Erik Anners; Intresseorganisationerna och folkstyret
1976
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
ERIK ANNERS:
Intresseorganisationerna och folkstyret
I den sista av defyra artiklarna om organisationerna och samhället diskuterar professor
Erik Anners vilken ”demokratisk legitimation” som dessas representanter egentligen
har. Han konstaterar att den är avgjort mycket sämre än partirepresentanters. När trots
detta intresseorganisationerna begär ochfår
sig tilldelade uppgifter av offentligrättslig
karaktär, kan lagstiftning bli nödvändigför
att vi inte skallfå en styrelse överfolket och
kanske rent av motfolket, skriver han.
I vår nya grundlag heter det som bekant att
”all makt utgår från folket”. Formuleringen
går tillbaka på 1700-talets upplysningsideologi och därifrån ytterst till den romerska republikens idevärld.
Nu som på 1700-talet är den tysta förutsättningen för detta folkstyre att samhället
är till för medborgarna och inte tvärtom.
Samhället skall därför styras genom frivilliga
insatser av den enskilde medborgaren, som
antages vara medveten om den skyldighet
till politisk aktivitet detta ansvar pålägger honom. Han (senare också hon) antages också
sträva efter att skaffa sig de kunskaper, som
behövs för denna uppgift. I än högre grad
gäller detta de valda representanter, som
skall företräda medborgarna i de politiska
beslutsprocesserna. Framför allt är det i ett
sådant representationssystem nödvändigt
med en nära kontakt mellan medborgarna
och deras företrädare. Samhällsfrågorna –
de gemensamma angelägenheterna – förutsättes sedan komma att lösas genom fri opinionsbildning i hägn av de friheter (tex
tryckfrihet och mötesfrihet) som är nödvändiga för att systemet skall fungera. I regel
tänkes besluten tillkomma genom att de sakliga argumenten för en viss lösning blir allmänt accepterade. Vid olika meningar följer
man majoritetens vilja.
Ur denna föreställningsvärld har den par.
lamemariska demokrati växt fram, som i dag
är grundlagsfäst i vårt som i så många andra
västerländska länder. Om det för äldre tid
gällde att ”ultima ratio regis” var konungens
kanoner, är i parlamentarismens system en
majoritet av en röst det yttersta argumentet.
Det är inte alltid tillräckligt observerat
inom den praktiska politiken att systemet vilar på två alldeles avgörande premisser,
nämligen den enskilde medborgarens såväl
aktivitet som nära kontakt med dem som
representerar honom. Finns inte dessa är
systemet teoretiskt ohållbart och fungerar
inte i praktiken. Representanterna saknar –
för att använda Stig Strömholms välfunna
term- ”demokratisk legitimation”.
Inte i något demokratiskt land – alltså ej
heller i Sverige – har vi på den punkten
uppnått ett tillfredsställande läge. Den medborgerliga politiska aktiviteten är låg inom
alla partier och alla grupper i samhället.
Kontakten mellan de enskilda medborgarna
och deras representanter är också svag. Vad
detta kan bero på skall inte diskuteras här.
Avsikten med detta inlägg är inte att filosofera i största allmänhet utan att diskutera ett
särskilt allvarligt problem, som är förbundet
med de nutida starka tendenserna till korporatism i vårt land.
Jag syftar då inte – för att tala med Nils
Elvander – på korporativismen som styrelseform. Den är, som han med rätta säger,
oförenlig med parlamentarisk demokrati,
utan på korporativismen som en metod för
politiskt beslutfattande.
Representanternas legitimation
Om representanter för intresseorganisationer skall taga del i de politiska beslutsprocesserna måste de ha vad som ovan kallats demokratisk legitimation, dvs deras agerande
måste vara uttryck för en på kunskaper och
aktivitet utlöst opinion inom den intresseorganisation de betrotts att representera. Eljest
287
företräder de bara sig själva. I bästa fall formar de sin politik genom att generalisera sina subjektiva intryck av vad de tror att deras
huvudmän vill. I värsta fall driver de en politik alldeles vid sidan av eller mot sina uppdragsgivares önskemål. Ett typiskt exempel
på detta senare är agerandet från de i TCO
infiltrerade socialdemokratiska ”agenterna”;
de ser inte som sin uppgift att företräda
medlemmarna – där majoriteten är borgerliga väljare – utan att göra TCO till ett verktyg för ”samhällets omvandling i socialistisk
riktning”.
Hur förhåller det sig nu med de stora intresseorganisationerna – har deras företrä-
dare demokratisk legitimation? En lämplig
relief åt denna frågeställning kan åstadkommas om man jämför förhållandena därvidlag med läget i de politiska partierna.
Frågan om den demokratiska legitimationen kan konkretiseras i två hänseenden. För
det första – vem väljer representant? Utses
vederbörande i realiteten uppifrån, dvs från
ett härskande överskikt, eller har vederbö-
rande genuin personlig förankring i den väljande församlingen?
För det andra- hur är det med kontakten
mellan förtroendemannen och den krets av
personer, som han skall representera? Är
kontakten endast formell och alltså en fiktion eller existerar ett verkligt samband och
en motsvarande samhörighetskänsla mellan
representanten och de som utsett honom?
På båda dessa punkter torde det svenska
partiväsendets demokratiska förankring och
därmed dess demokratiska legitimation ha
förstärkts väsentligt under det senaste decenniet, närmare bestämt från och genom
’,l
288
införandet av partistödet från stat, kommun
och landsting. Att detta stöd har sina risker,
bl a att bestående partier blir privilegierade i
förhållande till nya politiska åsiktsriktningar, är en sak för sig. Men genom de bättre
ekonomiska resurserna har partierna fått
råd med den dyrbara organisationsapparat
(ombudsmannalöner, kontor, resor, porton,
telefon och allt annat) som är nödvändig för
att intensifiera verksamheten och genomfö-
ra effektivt organiserade provval som underlag för nomineringarna. Utslagen i dessa
provval betraktas inom alla partier som en så
tydlig anvisning om partimedlemmarnas vilja att man i allmänhet följer dem. Undantag
förekommer visserligen, t ex på grund av lokal maktkamp eller, troligen mera sällsynt,
på grund av ingripanden från en partiledning. Men även bland socialdemokraterna,
där det centrala inflytandet torde vara starkast, är man noga med att ge utmanövreringen av en obekväm kandidat en ”demokratisk” prägel. Man ser helt enkelt till att lydiga lokala krafter agerar på önskvärt sätt.
Ett typexempel erbjuder Nancy Eriksson,
som till allmän och förmodligen även egen
förvåning försvann såsom genom en fallucka.
Men i allmänhet blandar sig inte partiledningarna vare sig i regeringspartiet eller de
demokratiska oppositionspartierna i nomineringarna till riksdags, landstings och kommunalval. Det anses diktatoriskt och fult att
göra så. Till detta provvalets legitimerande
betydelse kommer anciennitetsprincipen.
Inom ett nutida parti avancerar man snart
sagt enligt en stadgad befordringsgång. Den
som i unga år börjat som en lokalförenings
revisorsssuppleant och sedan nitiskt deltar i
det interna partiarbetet (och efter förmåga
verkar utåt i partiets tiänst) kan så gott som
alltid räkna på befordran, bara han troget
håller sig till samma valkr-ets. När han blivit
”känd” är hans karriär säker – om inte lokala motsättningar blir ett streck i räkningen.
Metoden har givetvis den nackdelen att
den välsinnade medelmåttan med det goda
sittfläsket får de bästa utsikterna i det långa
loppet. Men en obestridlig fördel har den.
Partipolitikern är och måste vara väl känd
och förankrad i sin valkrets; han kan alltså
förstå och anpassa sig efter opinionen hos de
människor, som skall välja honom. Och när
han (eller hon) en gång blivit vald, måste
han först och främst hålla kontakten med
valkretsen och bevara den nära samhörigheten med partimedlemmarna där. Gör han
inte det, kan han råka ut för obehagliga
överraskningar. Långt bättre för en riksdagsman att det i valkretsen klagas över att
man så ofta tvingas lyssna till hans förkunnelse och att han jämt säger samma saker än
att det börjar viskas att han aldrig är ”med
ute på fältet”.
Urval från ovan
Hur går det nu till inom intresseorganisationerna? Var och en med någon erfarenhet av
verksamheten inom dessa lär kunna betyga
att det finns en klar tendens att förnya kadern av förtroendemän genom kooptation,
alltså ett urval från ovan. Inom LO med dess
snart sagt till fulländning utvecklade metod
att styra genom små men järnhårt sammanhållna minoriteter är detta närmast en själv- 289
klarhet. Hos LO visste man väl vad man gjor- så få som föranleder den typen av befordran
de, när LO övertog tillsättandet, lönerna till mot ledningens egentliga vilja att de inte speoch driftskostnaderna för de lokala fackliga lar någon roll. Väl inne i hierarkien brukar
centralorganisationernas ombudsmän. Så- de trivas de också.
dant är en viktig del av tekniken att styra valen från ovan i rätt riktning.
Så järnhårda metoder som i LO används
inte inom TCO eller SACO-SR. Det behövs
inte heller. Där finns inte den politiska integrationen med SAP och inte heller problemet
med kommunisterna. Gemensamt för alla
tre organistionerna är emellertid att de centralstyrs och att urvalet av förtroendemän i
stort sett sker från ovan. Den gemensamma
förklaringen till detta fenomen är att den
spontana aktiviteten i de lokala organisationerna är så obetydlig. Folk går inte på möten
och vägrar i det längsta att ta på sig förtroendeuppdrag. Det sunda förnuftet hos den
stora massan medlemmar säger dem nämligen att mödan att arbeta för inflytande i intresseorganisationen inte står i ringaste proportion till möjligheten att få ett sådant. Vä-
gen från den lokala organisationen upp genom hierarkien är för lång. Så varför bråka!
Det överväldigande flertalet medlemmar i
de organistioner, som bär upp det korporativa inflytandet nöjer sig med att betala sin avgift och studera de fackliga förhandlingsresultaten.
De korporativa hierarkiernas toppar behöver därför i regel inte göra mer än att spela igenom hela den formella proceduren
med årsmöten, ansvarsfrihet och omval utan
att riskera nämnvärda överraskningar. Skulle någon lokal förmåga bli verkligt besvärlig
är det lätt att tysta honom genom att ta med
honom i det styrande skiktet. Det är i alla fall
Lagstiftning blir nödvändig
Systemet innebär naturligtvis att någon bredare eller närmare kontakt mellan intresseorganisationernas ledare och deras ”gräsrötter” inte finns annat än inom LO, och då
· närmare bestämt i valtider. Ledarna för
TCO och SACO-SR kan däremot agera i
tryggt medvetande om att de inte behöver ta
på sig bördan av en kontinuerlig kontakt
med opinionen i de egna djupa leden. Ty
vem skulle egentligen avsätta dem? Det är så
få ute på fältet, som verkligen är engagerade
i organisationens arbete. Ett år kan sjukskö-
terskorna gnissla med tänderna, att annat år
adjunkterna. Men missnöjda grupper kan
alltid sövas ner till passivitet med försäkringar om att deras organisation uppnått allt
som var ”lönepolitiskt möjligt” och att det sä-
kert blir bättre nästa gång.
Resultatet av denna jämförelse mellan
partierna och intresseorganisationerna är att
det korporativa inslaget i de politiska beslutsprocesserna har en långt mindre grad av demokratisk legitimation än partiernas. Att intresset för partipolitiken är alltför svagt för
att vårt folkstyre skall fungera tillfredsställande brukar erkännas av alla. Men det är
ändå en himmelsvid skillnad mellan partiernas sätt att fungera och intresseorganisationernas. Ändå har de senare börjat tillerkännas uppgifter av en karaktär, som egentligen
är offentligrättslig. Om detta icke skall leda
l
’ l
l
290
till en styrelse över folket eller rent av mol fentligrättslig karaktär. Hur de skall se ut
folket måste räusliga garantier ges för det blir en mycket viktig fråga, till vilken riksdakorporativa inflytandets demokratiska legiti- gen till sist måste ta ståndpunkt i form av
mation. Dessa garantier måste vara av of- lagstiftning.
Intresseorganisationerna och folkstyret
I den sista av defyra artiklarna om organisationerna och samhället diskuterar professor
Erik Anners vilken ”demokratisk legitimation” som dessas representanter egentligen
har. Han konstaterar att den är avgjort mycket sämre än partirepresentanters. När trots
detta intresseorganisationerna begär ochfår
sig tilldelade uppgifter av offentligrättslig
karaktär, kan lagstiftning bli nödvändigför
att vi inte skallfå en styrelse överfolket och
kanske rent av motfolket, skriver han.
I vår nya grundlag heter det som bekant att
”all makt utgår från folket”. Formuleringen
går tillbaka på 1700-talets upplysningsideologi och därifrån ytterst till den romerska republikens idevärld.
Nu som på 1700-talet är den tysta förutsättningen för detta folkstyre att samhället
är till för medborgarna och inte tvärtom.
Samhället skall därför styras genom frivilliga
insatser av den enskilde medborgaren, som
antages vara medveten om den skyldighet
till politisk aktivitet detta ansvar pålägger honom. Han (senare också hon) antages också
sträva efter att skaffa sig de kunskaper, som
behövs för denna uppgift. I än högre grad
gäller detta de valda representanter, som
skall företräda medborgarna i de politiska
beslutsprocesserna. Framför allt är det i ett
sådant representationssystem nödvändigt
med en nära kontakt mellan medborgarna
och deras företrädare. Samhällsfrågorna –
de gemensamma angelägenheterna – förutsättes sedan komma att lösas genom fri opinionsbildning i hägn av de friheter (tex
tryckfrihet och mötesfrihet) som är nödvändiga för att systemet skall fungera. I regel
tänkes besluten tillkomma genom att de sakliga argumenten för en viss lösning blir allmänt accepterade. Vid olika meningar följer
man majoritetens vilja.
Ur denna föreställningsvärld har den par.
lamemariska demokrati växt fram, som i dag
är grundlagsfäst i vårt som i så många andra
västerländska länder. Om det för äldre tid
gällde att ”ultima ratio regis” var konungens
kanoner, är i parlamentarismens system en
majoritet av en röst det yttersta argumentet.
Det är inte alltid tillräckligt observerat
inom den praktiska politiken att systemet vilar på två alldeles avgörande premisser,
nämligen den enskilde medborgarens såväl
aktivitet som nära kontakt med dem som
representerar honom. Finns inte dessa är
systemet teoretiskt ohållbart och fungerar
inte i praktiken. Representanterna saknar –
för att använda Stig Strömholms välfunna
term- ”demokratisk legitimation”.
Inte i något demokratiskt land – alltså ej
heller i Sverige – har vi på den punkten
uppnått ett tillfredsställande läge. Den medborgerliga politiska aktiviteten är låg inom
alla partier och alla grupper i samhället.
Kontakten mellan de enskilda medborgarna
och deras representanter är också svag. Vad
detta kan bero på skall inte diskuteras här.
Avsikten med detta inlägg är inte att filosofera i största allmänhet utan att diskutera ett
särskilt allvarligt problem, som är förbundet
med de nutida starka tendenserna till korporatism i vårt land.
Jag syftar då inte – för att tala med Nils
Elvander – på korporativismen som styrelseform. Den är, som han med rätta säger,
oförenlig med parlamentarisk demokrati,
utan på korporativismen som en metod för
politiskt beslutfattande.
Representanternas legitimation
Om representanter för intresseorganisationer skall taga del i de politiska beslutsprocesserna måste de ha vad som ovan kallats demokratisk legitimation, dvs deras agerande
måste vara uttryck för en på kunskaper och
aktivitet utlöst opinion inom den intresseorganisation de betrotts att representera. Eljest
287
företräder de bara sig själva. I bästa fall formar de sin politik genom att generalisera sina subjektiva intryck av vad de tror att deras
huvudmän vill. I värsta fall driver de en politik alldeles vid sidan av eller mot sina uppdragsgivares önskemål. Ett typiskt exempel
på detta senare är agerandet från de i TCO
infiltrerade socialdemokratiska ”agenterna”;
de ser inte som sin uppgift att företräda
medlemmarna – där majoriteten är borgerliga väljare – utan att göra TCO till ett verktyg för ”samhällets omvandling i socialistisk
riktning”.
Hur förhåller det sig nu med de stora intresseorganisationerna – har deras företrä-
dare demokratisk legitimation? En lämplig
relief åt denna frågeställning kan åstadkommas om man jämför förhållandena därvidlag med läget i de politiska partierna.
Frågan om den demokratiska legitimationen kan konkretiseras i två hänseenden. För
det första – vem väljer representant? Utses
vederbörande i realiteten uppifrån, dvs från
ett härskande överskikt, eller har vederbö-
rande genuin personlig förankring i den väljande församlingen?
För det andra- hur är det med kontakten
mellan förtroendemannen och den krets av
personer, som han skall representera? Är
kontakten endast formell och alltså en fiktion eller existerar ett verkligt samband och
en motsvarande samhörighetskänsla mellan
representanten och de som utsett honom?
På båda dessa punkter torde det svenska
partiväsendets demokratiska förankring och
därmed dess demokratiska legitimation ha
förstärkts väsentligt under det senaste decenniet, närmare bestämt från och genom
’,l
288
införandet av partistödet från stat, kommun
och landsting. Att detta stöd har sina risker,
bl a att bestående partier blir privilegierade i
förhållande till nya politiska åsiktsriktningar, är en sak för sig. Men genom de bättre
ekonomiska resurserna har partierna fått
råd med den dyrbara organisationsapparat
(ombudsmannalöner, kontor, resor, porton,
telefon och allt annat) som är nödvändig för
att intensifiera verksamheten och genomfö-
ra effektivt organiserade provval som underlag för nomineringarna. Utslagen i dessa
provval betraktas inom alla partier som en så
tydlig anvisning om partimedlemmarnas vilja att man i allmänhet följer dem. Undantag
förekommer visserligen, t ex på grund av lokal maktkamp eller, troligen mera sällsynt,
på grund av ingripanden från en partiledning. Men även bland socialdemokraterna,
där det centrala inflytandet torde vara starkast, är man noga med att ge utmanövreringen av en obekväm kandidat en ”demokratisk” prägel. Man ser helt enkelt till att lydiga lokala krafter agerar på önskvärt sätt.
Ett typexempel erbjuder Nancy Eriksson,
som till allmän och förmodligen även egen
förvåning försvann såsom genom en fallucka.
Men i allmänhet blandar sig inte partiledningarna vare sig i regeringspartiet eller de
demokratiska oppositionspartierna i nomineringarna till riksdags, landstings och kommunalval. Det anses diktatoriskt och fult att
göra så. Till detta provvalets legitimerande
betydelse kommer anciennitetsprincipen.
Inom ett nutida parti avancerar man snart
sagt enligt en stadgad befordringsgång. Den
som i unga år börjat som en lokalförenings
revisorsssuppleant och sedan nitiskt deltar i
det interna partiarbetet (och efter förmåga
verkar utåt i partiets tiänst) kan så gott som
alltid räkna på befordran, bara han troget
håller sig till samma valkr-ets. När han blivit
”känd” är hans karriär säker – om inte lokala motsättningar blir ett streck i räkningen.
Metoden har givetvis den nackdelen att
den välsinnade medelmåttan med det goda
sittfläsket får de bästa utsikterna i det långa
loppet. Men en obestridlig fördel har den.
Partipolitikern är och måste vara väl känd
och förankrad i sin valkrets; han kan alltså
förstå och anpassa sig efter opinionen hos de
människor, som skall välja honom. Och när
han (eller hon) en gång blivit vald, måste
han först och främst hålla kontakten med
valkretsen och bevara den nära samhörigheten med partimedlemmarna där. Gör han
inte det, kan han råka ut för obehagliga
överraskningar. Långt bättre för en riksdagsman att det i valkretsen klagas över att
man så ofta tvingas lyssna till hans förkunnelse och att han jämt säger samma saker än
att det börjar viskas att han aldrig är ”med
ute på fältet”.
Urval från ovan
Hur går det nu till inom intresseorganisationerna? Var och en med någon erfarenhet av
verksamheten inom dessa lär kunna betyga
att det finns en klar tendens att förnya kadern av förtroendemän genom kooptation,
alltså ett urval från ovan. Inom LO med dess
snart sagt till fulländning utvecklade metod
att styra genom små men järnhårt sammanhållna minoriteter är detta närmast en själv- 289
klarhet. Hos LO visste man väl vad man gjor- så få som föranleder den typen av befordran
de, när LO övertog tillsättandet, lönerna till mot ledningens egentliga vilja att de inte speoch driftskostnaderna för de lokala fackliga lar någon roll. Väl inne i hierarkien brukar
centralorganisationernas ombudsmän. Så- de trivas de också.
dant är en viktig del av tekniken att styra valen från ovan i rätt riktning.
Så järnhårda metoder som i LO används
inte inom TCO eller SACO-SR. Det behövs
inte heller. Där finns inte den politiska integrationen med SAP och inte heller problemet
med kommunisterna. Gemensamt för alla
tre organistionerna är emellertid att de centralstyrs och att urvalet av förtroendemän i
stort sett sker från ovan. Den gemensamma
förklaringen till detta fenomen är att den
spontana aktiviteten i de lokala organisationerna är så obetydlig. Folk går inte på möten
och vägrar i det längsta att ta på sig förtroendeuppdrag. Det sunda förnuftet hos den
stora massan medlemmar säger dem nämligen att mödan att arbeta för inflytande i intresseorganisationen inte står i ringaste proportion till möjligheten att få ett sådant. Vä-
gen från den lokala organisationen upp genom hierarkien är för lång. Så varför bråka!
Det överväldigande flertalet medlemmar i
de organistioner, som bär upp det korporativa inflytandet nöjer sig med att betala sin avgift och studera de fackliga förhandlingsresultaten.
De korporativa hierarkiernas toppar behöver därför i regel inte göra mer än att spela igenom hela den formella proceduren
med årsmöten, ansvarsfrihet och omval utan
att riskera nämnvärda överraskningar. Skulle någon lokal förmåga bli verkligt besvärlig
är det lätt att tysta honom genom att ta med
honom i det styrande skiktet. Det är i alla fall
Lagstiftning blir nödvändig
Systemet innebär naturligtvis att någon bredare eller närmare kontakt mellan intresseorganisationernas ledare och deras ”gräsrötter” inte finns annat än inom LO, och då
· närmare bestämt i valtider. Ledarna för
TCO och SACO-SR kan däremot agera i
tryggt medvetande om att de inte behöver ta
på sig bördan av en kontinuerlig kontakt
med opinionen i de egna djupa leden. Ty
vem skulle egentligen avsätta dem? Det är så
få ute på fältet, som verkligen är engagerade
i organisationens arbete. Ett år kan sjukskö-
terskorna gnissla med tänderna, att annat år
adjunkterna. Men missnöjda grupper kan
alltid sövas ner till passivitet med försäkringar om att deras organisation uppnått allt
som var ”lönepolitiskt möjligt” och att det sä-
kert blir bättre nästa gång.
Resultatet av denna jämförelse mellan
partierna och intresseorganisationerna är att
det korporativa inslaget i de politiska beslutsprocesserna har en långt mindre grad av demokratisk legitimation än partiernas. Att intresset för partipolitiken är alltför svagt för
att vårt folkstyre skall fungera tillfredsställande brukar erkännas av alla. Men det är
ändå en himmelsvid skillnad mellan partiernas sätt att fungera och intresseorganisationernas. Ändå har de senare börjat tillerkännas uppgifter av en karaktär, som egentligen
är offentligrättslig. Om detta icke skall leda
l
’ l
l
290
till en styrelse över folket eller rent av mol fentligrättslig karaktär. Hur de skall se ut
folket måste räusliga garantier ges för det blir en mycket viktig fråga, till vilken riksdakorporativa inflytandets demokratiska legiti- gen till sist måste ta ståndpunkt i form av
mation. Dessa garantier måste vara av of- lagstiftning.