Nils Elvander; Demokrati och korporativism
1976
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
NILS ELVANDER:
Demokrati och korporativism
En av dem som inbjudits att deltaga med
en artikel i Svensk Tidskrifts serie om
korporativismen är biträdande professorn
i statskunskap vid Uppsala universitet
Nils Elvander. Han definierar korporativismen dels som en styrelseform, oförenlig
med den representativa demokratin, dels som
en metodför politiskt beslutsfattande.
Det är denna metod han granskar i sin
artikel. Till sist kommer han in på de
Meidnerska löntagarfonderna, mot vilka
han bl a riktar den kritiken, att de
kommer att skapa två klasser
av medborgare i Sverige.
Begreppet korporativism – alternativt korporatism, en bekvämare men ej helt språklig
synonym – har börjat användas mera allmänt i den senaste tidens politiska debatt.
Det utnyt~as nu inte bara av vänsterextremister, som vill diskreditera det socialdemokratiskt styrda blandekonomiska systemet i Sverige genom att dra paralleller med
fascismen. Innan yttersta vänstern omkring
1970 började använda termen på detta sätt,
hade den varit tabubelagd i mer än två decennier. Men nu borde tiden vara mogen att
”befria termen korporatism från dess fascistiska stigmatisering,” som Jörgen Westerståhl och Mårten Persson skriver i sin utmärkta bok Demokrati och intresserepresentation -en principdiskussion (1975).
Det har visat sig att man behöver en statsvetenskaplig, sammanfattande term för vissa
ideer, som i första hand gäller intresserepresentation i offentliga organ och som utgör
en med den representativa demokratin konkurrerande ideologi. Men termen används
tyvärr också ofta i den politiska debatten i
mera vidsträckta och vaga betydelser, avseende intresseorganisationers inflytande eller
makt i största allmänhet. Ett sådant språkbruk skapar bara förvirring och onödiga aggressioner hos berörda parter. Man bör därför använda en snävare och mera formell definition.
Innan jag går in på definitionsfrågan skall
jag kort beröra den korporativa ideologins
brokiga idehistoria. Korporativa ideer har
ingått och ingår i en mängd olika politiska
åskådningar. Man kan urskilja två huvudlinjer. Den ena är konservativ och har sina rötter i medeltidens stånds- och skråsamhälle. I
272
den fördemokratiska konservativa ideologin
under 1800-talet spelade iden om en på yrkesgemenskapen baserad samhällsorganisation en viktig roll som botemedel mot industrialismens sociala och politiska problem.
Huvudsyftet var att stärka den nationella
gemenskapen och den bestående samhällsordningen genom att ersätta den horisontella klassgrupperingen med en vertikal integration, en gemensam organisation av arbetare och arbetsgivare inom samma yrke. Detta syfte skulle nås genom att staten erkände
yrkeskorporationerna och till dem överlät
vissa förvaltningsfunktioner samt representationsrätt. Bakom tanken på korporativ intresserepresentation i parlamentet låg i regel
syftet att överrepresentera de högre socialgrupperna och göra ett klassbaserat partivä-
sen överflödigt.
Det går en rak linje från den klassiska konservativa korporativismen till fascismens
korporativa ideer och organisationsförsök.
Huvudsyftet är detsamma, men en viktig
skillnad är att fascismen gjorde korporationerna till osjälvständiga redskap för en totalitär statsmakt, under det att konservatismen
såg dem som ett fristående mellanled mellan
staten och individerna. Det är framförallt
korporationernas underordning under den
fascistiska staten som komprometterat begreppet korporativism. Därmed kom den
andra, radikala huvudlinjens släktskap med
den klassiska korporativismen att undanskymmas.
På den radikala sidan finner vi sådana
åskådningar som kristen socialism, syndikalism, engelsk gillesocialism och jugoslavisk
kommunism. Gemensamt för dessa riktningar är en strävan till decentralisering och
självstyrelse. Men de innefattar också samma
föreställning om en grundläggande intresseharmoni som finns hos den konservativa
och den fascistiska korporativismen. Därav
följer en benägenhet att föredra förhandlingslösningar och enighet vid beslut framför majoritetsbeslut. Men någon metod att
slutgiltigt avgöra intressekonflikter, som inte
kunnat lösas genom förhandlingar, kan man
inte anvisa. Detta sammanhänger med en avgörande svaghet i alla korporativa representationsmodeller: det finns ingen allmängiltig, rationell norm för att bestämma antalet
eller proportionen av representanter för olika intressen. Det är detta drag av godtycke
som gör att intresserepresentationen är ett
underlägset alternativ till den representativa
demokratins enkla och rättvisa grundprincip – en man, en röst.
Definitioner
Korporativism skall här i första hand definieras som en styrelseform, enligt vilken de beslutsfattande organen på olika nivåer i staten
och kommunerna helt eller delvis tillsätts av
intresseorganisationer och inte av politiska
partier genom val med allmän och lika rösträtt. Denna snäva och formella definition
markerar klart att den korporativa styrelseformen är oförenlig med den representativa
demokratin.
Härutöver skall ett något vidare korporativismbegrepp användas. Det avser en metod
för politiskt beslutsfattande som skiljer sig
från den gängse parlamentariska metoden.
Den korporativa rnetoden innebär att beslutanderätten inom ett visst område helt eller till
största delen överlåtes till intresseorganisationer, som når överenskommelser genoin
förhandlingar inbördes eller med företrädare för staten, respektive kommunerna. Detta
är kärnan i Gunnar Heckschers begrepp ”fri
korporatism” som han i boken Staten och organisationerna (1946) lanserade som beteckning för denna för 30-talets Sverige så typiska företeelse. Det bör starkt betonas, att den
korporativa metoden i och för sig inte är
mindre demokratisk än den parlamentariska lagstiftningsmetoden. Man skulle lika väl
kunna kalla den ”styrelse genom intresseorganisationer”. Detta framgår redan av det
faktum att de båda metoderna ofta kombineras till en beslutsteknik, som kan kallas ”lagstiftning genom förhandling”; organisationerna får genom förhandlingar möjligheter
att påverka utformningen av en lagstiftning.
”Korporativa” vågor
Med utgångspunkt från definitionen av den
korporativa beslutsmetoden skall jag skissera ett historiskt perspektiv på förhållandet
mellan staten och intresseorganisationerna i
Sverige från början av 1930-talet. Ett sådant
perspektiv på hela den socialdemokratiska
epoken ger en nödvändig bakgrund till analysen av dagens korporativa problematik.
Man brukar säga att de stora folkrörelseorganisationerna – fackföreningsrörelsen
och de konsument- och producentkooperativa organisationerna – slutgiltigt växte in i
samhället under 30-talet. Detta innebar att
de fick ett betydande politiskt inflytande, att
de erkändes som förhandlingsparter och att
273
de i många fall anförtroddes samhällsuppgifter, som annars skulle ha ombesörjts av
statliga förvaltningsorgan och reglerats enbart genom lagstiftning. Typexemplet är
uppbyggandet av jordbruksregleringen i
samarbete med den delvis nyetablerade föreningsrörelsen inom lantbruket. Statliga förvaltningsuppgifter överläts åt lantbrukets organisationer i så stor omfattning, att dessa
faktiskt fick ett slags monopolställning i regleringsadministrationen. Ett annat klassiskt
exempel på den första ”korporativiseringsvågen” under 30-talet är Saltsjöbadsavtalet,
som ju främst innebar att arbetsmarknaden
och dess organisationer för lång tid fredades
från lagstiftningsingrepp.
”Korporativiseringens” andra våg inföll
under krigsåren och var delvis en direkt
fortsättning av den första vågen. Detta ser
man tydligt på jordbrukspolitikens område,
där systemet med prisförhandlingar mellan
staten och organisationerna, som de facto
ställer riksdagen åt sidan, började etableras
redan under 40-talet. En liknande utveckling inleddes beträffande statstjänstemännens löneförhandlingar, men här inträffade
förhandlingssystemets etablering och riksdagens åsidosättande först under 50-talet och
slutgiltigt 1965. Det mest utmärkande för
den andra korporativa vågen var emellertid
organisationernas inmarsch på bred front i
kristidsadministrationen. Nu var det inte bara folkrörelser som anförtroddes statliga förvaltningsuppgifter utan även det privata nä-
ringslivets organisationer.
Om man bortser från förhandlingssystemets etablering beträffande jordbrukspriser
och statstjänstemännens löner, kan man sä-
274
ga att efterkrigstiden – fram till slutet av 50-
talet- innebar en avmattning av den korporativa trenden. Det blev mindre vanligt att
överlåta hela sektorer av offentlig politik till
intresseorganisationers förhandlingsöverenskommelser och självförvaltning. Förhandlingar blev snarare ett komplement än
ett alternativ till lagstiftning. äringslivsorganisationernas starka position i administrationen gick helt förlorad i och med kristidsförvaltningens avveckling. Den statliga jordAndra exempel kan hämtas från hälsooch sjukvårdspolitikens område: socialstyrelsen, landstingsförbundet och personalorganisationerna är huvudaktörer på en arena,
där partierna ej är med. Sedan de grundläggande riksdagsbesluten om sjukförsäkring
och ändrat huvudmannaskap tagits på 50-
och 60-talen, är hela detta stora, kostnadskrävande och problemfyllda område av den
offentliga verksamheten praktiskt taget helt
undandraget partiernas och väljarnas inflybruksadministrationen förstärktes efter- .tande. Bilden kan snart komma att ändrashand därhän, att lantbruksorganisationerna
förlorade det mesta av sin tidigare ”monopolställning” i förvaltningen. På detta som
på många andra områden föreföll staten vara mindre direkt beroende av organisationernas medverkan än tidigare. Den parlamentariska metoden var förhärskande under den Erlanderska epoken. Samtidigt blev
umgänget mellan staten och organisationerna alltmera informellt, vilket gav vissa organisationer – främst LO och TCO – goda
möjligheter att stärka sitt politiska inflytande.
Nuläget: den tredje vågen
Omkring 1970 inleds en ny epok, som kan
kallas ”korporativiseringens” tredje våg.
Den kännetecknas bl a av att förhandlingsöverenskommelser – med eller utan medverkan av statliga förvaltningsmyndigheter
– återigen blir ett vanligt alternativ till ren
lagstiftning. Ett typiskt exempel är hyresförhandlingarna mellan hyresgäströrelsen och
fastighetsägarna i samband med hyresregleringens avveckling.
sjukvårdspolitisk programskrivning den senaste tiden tyder på att några av partierna
rustar sig till strid. Men än så länge är hälsooch sjukvården föremål för en typ av beslutsfattande, som skulle kunna kallas en byrå-
kratisk-korporativ reglering.
Intresseorganisationernas inmarsch i s k
lekmannastyrelser i gamla och nya ämbetsverk ses ofta som ett annat typiskt tecken på
dagens korporativa tendenser. Mot detta
synsätt vill jag göra två reservationer. För
det första är företeelsen ingalunda så ny som
det ibland påstås; den har sin upprinnelse
redan under mellankrigstiden. Men det är å
andra sidan uppenbart, att systemet med
lekmannastyrelser expanderat särskilt hastigt från och med 60-talet och att detta inneburit starkt ökade möjligheter till inflytande
för berörda organisationer. För det andra är
det tveksamt om man bör räkna organisationsföreträdares ledamotskap av verksstyrelser som en form av korporativ intresserepresentation. Det är snarare fråga om en
representation av generella intressen än av
begränsade gruppintressen, vilket framgår
av att det alltid är huvudorganisationerna
275
som företräds. Ett annat tecken är att det in- offentliga sektorn. Det vittnar om aningslös
te brukar anges i klartext i riksdagsbeslut undfallenhet för den mäktiga löntagarfronoch tillämpningsföreskrifter vilka organisa- tens krav att det skulle dröja flera år innan
tioner som skall utse representanter. denna demokratiproblematik togs upp till
Löntagarfronten
Det mest karakteristiska draget i 70-talets
”neokorporativism” är naturligtvis de stora
löntagarorganisationernas enorma maktökning och de därmed sammanhängande tendenserna till ökad intresserepresentation
och nya varianter av den korporativa beslutsmodellen. Det är alltså fråga om korporativism enligt båda definitionerna.
Bakgrunden till de nya tendenserna på
den fackliga sidan är välkänd: LO och TCO
”fann varandra” omkring 1970 i en ny, mera
radikal syn på arbetsplatsdemokratin, och
detta blev början till ett alltmera intimt samspel mellan de båda organisationerna och en
likartad syn på löntagarfrågor som arbetsmiljö, arbetstid, anställningstrygghet och arbetsrätt. Uppkomsten av denna ”löntagarfront” underlättades av partiernas tävlan om
löntagargruppernas röster och särskilt av socialdemokratins satsning på arbetslivets demokratisering och humanisering som 70-
talets stora reformuppgift.
Det ökade inslaget av intresserepresentation gäller främst styrelserepresentation för
de anställda i statlig och kommunal förvaltning. Efter påtryckningar från fackligt håll,
främst TCO, igångsattes en försöksverksamhet i början av 70-talet utan att det hade förts
någon principdiskussion om avvägning och
gränsdragning mellan den politiska demokratin och arbetsplatsdemokratin inom den
seriös debatt i större skala; på den socialdemokratiska sidan var statsvetaren och kommunalmannen Agne Gustaf~;son länge en ropandes röst i öknen.
Nu är det emellertid fastslaget – i riksdagsbeslut 1974 – att personalföreträdare i
statliga myndigheters styrelser ej har rätt att
delta i besluten i ärenden som gäller ”myndighets verksamhet”. På det kommunala området avser försöksverksamheten med personalrepresentation i styrelser och nämnder
endast närvaro- och yttranderätt men ej rätt
att delta i besluten och framställa yrkanden.
Trots dessa begränsningar i korporativismen kvarstår dock många problem, t ex risken att den partipolitiska balansen i en kommunal styrelse indirekt rubbas genom personalrepresentanters närvaro. Det kan inte
förnekas, att även en begränsad styrelserepresentation innebär att en mycket liten
medborgargrupp får ett extra inflytande på
det offentliga organets verksamhet utöver
det inflytande som den repesentativa demokratin ger alla medborgare; man kan med all
rätt tala om dubbel eller rättare sagt mångdubbel rösträtt.
Risken för kollision mellan politisk demokrati och arbetsplatsdemokrati på den offentliga sektorn har även aktualiserats i samband med arbetsrättsreformens genomfö-
rande. Alla inser att det är lättare att avskaffa”§ 32″ inom det privata näringslivet än att
genomföra motsvarande förändring inom
statlig och kommunal förvaltning. Den poli- 276
tiska demokratins primat erkänns allmänt.
Men det har rått delade meningar om sättet
att göra undantag från avtalsregleringen för
sådana ledning funktioner som gäller ”myndighetsverksamhet”, dvs dess roll som ”målutfyllare” och verkställare av en demokratiskt förankrad politisk vilja. Arbetsrättskommitten tänkte sig att avtalsförbud skulle
råda för ärenden, som faller inom området
för myndigheternas måluppfyllande verksamhet, och att tvister om förhandlingsrättens omfattning skulle avgöras av arbetsdomstolen. I propositionen framläggs emellertid en a.man lösning, som är baserad på
ett i mars 1976 ingånget huvudavtal mellan
parterna på den offentliga sektorn. Alla frå-
gor blir i princip avtalbara, men parterna
skall kunna hänskjuta till en särskild nämnd
sådana tvistefrågor som gäller problemet
om en avtalsreglering kan anses kränka den
politiska demokratin. Nämnden består av
sex partsrepresentanter, tre från vardera sidan, och sju riksdagsledamöter.
Varken arbetsrättskommittens eller propositionens lösning ter sig helt tillfredsställande ur den politiska demokratins synpunkt. I båda fallen finns en inbyggd risk att
räckvidden av den representativa demokratin görs till en förhandlingsfråga; parterna förhandlar fram en gränsdragning för att
slippa dra frågan inför arbetsdomstol eller
nämnd. Nämndalternativet är det mest tilltalande, eftersom det lämnar avgörandet åt
en majoritet av politiker och möjliggör en
snabbare handläggning än vägen över arbetsdomstolen. Men det hade varit bättre att
låta tolkningsföreträde rörande den politiska demokratins gränser tillkomma myndigheterna och i sista hand regeringen.
Arbetsrättsreformen – liksom flera andra
reformer inom arbetslivet – har tillkommit
genom en kombination av lagstiftning och
förhandlingar, som skiljer sig från tidigare
varianter av den korporativa beslutsmetoden. Det nya är att man genom lagstiftning
fastslår den eftersträvade maktförskjutningen till löntagarnas förmån, varefter det
överlämnas till parterna på arbetsmarknaden att genom förhandli_ngar ge reformen
ett reellt innehåll. Medan man tidigare gav
berörda organisationer – främst inom nä-
ringslivet – möjlighet att påverka detaljutformningen av en lagstiftning för att därigenom vinna deras lojala medverkan vid lagens tillämpning, ger man numera löntagarorganisationerna ett övertag redan i lagen,
ett övertag som sedan kan fullföljas vid förhandlingar i samband med reformens genomförande. Från ”lagstiftning genom förhandling” till ”förhandlingsseger genom
lagstiftning” – så skulle man kunna sammanfatta denna förändring av beslutsteknik
och maktrelationer.
Löntagarfonderna
Rudolf Meidners och LO-ledningens förslag
om löntagarfonder kan sägas innebära en
fulländning av 70-talets utveckling mot ökad
löntagarmakt. När systemet är fullt genomfört har makten över alla större och medelstora företag inom den privata sektorn överförts till fackföreningarna – helt i linje med
den gillesocialistiska varianten av korporativ
ideologi. Enligt den senaste, av LO-styrelsen
sanktionerade versionen av förslaget skall
fondsystemet förena centraliserad förmö-
genhetsdisposition med decentraliserad rösträtt för fondens aktier. På detta sätt får dels
de lokala fackföreningarna, dels de av fackförbunden styrda branschfonderna rösträtt
och styrelserepresentation i företagen, medan förvaltningen av aktieutdelningar och
fördelningen av pengar ombesörjs av en s k
central utjämningsfond. Till en början skall
fondernas avkastning främst användas till
stöd för arbetsplatsdemokratins utveckling,
tex genom satsning på förbättring av arbetsmiljön, utbildning av styrelserepresentanter
och forskning kring arbetslivsproblem. Men
på längre sikt tänkes fonderna gå in på övergripande frågor som näringspolitik och industrilokalisering.
Meidner diskuterar tyvärr inte fondsystemets förenlighet med den politiska demokratin. Förslagsställarna tar tydligen för givet att överflyttningen av ägarmakten frän
en liten grupp av privatpersoner och privatägda stiftelser till de stora löntagarkollektiven innebär en så längtgående demokratisering av landets näringsliv, att det därmed automatiskt skapas harmoni mellan ekonomisk
och politisk demokrati. Men så är det naturligtvis inte. Även om fondsystemets införande betyder ett väldigt steg frän oligarki till
ökad demokrati i näringslivet, är det alltjämt
fråga om ett slags korporativt system i den
meningen, att vissa grupper har större ägarmakt än andra, låt vara att de maktägande
grupperna är mycket större än förut. Själva
spridningen av det kollektiva ägandet till de
stora löntagargrupperna kan tänkas göra
klyftan mellan dem som har och dem som inte har del i ägarmakten mera kännbar än
277
förut. Pensionärer, hemmafruar och egenfö-
retagare kan ha anledning att känna sig som
andra klassens medborgare i ”den ekonomiska demokratin Sverige”, medan löntagarna
framstår som en härskande klass med du bbel rösträtt. Det Meidnerska förslaget är inte
särskilt väl ägnat att förverkliga det socialdemokratiska partiprogrammets mål att ”så
omdana samhället, att bestämmanderätten
över produktionen och dess fördelning
läggs i hela folkets händer”.
Fondsystemet kan emellertid på ett enkelt
sätt bringas att bättre harmoniera med den
politiska demokratin. Det kan ske genom att
styrelserna i såväl den centrala fonden som
branschfonderna får en majoritet av regeringsutnämnda samhällsrepresentanter.
Därmed markeras att fondkapitalet är hela
folkets egendom. Det blir också lättare att
anpassa fondstyrelsernas eventuella näringspolitiska ambitioner till regeringens ekonomiska planeringspolitik. Så som LO-förslaget nu är konstruerat, ger det inga garantier
för att fonderna kommer att föra samma politik som regeringen, varför tanken att fonderna på längre sikt skall engagera sig i nä-
rings- och lokaliseringspolitik framstår som i
princip lika ”odemokratisk” som det nuvarande oligarkisystemets maktutövning. Det
kan rentav tänkas att fackföreningsdominerade fondstyrelser blir mera svårstyrda än
de nuvarande storkapitalistiska makthavarna, som ju ofta visat en märklig följsamhet
gentemot den socialdemokratiska näringspolitikens selektiva styrningsåtgärder.
Som teknik för socialisering av det privatägda storkapitalet är Meidners förslag genialt i sin enkelhet och smidighet. Det ger en
’·
278
plan för en långsam revolution, genomförd
steg för steg med reformistiska medel. Inga
våldsamma ekonomiska och politiska kriser,
som kan äventyra den politiska demokratin,
behöver befaras. Men del gäller att ge systemet en sådan utformning, att demokratin
segrar över korporativismen. Det bör hellre
vara Ernst Wigforss’ vision från 50-talet av
”samhällsföretag utan ägare” som skall förverkligas i fondsystemet än den engelska gillesocialismens korporativa ideer om fackfö-
reningsägda företag, som Wigforss presenterade för svensk publik i början av 20-talet.
Demokrati och korporativism
En av dem som inbjudits att deltaga med
en artikel i Svensk Tidskrifts serie om
korporativismen är biträdande professorn
i statskunskap vid Uppsala universitet
Nils Elvander. Han definierar korporativismen dels som en styrelseform, oförenlig
med den representativa demokratin, dels som
en metodför politiskt beslutsfattande.
Det är denna metod han granskar i sin
artikel. Till sist kommer han in på de
Meidnerska löntagarfonderna, mot vilka
han bl a riktar den kritiken, att de
kommer att skapa två klasser
av medborgare i Sverige.
Begreppet korporativism – alternativt korporatism, en bekvämare men ej helt språklig
synonym – har börjat användas mera allmänt i den senaste tidens politiska debatt.
Det utnyt~as nu inte bara av vänsterextremister, som vill diskreditera det socialdemokratiskt styrda blandekonomiska systemet i Sverige genom att dra paralleller med
fascismen. Innan yttersta vänstern omkring
1970 började använda termen på detta sätt,
hade den varit tabubelagd i mer än två decennier. Men nu borde tiden vara mogen att
”befria termen korporatism från dess fascistiska stigmatisering,” som Jörgen Westerståhl och Mårten Persson skriver i sin utmärkta bok Demokrati och intresserepresentation -en principdiskussion (1975).
Det har visat sig att man behöver en statsvetenskaplig, sammanfattande term för vissa
ideer, som i första hand gäller intresserepresentation i offentliga organ och som utgör
en med den representativa demokratin konkurrerande ideologi. Men termen används
tyvärr också ofta i den politiska debatten i
mera vidsträckta och vaga betydelser, avseende intresseorganisationers inflytande eller
makt i största allmänhet. Ett sådant språkbruk skapar bara förvirring och onödiga aggressioner hos berörda parter. Man bör därför använda en snävare och mera formell definition.
Innan jag går in på definitionsfrågan skall
jag kort beröra den korporativa ideologins
brokiga idehistoria. Korporativa ideer har
ingått och ingår i en mängd olika politiska
åskådningar. Man kan urskilja två huvudlinjer. Den ena är konservativ och har sina rötter i medeltidens stånds- och skråsamhälle. I
272
den fördemokratiska konservativa ideologin
under 1800-talet spelade iden om en på yrkesgemenskapen baserad samhällsorganisation en viktig roll som botemedel mot industrialismens sociala och politiska problem.
Huvudsyftet var att stärka den nationella
gemenskapen och den bestående samhällsordningen genom att ersätta den horisontella klassgrupperingen med en vertikal integration, en gemensam organisation av arbetare och arbetsgivare inom samma yrke. Detta syfte skulle nås genom att staten erkände
yrkeskorporationerna och till dem överlät
vissa förvaltningsfunktioner samt representationsrätt. Bakom tanken på korporativ intresserepresentation i parlamentet låg i regel
syftet att överrepresentera de högre socialgrupperna och göra ett klassbaserat partivä-
sen överflödigt.
Det går en rak linje från den klassiska konservativa korporativismen till fascismens
korporativa ideer och organisationsförsök.
Huvudsyftet är detsamma, men en viktig
skillnad är att fascismen gjorde korporationerna till osjälvständiga redskap för en totalitär statsmakt, under det att konservatismen
såg dem som ett fristående mellanled mellan
staten och individerna. Det är framförallt
korporationernas underordning under den
fascistiska staten som komprometterat begreppet korporativism. Därmed kom den
andra, radikala huvudlinjens släktskap med
den klassiska korporativismen att undanskymmas.
På den radikala sidan finner vi sådana
åskådningar som kristen socialism, syndikalism, engelsk gillesocialism och jugoslavisk
kommunism. Gemensamt för dessa riktningar är en strävan till decentralisering och
självstyrelse. Men de innefattar också samma
föreställning om en grundläggande intresseharmoni som finns hos den konservativa
och den fascistiska korporativismen. Därav
följer en benägenhet att föredra förhandlingslösningar och enighet vid beslut framför majoritetsbeslut. Men någon metod att
slutgiltigt avgöra intressekonflikter, som inte
kunnat lösas genom förhandlingar, kan man
inte anvisa. Detta sammanhänger med en avgörande svaghet i alla korporativa representationsmodeller: det finns ingen allmängiltig, rationell norm för att bestämma antalet
eller proportionen av representanter för olika intressen. Det är detta drag av godtycke
som gör att intresserepresentationen är ett
underlägset alternativ till den representativa
demokratins enkla och rättvisa grundprincip – en man, en röst.
Definitioner
Korporativism skall här i första hand definieras som en styrelseform, enligt vilken de beslutsfattande organen på olika nivåer i staten
och kommunerna helt eller delvis tillsätts av
intresseorganisationer och inte av politiska
partier genom val med allmän och lika rösträtt. Denna snäva och formella definition
markerar klart att den korporativa styrelseformen är oförenlig med den representativa
demokratin.
Härutöver skall ett något vidare korporativismbegrepp användas. Det avser en metod
för politiskt beslutsfattande som skiljer sig
från den gängse parlamentariska metoden.
Den korporativa rnetoden innebär att beslutanderätten inom ett visst område helt eller till
största delen överlåtes till intresseorganisationer, som når överenskommelser genoin
förhandlingar inbördes eller med företrädare för staten, respektive kommunerna. Detta
är kärnan i Gunnar Heckschers begrepp ”fri
korporatism” som han i boken Staten och organisationerna (1946) lanserade som beteckning för denna för 30-talets Sverige så typiska företeelse. Det bör starkt betonas, att den
korporativa metoden i och för sig inte är
mindre demokratisk än den parlamentariska lagstiftningsmetoden. Man skulle lika väl
kunna kalla den ”styrelse genom intresseorganisationer”. Detta framgår redan av det
faktum att de båda metoderna ofta kombineras till en beslutsteknik, som kan kallas ”lagstiftning genom förhandling”; organisationerna får genom förhandlingar möjligheter
att påverka utformningen av en lagstiftning.
”Korporativa” vågor
Med utgångspunkt från definitionen av den
korporativa beslutsmetoden skall jag skissera ett historiskt perspektiv på förhållandet
mellan staten och intresseorganisationerna i
Sverige från början av 1930-talet. Ett sådant
perspektiv på hela den socialdemokratiska
epoken ger en nödvändig bakgrund till analysen av dagens korporativa problematik.
Man brukar säga att de stora folkrörelseorganisationerna – fackföreningsrörelsen
och de konsument- och producentkooperativa organisationerna – slutgiltigt växte in i
samhället under 30-talet. Detta innebar att
de fick ett betydande politiskt inflytande, att
de erkändes som förhandlingsparter och att
273
de i många fall anförtroddes samhällsuppgifter, som annars skulle ha ombesörjts av
statliga förvaltningsorgan och reglerats enbart genom lagstiftning. Typexemplet är
uppbyggandet av jordbruksregleringen i
samarbete med den delvis nyetablerade föreningsrörelsen inom lantbruket. Statliga förvaltningsuppgifter överläts åt lantbrukets organisationer i så stor omfattning, att dessa
faktiskt fick ett slags monopolställning i regleringsadministrationen. Ett annat klassiskt
exempel på den första ”korporativiseringsvågen” under 30-talet är Saltsjöbadsavtalet,
som ju främst innebar att arbetsmarknaden
och dess organisationer för lång tid fredades
från lagstiftningsingrepp.
”Korporativiseringens” andra våg inföll
under krigsåren och var delvis en direkt
fortsättning av den första vågen. Detta ser
man tydligt på jordbrukspolitikens område,
där systemet med prisförhandlingar mellan
staten och organisationerna, som de facto
ställer riksdagen åt sidan, började etableras
redan under 40-talet. En liknande utveckling inleddes beträffande statstjänstemännens löneförhandlingar, men här inträffade
förhandlingssystemets etablering och riksdagens åsidosättande först under 50-talet och
slutgiltigt 1965. Det mest utmärkande för
den andra korporativa vågen var emellertid
organisationernas inmarsch på bred front i
kristidsadministrationen. Nu var det inte bara folkrörelser som anförtroddes statliga förvaltningsuppgifter utan även det privata nä-
ringslivets organisationer.
Om man bortser från förhandlingssystemets etablering beträffande jordbrukspriser
och statstjänstemännens löner, kan man sä-
274
ga att efterkrigstiden – fram till slutet av 50-
talet- innebar en avmattning av den korporativa trenden. Det blev mindre vanligt att
överlåta hela sektorer av offentlig politik till
intresseorganisationers förhandlingsöverenskommelser och självförvaltning. Förhandlingar blev snarare ett komplement än
ett alternativ till lagstiftning. äringslivsorganisationernas starka position i administrationen gick helt förlorad i och med kristidsförvaltningens avveckling. Den statliga jordAndra exempel kan hämtas från hälsooch sjukvårdspolitikens område: socialstyrelsen, landstingsförbundet och personalorganisationerna är huvudaktörer på en arena,
där partierna ej är med. Sedan de grundläggande riksdagsbesluten om sjukförsäkring
och ändrat huvudmannaskap tagits på 50-
och 60-talen, är hela detta stora, kostnadskrävande och problemfyllda område av den
offentliga verksamheten praktiskt taget helt
undandraget partiernas och väljarnas inflybruksadministrationen förstärktes efter- .tande. Bilden kan snart komma att ändrashand därhän, att lantbruksorganisationerna
förlorade det mesta av sin tidigare ”monopolställning” i förvaltningen. På detta som
på många andra områden föreföll staten vara mindre direkt beroende av organisationernas medverkan än tidigare. Den parlamentariska metoden var förhärskande under den Erlanderska epoken. Samtidigt blev
umgänget mellan staten och organisationerna alltmera informellt, vilket gav vissa organisationer – främst LO och TCO – goda
möjligheter att stärka sitt politiska inflytande.
Nuläget: den tredje vågen
Omkring 1970 inleds en ny epok, som kan
kallas ”korporativiseringens” tredje våg.
Den kännetecknas bl a av att förhandlingsöverenskommelser – med eller utan medverkan av statliga förvaltningsmyndigheter
– återigen blir ett vanligt alternativ till ren
lagstiftning. Ett typiskt exempel är hyresförhandlingarna mellan hyresgäströrelsen och
fastighetsägarna i samband med hyresregleringens avveckling.
sjukvårdspolitisk programskrivning den senaste tiden tyder på att några av partierna
rustar sig till strid. Men än så länge är hälsooch sjukvården föremål för en typ av beslutsfattande, som skulle kunna kallas en byrå-
kratisk-korporativ reglering.
Intresseorganisationernas inmarsch i s k
lekmannastyrelser i gamla och nya ämbetsverk ses ofta som ett annat typiskt tecken på
dagens korporativa tendenser. Mot detta
synsätt vill jag göra två reservationer. För
det första är företeelsen ingalunda så ny som
det ibland påstås; den har sin upprinnelse
redan under mellankrigstiden. Men det är å
andra sidan uppenbart, att systemet med
lekmannastyrelser expanderat särskilt hastigt från och med 60-talet och att detta inneburit starkt ökade möjligheter till inflytande
för berörda organisationer. För det andra är
det tveksamt om man bör räkna organisationsföreträdares ledamotskap av verksstyrelser som en form av korporativ intresserepresentation. Det är snarare fråga om en
representation av generella intressen än av
begränsade gruppintressen, vilket framgår
av att det alltid är huvudorganisationerna
275
som företräds. Ett annat tecken är att det in- offentliga sektorn. Det vittnar om aningslös
te brukar anges i klartext i riksdagsbeslut undfallenhet för den mäktiga löntagarfronoch tillämpningsföreskrifter vilka organisa- tens krav att det skulle dröja flera år innan
tioner som skall utse representanter. denna demokratiproblematik togs upp till
Löntagarfronten
Det mest karakteristiska draget i 70-talets
”neokorporativism” är naturligtvis de stora
löntagarorganisationernas enorma maktökning och de därmed sammanhängande tendenserna till ökad intresserepresentation
och nya varianter av den korporativa beslutsmodellen. Det är alltså fråga om korporativism enligt båda definitionerna.
Bakgrunden till de nya tendenserna på
den fackliga sidan är välkänd: LO och TCO
”fann varandra” omkring 1970 i en ny, mera
radikal syn på arbetsplatsdemokratin, och
detta blev början till ett alltmera intimt samspel mellan de båda organisationerna och en
likartad syn på löntagarfrågor som arbetsmiljö, arbetstid, anställningstrygghet och arbetsrätt. Uppkomsten av denna ”löntagarfront” underlättades av partiernas tävlan om
löntagargruppernas röster och särskilt av socialdemokratins satsning på arbetslivets demokratisering och humanisering som 70-
talets stora reformuppgift.
Det ökade inslaget av intresserepresentation gäller främst styrelserepresentation för
de anställda i statlig och kommunal förvaltning. Efter påtryckningar från fackligt håll,
främst TCO, igångsattes en försöksverksamhet i början av 70-talet utan att det hade förts
någon principdiskussion om avvägning och
gränsdragning mellan den politiska demokratin och arbetsplatsdemokratin inom den
seriös debatt i större skala; på den socialdemokratiska sidan var statsvetaren och kommunalmannen Agne Gustaf~;son länge en ropandes röst i öknen.
Nu är det emellertid fastslaget – i riksdagsbeslut 1974 – att personalföreträdare i
statliga myndigheters styrelser ej har rätt att
delta i besluten i ärenden som gäller ”myndighets verksamhet”. På det kommunala området avser försöksverksamheten med personalrepresentation i styrelser och nämnder
endast närvaro- och yttranderätt men ej rätt
att delta i besluten och framställa yrkanden.
Trots dessa begränsningar i korporativismen kvarstår dock många problem, t ex risken att den partipolitiska balansen i en kommunal styrelse indirekt rubbas genom personalrepresentanters närvaro. Det kan inte
förnekas, att även en begränsad styrelserepresentation innebär att en mycket liten
medborgargrupp får ett extra inflytande på
det offentliga organets verksamhet utöver
det inflytande som den repesentativa demokratin ger alla medborgare; man kan med all
rätt tala om dubbel eller rättare sagt mångdubbel rösträtt.
Risken för kollision mellan politisk demokrati och arbetsplatsdemokrati på den offentliga sektorn har även aktualiserats i samband med arbetsrättsreformens genomfö-
rande. Alla inser att det är lättare att avskaffa”§ 32″ inom det privata näringslivet än att
genomföra motsvarande förändring inom
statlig och kommunal förvaltning. Den poli- 276
tiska demokratins primat erkänns allmänt.
Men det har rått delade meningar om sättet
att göra undantag från avtalsregleringen för
sådana ledning funktioner som gäller ”myndighetsverksamhet”, dvs dess roll som ”målutfyllare” och verkställare av en demokratiskt förankrad politisk vilja. Arbetsrättskommitten tänkte sig att avtalsförbud skulle
råda för ärenden, som faller inom området
för myndigheternas måluppfyllande verksamhet, och att tvister om förhandlingsrättens omfattning skulle avgöras av arbetsdomstolen. I propositionen framläggs emellertid en a.man lösning, som är baserad på
ett i mars 1976 ingånget huvudavtal mellan
parterna på den offentliga sektorn. Alla frå-
gor blir i princip avtalbara, men parterna
skall kunna hänskjuta till en särskild nämnd
sådana tvistefrågor som gäller problemet
om en avtalsreglering kan anses kränka den
politiska demokratin. Nämnden består av
sex partsrepresentanter, tre från vardera sidan, och sju riksdagsledamöter.
Varken arbetsrättskommittens eller propositionens lösning ter sig helt tillfredsställande ur den politiska demokratins synpunkt. I båda fallen finns en inbyggd risk att
räckvidden av den representativa demokratin görs till en förhandlingsfråga; parterna förhandlar fram en gränsdragning för att
slippa dra frågan inför arbetsdomstol eller
nämnd. Nämndalternativet är det mest tilltalande, eftersom det lämnar avgörandet åt
en majoritet av politiker och möjliggör en
snabbare handläggning än vägen över arbetsdomstolen. Men det hade varit bättre att
låta tolkningsföreträde rörande den politiska demokratins gränser tillkomma myndigheterna och i sista hand regeringen.
Arbetsrättsreformen – liksom flera andra
reformer inom arbetslivet – har tillkommit
genom en kombination av lagstiftning och
förhandlingar, som skiljer sig från tidigare
varianter av den korporativa beslutsmetoden. Det nya är att man genom lagstiftning
fastslår den eftersträvade maktförskjutningen till löntagarnas förmån, varefter det
överlämnas till parterna på arbetsmarknaden att genom förhandli_ngar ge reformen
ett reellt innehåll. Medan man tidigare gav
berörda organisationer – främst inom nä-
ringslivet – möjlighet att påverka detaljutformningen av en lagstiftning för att därigenom vinna deras lojala medverkan vid lagens tillämpning, ger man numera löntagarorganisationerna ett övertag redan i lagen,
ett övertag som sedan kan fullföljas vid förhandlingar i samband med reformens genomförande. Från ”lagstiftning genom förhandling” till ”förhandlingsseger genom
lagstiftning” – så skulle man kunna sammanfatta denna förändring av beslutsteknik
och maktrelationer.
Löntagarfonderna
Rudolf Meidners och LO-ledningens förslag
om löntagarfonder kan sägas innebära en
fulländning av 70-talets utveckling mot ökad
löntagarmakt. När systemet är fullt genomfört har makten över alla större och medelstora företag inom den privata sektorn överförts till fackföreningarna – helt i linje med
den gillesocialistiska varianten av korporativ
ideologi. Enligt den senaste, av LO-styrelsen
sanktionerade versionen av förslaget skall
fondsystemet förena centraliserad förmö-
genhetsdisposition med decentraliserad rösträtt för fondens aktier. På detta sätt får dels
de lokala fackföreningarna, dels de av fackförbunden styrda branschfonderna rösträtt
och styrelserepresentation i företagen, medan förvaltningen av aktieutdelningar och
fördelningen av pengar ombesörjs av en s k
central utjämningsfond. Till en början skall
fondernas avkastning främst användas till
stöd för arbetsplatsdemokratins utveckling,
tex genom satsning på förbättring av arbetsmiljön, utbildning av styrelserepresentanter
och forskning kring arbetslivsproblem. Men
på längre sikt tänkes fonderna gå in på övergripande frågor som näringspolitik och industrilokalisering.
Meidner diskuterar tyvärr inte fondsystemets förenlighet med den politiska demokratin. Förslagsställarna tar tydligen för givet att överflyttningen av ägarmakten frän
en liten grupp av privatpersoner och privatägda stiftelser till de stora löntagarkollektiven innebär en så längtgående demokratisering av landets näringsliv, att det därmed automatiskt skapas harmoni mellan ekonomisk
och politisk demokrati. Men så är det naturligtvis inte. Även om fondsystemets införande betyder ett väldigt steg frän oligarki till
ökad demokrati i näringslivet, är det alltjämt
fråga om ett slags korporativt system i den
meningen, att vissa grupper har större ägarmakt än andra, låt vara att de maktägande
grupperna är mycket större än förut. Själva
spridningen av det kollektiva ägandet till de
stora löntagargrupperna kan tänkas göra
klyftan mellan dem som har och dem som inte har del i ägarmakten mera kännbar än
277
förut. Pensionärer, hemmafruar och egenfö-
retagare kan ha anledning att känna sig som
andra klassens medborgare i ”den ekonomiska demokratin Sverige”, medan löntagarna
framstår som en härskande klass med du bbel rösträtt. Det Meidnerska förslaget är inte
särskilt väl ägnat att förverkliga det socialdemokratiska partiprogrammets mål att ”så
omdana samhället, att bestämmanderätten
över produktionen och dess fördelning
läggs i hela folkets händer”.
Fondsystemet kan emellertid på ett enkelt
sätt bringas att bättre harmoniera med den
politiska demokratin. Det kan ske genom att
styrelserna i såväl den centrala fonden som
branschfonderna får en majoritet av regeringsutnämnda samhällsrepresentanter.
Därmed markeras att fondkapitalet är hela
folkets egendom. Det blir också lättare att
anpassa fondstyrelsernas eventuella näringspolitiska ambitioner till regeringens ekonomiska planeringspolitik. Så som LO-förslaget nu är konstruerat, ger det inga garantier
för att fonderna kommer att föra samma politik som regeringen, varför tanken att fonderna på längre sikt skall engagera sig i nä-
rings- och lokaliseringspolitik framstår som i
princip lika ”odemokratisk” som det nuvarande oligarkisystemets maktutövning. Det
kan rentav tänkas att fackföreningsdominerade fondstyrelser blir mera svårstyrda än
de nuvarande storkapitalistiska makthavarna, som ju ofta visat en märklig följsamhet
gentemot den socialdemokratiska näringspolitikens selektiva styrningsåtgärder.
Som teknik för socialisering av det privatägda storkapitalet är Meidners förslag genialt i sin enkelhet och smidighet. Det ger en
’·
278
plan för en långsam revolution, genomförd
steg för steg med reformistiska medel. Inga
våldsamma ekonomiska och politiska kriser,
som kan äventyra den politiska demokratin,
behöver befaras. Men del gäller att ge systemet en sådan utformning, att demokratin
segrar över korporativismen. Det bör hellre
vara Ernst Wigforss’ vision från 50-talet av
”samhällsföretag utan ägare” som skall förverkligas i fondsystemet än den engelska gillesocialismens korporativa ideer om fackfö-
reningsägda företag, som Wigforss presenterade för svensk publik i början av 20-talet.