet.
För 25 kr får Du 10 nr fullmatade med
aktuell debatt och samhällsinformation.
DU PRENUMERERAR BÄST GENOM ATT BETALA IN 25 KR PA
BANKGIRO
NOM ATT
08/1106 61.
762-3770 ELLER GERINGA TILL FMSF,