Eyvind Bratt; Diplomati och partipolitik

EYVIND BRATT:
Diplomati och partipolitik
Att den svenska utrikespolitikenförändrats
från att under utrikesminister Unden vara
svensk rikspolitik till att bli en partipolitisk
plattform, har många gångerframhållits i
Svensk Tidskrift. Särskilt accentuerad blev
denna förändring då hr Palme själv uppträdde och utdelade betyg och muntliga bestraffningar till stormakter,främst USA, och
andra. Det är egendomligt att tänka sig, att
efter sekelskiftet och också efterförsta världskrigetfanns krafter, som ville avskaffa både
tanken på att Sverige skulle bedriva utrikespolitik och att vi ens skulle ha diplomater.
Ambassadören Eyvind Bratt skriver i denna
artikel om diplomatins utveckling till vad
den blivit i dag och stryker starkt under
hur den utvecklats i partipolitisk riktning.
”Visst kunde jag ha lämnat Stadshuset efter
valnederlaget. Jag hade erbjudanden. Alltid
hade jag kunnat bli ambassadör i något avlägset litet land”, sade Hjalmar Mehr i ett
pressuttalande för nu åtskilliga år sedan. Det
dementerades eller åtminstone tonades ner
men röjer likafullt en allt vanligare uppfattning om utnämningar till diplomatposter.
Nyligen har – knappast överraskande – det
s k facket anmält anspråk på att få ett ord
med vid sådana utnämningar. Dessutom har
utrikesministern gjort ett kort, allmänt och
neutralt uttalande. Själv är jag inte längre
bunden av den återhållsamhet, som en aktiv
~änsteman bör iakttaga i fråga om offentliga
yttranden, och har därför begagnat det tillfälle, Svensk Tidskrift gett mig att framlägga
några synpunkter. Jag stöder mig på historiska och andra samhällsvetenskapliga studier samt på en mer än 40-årig tjänst i utrikesförvaltningen. Med ”diplomati” menar jag
snarare den diplomatiska personalen än den
med utrikespolitik identiska betydelse, som
ordet stundom används i. Ämnet sammanhänger naturligtvis med sådana allmänna
frågor som förhållandet mellan förvaltning
och politik, mellan utrikespolitik och inrikespolitik samt med vilken betydelse, som över
huvud tillagts och kan tilläggas diplomatin i
de internationella förbindelserna.
I Förenta Staterna finns som bekant ett
system för rekrytering till stats~änst, vilket
är känt som ”the spoils system”. Det gäller
också för den diplomatiska personalen, även
om det där i senare tid inskränkts. Det innebär, att när ett nytt politiskt parti vunnit majoritet i valen, innehavare av statsämbeten
ersätts med det segrande partiets anhängare. ”To the vietors belong the spoils” (segraren har rätt till krigsbytet) var de ord, som
tillskrivs den president, som började tillämpa systemet. Ämbetena var med andra ord
krigsbyten i partiernas kamp om makten, en
makt som bestod i de materiella förmåner
och det inflytande, som ämbetena gav. Att
ämbetsmännen skulle vara hela folkets tjänare, en föreställning som i vissa europeiska
länder skapat en särskild ämbetsmannatradition, var i Förenta Staterna knappast det
mest angelägna. Det amerikanska systemets
ofrånkomliga partiegoism försvarades med
hänvisning till det maktmissbruk, en icke
folkvald ämbetsmannakår kunde frestas till.
En sådan kunde likaväl som ett parti bli en
”stat i staten”.
l Sveriges historia har motsvarigheter till
de båda motsatta uppfattningarna om statsämbeten inte saknats. I allmänhet syns dock
företräde ha getts åt systemet med en partipolitiskt oberoende ämbetsmannakår. Enligt
den gamla Regeringsformen (§ 28) skulle
ämbeten tillsättas blott under hänsynstagande till ”skicklighet och förtjänst”. Även om
paragrafen omformulerats i den nuvarande
grundlagen och ämbetsmännens ställning
ordnats in i ett från arbetsmarknaden lånat
rättsperspektiv, tillerkänns nog den i § 28
knäsatta principen alltjämt viss betydelse.
Emellertid medgav även äldre svensk
statsrätt undantag från den nämnda principen. Diplomaterna liksom de andra ämbetsmän, som särskilt räknades upp i den gamla
Regeringsformens 35 §, hade s k förtroendesysslor, vilket innebar, att de inte hade det
skydd mot avsättning eller förflyttning på
andra grunder än efter ”rannsakning och
233
dom”, som statstjänstemän åtnjöt enligt samma grundlags 36 §. 1965 ändrades 35 §, så
att nu statsrådsämbetena är de enda ”förtroendesysslorna”, men sättet för diplomaters utträde ur tjänst och förflyttning torde
vara oförändrat.
De båda grundlagsbestämmelserna avsåg
visserligen frånträde av tjänst, men även när
det gällt tillträde har reglerna om enbart
prövning av ”skicklighet och förtjänst” inte
gällt för diplomater som för andra tjänstemän. Visserligen kom 1912 UD:s antagningskommission till för prövningen av dem
som sökte inträde på diplomatbanan, men
förflyttningar och befordringar har varken
då eller senare föregåtts av ansökan om
tjänst eller fri konkurrens. Man frågar sig,
varför diplomater skall utses, förflyttas och
avskedas efter andra grundar än de som annars gällt inom statstjänst. Historiskt sett ligger svaret i ordalydelsen av den gamla
grundlagstermen ”förtroendesyssla”. Man
bör betona ”historiskt”, ty man har anledning fråga, om i dagens läge diplomatposterna kan betraktas som förtroendesysslor.
Den klassiska diplomatin
Språkhistoriskt är en diplomat en med fullmakt (grekiska cliploma = dubbelvikt urkund) försedd politisk förhandlare. På
grund av förhandlingsuppdragets natur
omgavs han av en viss glans och pompa, och
för att ostört kunna ägna sig åt det åtnjöt
han ett privilegierat skydd. I gengäld måste
han visa särskild takt och hänsyn beträffande lagar och sedvänjor i det främmande
land, han skickats till. Diplomatin är lika
234
gammal som samhället självt och framstår i
äldre tider mer som ett beteendemönster än
ett yrke i egentlig mening. I dagligt tal används ju adjektivet ”diplomatisk” i de mest
skilda sammanhang. Först i Nya Tiden antar
diplomatin yrkeskaraktär. Det var, då de politiska enheter och kraftcentra framträdde,
som kallats nationalstater och som ersatte
den sönderfallande universalstaten, som levat på romersk tradition. När nationalstaterna börjat anlita särskilda ombud i sina förbindelser med varandra, fick dessa ombud
en allt fastare ställning. De anlitades inte bara för tillfälliga uppdrag utan även för att
bevaka sina uppdragsgivares framtida intresssen. De blev därigenom ofta fast stationerade i främmande länder. 17- och 1800-
talen, med kulmen i Wienkongressens reglering av diplomaternas rättsställning, blev
diplomatins klassiska tid.
Diplomaternas ställning kunde bli mycket
stark. Särskilt brittiska diplomater utrustades med långtgående diskretionär självbestämmanderätt. De uppträdde inte blott som
sina regeringars representanter utan som
dessa själva. Ett uppseendeväckande exempel härpå uppvisar Sveriges historia. Sålunda lyckades 1788 det brittiska sändebudet i
Köpenhamn, Hugh Elliot, att under ett besök i Sverige, fastän krig utbrutit mellan
Danmark och Sverige, inte bara uppmuntra
Gustaf III till fortsatt motstånd utan med
hot om krig från Storbritannien få Danmark
att inställa fientligheterna, däri inbegripet
en påbörjad belägring av Göteborg! Ett annat skolexempel är det brittiska sändebudets
uppträdande i Konstantinopel 1849. Denne,
Sir Stratford Canning, anmodade på eget
bevåg en brittisk eskader i Medelhavet att
styra kurs mot Turkiet och kunde därigenom hindra Ryssland från att angripa Turkiet för att tvinga den turkiska regeringen
att lämna ut politiska flyktingar från det av
Ryssland nyss kuvade upproret i Ungern.
Jämförda med vad en diplomat i våra dagar kan tillåta sig visar de anförda exemplen
åsidosättandet av de mest elementära regler
för diplomatisk verksamhet. De visar också,
att den tidens diplomatiska uppdrag kunde
vara högpolitiska. Därför var de också omgivna av stor hemlighetsfullhet, och att den
svenska författningen av 1809 klassificerade
de diplomatiska gänsterna som ”förtroendesysslor” är då inte förvånande. Inte bara i tider då utrikesfrågorna hörqe till den verkställande makten ställdes stränga krav på
sekretess. Även under Frihetstiden, då
tyngdpunkten låg hos den lagstiftande makten, dvs ständernas Sekreta Utskott, återkom ständigt kravet på utrikesförvaltningens skyldighet att iakttaga ”den högstnödiga
tystnaden”. Detta ledde till avskildhet mellan
denna förvaltning och statstjänsten i övrigt.
Genom Karl XIV Johans obekantskap med
svenska språket, med påföljd att alla diplomatiska rapporter måste skrivas på franska,
förstärktes ytterligare ”förtroendesysslornas” särställning. Först 1871 kom föreskrifter om att man kunde skriva rapporter på
svenska eller norska! Mot den bakgrunden
bör man kanske se Strindbergs spefulla benämning på UD som institutet ”för adliga
ynglingars förkovran i främmande språk” –
ett ännu gärna begagnat tillhygge i kritik av
departementet.
Diplomatins sjunkande betydelse
Det ligger i sakens natur, att även äldre tiders långtgående maktbefogenheter för diplomater rymde stora osäkerhetsmoment
för dessa, ägnade att påminna dem om att
deras ställning dock i sista hand hängde på
uppdragsgivarnas förtroende. Även sedan
sändebuden börjat bli fast ackrediterade,
kvarstod, inte minst i Sverige, uppfattningen
om deras ursprungliga, ambulerande karaktär. Redan titeln envoye visar detta, och ännu så sent som 1818 fick sändebudet i Kö-
235
rekt mellan regeringarna, att diplomatin förlorat en mycket stor del av sin betydelse. Bå-
de dess möjlighet till och behov av självständigt handlande har starkt beskurits. Detta lå-
ter sig väl säga, även om, vilket också framhållits, de internationella problemen inte
alltid därför lösts fortare.
Emellertid är det inte troligt, att diplomatin hade sjunkit i betydelse, om inte de tekniska förändringarna samverkat med i
första hand samhälleliga förändringar. Dit
hör det moderna partiväsendet, den pariapenhamn nöjas med titeln ”voyageur mentariska kontrollen av utrikespolitiken
accredite” (reseombud med andra ord).
Sändebudet i Paris kunde vid ungefär samma tid beteckna sin ställning som ”av en så
fullkomligen amovibel natur, att den medelst ett blott handbrev upphörer”. Detsamma gällde under Frihetstiden. En kännare
på området har sagt, att diplomatposterna
”uppfattades som tillfälliga kommissioner
och ingenting annat”. De senare ”legationssekreterarna” kallades då blott ”kommissionssekreterare”, och först 1906 syns svenska diplomater ha fått fullmakter på sina
yänster.
Talar man om 17- och 1800-talen som diplomatins klassiska period, har man därmed
också antytt en efterföljande nedgång och
begränsning av dess betydelse. Denna omisskännliga utveckling kan härledas ur flera
omständigheter. Man kan t ex knappast öppna en handbok i diplomati, folkrätt eller modern historia utan att stöta på anmärkningen, att de tekniska framstegen inom kommunikationerna (telefon, teleprim m m) så underlättat förbindelserna mellan inte bara
diplomaten och hans regering utan även dioch uppkomsten av internationella organisationer, som minskat maktutrymmet för nationalstaten (huvudförutsättningen för diplomatins tillkomst). Medan i den gamla
autokratin makten hos dennas uppdragsgivare gav en stark maktposition också åt ombuden, måste denna försvagas i samma mån
som uppdragsgivarens, när parlamentarisk
kontroll infördes i hemlandet. I än högre
grad blev så fallet, när i överensstämmelse
med det moderna partiväsendets krav regeringar av olika partifärg växlade. Diplomaten måste, om han ville sitta kvar på sin post
under skilda regimer, förlora i självständighet och auktoritet. Kom så härtill att uppgifter, som han tidigare betrotts med, började
övertagas av internationella organisationer
som först Nationernas Förbund och sedan
Förenta Nationerna. Den klassiska diplomatin under 17- och 1800-talen framstod snarast som en ”historisk tillfällighet”.
Partiväsendet och diplomatin
I fråga om särskilt partiväsendets inverkan
236
på diplomatin kunde man skiUa på tre samhällstyper. Två av dem har det gemensamt,
att de förutsätte1· existensen av två eller flera
partier. Den tredje typen är däremot den s k
enpartistaten (ett oegentligt uttryck eftersom ordet parti betyder ”del” och därför förutsätter mångfald). Flerpartislaterna kan
skilja sig från varandra i två huvudtyper beroende på tyrkan i partimotsättningar. Som
en särskilt djup klyfta mellan partierna bör
en sådan anses, som kan avse utrikespolitiken. I extrema fall kan den äventyra statens
sammanhållning och fortbestånd. Hos en
annan huvudtyp av flerpartistater – den
vanligaste – är partimotsättningarna inskränkta till inrikespolitiken.
I enpartistaten (lik om i den gamla autokratiska staten) kan diplomaten bli ett rätt
osjälvständigt redskap för ett politiskt mål eller dito ideologi. Diplomaterna väUs med
hänsyn till deras följsamhet, och deras ställning blir därför som regel instabil. Det som
var hovgunst i den gamla autokratiska staten
blir partigunst i den moderna enpartistaten.
VäUer man så den ena huvudtypen av flerpartistat, dvs den där partimotsättningarna,
däri inbegripna dem som rör utrikeskursen,
är djupa, kan även här kraven på diplomatens föUsamhet bli höga, även om de inte blir
lika höga som i enpartistaten. Instabilitet i
diplomatens ställning hör också ibland till
bilden. Det låge nära till hands att som exempel på denna samhällstyp och diplomatens
ställning däri hänvisa till Förenta Staterna.
Även om där motsättningar i fråga om utrikespolitiken kan uppstå mellan partierna,
kan instabiliteten i amerikanska diplomaters
anställningsvillkor dock enklast återföras på
de djupa rötter, som ”the spoils system” har i
hela det amerikanska samhället över huvud.
Ett bättre exempel på den verkan, utrikespolitiska motsättningar mellan partierna kan
få på diplomatin, kan hämtas från Frihetstiden. Med de utrikespolitiska kursändringarna, när hattar och mössor efterträdde varandra, föUde lika genomgripande förändringar inom diplomatin. Inte bara avsattes
och tillsattes diplomater efter partigrunder,
utan hela beskickningar kunde dras in och
nya upprättas i länder, där sådana saknats,
alltefter de med partiskiftena växlande sym·
patierna och antipatierna för främmande
makter. Att dessa växlingar förekom är
mindre överraskande, när man vet, att partierna tidvis stod i främmande makters sold.
I den typ av flerpartistat där klyftan mellan partierna inte föUde utrikespolitiken eller annan så väsentlig fråga, att samhället i
ordets bokstavliga mening berodde på dennas utgång, uteblir heller inte vissa konsekvenser för diplomatin. Som regel blir de
dock mindre kännbara. Om inte meningarna om utrikeskursen går starkt isär mellan
partierna, bör dessa inte ha något starkare
intresse av att infiltrera diplomatin med eg·
na anhängare. l gengäld får väl förutsätt;u,
att diplomaterna inte genom att gå någ01
särskilt partis ärenden inbjuder till kritisk insyn i deras förehavanden och ingrepp i deras anställningsförhållanden.
Ett liknande läge föreligger i de flerpafti.
stater, där visserligen meningsbrytningarna
mellan partierna normalt sträcker sig ockJI
till utrikesfrågorna men där krig eller krigtfara tvingat partierna att skjuta sina åsiktt
konflikter åt sidan. Som i Sverige och
Schweiz under båda världskrigen hålls
”borgfred”. Inte bara militär utan även diplomatisk förstärkt beredskap blir då följden. Inom hela förvaltningen inbegripet utrikes~änsten , ja, även inom själva regeringen mobiliseras krafter utan partipolitisk förankring. Som exempel kan nämnas Christian Giinther och Gunnar Hägglöf.
Ett något annat läge slutligen kan inträda,
då frånvaron av aktuella utrikesfrågor lämnar stridsfältet för partierna reserverat för
inrikesfrågor. Visserligen kan brännande inrikesfrågor aktualisera utrikesfrågor – de
senare kan för att citera Hjalmar Branting
framstå som ”en funktion av inrikespolitiken” – men i en allmän internationell avspänning verka rentav imaginära.
Diplomatins avpolitisering
En avspänning kännetecknade för vårt lands
del såväl åren efter sekelskiftet som efter
första världskriget. I den fredsoptimism,
som då rådde, var man inte främmande för
uppfattningen, att de flesta ”ärvda” internationella konflikterna var lösta. I vart fall behövde inte de mindre staterna bekymra sig.
Det historiska misstaget, den svensk-norska
unionen, hade avvecklats fredligt. ”Lyckliga
folk har ingen historia.” Vore inte tiden mogen för en diplomatisk likaväl som en militär
nedrustning?
Ett uttryck för sådana åskådningar var det
betänkande, som avgavs av 1906 års s k diplomatutredning. I detta föreslogs indragning av ett antal beskickningar i Europa och
upprättandet av nya i transoceana länder.
Att taga till vara exportintressena, vilket
4-173285 Sv. Tidskrift
237
man väntade sig av de nya diplomatposterna, bedömdes som utrikesrepresentationens
viktigaste uppgifter. Någon särskild politisk
avdelning inom UD vore inte behövlig. Som
utredningen formulerade saken, var representantionen till för ”upprätthållandet av de
officiella förbindelserna med utlandet på
den fredliga odlingens fält”. Det blev i senare år inte svårt för en forskare på området
att härtill foga kommentaren: ”Den uppfattningen , varifrån kommitten utgick … blev
inom några få år grymt vederlagd av verkligheten.”
1906 års förslag genomfördes blott delvis,
men i utredningar under mellankrigstiden
syns liknande tankar ha gjort sig gällande.
De politiska ärendena fick nöja sig med det
utrymme, som UD:s ”Politiska och handelspolitiska avdelning” erbjöd, medan dessutom en särskild ”Speciell handelsavdelning” fanns. Först 1928 tillkom en särskild
”Politisk avdelning”, som sedan under andra
världskriget förstärktes. Kvar står emellertid
åtminstone i ett längre historiskt perspektiv,
att, i den mån svensk diplomati tidigare anförtrotts viktigare politiska uppdrag, den för
ett modernt öra onekligen ansvarstyngda
benämningen förtroendesyssla sedan länge
förlorat sin verkliga mening.
Nuläget
Att nu anse de politiska ärendena som skjutna i bakgrunden för de kommersiella vore
ett förhastat omdöme. UD:s befattning med
handelsfrågor torde inte ha ökat – i vart fall
inte på bekostnad av vad trationellt betecknats som politiska. Dess politiska avdelning
238
ser ut att ha förstärkts. Därtill kommer, att
till följd av u-landsbiståndets växande betydelse en tydligen mäktig avdelning nyinrättats för detta. Biståndet förestavas givetvis av
ekonomiska och humanitära skäl, men ingen
lär kunna förneka, att vid dess fördelning
politiska (vanligen ideologiska) hänsyn tas i
betraktande. I vart fall syns ur den synpunkten ingen ”avpolitisering” ha ägt rum – kanske snarare en politisk accentuering.
Mot bakgrunden av vad som sagts om partiväsendet och diplomatin tilldrar sig biståndsfrågorna särskilt intesse. Är de eller
kan de bli partiskiljande? Ur principiell synpunkt är de det icke, men vad händer, om
allvarligare meningsbrytningar framträder
rörande fördelningen? (Frihetstidens subsidiepolitik sedd från givarens och inte mottagarens sida!). Så länge de inte aktualiserar
de i egentlig mening utrikespolitiska, de rikspolitiska frågorna, fungerar det politiska förloppet normalt. Hur blir det emellertid, om
en så väsentlig eller (för att begagna ett modernt älsklingsord) övergripande fråga som
neutraliteten skulle behöva ställas under
omprövning? Hur mycket vi än definieraroch omdefinierar – vårt neutralitetsbegrepp, kan vi inte hindra främmande länder
att uppfatta det som något annat än en blott
och bart, mer eller mindre matematiskt uträknad, opartiskhet. Vad händer, om ett
parti med utnyttjande av sin relativa styrka
söker tvinga fram sina ideer och sätta partistämpel inte bara på biståndspolitiken utan i
sista hand även på utrikespolitiken i egentligaste mening? Hur går det då med den demokratiska princip, som flerpartisystemet är
uttryck för? Består sammanhållningen, om
man anser samstämmighet i utrikespolitiken
som det väsentliga villkoret härför? Eller
öppnas vägen för enpartistaten ?
Ett – låt vara utomparlamentariskt – sätt
för ett politiskt parti att främja egna, speciella syften i utrikesangelägenheter vore att
placera partivänner inom diplomatin. Au
steg i riktning mot ett diplomatiskt ”spoils
system” tagits i Sverige på senare år kan –
fritt från varje värdeomdöme – konstateras
vara ett samhällspolitiskt faktum. Frågan
blir då, i vad mån partierna på den vägen
kan uppnå reella politiska fördelar.
Den klassiska diplomatins epok är förbi. l
jämförelse med denna framstår dagens diplomati som en skäligen förtorkad gren på
de internationella förbindelsernas annars
gröna träd. Den glans som kanske ännu för
hundra år sedan speglade en politisk realitet, är nu både blek och falsk. Varför fortsätter då regeringarna i de flesta länder med
att utse sina anhängare till innehavare al”
diplomatiska poster? Ofta lovas de ut, långt
innan de blir lediga. Mer sällan hör man talas om att någon diplomat ”lovas” befattningar i den inre förvaltningen. Anledningen är uppenbarligen den, att även om diplomatin inte utövar större lockelser på yngre,
framåtsträvande partipolitiker – fastän exempel på motsatsen inte saknas – diplomatposter kan vara lämpliga sinekurer för förtjänta eller förbrukade ”tjänare i vingården”. Även politiker tillhörande andra partier än de för tillfället i regeringsställning
kan dra fördel av detta system. Diplomatposterna blir ett partipolitiskt skiljemynt. l extrema fall kan de t o m bli ett slags politisb
karantänstationer. Molotov skickades i sin
onåds dagar som ambassadör till just ett ”avlägset litet land” och Dubczek till Turkiet.
Att den senare verksamt bidrog till stärkandet av de tjeckisk-turkiska förbindelserna,
som det heter på vackert diplomatspråk, kan
betvivlas.
Men har då inte diplomatin ändå några reella uppgifter kvar? Även om man inte vill
missunna en tröttkörd politiker några års avkoppling från partipolitiken frågar man sig,
om man bara för det ändamålet behöver hålla sig med ett slags överhus. Härpå kan svaras, dels att i vissa situationer och på vissa
platser partipolitiska erfarenheter och förbindelser kan vara även diplomatiskt till nytta, dels att diplomatin alltjämt kan visa sig
användbar. Inga samhällen, nationer eller
stater tycks ju kunna undvara diplomati i en
eller annan form . I det sammanhanget bör
man erinra sig, att även i samhällen, där intressegrupper bekämpar varandra, gemensamma värderingar och mål existerar. Partipolitik och rikspolitik ärju inte alltid identiska. Vore de det, vore partier överflödiga.
239
Om den partipolitiska och den rikspolitiska bedömningen av just utrikesfrågor sammanfaller, kvarstår behovet av en diplomatisk stampersonal. En sådans erfarenheter
och kunskaper om utländska förhållanden
väger tyngre än partipolitiska och därför
främst inrikespolitiska erfarenheter. Inte
minst i en stat som vår, där många människor anser statens främsta uppgift vara att
bevara deras rätt att leva i yttre fred , behövs
en förvaltningsgren med uppgift att systematiskt följa neutralitetspolitikens fortsatta
existensbetingelser och att insamla objektiv
information för bedömning av våra villkor i
den internationella samlevnaden. Att denna
förvaltnings personal – som nu begärs av
facket – skall säkras rimlig anställningstrygghet är ju blott i överensstämmelse med
ett allmänt erkänt krav i vårt samhälle av i
dag. Behovet av – för att travestera Strindberg – partipolitiska ”ynglingars” (även bedagade sådanas) ”förkovran i främmande
språk” kan säkerligen tillgodoses på andra
vägar.