Per Dahlberg; Regeringsarbetets organisation
1977
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
PER DAHLBERG:
Regeringsarbetets organisation
Författaren till denna artikel är kanslichef
hos Riksdagens revisorer. Han har alltså rika tillfällen till insyn i hur regeringsarbetet
inom Kanslihuset går till. Uppdelningen av
ärenden och grupper av ärenden mellan olika departement är i mångafall föga rationell. Varför t ex idrottsfrågor skallligga under jordbruksdepartementet är inte lätt att
förstå. Biträdande departementschefer har
också med sina specialärenden komplicerat
dessas handläggning. Författaren menar att
man måste börja tänka på ett nytt system, med
ett ministerråd avförslagsvis fem ”tunga”
ministrar under statsministern. Sedan skulle
dessa ministrar ha statsråd som departementschefer knutna till sig i grupperingar,
som vore rationella. Hans organisationsförslag är en skiss, skriver han, men det bör tydligen debatteras.
Den nuvarande uppdelningen av rikets styrelse på olika departement har, om man ser
till dess principiella innebörd, gamla anor.
Sin första reglering i rättsligt giltiga former
fick denna ordning genom 1634 års regeringsform, vari stadgades att alla regeringsärenden skulle ”drivas” genom fem kollegier, vart och ett omfattande en avgränsad del
av den centrala förvaltningen. Det förutsattes vidare att cheferna för dessa kollegier, de
fem höga riksämbetsmännen, i då rådande
läge skulle styra riket som en förmyndarregering.
Under den därpå följande tiden prövades
många olika former för regeringsarbetets
organisation, och det var först genom 1840
åt-s departementalreform som vårt land begåvades med en departementsordning av
modernt snitt. För riksstyrelsens skilda grenar inrättades sju departement, underställda ansvariga statsråd som samtidigt hade till
uppgift att vara den regerande monarkens
rådgivare.
Den organisatoriska grundtanken i 1840
års reform består alltjämt, även om viktiga
förändringar i departementens inre uppbyggnad sedermera har genomförts och
statsrådskollektivet under inflytande av parlamentarismens ideer alltmer har utvecklat
till en självständig, enbart av riksdagens förtroende legitimerad regering. Ett betydelsefullt steg i denna riktning togs f ö redan år
1876 genom tillkomsten av ett statsministerämbete, vars innehavare skulle vara statsrå-
dets ”främste ledamot”.
Antalet departement var i stort sett oförändrat under en mycket lång period. Det rar
således först år 1920 som den då nästan sekelgamla organisationen stöptes om på vä-
sentliga punkter. Sedan dess har rådande indelningsgrunder varit mindre stabila, vilket
har gällt särskilt för tiden efter andra världskriget. ya departement har tillkommit, i
några fall för att åter försvinna, varjämte
omflyttning av ärenden mellan redan existerande departement har blivit allt vanligare.
Den senaste reformen av större räckvidd
på förevarande område genomfördes i anslutning till 1973 års riksdagsval. Efter den i
fjol beslutade uppdelningen av finansdepartementet har resultatet av de successivt vidtagna förändringarna blivit, att vi i dag har
fjorton regeringsdepartement, vilket innebär en fördubbling av antalet sedan år 1840.
Ett annat karakteristiskt drag i utvecklingen
är att biträdande departementschefer allt oftare tillsätts inom statsrådskretsen med uppgift att svara för bestämda grupper av ärenden. För närvarande tillämpas denna
anordning inom inte mindre än fem departement.
Bakom de gång efter annan vidtagna förändringarna i departementsindelningen ligger självfallet en strävan efter att få de olika
statsrådens ansvarsområden så enhetligt avgränsade och sakligt sammanhängande som
möjligt. Att märka är likväl att de senaste decenniernas mån&a reformer inte i något fall
har föregåtts av någon utredning, byggd på
rent principiella överväganden om regeringsärendenas lämpligaste gruppering i
vårt moderna samhälle. I varje fall har resultatet av sådana överväganden aldrig öppet
redovisats. Ofta har man intrycket att inte
bara kvardröjande praxis utan också hänsyn
till mera personliga intressen och önskemål
205
har fått bestämma valet av organisationsmodelL
Splittring i systemet
Det kan ej heller med framgång göras gällande att den nuvarande departementsindelningen, alla rationaliseringssträvanden till
trots, är i alla avseenden ändamålsenlig.
Handläggningen av närbesläktade ärenden
är tvärtom i flera fall alltjämt splittrad på olika departement, vilka alltså vart och ett för
sig har att svara för en mindre del av ett ensartat ämnesområde. Denna brist på administrativ koncentration och följdriktighet har
även tagit sig det uttrycket, att det understundom ankommer på ett och samma departement att ta befattning med ärenden eller grupper av ärenden som sakligt sett visar
föga inbördes likhet.
Ett belysande exempel på rådande splittring utgör de näringspolitiska frågorna. Så-
dana frågor behandlas nu inom industridepartementet, inom handelsdepartementet
och inom jordbruksdepartementet. Men arbetsmarknaden kan inte ses isolerad från nä-
ringslivet i mera konventionell mening utan
utgör snarare en speciell sida därav med
tyngdpunkten lagd på sys elsättningen och
villkoren i övrigt för den mänskliga arbetskraften. Därför kan det på goda grunder
hävdas att även arbetsmarknadsdepartementet bör räknas till de departement, som
har ett särskilt ansvar för folkhushållets utveckling och förkovran. Detsamma gäller
om kommunikationsdepartementet, eftersom en väl fungerande transportapparat i
långa stycken är en förutsättning både för
206
produktionen och för marknadsföringen av
olika varor. Inte mindre än fem sinsemellan
fristående departement har således an behandla frågor som rör de allmänna principerna för och det konkreta innehållet i den
statliga näringspolitiken.
En liknande bild erbjuder den departementala fördelningen av de ärenden som
rör den yttre miljön, dvs samhällsplaneringen i vidsträckt bemärkelse. Visserligen har
efter bostadsdepartementets inrättande
fr o m år 1974 en viss samordning åstadkommits på så sätt att flertalet av de centrala ämbetsverk, som har att syssla med hithörande
frågor, har fått ett gemensamt departementalt huvudmannaskap. Statens naturvårdsverk är dock all~ämt underordnat jordbruksdepa• tementet, vilket betyder att ärenden om naturvård och miljöskydd jämte
angränsande frågor bereds på regeringsnivå
utan administrativ ;mknytning till den fysiska riksplaneringen , som hör till bostadsdepartementets kompetensområde. Energihushållningen, som ju alltmer har kommit
att utvecklas till ett miljöproblem av stora
mått, är i sin tur en angelägenhet för industridepartementet. Det bör vidare hållas i
minnet att viktiga uppgifter inom samhällsplanering och naturvård, avseende såväl
principiella överväganden som praktiska
verkställighetsåtgärder, har anförtrotts länsstyrelserna och vissa kommunala organ. Frå-
gor 3om gäller dessa myndigheter handläggs
emellertid i kommundepartementet.
Bristen på rationalitet hos den nuvarande
departementsindelningen visar sig inte bara
i en delvis betydande spridning av närbesläktade ärenden på olika departement utan
också, i vissa fall, i en mindre god samhörighet mellan de ärenden som är tilldelade ett
och samma departement. jordbruksdepartementet kan tjäna som ett belysande exempel
härpå. Departementet har som framgått att
ta befattning såväl med näringspolitiska som
med miljöpolitiska ärenden. Dess ämnesområde är dock vidare än så och omfattar även
högre utbildning och forskning inom vissa
vetenskapliga discipliner samt idrott och rekreation m m. Den gemensamma nämnaren
mellan jordbruksrationalisering, tillämpning av vattenlagen, högskoleorganisation
och idrottsstöd är dock inte så lätt att finna.
Efter regeringsskiftet
Regeringsskiftet efter fjolårets riksdagsval
har knappast medfört några förbättringar i
nu behandlat avseende. l och för sig är detta
inte ägnat att förvåna. Vid regeringsbildningen gällde det i första hand att ta hänsyn
till önskemålen hos de samverkande tre partierna och attjämka dem samman på ett politiskt godtagbart sätt. Intresset och utrymmet
för rent administrativa överväganden var sä-
kerligen ringa. Detta hindrar inte att frågan
kan bedömas även från andra än politiska
utgångspunkter. Vissa kritiska synpunkter
inställer sig därvid.
Den enda förändring i själva departementsindelningen, som har blivit en följd al’
regeringsskiftet, gäller det förutvarande finansdepartementet, som har delats i ett ekonomidepartement och ett budgetdepartement. För en sådan uppdelning kan utan tvivel flera sakskäl anföras, och redan tidigare
har i ekonomisk fackpress den uppfattningen förts fram, att en bättre konjunkturberedskap skulle kunna ernås om frågor angå-
ende den mera långsiktiga utvecklingen av
landets ekonomi, å ena sidan, och frågor
angående den statliga budgeten med dess
ettårsperspektiv, å andra sidan, behandlades
i skilda departement. Även inom den förutvarande regeringen lär man inte ha varit
främmande för liknande tankegångar. De
instrument, som behövs för en ekonomisk
politik i konjunkturreglerande syfte, omfattar emellertid inte bara valuta-, penning- och
lånepolitiska medel, över vilka f ö riksdagsorgan har det åtminstone formellt avgörande inflytandet, utan också – och i inte lägre
grad – skattet· av olika slag och benämningar. Frågor som rör beskattningen har emellertid förts till budgetdepartementet, vilket
med hänsyn till ekonomidepartementets huvuduppgift att svara för de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken får betecknas som mindre t·ationellt.
Även en annan aspekt på problemet, delvis motsatt uppfattningen om det principiellt riktiga i den nu genomförda uppdelningen av finansdepartementet, måste samtidigt tillmätas betydelse. Det kan på goda
grunder hävdas att ekonomisk politik och
budgetpolitik ömsesidigt påverkar varandra
iså många avseenden, att någon form av organisatorisk samordning dem emellan är av
nöden, oavsett vilken departementsindelning som tillämpas. Denna fråga lämnades
emellertid olöst vid finansdepartementets
delning.
Regeringsskiftet har också på ett annat
sätt snarare fön;tärkt än mildrat den brist på·
administrativ enhetlighet vid ärendenas be- 207
handling som tidigare har berörts. Med det
sagda avses den vidgade tillämpningen av
systemet med biträdande departementschefer. Lämpligheten därav kan sättas i fråga
särskilt för social- och bostadsdepartementens del. Inom socialdepartementet har som
bekant frågor om hälso- och sjukvård skilts
ut från sociala angelägenheter i övrigt, medan inom bostadsdepartementet en motsvarande gräns har dragits mellan samhällsplanering och bostadsförsörjning. Allmänt gäller, att departementens verksamhetsområ-
den i hög grad präglas av de centrala ämbetsverk som är knutna till dem. Det må i
fråga om de nu nämnda departementen
erinras om att redan för flera år sedan den
dåvarande socialstyrelsen fördes samman
med den dåvarande medicinalstyrelsen till
den nuvarande socialstyrelsen och att ett förslag till sammanslagning av statens planverk ··
och bostadsstyrelsen nyligen har lagts fram.
Den sakliga samhörigheten mellan de på vederbörande verk ankommande ärendena
har i båda fallen åberopats som ett avgörande skäl för den genomförda respektive förutsatta integrationen.
En bättre organisation behövs
Om man önskar en organisation av regeringsarbetet som bättre än den nuvarande
departementsindelningen fyller behovet av
enhetlighet och sammanhang vid ärendenas
beredning, finns principiellt sett två olika vä-
gar att gå. Den ena innebär en fortsatt tilllämpning av den metod med partiella reformer inom ramen för gällande ordning, som
sedan länge har praktiserats i vårt land. Den
208
andra innebär en helt ny organisation för regeringsarbetet genom att detta delas upp på
skilda nivåer, med den politiska tyngdpunkten förlagd till en mindre krets av s k tunga
ministrar, som får det övergripande ansvaret för arbetet inom ett större, sakligt nära
sammanhängande och flera departement
omfattande ämnesområde.
Möjligheterna att få till stånd en mera ändamålsenlig gruppering av regeringsärendena genom en fortlöpande omprövning av de
departementala gränserna är säkerligen ännu inte uttömda. Det ömsesidiga beroende
mellan olika delar av en viss verksamhet,
som i växande grad kännetecknar det moderna samhällslivet, gör det dock troligt, att
ett konsekvent fasthållande vid denna metod snart nog skulle leda till en punkt, vid vilken i många fall de departementalt sammanhållna ämnesområdena bleve så stora, att
den politiska överblicken och den administrativa hanterligheten starkt hotades. Det
kan samtidigt befaras att en sådan koncentration skulle tvinga fram en anordning med
inte bara en utan flera biträdande departementschefer inom åtminstone de större departementen. Därigenom skulle de fördelar,
som åsyftades med organisationsförändringarna, i mycket gå förlorade och departementschefens ansvar för verksamheten i
motsvarande mån fördunklas.
Tanken på en omläggning av kompetensfördelningen inom regeringen, närmast
med det engelska kabinettssystemet som fö-
rebild, framfördes av dåvarande statssekreteraren Pierre Vinde i en artikel i Tiden för
snart tio år sedan. Artikeln gav dock inte
upphov till någon egentlig debatt och föranledde långt mindre några organisatoriska reformer, i varje fall inte av den djupgående
innehörd som var förslagets kärna. I ett intervjuuttalande för tidskriften Tema (nr
3/1976) har Vinde sedermera hävdat att det
i dag, när vi just har fått en ny grundlag,
knappast är realistiskt att lägga fram förslag
av denna typ men att den fortsatta utvecklingen kan komma att aktualisera frågan.
Det alternativ till de partiella reformernas
väg som bygger på principen om en ändrad
ansvarsfördelning inom regeringen skulle
skapa förutsättningar för en sådan organisation av regeringsarbetet, att de brister som
får anses vidlåda den nuvarande departementsindelningen skulle avhjälpas utan att
fördenskull nya administrativa problem,
härrörande från ärendenas koncentration
till större enheter, behövde uppstå. Såsom
skall belysas avslutningsvis skulle även andra
fördelar, i huvudsak av politisk natur, ligga
inom räckhåll. Oaktat den för några år sedan genomförda författningsreformen synes därför organisationsmodellen i fråga vara väl värd att övervägas redan i dag. Det
kan rent av göras gällande att förra höstens
regeringsskifte har gjort tanken på en omläggning av förevarande slag särskilt aktuell
på grund av de svårigheter, som naturligen
följer av en samverkan mellan sinsemellan
självständiga partier.
En organisationsskiss
I det följande skall ett försök göras att visa
hur den tänkta organisationsmodellen skulle
komma att te sig i praktisk tillämpning och
med hänsyn tagen till dagens samhällsförhållanden. Utkastet skiUer sig i vissa avseenden från Vindes nyssnämnda förslag. De åtgärder som från angiven utgångspunkt skulle behöva vidtas kan konkret uttryckas sålunda.
De samhällsfrågor, som normalt behandla inom regeringen, fördelas på större ämnesområden, utvalda efter funktionella
grunder. För närvarande kan fetn sådana
förvaltningsområden särskiUas, avseende
l. samhällsekonomi och statsfinanser, d v s
området för den ekonomiska politiken,
2. nationell säkerhet och mellanstatliga förbindelser, d vs området för säkerhetspolitiken,
3. näringsliv och arbetsmarknad, d vs områ-
det för näringspolitiken,
4. kulturella angelägenheter, utbildning
och forskning, dvs området för kulturpolitiken i vid mening, samt
5. rättsvård, sociala angelägenheter, miUö-
skydd och samhällsplanering, d vs områ-
det för inrikespolitiken i övrigt.
För varje förvaltningsområde utses en anl’arig regeringsledamot med ministerkompetens, alltså inalles fem. Dessa regeringsmedlemmar, förslagsvis kallade respektive
ekonomiminister, säkerhetsminister, folkhushållningsminister, kulturminister och inrikesminister, bildar tillsammans med statsministern och under dennes ordförandeskap ett ministerråd, i vilket de allmänna
riktlinjerna för regeringspolitiken fastställs.
De nämnda ministrarna, som alltså under
latsministern har det främsta ansvaret för
rikets styrelse, kan sägas vara en modern
motsvarighet till stormaktstidens fem höga
riksämbetsmän.
209
För det löpande arbetet inom respektive
förvaltningsområden organiseras ett med
hänsyn till ärendenas art lämpligt antal departement, ettvart under sin chef, ett statsråd. Dessa fackdepartement underordnas
vederbörande minister, vilken blir ansvarig
för att departementen samverkar på ett ändamålsenligt sätt vid ärendenas beredning
och att departementscheferna vid sin ledning av arbetet följer de grundläggande
principer för regeringspolitiken som har
dragits upp av ministerrådet.
Förvaltningsärendenas fördelning på olika departement och dessas benämning kan
förslagsvis bestämmas sålunda.
l. Ekonomiministerns ämbetsområde.
Finansdepartementet: ekonomisk långsiktsutveckling; konjunktur- och penningpolitik; beskattning, avgiftsuttag och statsupplåning.
Budgetdepartementet: statsutgifter; budgetreglering och statlig redovisning; affa.rsverkens driftstater.
Administrationsdepartementet: administrativ utveckling och rationalisering; statlig
personaladministration; statligt fastställda
löner och pensioner.
2. säkerhetsministerns ämbetsområde.
Utrikesdepartementet: svensk representation i utlandet; internationella organ; nedrustning.
Handelsdepartementet: utrikeshandel;
mellanstatligt ekonomiskt samarbete; internationellt bistånd.
Försvarsdepartementet: militärt försvar;
civilförsvar; ekonomiskt försvar.
3. Folkhushållningsministerns ämbetsområ-
de.
210
Industridepartementet: industri och
bergsbruk; hantverk och annan mindre fö-
retagsamhet; statliga bolag.
Jordbruksdepartementet: jordbruk och
husdjursskötsel; skogsbruk; fiske ; trädgårdsskötsel.
Trafikdcpartementet: post och tele; vägar
och järnvägar; hamnar och sjöfart; luftfart;
trafiksäkerhet.
Prisdepartementet: pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet; inrikeshandel; konsumentskydd och konsumentupplysning.
Arbetsmarknadsdepartementet: sysselsättning; arbets- och anställningsvillkor; arbetslöshetsförsäkring.
4. Kulturministerns ämbetsområde.
Folkbildningsdepartementct: konst, litteratUI·, musik, teater och film; rundradiove•·ksamhet; press; arkiv, bibliotek, museer
och kultmminnesvård; kyrkliga angelägenheter.
Skoldepartementet: skolväsendet; lärarutbildning; studiesociala frågor; ungdomsverksamhet; idrott och rekreation.
Forskningsdepartementet: högre utbildning; forskning och teknisk utveckling; vetenskaplig verksamhet i övrigt.
5. Inrikesministerns ämbetsområde.
Justitiedepartementet: allmänna rättsprinciper; polis- och åklagarväsendet; domstolar;
kriminalvård ; invandring.
Socialdepartementet: allmän försäkring
och social omvårdnad; hälso- och sjukvård.
Miljövårdsdepartementet: energihushållning och miljöskydd; naturvård, vattenvård
och luftvård.
Samhällsplanedepartementet: samhällsplanering, lantmäteriverksamhet och bostadsförsörjning; länsförvaltning och kommunala angelägenheter; regional utveckling
och företagslokalisering.
Ovanstående bör betraktas som en skiss och
gör alltså inte anspråk på att vara ett i alla enskildheter utarbetat förslag. Därav följer au
endast de huvudsakliga uppgifterna för respektive departement har kunnat anges.
Förvaltningsärendenas fördelning på olika
enheter liksom använda benämningar kan
även behöva övervägas närmare. I stort torde emellertid skissen ge en god bild av den
tänkta organisationsmodellen vid en konkret utformning av dess grundläggande
principer.
Fördelarna
I förhållande till dagsläget skulle framförallt
följande fördelar stå att vinna, om regeringsarbetet organiserades på förordat sätt.
Den samordning av regeringsarbetet, som
i första hand är en uppgift för statsministern, skulle underlättas i hög grad. Deua
gäller speciellt under förhållanden som de
nuvarande när en koalitionsregering svarar
för rikets styrelse. Av allt att döma föreligger
i dag vissa svårigheter härutinnan, vilket, sasom redan har påpekats, i och för sig får anses vara naturligt. Svårigheterna har letttiU
att ett ganska personalkrävande system med
olika samordningsgrupper har byggts upp
inom kanslihuset. Om de politiskt mest betldelsefulla delarna av regeringsarbetet koncentrerades till en mindre krets av ansvariga
ministrar, skulle emellertid en sådan a
ning bli onödig och förutsättningar i stället
skapas för en mera direkt ledning av regeringsarbetet. Formerna för den mot statsministern riktade informationen skulle samtidigt förenklas. Genom att ett naturligt forum för överläggningar och rådslag kom till
stånd, skulle hela regeringspolitiken kunna
effektiviseras.
Det är emellertid inte bara statsministerns
arbetsbetingelser som skulle förbättras genom tillkomsten av ett ministerråd. Detsamma skulle gälla övriga medlemmar av denna
inre krets inom regeringen. Även härvidlag
skulle fördelarna bli särskilt uppenbara under en koalitionsregering. Det torde få förutsättas att i en dylik situation ministerposterna skulle komma att besättas av de samverkande partiernas främsta företrädare.
Dessa skulle därigenom, utan att tyngas av
det löpande detaljarbetet inom något fackdepartement, kunna inrikta sin uppmärksamhet på de politiskt mest väsentliga frå-
gorna och mera direkt kunna medverka vid
utformningen av den politik, som är regeringens gemensamma kännemärke. Den
bundenhet vid de departementala vardagsbekymren, som åtminstone i något fall har
känts besvärande efter den nya regeringens
bildande, skulle därmed kunna undanröjas
på ett politiskt fruktbart sätt. Möjligheterna
till ömsesidig insyn i de olika förvaltningsområdena skulle samtidigt ökas utan att få
formen av misstänksam övervakning och
kontroll.
Fördelarna med en uppdelning av regeringsarbetet på ett inre ministerråd och en
yttre krets av fackdepartement skulle, som
redan har framhållits, främst komma till sy- 211
nes inom en koalitionsregering. Även för en
enpartiregering skulle emellertid en organisation av denna innebörd bli till avsevärd
nytta. Samhällsverksamheten har numera
fått en sådan omfattning och tendensen till
en fonskridande ökning av amalet statsråd
har visat sig så stark, att lednings- och informationsproblemet torde vara lika brännande för vatje regering i dag, oavsett dess politiska sammansättning.
Ser man saken mera från den adminisu-ativa än från den politiska sidan till sist, kan
fördelarna med en reform av förevarande
slag sägas vara att en organisation som bättre
än den nuvarande departementsindelningen tillgodosåg behovet av en samordning av
likartade förvaltningsärenden därmed skulle skapas. Genom au departement med sakligt närbesläktade uppgifter fördes samman
i större grupper, envar svarande mot ett
funktionellt avgränsat ämnesområde, och
ledningen för en sådan grupp anförtroddes
en departementscheferna överordnad minister, skulle en hållfast grund för inbördes
samverkan och ömsesidig anpassning departementen emellan komma att läggas. Departementen i sin tur skulle genomgående kunna ges en mera fackmässig profil och deras
verksamhet koncentreras på ett mindre antal specialfrågor, vilket skulle göra systemet
med biträdande departementschefer överflödigt och låta det ansvar som ytterst åvilar
departementschefen för enhetens arbete
framträda klarare. En av samhällslivets förändringar betingad omfördelning av ärenden mellan berörda departement skulle
även lättare kunna åstadkommas. Inrättandet av helt nya departement skulle ej heller
212
behöva få lika svårbalanserade effekter på
regeringsarbetet som i dag, eftersom beslut
av sådan innebörd i huvudsak skulle påverka enbart de interna relationerna inom ett
och samma förvaltningsområde.
Det sätt på vilket regeringsarbetet är organiserat har stor betydelse inte bara för regeringens egen effektivitet utan också för hela
statsförvaltningens utveckling. Att frågan
om en reform av nu behandlat slag tas upp
till övervägande synes därför väl motiverat.
BERG&: HJELT ADVOKATBYRÅ KB
Nybrogatan 9, 114 34 Stockholm.
Telefonväxel: 23 73 70.
Advokater; Gunnar Berg, Richard W. Hjelt, Ake Hane-Weijman,
Carl Patric Ossbahr och Erik af Petersens.
Biträdande jurister: Jur. kand.James Tuveson, Anders Berg och
Mauritz Silfverstolpe.
Regeringsarbetets organisation
Författaren till denna artikel är kanslichef
hos Riksdagens revisorer. Han har alltså rika tillfällen till insyn i hur regeringsarbetet
inom Kanslihuset går till. Uppdelningen av
ärenden och grupper av ärenden mellan olika departement är i mångafall föga rationell. Varför t ex idrottsfrågor skallligga under jordbruksdepartementet är inte lätt att
förstå. Biträdande departementschefer har
också med sina specialärenden komplicerat
dessas handläggning. Författaren menar att
man måste börja tänka på ett nytt system, med
ett ministerråd avförslagsvis fem ”tunga”
ministrar under statsministern. Sedan skulle
dessa ministrar ha statsråd som departementschefer knutna till sig i grupperingar,
som vore rationella. Hans organisationsförslag är en skiss, skriver han, men det bör tydligen debatteras.
Den nuvarande uppdelningen av rikets styrelse på olika departement har, om man ser
till dess principiella innebörd, gamla anor.
Sin första reglering i rättsligt giltiga former
fick denna ordning genom 1634 års regeringsform, vari stadgades att alla regeringsärenden skulle ”drivas” genom fem kollegier, vart och ett omfattande en avgränsad del
av den centrala förvaltningen. Det förutsattes vidare att cheferna för dessa kollegier, de
fem höga riksämbetsmännen, i då rådande
läge skulle styra riket som en förmyndarregering.
Under den därpå följande tiden prövades
många olika former för regeringsarbetets
organisation, och det var först genom 1840
åt-s departementalreform som vårt land begåvades med en departementsordning av
modernt snitt. För riksstyrelsens skilda grenar inrättades sju departement, underställda ansvariga statsråd som samtidigt hade till
uppgift att vara den regerande monarkens
rådgivare.
Den organisatoriska grundtanken i 1840
års reform består alltjämt, även om viktiga
förändringar i departementens inre uppbyggnad sedermera har genomförts och
statsrådskollektivet under inflytande av parlamentarismens ideer alltmer har utvecklat
till en självständig, enbart av riksdagens förtroende legitimerad regering. Ett betydelsefullt steg i denna riktning togs f ö redan år
1876 genom tillkomsten av ett statsministerämbete, vars innehavare skulle vara statsrå-
dets ”främste ledamot”.
Antalet departement var i stort sett oförändrat under en mycket lång period. Det rar
således först år 1920 som den då nästan sekelgamla organisationen stöptes om på vä-
sentliga punkter. Sedan dess har rådande indelningsgrunder varit mindre stabila, vilket
har gällt särskilt för tiden efter andra världskriget. ya departement har tillkommit, i
några fall för att åter försvinna, varjämte
omflyttning av ärenden mellan redan existerande departement har blivit allt vanligare.
Den senaste reformen av större räckvidd
på förevarande område genomfördes i anslutning till 1973 års riksdagsval. Efter den i
fjol beslutade uppdelningen av finansdepartementet har resultatet av de successivt vidtagna förändringarna blivit, att vi i dag har
fjorton regeringsdepartement, vilket innebär en fördubbling av antalet sedan år 1840.
Ett annat karakteristiskt drag i utvecklingen
är att biträdande departementschefer allt oftare tillsätts inom statsrådskretsen med uppgift att svara för bestämda grupper av ärenden. För närvarande tillämpas denna
anordning inom inte mindre än fem departement.
Bakom de gång efter annan vidtagna förändringarna i departementsindelningen ligger självfallet en strävan efter att få de olika
statsrådens ansvarsområden så enhetligt avgränsade och sakligt sammanhängande som
möjligt. Att märka är likväl att de senaste decenniernas mån&a reformer inte i något fall
har föregåtts av någon utredning, byggd på
rent principiella överväganden om regeringsärendenas lämpligaste gruppering i
vårt moderna samhälle. I varje fall har resultatet av sådana överväganden aldrig öppet
redovisats. Ofta har man intrycket att inte
bara kvardröjande praxis utan också hänsyn
till mera personliga intressen och önskemål
205
har fått bestämma valet av organisationsmodelL
Splittring i systemet
Det kan ej heller med framgång göras gällande att den nuvarande departementsindelningen, alla rationaliseringssträvanden till
trots, är i alla avseenden ändamålsenlig.
Handläggningen av närbesläktade ärenden
är tvärtom i flera fall alltjämt splittrad på olika departement, vilka alltså vart och ett för
sig har att svara för en mindre del av ett ensartat ämnesområde. Denna brist på administrativ koncentration och följdriktighet har
även tagit sig det uttrycket, att det understundom ankommer på ett och samma departement att ta befattning med ärenden eller grupper av ärenden som sakligt sett visar
föga inbördes likhet.
Ett belysande exempel på rådande splittring utgör de näringspolitiska frågorna. Så-
dana frågor behandlas nu inom industridepartementet, inom handelsdepartementet
och inom jordbruksdepartementet. Men arbetsmarknaden kan inte ses isolerad från nä-
ringslivet i mera konventionell mening utan
utgör snarare en speciell sida därav med
tyngdpunkten lagd på sys elsättningen och
villkoren i övrigt för den mänskliga arbetskraften. Därför kan det på goda grunder
hävdas att även arbetsmarknadsdepartementet bör räknas till de departement, som
har ett särskilt ansvar för folkhushållets utveckling och förkovran. Detsamma gäller
om kommunikationsdepartementet, eftersom en väl fungerande transportapparat i
långa stycken är en förutsättning både för
206
produktionen och för marknadsföringen av
olika varor. Inte mindre än fem sinsemellan
fristående departement har således an behandla frågor som rör de allmänna principerna för och det konkreta innehållet i den
statliga näringspolitiken.
En liknande bild erbjuder den departementala fördelningen av de ärenden som
rör den yttre miljön, dvs samhällsplaneringen i vidsträckt bemärkelse. Visserligen har
efter bostadsdepartementets inrättande
fr o m år 1974 en viss samordning åstadkommits på så sätt att flertalet av de centrala ämbetsverk, som har att syssla med hithörande
frågor, har fått ett gemensamt departementalt huvudmannaskap. Statens naturvårdsverk är dock all~ämt underordnat jordbruksdepa• tementet, vilket betyder att ärenden om naturvård och miljöskydd jämte
angränsande frågor bereds på regeringsnivå
utan administrativ ;mknytning till den fysiska riksplaneringen , som hör till bostadsdepartementets kompetensområde. Energihushållningen, som ju alltmer har kommit
att utvecklas till ett miljöproblem av stora
mått, är i sin tur en angelägenhet för industridepartementet. Det bör vidare hållas i
minnet att viktiga uppgifter inom samhällsplanering och naturvård, avseende såväl
principiella överväganden som praktiska
verkställighetsåtgärder, har anförtrotts länsstyrelserna och vissa kommunala organ. Frå-
gor 3om gäller dessa myndigheter handläggs
emellertid i kommundepartementet.
Bristen på rationalitet hos den nuvarande
departementsindelningen visar sig inte bara
i en delvis betydande spridning av närbesläktade ärenden på olika departement utan
också, i vissa fall, i en mindre god samhörighet mellan de ärenden som är tilldelade ett
och samma departement. jordbruksdepartementet kan tjäna som ett belysande exempel
härpå. Departementet har som framgått att
ta befattning såväl med näringspolitiska som
med miljöpolitiska ärenden. Dess ämnesområde är dock vidare än så och omfattar även
högre utbildning och forskning inom vissa
vetenskapliga discipliner samt idrott och rekreation m m. Den gemensamma nämnaren
mellan jordbruksrationalisering, tillämpning av vattenlagen, högskoleorganisation
och idrottsstöd är dock inte så lätt att finna.
Efter regeringsskiftet
Regeringsskiftet efter fjolårets riksdagsval
har knappast medfört några förbättringar i
nu behandlat avseende. l och för sig är detta
inte ägnat att förvåna. Vid regeringsbildningen gällde det i första hand att ta hänsyn
till önskemålen hos de samverkande tre partierna och attjämka dem samman på ett politiskt godtagbart sätt. Intresset och utrymmet
för rent administrativa överväganden var sä-
kerligen ringa. Detta hindrar inte att frågan
kan bedömas även från andra än politiska
utgångspunkter. Vissa kritiska synpunkter
inställer sig därvid.
Den enda förändring i själva departementsindelningen, som har blivit en följd al’
regeringsskiftet, gäller det förutvarande finansdepartementet, som har delats i ett ekonomidepartement och ett budgetdepartement. För en sådan uppdelning kan utan tvivel flera sakskäl anföras, och redan tidigare
har i ekonomisk fackpress den uppfattningen förts fram, att en bättre konjunkturberedskap skulle kunna ernås om frågor angå-
ende den mera långsiktiga utvecklingen av
landets ekonomi, å ena sidan, och frågor
angående den statliga budgeten med dess
ettårsperspektiv, å andra sidan, behandlades
i skilda departement. Även inom den förutvarande regeringen lär man inte ha varit
främmande för liknande tankegångar. De
instrument, som behövs för en ekonomisk
politik i konjunkturreglerande syfte, omfattar emellertid inte bara valuta-, penning- och
lånepolitiska medel, över vilka f ö riksdagsorgan har det åtminstone formellt avgörande inflytandet, utan också – och i inte lägre
grad – skattet· av olika slag och benämningar. Frågor som rör beskattningen har emellertid förts till budgetdepartementet, vilket
med hänsyn till ekonomidepartementets huvuduppgift att svara för de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken får betecknas som mindre t·ationellt.
Även en annan aspekt på problemet, delvis motsatt uppfattningen om det principiellt riktiga i den nu genomförda uppdelningen av finansdepartementet, måste samtidigt tillmätas betydelse. Det kan på goda
grunder hävdas att ekonomisk politik och
budgetpolitik ömsesidigt påverkar varandra
iså många avseenden, att någon form av organisatorisk samordning dem emellan är av
nöden, oavsett vilken departementsindelning som tillämpas. Denna fråga lämnades
emellertid olöst vid finansdepartementets
delning.
Regeringsskiftet har också på ett annat
sätt snarare fön;tärkt än mildrat den brist på·
administrativ enhetlighet vid ärendenas be- 207
handling som tidigare har berörts. Med det
sagda avses den vidgade tillämpningen av
systemet med biträdande departementschefer. Lämpligheten därav kan sättas i fråga
särskilt för social- och bostadsdepartementens del. Inom socialdepartementet har som
bekant frågor om hälso- och sjukvård skilts
ut från sociala angelägenheter i övrigt, medan inom bostadsdepartementet en motsvarande gräns har dragits mellan samhällsplanering och bostadsförsörjning. Allmänt gäller, att departementens verksamhetsområ-
den i hög grad präglas av de centrala ämbetsverk som är knutna till dem. Det må i
fråga om de nu nämnda departementen
erinras om att redan för flera år sedan den
dåvarande socialstyrelsen fördes samman
med den dåvarande medicinalstyrelsen till
den nuvarande socialstyrelsen och att ett förslag till sammanslagning av statens planverk ··
och bostadsstyrelsen nyligen har lagts fram.
Den sakliga samhörigheten mellan de på vederbörande verk ankommande ärendena
har i båda fallen åberopats som ett avgörande skäl för den genomförda respektive förutsatta integrationen.
En bättre organisation behövs
Om man önskar en organisation av regeringsarbetet som bättre än den nuvarande
departementsindelningen fyller behovet av
enhetlighet och sammanhang vid ärendenas
beredning, finns principiellt sett två olika vä-
gar att gå. Den ena innebär en fortsatt tilllämpning av den metod med partiella reformer inom ramen för gällande ordning, som
sedan länge har praktiserats i vårt land. Den
208
andra innebär en helt ny organisation för regeringsarbetet genom att detta delas upp på
skilda nivåer, med den politiska tyngdpunkten förlagd till en mindre krets av s k tunga
ministrar, som får det övergripande ansvaret för arbetet inom ett större, sakligt nära
sammanhängande och flera departement
omfattande ämnesområde.
Möjligheterna att få till stånd en mera ändamålsenlig gruppering av regeringsärendena genom en fortlöpande omprövning av de
departementala gränserna är säkerligen ännu inte uttömda. Det ömsesidiga beroende
mellan olika delar av en viss verksamhet,
som i växande grad kännetecknar det moderna samhällslivet, gör det dock troligt, att
ett konsekvent fasthållande vid denna metod snart nog skulle leda till en punkt, vid vilken i många fall de departementalt sammanhållna ämnesområdena bleve så stora, att
den politiska överblicken och den administrativa hanterligheten starkt hotades. Det
kan samtidigt befaras att en sådan koncentration skulle tvinga fram en anordning med
inte bara en utan flera biträdande departementschefer inom åtminstone de större departementen. Därigenom skulle de fördelar,
som åsyftades med organisationsförändringarna, i mycket gå förlorade och departementschefens ansvar för verksamheten i
motsvarande mån fördunklas.
Tanken på en omläggning av kompetensfördelningen inom regeringen, närmast
med det engelska kabinettssystemet som fö-
rebild, framfördes av dåvarande statssekreteraren Pierre Vinde i en artikel i Tiden för
snart tio år sedan. Artikeln gav dock inte
upphov till någon egentlig debatt och föranledde långt mindre några organisatoriska reformer, i varje fall inte av den djupgående
innehörd som var förslagets kärna. I ett intervjuuttalande för tidskriften Tema (nr
3/1976) har Vinde sedermera hävdat att det
i dag, när vi just har fått en ny grundlag,
knappast är realistiskt att lägga fram förslag
av denna typ men att den fortsatta utvecklingen kan komma att aktualisera frågan.
Det alternativ till de partiella reformernas
väg som bygger på principen om en ändrad
ansvarsfördelning inom regeringen skulle
skapa förutsättningar för en sådan organisation av regeringsarbetet, att de brister som
får anses vidlåda den nuvarande departementsindelningen skulle avhjälpas utan att
fördenskull nya administrativa problem,
härrörande från ärendenas koncentration
till större enheter, behövde uppstå. Såsom
skall belysas avslutningsvis skulle även andra
fördelar, i huvudsak av politisk natur, ligga
inom räckhåll. Oaktat den för några år sedan genomförda författningsreformen synes därför organisationsmodellen i fråga vara väl värd att övervägas redan i dag. Det
kan rent av göras gällande att förra höstens
regeringsskifte har gjort tanken på en omläggning av förevarande slag särskilt aktuell
på grund av de svårigheter, som naturligen
följer av en samverkan mellan sinsemellan
självständiga partier.
En organisationsskiss
I det följande skall ett försök göras att visa
hur den tänkta organisationsmodellen skulle
komma att te sig i praktisk tillämpning och
med hänsyn tagen till dagens samhällsförhållanden. Utkastet skiUer sig i vissa avseenden från Vindes nyssnämnda förslag. De åtgärder som från angiven utgångspunkt skulle behöva vidtas kan konkret uttryckas sålunda.
De samhällsfrågor, som normalt behandla inom regeringen, fördelas på större ämnesområden, utvalda efter funktionella
grunder. För närvarande kan fetn sådana
förvaltningsområden särskiUas, avseende
l. samhällsekonomi och statsfinanser, d v s
området för den ekonomiska politiken,
2. nationell säkerhet och mellanstatliga förbindelser, d vs området för säkerhetspolitiken,
3. näringsliv och arbetsmarknad, d vs områ-
det för näringspolitiken,
4. kulturella angelägenheter, utbildning
och forskning, dvs området för kulturpolitiken i vid mening, samt
5. rättsvård, sociala angelägenheter, miUö-
skydd och samhällsplanering, d vs områ-
det för inrikespolitiken i övrigt.
För varje förvaltningsområde utses en anl’arig regeringsledamot med ministerkompetens, alltså inalles fem. Dessa regeringsmedlemmar, förslagsvis kallade respektive
ekonomiminister, säkerhetsminister, folkhushållningsminister, kulturminister och inrikesminister, bildar tillsammans med statsministern och under dennes ordförandeskap ett ministerråd, i vilket de allmänna
riktlinjerna för regeringspolitiken fastställs.
De nämnda ministrarna, som alltså under
latsministern har det främsta ansvaret för
rikets styrelse, kan sägas vara en modern
motsvarighet till stormaktstidens fem höga
riksämbetsmän.
209
För det löpande arbetet inom respektive
förvaltningsområden organiseras ett med
hänsyn till ärendenas art lämpligt antal departement, ettvart under sin chef, ett statsråd. Dessa fackdepartement underordnas
vederbörande minister, vilken blir ansvarig
för att departementen samverkar på ett ändamålsenligt sätt vid ärendenas beredning
och att departementscheferna vid sin ledning av arbetet följer de grundläggande
principer för regeringspolitiken som har
dragits upp av ministerrådet.
Förvaltningsärendenas fördelning på olika departement och dessas benämning kan
förslagsvis bestämmas sålunda.
l. Ekonomiministerns ämbetsområde.
Finansdepartementet: ekonomisk långsiktsutveckling; konjunktur- och penningpolitik; beskattning, avgiftsuttag och statsupplåning.
Budgetdepartementet: statsutgifter; budgetreglering och statlig redovisning; affa.rsverkens driftstater.
Administrationsdepartementet: administrativ utveckling och rationalisering; statlig
personaladministration; statligt fastställda
löner och pensioner.
2. säkerhetsministerns ämbetsområde.
Utrikesdepartementet: svensk representation i utlandet; internationella organ; nedrustning.
Handelsdepartementet: utrikeshandel;
mellanstatligt ekonomiskt samarbete; internationellt bistånd.
Försvarsdepartementet: militärt försvar;
civilförsvar; ekonomiskt försvar.
3. Folkhushållningsministerns ämbetsområ-
de.
210
Industridepartementet: industri och
bergsbruk; hantverk och annan mindre fö-
retagsamhet; statliga bolag.
Jordbruksdepartementet: jordbruk och
husdjursskötsel; skogsbruk; fiske ; trädgårdsskötsel.
Trafikdcpartementet: post och tele; vägar
och järnvägar; hamnar och sjöfart; luftfart;
trafiksäkerhet.
Prisdepartementet: pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet; inrikeshandel; konsumentskydd och konsumentupplysning.
Arbetsmarknadsdepartementet: sysselsättning; arbets- och anställningsvillkor; arbetslöshetsförsäkring.
4. Kulturministerns ämbetsområde.
Folkbildningsdepartementct: konst, litteratUI·, musik, teater och film; rundradiove•·ksamhet; press; arkiv, bibliotek, museer
och kultmminnesvård; kyrkliga angelägenheter.
Skoldepartementet: skolväsendet; lärarutbildning; studiesociala frågor; ungdomsverksamhet; idrott och rekreation.
Forskningsdepartementet: högre utbildning; forskning och teknisk utveckling; vetenskaplig verksamhet i övrigt.
5. Inrikesministerns ämbetsområde.
Justitiedepartementet: allmänna rättsprinciper; polis- och åklagarväsendet; domstolar;
kriminalvård ; invandring.
Socialdepartementet: allmän försäkring
och social omvårdnad; hälso- och sjukvård.
Miljövårdsdepartementet: energihushållning och miljöskydd; naturvård, vattenvård
och luftvård.
Samhällsplanedepartementet: samhällsplanering, lantmäteriverksamhet och bostadsförsörjning; länsförvaltning och kommunala angelägenheter; regional utveckling
och företagslokalisering.
Ovanstående bör betraktas som en skiss och
gör alltså inte anspråk på att vara ett i alla enskildheter utarbetat förslag. Därav följer au
endast de huvudsakliga uppgifterna för respektive departement har kunnat anges.
Förvaltningsärendenas fördelning på olika
enheter liksom använda benämningar kan
även behöva övervägas närmare. I stort torde emellertid skissen ge en god bild av den
tänkta organisationsmodellen vid en konkret utformning av dess grundläggande
principer.
Fördelarna
I förhållande till dagsläget skulle framförallt
följande fördelar stå att vinna, om regeringsarbetet organiserades på förordat sätt.
Den samordning av regeringsarbetet, som
i första hand är en uppgift för statsministern, skulle underlättas i hög grad. Deua
gäller speciellt under förhållanden som de
nuvarande när en koalitionsregering svarar
för rikets styrelse. Av allt att döma föreligger
i dag vissa svårigheter härutinnan, vilket, sasom redan har påpekats, i och för sig får anses vara naturligt. Svårigheterna har letttiU
att ett ganska personalkrävande system med
olika samordningsgrupper har byggts upp
inom kanslihuset. Om de politiskt mest betldelsefulla delarna av regeringsarbetet koncentrerades till en mindre krets av ansvariga
ministrar, skulle emellertid en sådan a
ning bli onödig och förutsättningar i stället
skapas för en mera direkt ledning av regeringsarbetet. Formerna för den mot statsministern riktade informationen skulle samtidigt förenklas. Genom att ett naturligt forum för överläggningar och rådslag kom till
stånd, skulle hela regeringspolitiken kunna
effektiviseras.
Det är emellertid inte bara statsministerns
arbetsbetingelser som skulle förbättras genom tillkomsten av ett ministerråd. Detsamma skulle gälla övriga medlemmar av denna
inre krets inom regeringen. Även härvidlag
skulle fördelarna bli särskilt uppenbara under en koalitionsregering. Det torde få förutsättas att i en dylik situation ministerposterna skulle komma att besättas av de samverkande partiernas främsta företrädare.
Dessa skulle därigenom, utan att tyngas av
det löpande detaljarbetet inom något fackdepartement, kunna inrikta sin uppmärksamhet på de politiskt mest väsentliga frå-
gorna och mera direkt kunna medverka vid
utformningen av den politik, som är regeringens gemensamma kännemärke. Den
bundenhet vid de departementala vardagsbekymren, som åtminstone i något fall har
känts besvärande efter den nya regeringens
bildande, skulle därmed kunna undanröjas
på ett politiskt fruktbart sätt. Möjligheterna
till ömsesidig insyn i de olika förvaltningsområdena skulle samtidigt ökas utan att få
formen av misstänksam övervakning och
kontroll.
Fördelarna med en uppdelning av regeringsarbetet på ett inre ministerråd och en
yttre krets av fackdepartement skulle, som
redan har framhållits, främst komma till sy- 211
nes inom en koalitionsregering. Även för en
enpartiregering skulle emellertid en organisation av denna innebörd bli till avsevärd
nytta. Samhällsverksamheten har numera
fått en sådan omfattning och tendensen till
en fonskridande ökning av amalet statsråd
har visat sig så stark, att lednings- och informationsproblemet torde vara lika brännande för vatje regering i dag, oavsett dess politiska sammansättning.
Ser man saken mera från den adminisu-ativa än från den politiska sidan till sist, kan
fördelarna med en reform av förevarande
slag sägas vara att en organisation som bättre
än den nuvarande departementsindelningen tillgodosåg behovet av en samordning av
likartade förvaltningsärenden därmed skulle skapas. Genom au departement med sakligt närbesläktade uppgifter fördes samman
i större grupper, envar svarande mot ett
funktionellt avgränsat ämnesområde, och
ledningen för en sådan grupp anförtroddes
en departementscheferna överordnad minister, skulle en hållfast grund för inbördes
samverkan och ömsesidig anpassning departementen emellan komma att läggas. Departementen i sin tur skulle genomgående kunna ges en mera fackmässig profil och deras
verksamhet koncentreras på ett mindre antal specialfrågor, vilket skulle göra systemet
med biträdande departementschefer överflödigt och låta det ansvar som ytterst åvilar
departementschefen för enhetens arbete
framträda klarare. En av samhällslivets förändringar betingad omfördelning av ärenden mellan berörda departement skulle
även lättare kunna åstadkommas. Inrättandet av helt nya departement skulle ej heller
212
behöva få lika svårbalanserade effekter på
regeringsarbetet som i dag, eftersom beslut
av sådan innebörd i huvudsak skulle påverka enbart de interna relationerna inom ett
och samma förvaltningsområde.
Det sätt på vilket regeringsarbetet är organiserat har stor betydelse inte bara för regeringens egen effektivitet utan också för hela
statsförvaltningens utveckling. Att frågan
om en reform av nu behandlat slag tas upp
till övervägande synes därför väl motiverat.
BERG&: HJELT ADVOKATBYRÅ KB
Nybrogatan 9, 114 34 Stockholm.
Telefonväxel: 23 73 70.
Advokater; Gunnar Berg, Richard W. Hjelt, Ake Hane-Weijman,
Carl Patric Ossbahr och Erik af Petersens.
Biträdande jurister: Jur. kand.James Tuveson, Anders Berg och
Mauritz Silfverstolpe.