Kurt Holmgren; Kampen mot byråkratin och krångel
1977
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
KURT HOLMGREN:
Kampen mot byråkrati och krångel
Byråkratiskt krångel är något som allmänheten tycker sig möta överallt iförvaltningen.
Regeringen Fälldin har därför satt till ett
antal utredningarför att undersöka vad som
förekommer av det slaget ochför attföreslå
motåtgärder. Förre regeringsrådet Kurt
Holmgren, som skrivit denna artikel, understryker att utredningarna inte kommer attfå
någon lätt uppgift. Han påpekar något som
inte alla tänkt på, nämligen att svårigheterna att få ärenden avgjorda ofta nog kan
sammanhänga med det moderna sättet att lå-
ta lekmannastyrelserfå den beslutanderätt,
som tidigare tillkom en tjänsteman, vilken givetvis arbetadefortare än en nämnd. Han
skriver också att resultaten av de nu tillsatta
antikrångelkommitteerna i hög grad beror på
vad deras ordförande och sekreterare duger
till.
Under valrörelsen förekom från den bOt-gerliga sidan mycket klank på byråkratin. Med
detta menades då inte den offentliga förvaltningen som sådan utan mera en felaktig attityd från tjänstemännens sida, ett stelt och inhumant sätt att handlägga olika sorters angelägenheter, en onödig formalism etc. Erfarenheten visar, att en sådan kritik alltid får
stark genklang hos allmänheten. Belysande
för ämnets aktualitet är, att man också från
fd regeringspartiets sida börjat ta upp liknande synpunkter – ej minst ”Aftonbladet”
innehåller titt som tätt anfall på ”byrå-
kratin”. I början av augusti 1976 tillsatte då-
varande kommunministern en arbetsgrupp
under ordförandeskap av statssekreteraren i
departementet, som skulle förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen. Direktiven var mycket utförliga och
– för att använda ett modeuttryck – luddiga; de omfattade praktiskt taget allt mellan
himmel och jord.
Efter regeringsskiftet har saken tagits upp
på annan och lite mera specificerad bas. En
ny kommitte har tillsatts, och inom dess ram
skall inte mindre än fyra arbetsgrupper verka i byråkratibekämpande syfte.
Den första arbetsgruppen skall helt allmänt pröva om ändringar kan göras i sådana författningsbestämmelser, som allmänheten uppfattar som omotiverade eller onödigt
komplicerade. Med all rätt sägs, att denna
del av utredningsarbetet kan få stor omfattning. En andra grupp skall syssla med uppgiften att förbättra informationen om samhällsorganens verksamhet och bistå medborgarna i deras kontakter med myndigheter. Här nämns konkret ett intressant uppslag, enligt vilket kommunbiblioteken skulle
kunna få en roll som förmedlare av information. En tredje grupp skall syssla med myndigheternas språk och utformning av skrivelser och blanketter. Det rör sig då om ett
reformönskemål, som drivits sedan decennier, men nog kan det tänkas, att man kan
komma ytterligare några steg på vägen mot
ett lättbegripligare skrivsätl. Ett exempel
bland många på lagstiftares och byråkraters
ovillighet att förnya sin terminologi och närma sig genomsnittsborgarens språkbruk är
det envisa fasthållandet vid ordet besvär så-
som beteckning för klagomål över tex en
myndighets beslut – ”besvär” betyder ju för
den vanlige svensken något helt annat än
klagoskrift.
Den fjärde arbetsgruppen skall syssla med
frågor av juridisk karaktär, t ex sådana som
gäller 1971 års lag om förvaltningsproceduren, den s k förvaltningslagen , samt rättshjälpslagen av 1972. Ifråga om förvaltningslagen kan det synas egendomligt, att man redan nu skall söka förenkla den lagen, som
redan vid sin tillkomst var en starkt förenklad upplaga av tidigare utredningsförslag. Som ett exempel på aktuella problem
kan man måhända säga, att det borde finnas
möjligheter att något inskränka området för
obligatorisk motivering av en del beslut –
den bestämmelsen kan vålla åtskilligt krångel särskilt för juridiskt otränade uänstemän
och lär f ö tillämpas ganska ojämnt.
Utöver den nu nämnda kommitten med
dess fyra arbetsgrupper har, också i kommundepartementet, tillsatts en annan kommitte, vars direktiv går ut på minskad statskontroll över kommunerna och landstingen.
323
Meningen med översynen sägs vara att
mönstra ut sådana detaUföreskrifter, som
med kommunernas och landstingens numera bättre arbetsorgan inte längre är nödvändiga. Det antyds allmänt, att statlig tillsyn
över kommunerna i samma utsträckning
som hittills blivit obehövlig, och därför skall
kommitten kartlägga och behandla, ev avskaffa, olika former av statlig tillsyn och kontroll. Särskilt skall man tänka på beslut, som
hittills krävt fastställelseprövning av regering eller statlig myndighet. Det är troligt,
att man kan komma en bit på vägen i det här
avseendet, men å andra sidan får man inte
glömma, attju mer man reducerar statlig tillsyn och kontroll, ju större blir risken att tilllämpningen på känsliga punkter blir helt olika i olika delar av landet, och sådant väcker
lätt förargelse och irritation – med ty åtföljande krav på nya instruktioner och regler.
Ännu en utredning hör hemma i budgetdepartementet och gäller bättre metoder för
planering och hushållning i statsförvaltningen. Här är det alltså ej så mycket en antibyråkratisk tendens som i de förra fallen utan
snarare önskemål om en effektivering av
statsverksamheten. Kommitten bör, heter
det, diskutera olika tillvägagångssätt för att
undvika alltför omfattande bindningar i
statsbudgeten och därmed vidga den framtida politiska handlingsfriheten. Ett besläktat
problem sägs vara de tillkommande anslagsbehov i anslutning till tidigare beslut, som ofta anmäls i myndigheternas anslagsframställningar och kan innebära obehagliga överraskningar för departementen. – Det redan
sagda utgör stora saker, men dessutom skall
kommitten överväga förbättringar i syfte att
324
motverka krångliga och omständliga handlingsrutiner i förvaltningen, därjämte vilka
metoder som lämpligen bör användas för att
avläsa förändringar i kostnader, efterfrågan
och behov. Här nämns iden att avgiftsbelägga tjänster – för att få ett bätte mått på allmänhetens behov av den ifrågavarande
verksamheten. Det bör tjäna som uppmuntran för nationalekonomen professor
Dahmen, som länge drivit kravet på avgiftsbeläggning av en delljänster men hittills sett
sin tanke mötas med mycken kyla.
Krafttag behövs
Allmänt kan man om dessa utredningar sä-
ga, att det är tillfredsställande att man tar
krafttag för att komrna till rätta med krångel-Sverige. l vilken mån utredningarna får
någon effekt kommer här som eljest mest att
hänga på vad ledning och sekreterare i de
olika kornminerna visar sig duga till. Det är
också en anledning påpeka, att vad vi vanliga medborgare uppfattar som byråkrati och
krångel mycket ofta – för att inte säga i allmänhet – är effekten av olika regleringsbeslut, som regering och riksdag, kanske i skön
enighet mellan partierna, har fattat. De byråkratiseringseffekter, som man senare
konstaterar, kan ofta inte avlägsnas utan att
man reducerar eller avskaffar den reglering,
som man förut infört.
slutsatsen blir då att man skall tänka sig
för, innan man beslutar nya regleringar av
näringar och yrken, nya kontrollföreskrifter
med avseende på människors liv och verksamhet. Det skall villigt medges, att det inte
alltid är lätt att stå emot kraven på reglering- – ———
ar och kontroller. Massmedia, intressentföreningar och diverse politiska påtryckningsgrupper engagerar sig som bekant emellanåt häftigt för krav på ”staten” i detta hänseende, som det kan vara svårt för ett statsråd,
ett verk eller en länsstyrelse att stå emot utan
att verka kallsinnig eller likgiltig gentemot
folkliga önskemål.
Man får inte heller glömrna att en del med
rätta populära drag i de sista årens administrativa reformarbete snarast varit ägnade
att försvåra än att underlätta ett snabbt och
smidigt förvaltningsarbete. Jag syftar här
särskilt på strävanden att överföra beslutanderätten från enstaka ämbetsmän till nämnder eller kollegier med representanter för
olika intresseinriktningar, folkrörelser, politiska partier etc. Här är erfarenheten, att det
tar tid att kalla till sammanträden, att det inte är lätt att få ihop ledamöterna till en timme, som passar dem alla och sedan att få
dem eniga. Allt detta kräver mycket mera tid
än förut, då ämbetsmannen själv på egen
hand raskt kunde bestämrna sig och fatta beslut. Det är f ö en ofta gjord iakttagelse att införandet av lekmannaelement i styrelser,
nämnder och liknande institutioner gjort
det svårare att sörja för likformig behandling av likartade ärenden, något som alltid är
väsentligt och i all synnerhet gäller känsliga
rättsärenden som körkortsindragningar,
omhändertagande enligt sociallagar etc.
Riksdagens revisorer
I sammanhanget kan det vara anledning fästa uppmärksamheten på en annan sorts arbete för en bättre förvaltning, som på kort
sikt kan få stort praktiskt värde. Det är den
genomgång, som riksdagens revisorer –
statsrevisorerna – sedan något tid gör av balanserna hos olika statsorgan, alltså den eftersläpning med avgörandet av olika sorters
ärenden, som dessvärre förekommer på
många håll. Den eftersläpningen kan vara
nästan lika oläglig för medborgarna som de
brister som de tillsatta utredningarna skall
syssla med.
statsrevisorerna har gått igenom läget hos
en rad olika ämbetsverk och myndigheter.
De olika promemoriorna visar dessvärre, att
eftersläpningen på många håll är allvarlig
och på vissa håll nästan skandalös. Det aktuellaste fallet är statens invandrarverk, vars
långa handläggningstider man kunnat läsa
om i tidningarna, men även patentverket
och kammarkollegium tycks ha det bekymmersamt.
Revisorerna har också konstaterat, att
domstolarna på sina håll uppvisar balanser
som är föga meriterande. På senare år har
det huvudsakligen varit skattedomstolarna
som varit föremål för kritik. Det föreligger
en betydande kontrast mellan å ena sidan
skattemyndigheternas älskvärda påpekanden till deklaranterna att man minsann kan
klaga till länsskatterätten över skattebeslut,
som man anser felaktiga, ev gå vidare till
kammarrätten, å andra sidan den långa tid
325
som det tar att få besked. Hos kammarrätterna har det kunnat dröja bortåt tre år innan
man får sitt utslag i ett skattemåL Hos länsskatterätterna – alltså den första klagoinstansen – tycks väntetiden nu vara ett år och
visar tendens att stiga. En sådan eftersläpning borde inte få förekomma inom en statsförvaltning, som gör anspråk på att anses
modern och effektiv.
En norsk statsminister, Johan Sverdrup,
myntade för l00 år sedan den för sin tid välfunna satsen att statens uppgift blott var att
sörja för ”de store nodvendigheter i samfundet”. Härmed menade han sådant som regering, polis, försvar, domstolar, en del skolor, en nödtorftig fattigvård – knappast
mer. I 1970-talets Europa är statens uppgifter som bekant tiofalt större – enbart slagordet ”välfärdsstaten” markerar en väldig utvidgning av det äldre statsändamålet. I det
läget är det dubbelt viktigt att regering och
myndigheter vakar över att statsapparaten
fungerar rationellt och någorlunda gnisselfritt. Tillsättandet av antikrängdutredningarna liksom statsrevisorernas granskning av
eftersläpningarna vittnar lyckligtvis om att
man på maktägande håll inser vikten av det
sagda. Man har endast att önska utredningsmän och revisorer all framgång i deras arbete.
Kampen mot byråkrati och krångel
Byråkratiskt krångel är något som allmänheten tycker sig möta överallt iförvaltningen.
Regeringen Fälldin har därför satt till ett
antal utredningarför att undersöka vad som
förekommer av det slaget ochför attföreslå
motåtgärder. Förre regeringsrådet Kurt
Holmgren, som skrivit denna artikel, understryker att utredningarna inte kommer attfå
någon lätt uppgift. Han påpekar något som
inte alla tänkt på, nämligen att svårigheterna att få ärenden avgjorda ofta nog kan
sammanhänga med det moderna sättet att lå-
ta lekmannastyrelserfå den beslutanderätt,
som tidigare tillkom en tjänsteman, vilken givetvis arbetadefortare än en nämnd. Han
skriver också att resultaten av de nu tillsatta
antikrångelkommitteerna i hög grad beror på
vad deras ordförande och sekreterare duger
till.
Under valrörelsen förekom från den bOt-gerliga sidan mycket klank på byråkratin. Med
detta menades då inte den offentliga förvaltningen som sådan utan mera en felaktig attityd från tjänstemännens sida, ett stelt och inhumant sätt att handlägga olika sorters angelägenheter, en onödig formalism etc. Erfarenheten visar, att en sådan kritik alltid får
stark genklang hos allmänheten. Belysande
för ämnets aktualitet är, att man också från
fd regeringspartiets sida börjat ta upp liknande synpunkter – ej minst ”Aftonbladet”
innehåller titt som tätt anfall på ”byrå-
kratin”. I början av augusti 1976 tillsatte då-
varande kommunministern en arbetsgrupp
under ordförandeskap av statssekreteraren i
departementet, som skulle förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen. Direktiven var mycket utförliga och
– för att använda ett modeuttryck – luddiga; de omfattade praktiskt taget allt mellan
himmel och jord.
Efter regeringsskiftet har saken tagits upp
på annan och lite mera specificerad bas. En
ny kommitte har tillsatts, och inom dess ram
skall inte mindre än fyra arbetsgrupper verka i byråkratibekämpande syfte.
Den första arbetsgruppen skall helt allmänt pröva om ändringar kan göras i sådana författningsbestämmelser, som allmänheten uppfattar som omotiverade eller onödigt
komplicerade. Med all rätt sägs, att denna
del av utredningsarbetet kan få stor omfattning. En andra grupp skall syssla med uppgiften att förbättra informationen om samhällsorganens verksamhet och bistå medborgarna i deras kontakter med myndigheter. Här nämns konkret ett intressant uppslag, enligt vilket kommunbiblioteken skulle
kunna få en roll som förmedlare av information. En tredje grupp skall syssla med myndigheternas språk och utformning av skrivelser och blanketter. Det rör sig då om ett
reformönskemål, som drivits sedan decennier, men nog kan det tänkas, att man kan
komma ytterligare några steg på vägen mot
ett lättbegripligare skrivsätl. Ett exempel
bland många på lagstiftares och byråkraters
ovillighet att förnya sin terminologi och närma sig genomsnittsborgarens språkbruk är
det envisa fasthållandet vid ordet besvär så-
som beteckning för klagomål över tex en
myndighets beslut – ”besvär” betyder ju för
den vanlige svensken något helt annat än
klagoskrift.
Den fjärde arbetsgruppen skall syssla med
frågor av juridisk karaktär, t ex sådana som
gäller 1971 års lag om förvaltningsproceduren, den s k förvaltningslagen , samt rättshjälpslagen av 1972. Ifråga om förvaltningslagen kan det synas egendomligt, att man redan nu skall söka förenkla den lagen, som
redan vid sin tillkomst var en starkt förenklad upplaga av tidigare utredningsförslag. Som ett exempel på aktuella problem
kan man måhända säga, att det borde finnas
möjligheter att något inskränka området för
obligatorisk motivering av en del beslut –
den bestämmelsen kan vålla åtskilligt krångel särskilt för juridiskt otränade uänstemän
och lär f ö tillämpas ganska ojämnt.
Utöver den nu nämnda kommitten med
dess fyra arbetsgrupper har, också i kommundepartementet, tillsatts en annan kommitte, vars direktiv går ut på minskad statskontroll över kommunerna och landstingen.
323
Meningen med översynen sägs vara att
mönstra ut sådana detaUföreskrifter, som
med kommunernas och landstingens numera bättre arbetsorgan inte längre är nödvändiga. Det antyds allmänt, att statlig tillsyn
över kommunerna i samma utsträckning
som hittills blivit obehövlig, och därför skall
kommitten kartlägga och behandla, ev avskaffa, olika former av statlig tillsyn och kontroll. Särskilt skall man tänka på beslut, som
hittills krävt fastställelseprövning av regering eller statlig myndighet. Det är troligt,
att man kan komma en bit på vägen i det här
avseendet, men å andra sidan får man inte
glömma, attju mer man reducerar statlig tillsyn och kontroll, ju större blir risken att tilllämpningen på känsliga punkter blir helt olika i olika delar av landet, och sådant väcker
lätt förargelse och irritation – med ty åtföljande krav på nya instruktioner och regler.
Ännu en utredning hör hemma i budgetdepartementet och gäller bättre metoder för
planering och hushållning i statsförvaltningen. Här är det alltså ej så mycket en antibyråkratisk tendens som i de förra fallen utan
snarare önskemål om en effektivering av
statsverksamheten. Kommitten bör, heter
det, diskutera olika tillvägagångssätt för att
undvika alltför omfattande bindningar i
statsbudgeten och därmed vidga den framtida politiska handlingsfriheten. Ett besläktat
problem sägs vara de tillkommande anslagsbehov i anslutning till tidigare beslut, som ofta anmäls i myndigheternas anslagsframställningar och kan innebära obehagliga överraskningar för departementen. – Det redan
sagda utgör stora saker, men dessutom skall
kommitten överväga förbättringar i syfte att
324
motverka krångliga och omständliga handlingsrutiner i förvaltningen, därjämte vilka
metoder som lämpligen bör användas för att
avläsa förändringar i kostnader, efterfrågan
och behov. Här nämns iden att avgiftsbelägga tjänster – för att få ett bätte mått på allmänhetens behov av den ifrågavarande
verksamheten. Det bör tjäna som uppmuntran för nationalekonomen professor
Dahmen, som länge drivit kravet på avgiftsbeläggning av en delljänster men hittills sett
sin tanke mötas med mycken kyla.
Krafttag behövs
Allmänt kan man om dessa utredningar sä-
ga, att det är tillfredsställande att man tar
krafttag för att komrna till rätta med krångel-Sverige. l vilken mån utredningarna får
någon effekt kommer här som eljest mest att
hänga på vad ledning och sekreterare i de
olika kornminerna visar sig duga till. Det är
också en anledning påpeka, att vad vi vanliga medborgare uppfattar som byråkrati och
krångel mycket ofta – för att inte säga i allmänhet – är effekten av olika regleringsbeslut, som regering och riksdag, kanske i skön
enighet mellan partierna, har fattat. De byråkratiseringseffekter, som man senare
konstaterar, kan ofta inte avlägsnas utan att
man reducerar eller avskaffar den reglering,
som man förut infört.
slutsatsen blir då att man skall tänka sig
för, innan man beslutar nya regleringar av
näringar och yrken, nya kontrollföreskrifter
med avseende på människors liv och verksamhet. Det skall villigt medges, att det inte
alltid är lätt att stå emot kraven på reglering- – ———
ar och kontroller. Massmedia, intressentföreningar och diverse politiska påtryckningsgrupper engagerar sig som bekant emellanåt häftigt för krav på ”staten” i detta hänseende, som det kan vara svårt för ett statsråd,
ett verk eller en länsstyrelse att stå emot utan
att verka kallsinnig eller likgiltig gentemot
folkliga önskemål.
Man får inte heller glömrna att en del med
rätta populära drag i de sista årens administrativa reformarbete snarast varit ägnade
att försvåra än att underlätta ett snabbt och
smidigt förvaltningsarbete. Jag syftar här
särskilt på strävanden att överföra beslutanderätten från enstaka ämbetsmän till nämnder eller kollegier med representanter för
olika intresseinriktningar, folkrörelser, politiska partier etc. Här är erfarenheten, att det
tar tid att kalla till sammanträden, att det inte är lätt att få ihop ledamöterna till en timme, som passar dem alla och sedan att få
dem eniga. Allt detta kräver mycket mera tid
än förut, då ämbetsmannen själv på egen
hand raskt kunde bestämrna sig och fatta beslut. Det är f ö en ofta gjord iakttagelse att införandet av lekmannaelement i styrelser,
nämnder och liknande institutioner gjort
det svårare att sörja för likformig behandling av likartade ärenden, något som alltid är
väsentligt och i all synnerhet gäller känsliga
rättsärenden som körkortsindragningar,
omhändertagande enligt sociallagar etc.
Riksdagens revisorer
I sammanhanget kan det vara anledning fästa uppmärksamheten på en annan sorts arbete för en bättre förvaltning, som på kort
sikt kan få stort praktiskt värde. Det är den
genomgång, som riksdagens revisorer –
statsrevisorerna – sedan något tid gör av balanserna hos olika statsorgan, alltså den eftersläpning med avgörandet av olika sorters
ärenden, som dessvärre förekommer på
många håll. Den eftersläpningen kan vara
nästan lika oläglig för medborgarna som de
brister som de tillsatta utredningarna skall
syssla med.
statsrevisorerna har gått igenom läget hos
en rad olika ämbetsverk och myndigheter.
De olika promemoriorna visar dessvärre, att
eftersläpningen på många håll är allvarlig
och på vissa håll nästan skandalös. Det aktuellaste fallet är statens invandrarverk, vars
långa handläggningstider man kunnat läsa
om i tidningarna, men även patentverket
och kammarkollegium tycks ha det bekymmersamt.
Revisorerna har också konstaterat, att
domstolarna på sina håll uppvisar balanser
som är föga meriterande. På senare år har
det huvudsakligen varit skattedomstolarna
som varit föremål för kritik. Det föreligger
en betydande kontrast mellan å ena sidan
skattemyndigheternas älskvärda påpekanden till deklaranterna att man minsann kan
klaga till länsskatterätten över skattebeslut,
som man anser felaktiga, ev gå vidare till
kammarrätten, å andra sidan den långa tid
325
som det tar att få besked. Hos kammarrätterna har det kunnat dröja bortåt tre år innan
man får sitt utslag i ett skattemåL Hos länsskatterätterna – alltså den första klagoinstansen – tycks väntetiden nu vara ett år och
visar tendens att stiga. En sådan eftersläpning borde inte få förekomma inom en statsförvaltning, som gör anspråk på att anses
modern och effektiv.
En norsk statsminister, Johan Sverdrup,
myntade för l00 år sedan den för sin tid välfunna satsen att statens uppgift blott var att
sörja för ”de store nodvendigheter i samfundet”. Härmed menade han sådant som regering, polis, försvar, domstolar, en del skolor, en nödtorftig fattigvård – knappast
mer. I 1970-talets Europa är statens uppgifter som bekant tiofalt större – enbart slagordet ”välfärdsstaten” markerar en väldig utvidgning av det äldre statsändamålet. I det
läget är det dubbelt viktigt att regering och
myndigheter vakar över att statsapparaten
fungerar rationellt och någorlunda gnisselfritt. Tillsättandet av antikrängdutredningarna liksom statsrevisorernas granskning av
eftersläpningarna vittnar lyckligtvis om att
man på maktägande håll inser vikten av det
sagda. Man har endast att önska utredningsmän och revisorer all framgång i deras arbete.