Matti Häggström; Från supplikant till duellant

MATTI HÄGGSTRÖM:
Från supplikant till duellant
Redaktör Matti Häggström utgår i sin
artikel från den doktorsavhandling, som
numera partisekreteraren i Moderata
Samlingspartiet Lars Tobisson publicerade förra året. Den handlade om hur
statstjänstemännen fått förhandlingsrätt.
Därmed följde som bekant- SACOkonflikten bör ännu vara i gott minne –
strejkrätt. Staten gör gällande, att samhället är speciellt känsligt och vill i princip utvidga den sektor inom vilken strejker skall anses vara samhällsfarliga. Men,
säger författaren, hur många strejker är
det inte som går ut över tredje man, ja,
över samhället självt? Just nu är risken
för strejker bland statstjänstemän inte
överhängande. De har inte råd. Men den
dag kan komma, då de på nytt ställer upp.
Arbetarna fick sm förenings- och för·
handlingsrätt ·erkänd i princip redan vid
detta sekels begynnelse. Mot mellankrigs.
tidens slut uppnådde de privatanställda
tjänstemännen samma position. Föm
vid årsskiftet 1965/66 kunde de offentlit
anställda tjänstemännen i detta avseende
i stort sett likställas med övriga arbetJo
tagare. Först då fick de rätt att sluta kdlektivavtal och utnyttja strejkvapnet sea
legitimt påtryckningsmedel mot arbetsg~?-
varsidan.
Hur de statsanställda tjänstem..
kom så långt skildras i en doktorsavh
ling, betitlad ”Framväxten av statstf
ternännens förhandlingsrätt” och utgi
på Jurist- och Samhällsvetareförbun
Förlags AB. Författare är Lars F t
bisson, tidigare utredningschef på S
ges Akademikers Centralorganisa ·
(SACO), numera partisekreterare i
derata Samlingspartiet. Hans frams
ning karakteriseras av klarhet, strin
och överskådlighet.
Omkring år 1910 uppgick an
tjänstemän i Sverige till cirka 164
dvs 7,9 procent av samtliga förvä
tande. Därav var 90 000 statligt ans ”
50 år senare hade numerären växt
l 134 000, vilket motsvarade ungefår
procent av alla förvärvsarbetande, och
ningen har sedan fortsatt.
I början på detta sekel betrak
statstjänsten som en sorts statusfö
lande. statstjänstemännens skyldi
och rättigheter var väsentligt annorl
än andra yrkesverksammas. De måste
iaktta en omfattande lydnadsplikt, och
utövade sitt ämbete under straffansvar.
Om de var ordinarie hade de dock
grundlagsenliga garantier mot godtycklig
avsättning. Statens kaka var liten men sä-
ker, och säkerhetsskälen ansågs då av
många vara tungt vägande.
De kvinnliga tjänstemännens status
var betydligt sämre. Någon jämlikhet
mellan könen var knappast påtänkt. Statligt anställda kvinnor hade lägre befattningar, lägre löner och sämre betalt än
sina manliga kollegor för samma arbetsuppgifter.
Påverkade av sjunkande reallöner under första världskriget ökade tjänstemännen sin fackliga aktivitet. Under mellankrigstiden tillkom flera av deras organisationer, av vilka åtskilliga 1937 gick upp
i topporganisationen TCO, som då hade
cirka 40 000 medlemmar i statlig och
kommunal tjänst.
1911 aktualiserades för första gången
frågan om förhandlingsrätt för statens
tjänstemän. Det skedde i en motion i
riksdagens andra kammare med socialdemokraten Winberg som första namn. Kravet på en utredning av problemet föll
dock på första kammarens motstånd. I
sammanhanget framhöll dåvarande civilministern Schotte att en tjänsteman inte
borde ha strejkrätt – tryggheten i anställningen gav staten en viss höghetsrätt
över dem. Denna höghetsrättslinje kom
att bli maktetablissemangets officiella
ståndpunkt under många år framöver.
353
Förhandlingsrätt
Först 25 år senare, 1936, föreslog en utredning införande av en lagfäst förhandlingsordning för statstjänstemän. Remissvaren på detta förslag blev genomgående positiva, och en proposition antogs av riksdagen året efter. Den lagfästa
förhandlingsrätten trädde i kraft vid ingången av 1938. Någon genomgripande
omvälvning var det likväl inte fråga om.
Beslutanderätten skulle alltjämt innehas
av staten. Organisationerna skulle emellertid få rätt att påkalla förhandlingar,
och då hade vederbörande myndighet
ovillkorlig skyldighet att ingå i sådana.
Den föreslagna förhandlingsrätten hade
dock i praktiken uppnåtts tidigare, och
överhöghetsteorin stadfästes. Organisationerna fick varken rätt att sluta avtal
eller möjlighet att tillgripa fackliga
stridsmedel.
Under 1940-talet ökade antalet statsanställda, och anslutningsfrekvensen till LO
och TCO steg. statstjänstemännens Riksförbund (SR) och SACO bildades. Organisationernas ekonomiska och personella resurser utvidgades successivt.
Under denna tid skedde förhandlingsverksamheten i praktiken på central
nivå. Dyrtiderna föranledde årliga överläggningar mellan statstjänstemännens
organisationer och finansministern rö-
rande kristillägg på lönerna. 1945 års lö-
nekommitte fick bl a utarbeta nya löneplaner och även fungera som utredningsorgan och förhandlingsdelegation.
statstjänstemännen hade vid denna
354
tid redan börjat utnyttja v1ssa stridsåtgärder. 1939 skedde sålunda massuppsägning i läkarkonflikten vid det en kort tid
före förstatligade Serafimerlasarettet. Ett
decennium senare hade massuppsägningar
och anställningsblockad blivit godtagna
som fackliga stridsmedel inom den offentliga sektorn.
Nya reformkrav
Nya krav uppställdes på en revlSlon av
förhandlingsrätten. Praxis under 1940-talet hade närmat sig förhållandena på den
enskilda sektorn – regelrätta förhandlingar förekom mellan parterna. Informellt hade statsmakterna erkänt tjänstemännens organisationer viss medbestämmanderätt. Teorin om statens höghetsrätt
hade knäckts. Allt fler kunde tänka sig
att ta ytterligare steg i riktning mot reglerna på den enskilda sektorn, men man
tvekade främst att ge statstjänstemännen
strejkrätt. Hur skulle denna, frågade man,
kunna förenas med oavsättligheten?
1948 tillsattes förhandlingsrättskommitten, vars betänkande ”Stats- och kom- ~unaltjänstemännens förhandlingsrätt”
publicerades vid årsskiftet 1951/52. Utredningen sade nej till strejk- och lockouträtten inom statstjänstemannaområ-
det men förordade att eventuella uppgö-
relser skulle få formen av kollektivavtal.
Det statliga förhandlingsorgan, som föreslogs, skulle ingå som en avdelning inom
civildepartementet.
Remissopinionen på betänkandet var
splittrad, ehuru de negativa kommentarerna övervägde. Särskilt de statliga rnyn·
digheterna var skeptiska. De ansåg att
skillnaderna mellan statlig och privat
verksamhet bagatelliserats och fruktade
att det allmänna skulle komma i styrkemässigt underläge gentemot sina an·
ställda. De nyligen inträffade konflik·
tema på den offentliga sektorn gjorde
inte heller klimatet gynnsamt för genomförandet av de reformer, som förhand·
lingsrättskommitten föreslagit. Ändå går
det inte att komma ifrån att betänkandet
i betydande grad pekade fram mot dea
lösning som drygt tio år senare blev verk·
lighet.
En ny utredning
Även på 1950-talet fick praxis utgöra för·
truppen på förhandlingsrättens område,
medan lagstiftningen traskade patrullo.
Fram emot 1960 hade man på många
punkter nått fram till den privata arbetl- ~
marknadens regelsystem, trots den tidigare negativismen mot förhandlingsrättio
kommitten. Men man drog sig fortfarande för att ge förhandlingsprincipen offenlligt erkännande. 1956 tillsattes dock för.
handlingsrättsutredningen, vars betänkaJI. a
de offentliggjordes 1960. Också den förordade en bättre överensstämmelse mellaa
verklighet och teori. Den sade ja till kollek
tivavtal och begränsad rätt till strejk oci e
lockout. Dess mottagande bland remiss’ t
stanserna blev ett helt annat än 1948 ’ t
förhandlingsrättskommittes. De traditio- SJ
nella höghetsbetonade synpunkterna var f
stort sett försvunna. Vidare hade förfalti fl
ningsutredningen fått i uppdrag att utarbeta förslag beträffande folkrepresentationens ställning i det nya systemet för bestämmande av statstjänstemännens anställningsvillkor. Det resulterade senare i
inrättandet av riksdagens lönedelegation.
De allt mer eniga tjänstemannaorganisationerna arbetade energiskt för att på
väsentliga punkter söka förbättra förhandlingsrättsutredningens förslag. De lyckades
också; civildepartementet accepterade så
småningom att även ordinarie och oavsättliga tjänstemän omfattades av stridsåtgärder. Departementet uppgav sitt motstånd mot att lagstiftningsvägen begränsa
avtalsområdet. Organisationerna hade tidigare förklarat sig beredda att sluta hu- \’Udavtal till skydd mot samhällsfarliga
konflikter. Resultatet blev att parterna
skulle tillsätta en gemensam nämnd, statstjänstenämnden. Därmed hade det s k
slottsbacksavtalet ingåtts 1963, en motS\’arighet till saltsjöbadsavtalet mellan LO
och arbetsgivarna på den privata sektorn
i slutet på 1930-talet.
lu gick frågan snabbt mot sitt avgö-
rande. 1964 kom civilminster Sigurd
Lindholms proposition, som på nästan
alla punkter antogs av riksdagen året
därpå. Det innebar att de statsanställda
tillerkänts fullständig förhandlingsrätt.
Grunden hade lagts för en övergång till
ett kollektivavtalssystem för statens tjänstemän. Även formellt tillerkändes statstjänstemännen medbestämmanderätt över
sina löne- och anställningsvillkor. De
fick tillgång till de konventionella konfliktmedlen – vilka som bekant prövades
355
redan året därpå, då stridsviljan hos så-
väl arbetsgivarsidan som arbetstagarsidan inte lämnade mycket övrigt att
önska. Som Tobisson uttrycker det: supplikanten hade förvandlats till duellant!
Socialdemokraternas roll
Tobissons avhandling är inte bara en
klart utformad historik över tillkornsten
av statstjänstemännens förhandlingsrätt.
Han ställer också – och söker besvara –
vissa aktuella och väsentliga frågor i
sammanhanget.
De offentliganställdas förhandlingsrätt
blev aldrig någon särskilt partipolitiskt inflammerad fråga. Inte minst under 1950-
och 1960-talet märktes dock socialdemokraternas dilemma. De ville vara det parti
som mer än andra företrädde löntagarnas
intressen. Såväl den fackliga som den politiska delen av arbetarrörelsen hade ända
sedan 1800-talets slut slagits för kollektivavtal och strejkrätt. Följaktligen var det
svårt för partiet att i egenskap av företrä-
dare för den statliga arbetsgivaren avvisa
sådana krav från statens tjänstemän –
vilka var långt ifrån ointressanta ur partitaktisk synvinkel. Samtidigt var och är
en av socialdemokraternas grundläggande
värderingar att samhällets inflytande
måste stärkas. Från den utgångspunkten
kunde det synas naturligt för dem att
motsätta sig den inskränkning i statens
makt som medbestämmanderätt för statstjänstemännen ofrånkomligen innebar.
Men partiet hade även ett annat mål –
att effektivisera den statliga förvalt•
’·
i
’·
\
i
.
. l
’
’
;
’
’
:
l
’
!
•
1
l
l
l
l
l
l
356
ningen. Detta förutsatte i sin tur lojala
och någorlunda belåtna statstjänstemän.
Problemet löstes så småningom genom att
man accepterade medbestämmanderätten,
men man sökte på olika sätt förebygga
förekomsten av strejker. Tobisson framhåller- säkert med all rätt- att den lösning man slutligen kom fram till knappast skulle förverkligats om regeringen på
allvar trott att strejkrätten skulle komma
till användning.
För socialdemokraterna fanns också en
annan taktisk aspekt som nog inte var betydelselös. Genom att inrätta ett formellt
– men förvisso inte reellt – fristående
förhandlingsorgan, Statens Avtalsverk,
skulle man utåt sett stå friare i förhållande till arbetsgivarsidan. Skulle missnöje – särskilt under ett valår- uppstå
hos statstjänstemännen med en avtalsuppgörelse, hoppades man att det skulle synas
mindre vem som de facto hade ansvaret.
Samhällsfarligt
Det fanns pådrivande och återhållande
krafter när statstjänstemännens förhandlingsrätt växte fram. Till de förra hörde
bl a statstjänstemännens växande antal,
de fackliga organisationernas ökande
styrka, den gradvis förändrade synen på
tjänsteförhållandet, utvecklingen på arbetsmarknaden i övrigt och behovet av
ett smidigt förhandlingssystem. Återhållande var bl a organisationssplittringen
bland tjänstemännen, doktrinen om statens höghetsrätt, arbetsgivarens ställning
som utövare av statsmakten, den traditionella arbetsgivarattityden samt inte
minst rädslan för samhällsfarliga konflik·
ter.
Den sistnämnda punkten har i ljuset
av vad som skedde 1966 och 1971 sitt speciella intresse. Tobisson betonar att man
in i det sista hävdade att det statliga
området var extra känsligt ur samhällsfar·
lig synvinkel. I samband med konflik·
terna på den offentliga sektorn har denna
tes hårt drivits från vissa håll. Och otvivelaktigt är det korrekt att stridsåtgärder
– såväl strejker som lockouter- på dea
offentliga sektorn kan vara skadliga fii
samhället och drabba tredje man. Mea
det är en otillåten förenkling att dra ea
skarp principiell gräns mellan den offenl
liga och den enskilda sektorn i detta av
seende. Drabbades inte många utanför·
stående – och f ö hela samhället – aY
exempelvis gruvkonflikten uppe vid
malmfälten för ett par år sedan? Har inte
hela det brittiska folkhushållet fått lida
av det minskade internationella för·
troende som dess industri råkat ut för
som följd av alla okontrollerade arbetJ.
nedläggelser? Det torde kunna fastslås au
i ett industrialiserat välståndssamhälle
drabbar arbetsmarknadskonflikter på bå-
de den enskilda och den offentliga sekt0111
inte bara de direkt inblandade partema
utan alla medborgare och hela samhället,
låt vara med varierande styrka.
Maktbalansen
Tobisson pekar på hur arbetsgivare
arbetstagare föreställde sig att bal
mellan partema skulle påverkas när den
fria förhandlingsrätten infördes. ArbetsJivarna förutsåg att motparten skulle
mnma i ett väldigt överläge. Man tvivIlde på att staten någonsin skulle bruka
b:koutvapnet. Arbetstagarna räknade
också med en balansförskjutning till egen
fönnån.
Hur har det egentligen blivit?
Man kan ställa frågan om arbetstagama över huvud taget kommer att våga
gå ut i en konflikt efter tillkomsten av
1971 års tjänstepliktslag. Genom denna
visade staten, att när stridsåtgärderna
skadade över en viss gräns ville man inte
låla leken längre. Med halvtömda strejkkassor hade organisationerna naturligtvis
ingen möjlighet att efter den påbjudna
nerkylningsperioden på nytt uppta strids- 357
åtgärderna. Har inte detta i realiteten
medfört att konflikter på den offentliga
sektorn i praktiken blivit näst intill
omöjliga? Arbetstagarna vet att de framdeles alltid löper risk att råka ut för en ny
tjänstepliktslag, även om de till punkt
och pricka iakttar alla utslag från statstjänstenämnden.
Förre LO-chefen Arne Geijer yttrade
1965 vid riksdagens behandling av statstjänstemännens förhandlingsrätt, att den
nya reformen inte betydde någon slutpunkt. Sannolikt har han rätt. Sannolikt
kommer parternas styrkeförhållanden förr
eller senare att tas upp till förnyad prövning. Lars Tobissons avhandling belyser
spörsmål som då kan bli brännande aktuella.