Stig Strömholm; Organisationerna i det svenska samhället

STIG STRÖMHOLM:
Organisationerna i det svenska samhället
Vid högtidliga tillfällen draperade till
folkrörelser agerar i vårt samhälle stora, i
betydande omfattning slutna, i rättsligt
hänseende nära nog immuna och i andra
hänseenden okontrollerade maktapparater, vilkas ledare uppträder med prelatensiska later och anspråk. Såsammanfattar
professor Stig Strömholm själv det negativa i sin artikel om de stora organisationerna. Han ger också en positiv bild,
även om han kräver reformer. Med den
ställning de har i samhället, är det orimligt att de åberopar den heliga kon föreningsfrihet gentemot varje form av offentlig reglering, skriver han bland annat.
Vill man i tillspetsad form ange de poler
mellan vilka debatten om organisationernas roll i det moderna svenska samhället
rör sig, kan man å ena sidan citera en rubrik ur grundlagberedningens slutbetänkande, där det heter att ”organisationerna fördjupar demokratin”, och å
andra sidan peka på en pregnant formulering ur pressdebatten, där det sägs att
”organisationerna ger sina medlemmar
dubbel rösträtt”. Så kraftigt varierande
omdömen om en och samma företeelse i
samhällsdebatten är något ovanligt, som
ger anledning till eftertanke.
Det kan vara anledning att först
granska motiven för det officiella Sveriges höga betygsättning av
väsendet, som kommer till uttryck
grundlagberedningens omdöme. Man kan
då först fastslå, att organisationerna i
tryckets vidaste mening utgör ett
ligt mer finförgrenat nät över samhället
än de politiska organen. Detta innebär,
att organisationerna bör ha väsentligt
bättre möjlighet att fånga upp, och eventuellt också i opinionsyttring eller handling kanalisera, breda och svårartikulerade och eljest svåråtkomliga uppfattningar i samhället. De kan dessutom aktivera
ett stort antal människor i viktiga beslutsprocesser.
Det kan vidare fastslås, att organisationerna åtminstone som regel har en inriktning för sin verksamhet, som visserligen är snävare och mer direkt eller öppet
intressedominerad än exempelvis de politiska partiernas, men att organisationerna samtidigt och just därför har möj· het att ge uttryck åt opinioner, som är
er nyanserade eller som går i andra rikt- . gar, s a s på tvären av de politiska
eningsbrytningarna. Under en rad förIsättningar, som här endast kan antydas,
ebär detta rimligtvis ett berikande av
n offentliga konserten före ett politiskt
beslut.
Till slut är organisationerna i stora
pper av ärenden självklart bärare av
en typ av sakkunskap, som eljest skulle ha
svårt att få gehör för sina ståndpunkter.
Den dubbla rösträtten
Overgår vi till påståendet, att organisatimerna skulle ge sina medlemmar en
dubbel rösträtt, tror jag att kritiken i
denna form är uppenbart felaktig, förså-
vitt man med rösträtt menar möjligheten
för de enskilda medlemmarna att med en
individuell meningsyttring påverka ett
visst offentligt förlopp. Om det verkligen
l’Ore så att varje medlem av LO eller
TCO eller SACO och kanske också de
motstående organisationerna disponerade över en individuell förstärkning av
sitt inflytande, skulle man ju kunna tala
om en liten flitpremie till de friska och
aktiva, en beskedligare variant av den
gamla svenska kommunalrättens fyrtiogradiga skala. Men så förhåller det sig
inte. Situationen är betydligt mer komplicerad än så. Jag skall försöka belysa den
med några exempel.
Låt oss först se vad som händer när det
drar ihop sig till proposition i en viktig
lagstiftningsfråga. Vi kan antaga, att
225
själva utredningsarbetet skötts av ett par
departementstjänstemän under några må-
nader och att remissinstanserna fått del
av en stencilerad promemoria, inte en
prydlig SOV-volym. Eljest är det som bekant vanligt, att organisationerna får
tillfälle att göra sig hörda redan på ett tidigare stadium genom att företrädare för
dem får plats som ledamöter i eller – betydligt oftare – experter hos offentliga
utredningar. De stora organisationerna,
vilkas medlemsintressen i vårt exempel
antages vara direkt berörda av lagförslaget, gör på remisstadiet en betydande
kraftinsats för att granska det, föreslå
ändringar i eget intresse och sätta makt
bakom orden. Det är en imponerande apparat som kan sättas i gång när det behövs. Man argumenterar sakligt eller med
saklighetens ord i remissyttrandet. Organisationens dignitärer gör hoppfulla, negativa eller hotfulla uttalanden i kongresstal och pressintervjuer. Den finförgrenade organisationspressen gör vad den
kan för att piska upp opinion, solidaritet
och aktivitet bland medlemmarna.
Låt oss nu i stället granska ett fall, där
den förebådade lagstiftningen inte rör organisationsmedlemmarna i särskilt hög
grad men där organisationens verkställande ledning ändå beslutar att avge ett
yttrande. Det finns här ingen anledning
att organisera arbetsgrupper eller aktivera
styrelseledamöter. Ärendet hamnar hos en
yngre kanslifunktionär. De berörda frå-
gorna är honom obekanta. Men organisationen brukar hålla något slags vag ”allmän linje”, och den unge sekreteraren
226
har sina ideer. De är tämligen privata,
men det är i alla fall ideer. Och så skriver han. Alstret föredras i högt tempo för
hans chef, som inte är särskilt underrättad i ärendet men tycker att det låter passabelt. Eventuellt går skriften vidare till
en ännu högre chef eller ett par styrelseledamöter, högviktiga män med viktigare
saker att tänka på. De tycker också det lå-
ter passabelt. Så går den unge sekreterarens ideer, med organisationens imposanta brevhuvud, s k tunga namn, kontrasignering och annan respektingivande
rekvisita, in till Kanslihuset, där kanske
en nära vän till den unge sekreteraren
med glädje tar emot dem. Följande dag
förkunnar massmedierna för en vördnadsfull allmänhet, att nu dundrar det i berget. En Mycket Tung Remissinstans har
lagt sin väldiga tyngd i vågskålarna. Ledarskribenterna tolkar och kommenterar.
I detta fall är den unge sekreterarens
rösträtt inte fördubblad utan miljondubblad.
Maktpyramiderna
Låt oss följa remissärendet på andra vä-
gar. Några dagar efter det att organisationen har yttrat sig, föredras frågan i
styrelsen för ett centralt verk, som åtnjuter inte blott förmånen av s k lekmannastyrelse utan även s k företagsdemokrati. I
styrelsen sitter en framstående företrädare
för den stora centrala organisationen som
lekmannarepresentant och en lokalt verksam företrädare för samma organisation
som personalrepresentant. Båda preparerar sig före verksstyrelsens sammanträde
genom en telefonkontakt med organisationen, får sig en kopia av dess yttrande
och går sålunda styrkta till verksstyrelsens
möte. Här inträder under överläggningarna en ytterligare förstärkning av orga·
nisationens röst. Multiplicera verksstyrelsen med tio liknande remissinstanser,
alla fungerande på samma sätt, och risken
framstår som överhängande inte blott för
en orimlig förstärkning av organisationens inflytande utan också för något som
man vågar kalla en snedvridning av re·
missverksamheten, i varje fall om denna
förutsättes ha till funktion att ge de lagstiftande organen del av myndigheternas
erfarenheter och sakliga synpunkter.
I den offentliga debatten talas gärna
och kritiskt om de maktpyramider, som
kan byggas upp i näringslivet, där en ma·
joritetsposition i ett kanske ganska obetydligt företag via aktieinnehav i en ked·
ja av allt större bolag kan medföra kon·
trolierande inflytande över betydande
koncerner med ett mycket blygsamt ägarintresse som bas.
Det ligger nära till hands att tänka på
den parallellen, när man vill karakterisen
de ekoverkningar som en enda organisationsfunktionär eller en liten grupp av
sådana kan utlösa exempelvis i ett remissärende. I mycket stor utsträckning är de
de heltidsanställda funktionärerna och eJ
begränsad grupp av centrala förtroendemän som hamnar i maktpyramidens topp.
Var och en som har någon erfarenhet at
arbete internationella organisatiOIIC
vet, att om man bortser från storpolitisb
frågor, där de olika deltagande staterna
driver sina intressen hårt, spelar organisationens tjänstemän och det man sammanfattningsvis kan kalla sekretariatsintressena en väsentligt viktigare roll än
som motsvaras av deras sakliga tyngd. I
dessa intressen finns ett moment som alltid lyser i ögonen: strävan att bli större,
att få större resurser, mer folk och större
inflytande.
Dessa iakttagelser är giltiga också för
organisationerna inom ett land. Det är
helt naturligt. Sekretariaten har gentemot
delegater och förtroendevalda det kolossala övertaget att alltid vara på plats, att
ha full tid för ärendena, att hålla i den
administrativa apparaten. Jag tror man
skulle kunna beskriva förhållandet enligt
ungefär följande formel: ju längre bort
man kommer från de centrala medlemsintressen som organisationen anses böra
tillvarata, desto lägre är medlemsaktiviteten och medlemsbevakningen och desto
större är sekretariatets självständiga inflytande. Annorlunda uttryckt: desto svagare är organisationens demokratiska legitimering. Man vågar emellertid tilllägga två följdsatser. Ju större organisationen är, desto fler perifera ärenden tar den
för sig och desto brantare stiger den centrala ledargruppens makt. Vidare: ju mer
allmänt okunniga och snävt intresserade
medlemmarna är, desto mäktigare blir
riksledning och sekretariat i den meningen, att de kan förhållandevis fritt
förfoga över den ”tyngd” som medlemsantalet ger organisationen i förhållande till
samhället i övrigt. Det finns en uppenbar
227
risk för att organisationens permanenta
kärna blir ett självständigt maktcentrum.
Ju större organisationen är, desto mer globala ambitioner, prestigeöverväganden
och opåkallade ingrepp i för medlemmarna främmande eller likgiltiga frågor
börjar man ägna sig åt.
Den bilden måste nu i rättvisans namn
nyanseras. Det finns i samhället åtskilliga viktiga intressen som helt enkelt
inte har några ”naturliga företrädare”.
Värnaodet av sådana intressen kan i viss
omfattning anses bli ”påtvingade” de
största organisationerna, vare sig de vill
eller inte. Ett gott exempel är konsumentintressena. Det är svårt att se vilka andra
organ än de stora löntagarorganisationerna som effektivt skulle kunna bevaka
dem. Det finns naturligtvis också frågor,
inte aktuella för de enskilda medlemmarna, men som organisationens expertis
finner vara av långsiktig betydelse för
dem.
Den fördjupade demokratin
När grundlagberedningen uttalar, att organisationerna fördjupar – detta svåranalyserade ord – demokratin, bygger
man på en premiss vars riktighet förtjä-
nar att synas närmare, nämligen att det
hos organisationerna finns ett åtminstone principiellt oberoende gentemot de
politiska grupperna. Att det länge funnits ett starkt personellt samband mellan
t ex socialdemokratin, LO, kooperationen och vissa andra s k folkrörelser, liksom mellan· folkpartiet och frikyrkliga
•!
l
!.
l
l
l
l•
(
l
·~
:
’
’·•:
1
l
~>
l
,
’
l
.
l
,,
l
i
– — —————————————————~
228
och nykterhetsfrämjande rörelser, är ju
väl bekant. Men frågan om personsambandet blir mer brännande ju mer organisationerna breder ut sig över områden,
där de direkta medlemsintressena och
den direkta medlemsbevakningen träder
i bakgrunden och där alltså den centrala
ledningen i motsvarande mån får ett
starkt eget inflytande. Utan att omfatta
några som helst konspirationsteorier vå-
gar man påstå, att det med den ställning
organisationerna idag intar finns en
uppenbar risk för att de inte fördjupar
utan hindrar demokratin.
Om ett politiskt parti är särskilt starkt
företrätt inom den centrala organisationsvärlden, innebär det en makt som reducerar effekterna av de politiska beslutsprocesserna, främst de allmänna valen.
Inför sådana ytterligt anmärkningsvärda
fenomen som ABF:s monopol på svenskundervisning åt invandrare liksom det
nyligen framlagda förslaget av den s k
SVUX-kommitten, enligt vilket studiestödet åt vuxna skall fördelas av kommunala organ på förslag av ”studiestödsråd”
med två tredjedelar LO-företrädare och
en tredjedel TCO-representanter, måste
man fråga sig om inte denna risk för ett
från den parlamentariska demokratins
synpunkt farligt samspel redan är en verklighet. Det finns andra liknande företeelser, som här måste förbigås.
Särskilt allvarlig är naturligtvis risken
i den mån en politiskt starkt infiltrerad
organisation lyckas tillskansa sig – t ex
genom att ”kollektivisera” avtal av olika
slag – en monopolställning i väsentliga
förhandlingsfrågor eller som rem1ssm·
stans. Därigenom tvingar den i praktiken
människor att åtminstone passivt hjälpa
vad som i realiteten är en politisk stödorganisation. En annan variant finner ’~
där en organisation skaffat sig ett betydande inflytande över fördelningen av offentliga förmåner eller stipendier till en
viss grupp.
För en betraktare, som är van vid att
fästa avseende vid rättsliga synpunkter,
finns det en rad oroväckande egendomligheter både hos organisationerna och
hos deras ökade medverkan i offentliga
angelägenheter. Jag tror inte det är för
mycket sagt, att organisationerna just i
rättsligt hänseende ofta ter sig fönrå-
nande aningslösa. Men allmänheten vet
föga om framfarten mot minoriteter, utbrytar- eller konkurrentorganisationer.
Särskilt betänkligt är det när organisationsrepresentanter – icke alltid utbildade att inse eller vilja efterleva sin roll
och sitt ansvar – inträder som fullmyndiga deltagare i offentliga organs beslutsprocesser. Har man någon erfarenhet
från organ, där sådana personer medverkar, frågar man sig ibland om de verkligen förmår skilja mellan att vara intresserepresentanter och att vara opartiska
utövare av offentlig makt med ämbetsansvar i exempelvis besvärsärenden.
Organisationernas makt
De exempel jag har givit pekar dels på
ett betydande inflytande för organisationerna i ett antal väl dokumenterade beslutsprocesser, dels på en ofta betydande
beslutsmakt för enskilda organisationsrepresentanter i myndigheters handläggning av olika mål. Vad innebär det härutöver när man talar om organisationernas ”makt”?
Jag skulle återigen vilja peka på ett
konkret exempel. I samband med pressdiskussionen om U 68:s huvudbetänkande
”Högskolan” hade folkpartiets partisekreterare Tham gjort vissa starkt kritiska
uttalanden. Tham angreps i en tidning
av en som aktiv socialdemokrat känd organisationsfunktionär med befattningen
utbildningschef vid TCO. Denne tog
Tham kraftigt vid örat, förklarade med
åtskillig pompa: ”att de stora löntagarorganisationerna inte kan dela hans
(Thams) sätt att se på problemen och än
mindre hans förslag till lösningar är givet. Anledningen härtill”, fortsatte han,
är ”att de önskar en utbildningspolitik,
som är ägnad att stärka arbetstagarnas
ställning på arbetsmarknaden”. Dessa uttalanden är emellertid mindre intressanta
än slutklämmen: ”Den intressanta frågan
är nu, om folkpartiet skall inta samma
hållning som sin partisekreterare?” Detta
är såvitt jag förstår ett knappt ens förtäckt hot. Åtskilliga folkpartister torde
finnas inom TCO, t o m inom dess ledning. För ett politiskt parti är det uppenbarligen en mycket pressande situation
om de funktionärer i en stor organisations sekretariat, som har avgörande
makt över dess propagandaresurser, på
detta sätt aviserar intresse för partiets beslut. Detta är otvivelaktigt en form av
maktutövning.
229
I den politiska demokratin är det brukligt att inför all maktutövning ställa frå-
gan om dess legitimitet, om arten av de
anspråk på vilka den grundas, och att
jämföra svaret med vad man kan utleta
om de faktiska mekanismer som är i spel.
Vad är det som ger en enskild funktionär
i ledande ställning möjlighet att så kraftigt öva tryck på ett parti i en fråga som
denna? Är det hans insikter? Knappast.
Är det organisationens speciella kunnande och speciella ”välförstådda” intressen? Inte gärna. Är det medlemmarnas
antal? Nej, ty medlemmarna har inte
haft möjlighet att ta ställning. Det är
knappast något annat än den ledande organisationsklickens förmåga att göra livet surt för partiet genom sina propagandamedeL Någon rationell legitimation
för maktutövningen kan man inte gärna
finna.
Medlemmarnas ställning
Partier och andra beslutfattande organ
har åtminstone en teoretisk möjlighet att
motstå trycket. Om man vänder blicken
till organisationsmaktens ”inre” sida,
makten över medlemmarna, föreligger en
motsvarande möjlighet knappast ens teoretiskt. De rent faktiska och ekonomiska
villkoren i en kraftmätning mellan organisationen och dess enskilda medlemmar
är inte svåra att gissa sig till. Förhållandet och risken för missförhållanden förstärks emellertid avsevärt av flera faktorer, som är speciella för organisationsvä-
sendet. Organisationerna har med stor
232
på det lokala planet i svår konkurrens om
själarna med exempelvis skattefinansierade kommunala aktiviteter. Det är inte
förvånande, att gamla organisationspampar, som gått den långa och tröttsamma
vägen från detta slit till centrum och
höjderna, med indignation vägrar att
känna igen den kritiska bild av centraliserade maktapparater som då och då må-
las i debatten. Det är inte förvånande –
men med all respekt för dessa autentiska
folkledare måste riskerna likväl analyseras
och diskuteras.
Här har frambesvurits ”faror” och ”risker”. En rimlig motfråga är: risker för
vad? Vilken utveckling är det som hotar
och vilka alternativa lösningar vore att
föredra? På ett principiellt plan skulle
man kanske kunna formulera svaret på
den första delfrågan så: idealet för samhällsarbetet är att det offentliga handlandet bygger på en autentisk medborgarvilja, som s a s inte på vägen fram till de
centrala och väsentliga besluten förvanskats av några ovidkommande intressen.
Men ett sådant principiellt svar för inte
särskilt långt. Det finns samhällsfrågor,
där det vore naivt att räkna med en nå-
gorlunda insiktsfull spontan medborgaropinion, och det finns andra, där medborgarna helt enkelt måste sätta sin tillit till
en expertis, som de politiska rörelserna
inte förmår tillhandahålla och som massmedierna har svårt att erbjuda. Det är
inte lätt att i sådana frågor finna lösningar, som ter sig klart överlägsna det
nuvarande organisationssystemet.
Åtskilliga av de problem, som organisationerna tycks ställa, är inte annorlunda
beskaffade än de svårigheter som den politiska demokratin står inför och behöver
inte tolkas så att organisationerna skulle
vara odemokratiskt konstruerade. Dit hör
de många medlemmarnas passivitet och
den centrala ledningens och funktionärsgruppens makt. För dessa problem existe·
rar knappast några botemedel, så länge
människorna är olika och föredrar att
sätta in sin energi på olika mål och sysselsättningar.
Om vi ett ögonblick gjorde experimentet att tänka oss det svenska samhället
utan organisationer, är det uppenbart att
vi skulle få ett betydande negativt saldo. I
vissa hänseenden skulle stora grupper sti
utan adekvat skydd mot övermäktiga intressen. I många frågor skulle opiniolllbildning och intressegruppering skt
planlöst och nyckfullt. Fältet skulle vara
ännu mer fritt för ovederhäftig och ensidig massmediepåverkan. Viktiga samordnings- och förvaltningsuppgifter
skulle stå herrelösa.
Blir slutet då en lovsång trots allt til
det svenska organisationsväsendet? Finu
det inga förändringar att föreslå för att
undanröja kritiken? Jag skulle vilja for·
mulera utgångspunkten för sådana försJa&
på följande sätt: just emedan de svensb
folkrörelserna lyckats så väl, just därfrt
att de blivit en omistlig del av samhäll.
systemet, måste de finna sig i kritik odi
inblandning från utomstående. Jag begriper mycket väl, att detta intresse för dent
förehavanden nu – när de lyckats – frh
personer som struntade i dem under de
långa kampåren, kan förefalla dem upprö-
rande. Men det hjälper inte. De har blivit alltför viktiga för att inte angå alla.
Organisationernas ställning
I debatten har framskymtat åsikten, att de
sk folkrörelserna skulle åtaga sig offentliga förvaltningsuppgifter i större skala
än som faktiskt sker. Det vore enligt min
uppfattning en olycka både för medborgarna, förvaltningen och inte minst organisationerna. Det är ett uttryck för betydande aningslöshet att förorda, att dessa
rörelser skulle kunna och böra åtaga sig
uppgifter som i rimlighetens namn måste
utsätta dem för radikalt skärpta och delvis helt nya anspråk i rättsligt hänseende.
Det ligger i folkrörelsens begrepp att den
skall bygga på frivillighet och att medlemmarna skall verka aktivt för en gemensam sak. I frivilligheten ligger dess
respektabilitet och anspråk på gehör.
I de senaste årens utredningsprosa har
det blivit vanligt att kalla organisationernas representanter ”företrädare för allmänintressena”. Detta är slappt språkbruk. Det finns ingen anledning tvivla
på deras allmänanda. Men de representerar specialintressen – låt vara breda och
legitima. Jag tror det är viktigt att hålla
det i minnet. I det ögonblick en organisation skulle tilldelas offentlig makt,
måste den underkastas de krav på offentlighet, på beslutsförfarandenas utformning och på de beslutandes kvalifikationer och ojävighet som gäller för offentliga myndigheter. Sådana anspråk torde
233
knappast några organisationer vara rustade för. De åtgärder som skulle krävas
skulle säkert starkt negativt påverka deras
förmåga att lösa sina ursprungliga uppgifter.
Redan i rådande läge är det uppenbart,
att organisationerna intar en ställning,
som gör det orimligt att de åberopar den
heliga kon föreningsfrihet gentemot
varje form av offentlig reglering. Det är
sannolikt också dåraktigt från deras egen
synpunkt. Det finns tecken som tyder på
att de stora organisationerna har svårigheter med sammanhållning och medlemskontakt. Det blir säkert inte bättre om de
avskärmar sig mot kritik och insyn. Särskilt på tre punkter är det befogat att redan nu dra konsekvenserna av organisationernas reella maktställning.
För det första bör miniroiregler uppställas för medlemmarnas rättssäkerhet
och för ett korrekt förfarande i tvister och
mellanhavanden mellan organisationen
och den enskilde.
För det andra bör organisationernas
ekonomiska förvaltning – med sådana
inskränkningar som garanterar deras intresse av hemlighet i samband med fackliga kraftmätningar – underkastas minimivillkor i fråga om de ”vanliga”
medlemmarnas, offentlighetens och det
allmännas insyn i medelsförvaltning och
redovisning. Det finns vissa tekniska
svårigheter att lösa, men någon saklig anledning att ställa anspråken lägre än i
fråga om börsnoterade aktiebolag torde
inte kunna anföras.
För det tredje slutligen bör man åtl
234
minstone utreda möjligheten att ålägga
organisationernas förtroendemän och ledande funktionärer vissa ”varudeklarationsförpliktelser” i politiskt hänseende.
Det är mycket möjligt att man inte kommer någon vart. Bl a kan integritetsskäl
åberopas mot alltför långtgående regler av
denna typ. Det förefaller emellertid klart,
att det är ett maktmissbruk, till stöd för
vilket föreningsfriheten inte tillhandahåller några argument, när ledande personer i organisationsvärlden utnyttjar sin
position för att kasta organisationens
vikt i politiska vågskålar, åt vilka medlemmarna borde slippa att ofrivilligt och
opåkallat ge ökad tyngd.