Lars Dahlgren; Vägar till ökad välfärd
1979
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
l
LARS DAHLGREN:
Vägar till ökad välfärd.
Våren 1978 tillsattes en särskild
näringspolitisk delegation med uppdrag att
analysera det svenska näringslivets situation
och utvecklingsbetingelser och lägga fram
forslag till en näringspolitiskförnyelse. Den
har nu sluifört sitt arbete. Delegationens
huvudsekreterare varförre koncernchefen i
Trygg-Hansa, direktör Lars Dahlgren. Han
skriver i sin artikel, att arbetet har
koncentrerats på enforbättring av de
allmänna betingelsernaför näringslivet. Det
nuvarande skattesystemet motverkar arbete,
kapitalbildning och risktagande och måste
läggas om. Ett ökat inslag av
avgiftsfinansiering inom den offentliga
sektorn skulle också bidra till effektivare
hushållning med resurserna. Dagens
problem är i stor utsträckning ett resultat av
”systemstörningar” och stundom
”systemsammanbrott”, skriverförfattaren.
Viljan till samförståndslösningar som går
över omedelbara gruppintressen är
nyckelfrågor, då det gäller att återställa ett
välfungerande system.
Näringspolitik omfattar åtgärder som påverkar produktion och näringsliv inom olika
sektorer och regioner. Sålunda är stabiliseringspolitiken, som påverkar efterfrågeutveckling och kostnadsnivå, av grundläggande betydelse för näringspolitiken. Detsamma gäller arbetsmarknads-, kredit- och
skattepolitik, som avgör hur samhällsekon()o
min fungerar på både kort och lång sikt.
Samtliga dessa politikområden är av största
betydelse för möjligheterna att uppnå de tre
allmänt accepterade målen : full sysselsättning, största möjliga prisstabilitet och balans
i betalningarna med utlandet.
I ett något längre perspektiv har också
forsknings- och utbildningspolitik avgörande betydelse för näringslivets utveckling.
Men också attityder till arbete, utbildning,
sparande, företagande och omställningar i
olika avseenden är centrala för näringslivets
funktionssätt. Därmed kommer praktiskt ta·
get alla åtgärder inom den offentliga sektorn att överlappa näringspolitiken eller åtminstone påverka näringspolitikens al~
männa betingelser.
äringspolitiken måste naturligtvis utformas mot bakgrund av vissa övergripande
mål. Delegationen har, vid sidan av de tre
ovan nämnda målen, utgått från tre sådana
mål: fortsatt ekonomisk tillväxt, valfrihet för
den enskilde individen och social trygghet.
En hög materiell standard skapar förutsättningar för att realisera ett stort antal oJi.
ka välfärdsmåL Växande produktivitet ger
oss råd att öka vår fritid, förbättra miljön,
stärka den ekonomiska och sociala tryggheten samt skapa förutsättningar för ett rikare
kulturliv. En allmänt stigande materiell standard skapar också möjligheter för en fortsatt
höjning av levnadsstandarden för de grupper i samhället som har det sämst.
Behovet av en förnyad uthållig expansion
av den svenska ekonomin är starkt också på
grund av en rad speciella omständigheter.
Utlandsupplåningen under åren av negativ
bytesbalans engagerar framgent betydande
resurser. Räntebetalningar och amorteringar kräver väsentliga ansträngningar i fråga
om exportökning, samtidigt som en viss fortsatt försämring av Sveriges terms-of-trade är
sannolik. Ökade investeringar i det svenska
näringslivet är nödvändiga efter en period
av stagnation eller nedgång. Ytterligare anspråk på offentlig konsumtion inom skilda
delar av vårdområdet har givits politisk prioritet. Utvecklingen av den svenska åldersstrukturen ställer ökade anspråk på produktiviteten, om levnadsstandarden skall kunna
bibehållas för de förvärvsarbetande. Sveriges uttalade målsättning för internationell
solidaritet med u-länderna ställer krav på
produktionsökningen.
Det grundläggande sysselsättningsmålet
jämte de samlade anspråken på den svenska
ekonomin gör det enligt delegationens mening nödvändigt att utforma den ekonomiska politiken med sikte på en långsiktig real
tillväxttakt i storleksordningen 2 a4 procent
som årligt genomsnitt. Endast inom ramen
av de sålunda skapade resurserna kan de
angelägna behoven någorlunda tillfredsställas.
Delegationen utgår från att svensk ekonomi även framdeles kommer att karakteriseras av marknadshushållning i kombination
med en stor offentlig sektor samt en mot
115
utlandet starkt öppen ekonomi. Uppgiften
är då att få ett sådant ekonomiskt system att
fungera bättre än som för närvarande är
fallet. Ambitionen är både att få marknadsekonomin att fungera effektivare och att
uppnå förbättringar i den offentliga sektorns funktionssätt. Delegationen går systematiskt genom förutsättningarna härvidlag
och framställer på olika områden förslag till
åtgärder, eftersom funktionsdugligheten i
det ekonomiska systemet under senare år
sjunkit i väsentliga avseenden. De akuta problemen i samband med den senaste internationella konjunkturnedgången och de svenska kostnadsproblemen under de senaste
åren har i själva verket accentuerat mera
långsiktiga problem för svensk ekonomi.
Av ännu större bestående vikt är emellertid
de trendmässiga försämringarna i den svenska ekonomins funktionsduglighet – när det
gäller långsiktig kostnadsutveckling, anpassningsförmåga och kompetens samt intresse
hos individer och företag att göra produktiva och innovativa insatser inom det ekonomiska livet.
Huvudbudskapet i delegationens betänkande är, att det svenska näringslivets framtida utveckling beror på den allmänna ekonomiska och sociala miljön snarare än på
specifika näringspolitiska insatser. Detta är
anledningen till att delegationen koncentrerat sig på en diskussion om de allmänna
betingelserna för svenskt näringsliv och på
möjligheterna att förbättra dessa. Bland dessa allmänna betingelser är de strategiska följande:
att den allmänna kostnadsnivån per producerad enhet hålles i paritet med våra vikti- —
116
gaste konkurrentländer, vilket sätter förhållandet mellan lönenivå, produktivitet
och växelkurs i centrum för intresset;
att marknaderna, inklusive arbets- och kapitalmarknaderna, fungerar på ett smidigt
sätt;
att det finns motivation, inklusive tillräckliga
ekonomiska incitament för arbete, yrkesutbildning, initiativ och förnyelse;
att kompetensen på alla områden utvecklas
på ett positivt sätt, vilket ställer stora krav
på utbildningsväsendet; och
att det föreligger en viss grad av stabilitet i
de allmänna ”spelreglerna” i samhället.
Delegationens allmänna rekommendationer
och mera specifika förslag skall ses mot bakgrund av detta allmänna betraktelsesätt på
förutsättningarna för ett väl fungerande
ekonomiskt system.
Kostnadsnivån är avgörande
Vid varje tidpunkt måste vi naturligtvis se till
att kunna konkurrera genom det näringsliv
som vi har. Kapitalbestånd och färdigheter
förändras endast mycket långsamt. Därför
måste kostnadsnivå och växelkurs vid varje
tidpunkt vara så anpassade, att huvuddelen
av näringslivet har goda möjligheter att konkurrera med vår omvärld. Vid en allmän
kostnadskris kommer inte endast företag
med på lång sikt dåliga förutsättningar att
hotas. Även företag med på lång sikt goda
utvecklingsmöjligheter kommer i svårigheter. Resultatet blir dels en avsevärd utslagning av företag inom vissa branscher (under
perioden 1975- 1978 främst varv, stål och
malm, vid sidan av den redan tidigare draDhade teko-branschen), dels att näringslivet
inte kan uppvisa expanderande företag i
den omfattning som är nödvändig för att
engagera friställd arbetskraft.
Ingen praktiskt genomförbar näringspolitik kan säkerställa en erforderlig konkurrenskraft för det svenska utiandskonkurrerande näringslivet, om kostnaderna, som
skedde 1975- 1977, ökar med drygt 40 procent vid en fast växelkurs mot länder med
långt mindre lönestegring. Om vi vårdar för·
utsättningarna för ett livskraftigt näringslil
bör emellertid de senaste årens negativa utveckling kunna brytas och vårt land kunna
förbli bland de industriellt och ekonomiskt
välutvecklade länderna under den framtid
vi kan överblicka.
De bästa möjligheterna att uppnå och Ji.
behålla en väl avpassad kostnadsnivå
att skapa en rimlig arbetsfördelning
sätt, att staten genom sin ekonomiska
– inte minst växelkurs-, efterfråge- och
tepolitiken – skapar förutsättningar,
möjliggör rimliga realinkomsthöjningar
relativt begränsade nominalinlrn,m<l«r..r.D
ringar och att arbetsmarknadens on»niiiiiB
tioner fritt får förhandla i en sådan
Det är också viktigt att den kon
satta sektorn blir löneledande.
Marknadernas funktionsduglighet
Delegationen framför också vissa förslag
hur flexibiliteten och effektiviteten hos
bets- och kapitalmarknaderna skall kunna
ökas, inklusive en ökad geografisk rörlighet
för arbetskraft och kapital. Vad arbetsmarknaden beträffar är traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder – omskolning, yrkesutbildning, effektivt fungerande arbetsförmedling och rörlighetsstimulerande åtgärder – av stor betydelse. Det är emellertid·
också viktigt att lönerelationerna utvecklas
på ett sådant sätt, att inte permanenta vakanser uppträder på vissa delar av arbetsmarknaden och permanent arbetslöshet på
andra delar.
Man understryker att många av bristerna
på kredit- och kapitalmarknaderna skapats
av förhållanden utanför dessa marknader,
främst genom skattesystemet och då inte
minst genom den starkt olika beskattningen
av olika typer av förmögenhetstillgångar,
problem som kraftigt accentuerats av inflationen. I kravet på ökad rörlighet på kapitalmarknaden inkluderas också större geografisk rörlighet för kapital och företag, så att
infrastruktur och arbetskraftstillgångar kan
tillvaratas på bästa möjliga sätt och befolkningens önskemål om bostadsort respekteras.
Incitament och skattetryck
En annan viktig förutsättning för en effektivt fungerande ekonomi är att de ekonomiska stimulanserna, dvs de ekonomiska incitamenten, fungerar på ett tillfredsställande
sätt. Delegationen har därför ansett det nödvändigt att gå in på frågan om skattesystemets effekter på incitamenten till arbete, utbildning, sparande, investeringar, företa- 117
gande och byte av arbetsuppgift. Härvid
kommer man in inte endast på skattefrågor
utan även på frågor om socialförsäkringsoch transfereringssystemens utformning.
Att delegationen på detta sätt uppmärksammar de ekonomiska incitamentens betydelse
innebär naturligtvis inte att den skulle anse
att endast ekonomiska incitament påverkar
människornas beteende inom det ekonomiska livet. Någorlunda väl fungerande ekonomiska incitament är emellertid en nödvändig betingelse för att ett decentraliserat ekonomiskt system skall kunna fungera, ja troligen för att något ekonomiskt system alls
skall kunna fungera på ett tillfredsställande
sätt, särskilt när det gäller arbetsinsatserna.
Tjänstesektorn svarar i dag för mer än
hälften av bruttonationalprodukten. I denna del av samhällsekonomin finns alldeles
speciella problem, som delvis sammanhänger med svårigheterna att uppnå snabba
produktivitetsstegringar. Att denna sektor,
främst dess offentliga del, växt så kraftigt
under senare decennier sammanhänger
med att många tjänster, för vilka efterfrågan
ökar snabbt vid stigande realinkomster, traditionellt och ofta av goda skäl tillgodoses av
den offentliga sektorn. Detta gäller inte
minst sådana tunga områden som utbildning och forskning samt sjuk- och hälsovård.
Eftersom den enskilde individen vid konsumtion av dessa tjänster inte konfronteras
med den samhällsekonomiska kostnaden att
producera tjänsterna, uppstår ett mycket
stort tryck att undan för undan öka utbudet
av dessa tjänster. Det blir därför, framhåller
delegationen, allt viktigare att försöka se till
att produktion och finansiering av offentliga
118
tjänster sköts så, att kraven på effektivitet
och anpassning till individernas önskemål
tillgodoses.
Det vore också, enligt delegationens mening, orimligt om helt andra och hårdare
krav på produktivitet och arbetstakt ställes i
den konkurrensutsatta sektorn av näringslivet än inom tjänstesektorn, inklusive den offentliga sektorn, som skyddas inte endast
mot utiandskonkurrens utan ofta också mot
konkurrens inom landet. Det är i detta sammanhang viktigt att ha klart för sig, att effektivitet ej är liktydigt med stora enheter, anonymitet och stress i arbetet. Effektivitet i produktion och service innebär att varor och
tjänster har ett innehåll och en kvalitet, som
motsvarar kunders och hjälpsökandes behov
och önskemål, och att medborgarnas behovstillfredsställelse inte hålls nere av dålig organisation, inkompetens och slöseri med produktionsresurser. En diskussion av dessa frå-
gor är central, inte minst för att skatteproblematiken skall kunna sättas in i ett realistiskt
sammanhang.
Offentliga sektorns f”mansiering
Ur de skilda aspekter som delegationen tar
upp – effektivitet, en rätt anpassning till
medborgarnas önskemål och en samhällsekonomiskt sett rimligt avpassad finansiering – är en djupgående omprövning av
verksamheten inom den offentliga sektorn
påkallad. En sådan omprövning tar upp förslag till lösningar efter skilda principiella
linjer – exempelvis minskning av de offentliga utgifternas andel av nationalinkomsten,
avgiftsfinansiering i stället för skattefinansiering och i samband därmed organisatoriska och finansiella omläggningar av olika
verksamheter, samt omläggning av skattesystemet. Delegationen berör samtliga dessa tre
möjligheter.
Man kan numera i stor utsträckning utgå
från den genomsnittlige löntagaren och det
intresse denne kan ha av olika verksamheter. I dagens situation får denne nämligen
fullt ut i skatt betala de nya reformer, som
genomförs, eller får vid neddragning av en
verksamhet sin skatt proportionsvis sänkt.
Om man med denna utgångspunkt ser på
olika utgiftsposter, kan man säkert i flera fall
ifrågasätta om de överensstämmer med individens egentliga intressen och önskemål.
Som exempel härpå kan anföras subventionerna på livsmedels- och bostadsområdena.
Ett ökat inslag av avgiftsfinansiering –
den andra principiella möjligheten till en
omprövning av offentlig verksamhet – sku~
le enligt delegationens mening kunna bidra
till effektivare hushållning med resurserna.
Den som konsumerar tjänsten i fråga finge
möjlighet att jämföra den nytta han eller
hon får av konsumtionen med kostnaden
för tjänsten. Den direkta marknadsanknytningen – om möjligt i ett konkurrenssystem
– kan också effektivisera den offentliga sektorn.
Nödvändigheten att finna nya finansieringsformer för den offentliga sektorn är d
stor, att nya lösningar kan komma att tvinga
sig fram. Sårlana lösningar borde dock id
fall även inrymma väsentliga omläggning1r
av de former i vilka den berörda verksamheten bedrivs. Delegationen utvecklar dessil
tankar närmare i fråga om sjukvården.
Den tredje principiella möjligheten till
omprövning tar sikte på omläggningen av
skattesystemet. Många skilda synpunkter
och förslag till ändrade eller nya skatteformer har förts fram. Det hårda tryck på
inkomstskatterna som allmänt upplevs som
besvärande, har man sålunda velat mildra
genom exempelvis ökad skatt på produktion
eller utgifter. Det synes viktigt att som startpunkt ta fasta på, att en förskjutning av skattetrycket mot någon av dessa andra föreslagna skattebaser med oförändrad omfattning
av de offentliga verksamheterna inte minskar det totala skatteuttaget för den genomsnittlige inkomsttagaren. Den lägre summa
man genom en skatteomläggning kan få erlägga i inkomstskatt måste man helt ersätta
genom höjda priser eller reducerade löneökningar.
Detta förhållande avlägsnar naturligtvis
inte motiven för en skatteomläggning. Dessa
återfinns i de snedvridningar av grundläggande ekonomiska beslut hos den enskilde
invidiven, som dagens skatter, särskilt inkomstskatterna, medför. Delegationen har
kommit till den betämda uppfattningen, att
en djupgående översyn och revidering av
skattesystemet är oundgängligen nödvändig. Det finns en överhängande risk för att
det mångåriga arbetet för ett utvecklat välfardssamhälle går till spillo genom att välfardssystemens finansiering fräter ner incitamenten till arbete, kapitalbildning och
risktagande.
Delegationen delar den i dag allt vanligare
bedömningen att vi i första hand måste göra
något åt marginaleffekterna i inkomstskatteoch transfereringssystemen. En målsättning
119
bör härvid vara, att marginalskatten i inkomstbeskattningen för normala inkomsttagare inte bör överskrida 50 %. Detta skulle i
en rent statisk kalkyl ”kosta” det offentliga
cirka 6 miljarder kr i skattebortfall, att jämföra med en total offentlig budget på drygt
200 miljarder kr. Dessutom är det nödvändigt att begränsa marginaleffekterna av de
inkomstprövade bidragen.
Konflikter kan härvid lätt uppstå med fördelningspolitiska ambitioner. Å andra sidan
kan man på goda grunder antaga, att den
samlade nationalinkomsten kan påverkas
positivt av bättre anpassade ekonomiska incitament. I vissa situationer kan man också
tänka sig att de positiva effekterna på nationalinkomsten blir så starka, att skattesänkningen blir helt självfinansierande.
Kunskapskravet
Individernas kompetens och yrkesskicklighet i skilda delar av samhället är också av
fundamental betydelse – inom manuellt arbete, kontorsarbete, olika typer av expertoch konsultuppdrag, utbildning, forskning,
vård osv. När det gäller yrkesutbildning betonas bland annat vikten av god anknytning
till yrkes- och arbetsliv. Delegationen understryker också vikten av goda ämneskunskaper hos lärare på olika nivåer och av att
utbildningen anpassas efter elevernas olika
intressen och fallenhet. Betydelsen av att
kombinera en stor och växande utbildningsvolym med hög kvalitet på utbildningen betonas. Detta senare är inte minst viktigt inom
universitets- och högskoleområdet, där under det senaste decenniet expansionen av
120
lågstadiet i stor utsträckning skett på bekostnad av kvalitet och volym för högre utbildning och forskning.
Utredningen fäster också stor vikt vid den
tekniska utvecklingen inom landet, liksom
vid importen av teknologi från utlandet.
Den avgörande faktorn för den tekniska utvecklingen och innovationsverksamheten är
den allmänna ekonomiska miljön samt kompetensen hos de yrkesverksamma, inte minst
när det gäller teknik och företagsledning.
Möjligheterna att uppnå en i förhållande till
utlandet rimlig kostnadsnivå, väl fungerande marknader, goda incitament till prestationer och innovationer samt en hög kompetensnivå är därför grundläggande också för
en gynnsam teknologisk utveckling och en
dynamisk innovationsprocess.
Teknisk utveckling och innovation
Den tekniska utvecklingen och innovationsprocessen är en mångfacetterad process,
som för att bli effektiv i huvudsak måste ske i
decentraliserade former och i mycket nära
kontakt med inhemska och utländska marknader. Möjligheterna att förnya produktionsprocesser och att lansera produkter och
system sammanhänger med förmågan hos
individer i företag och på marknader att agera på ett kreativt, flexibelt och självständigt
sätt. En grundläggande förutsättning är då
att lönsamhet och solvens i företagen är tillräckliga för att man skall kunna satsa på
tekniskt utvecklingsarbete och våga ta risker
i samband med nya produktionsprocesser
och produkter. All erfarenhet tyder också
på att dynamisk nyetablering och utveckling
av mindre företag är en viktig förutsättning
för teknisk förnyelse och innovationer.
Statens roll för den tekniska utvecklingen
blir med dessa utgångspunkter främst au
bidra till en allmän kompetens och en allmän ekonomisk, social och politisk miljö som
är förmånlig för initiativ, företagande och
kreativitet. På vissa områden blir det emellertid nödvändigt med mera ”riktade” satsningar från statens sida för att hjälpa till
med att få fram teknik och produktionsförutsättningar, som särskilt efter de senaste
årens svaga lönsamhet och solvens i näringslivet inte kan väntas komma fram spontant.
Delegationen har vid en genomgång av
olika teknikområden, som skulle kunna stärka befintlig industri och ge upphov till ny
svensk industri, kommit till slutsatsen att
främst områdena informationsteknik, mikroelektronik och bioteknik får bedömas vara
av särskilt stor framtida industriell betyde~
se. De insatser inom forskning, utvecklins
och produktion som måste göras inom dessa
områden, om framgång skall uppnås, är
emellertid av sådan storlek att statliga satJ.
ningar är ofrånkomliga.
Det finns även andra områden, som har
stort och näraliggande intresse, tex trallJo
portsystem, metallurgi (pulvermetallulJ
och direktreduktion av järnmalm), materialteknik (särskilt kompositer samt plast oå
gummi), småskalig avancerad teknik, tekni
inom kommunal service samt säkerhetst6-
nik. Vissa av dessa områden kan bli av myt’
ket stor betydelse för vår framtida indusm.
Andra områden bedöms få stor betydelse
den offentliga sektorn.
Delegationen har emellertid av flera skil
prioriterat områdena informationsteknik,
mikroelektronik och bioteknik, men den bedömer det som angeläget att även övriga här
uppräknade områden blir föremål för fortsatt utredning. De insatser, som erfordras i
form av statlig stimulans för de tre föreslagna områdena – med hänsyn till storlek och
betydelse av delegationen betecknade som
nationella utvecklingsprojekt – kan beräknas uppgå till storleksordningen några
hundra Mkr per år under en tid av tre till
fem år.
Chansen till en god framtid
Olika åtgärder har verkningar i helt olika
tidsperspektiv. Förändringar i kostnadsnivå
och växelkurs har utomordentligt snabba effekter på näringslivets konkurrensförmåga.
Detta illustreras både av kostnadskrisen
1975-1977 och av den därefter förbättrade
kostnadssituationen efter devalveringarna
och de mycket ansvarsfulla avtalen på arbetsmarknaden för åren 1978 och 1979. En rätt
avpassad kostnadsnivå och växelkurs är med
andra ord ett permanent krav på näringspolitiken.
På medellång sikt, säg 5-10 år, blir även
strukturförändringar inom näringslivet, så-
som omfördelningar av arbetskraft och kapital mellan olika sektorer, av stor betydelse
för levnadsstandardens utveckling. I detta
tidsperspektiv blir därför väl fungerande
marknader, en betydande flexibilitet i nä-
ringslivet och väl avpassade ekonomiska incitament av strategisk betydelse.
I ett något längre tidsperspektiv, säg lO- 121
20 år, tillkommer en rad andra faktorer av
stor betydelse, såsom nyetablering av företag
samt lansering av nya produkter och produktionsmetoder, vilket förutsätter en effektivt fungerande innovationsprocess. Även
yrkesutbildning är av stor betydelse i detta
tidsperspektiv.
I ett mycket långt tidsperspektiv slutligen,
säg 20-50 år, kommer dessutom forskarutbildning och grundforskning att bli avgörande för levnadsstandardens utveckling. Att
insatser för högre utbildning och forskning
får effekter endast på mycket lång sikt är
naturligtvis inget skäl att dröja med reformer, som förbättrar förutsättningarna på
dessa områden.
De växande svårigheterna under 1970-talet har i det allmänna medvetandet grundlagt en otrygghet och bristande tro på morgondagen. Motsvarigheter till detta återfinner vi i de flesta industriländer i västvärlden.
Det är därför angeläget att avsluta detta referat med konstaterandet att Sverige har
chansen till en god framtid – vi har resurserna och vi har tillgång till det mesta av den
teknik som skall bära morgondagens utveckling. På det ekonomiska området – liksom
t ex i fråga om befolkningskrisen och brottsligheten är problemen i dagens samhälle i
stor utsträckning ett resultat av ”systemstörningar” och stundom ”systemsammanbrott”.
Våra institutioner, beslutsprocessen i väsentliga delar av samhällsliv, arbetsmarknad och
näringsliv och – inte minst – viljan till samförståndslösningar som går över omedelbara gruppintressen är nyckelfrågor då det
gäller att återställa ett välfungerande system.
LARS DAHLGREN:
Vägar till ökad välfärd.
Våren 1978 tillsattes en särskild
näringspolitisk delegation med uppdrag att
analysera det svenska näringslivets situation
och utvecklingsbetingelser och lägga fram
forslag till en näringspolitiskförnyelse. Den
har nu sluifört sitt arbete. Delegationens
huvudsekreterare varförre koncernchefen i
Trygg-Hansa, direktör Lars Dahlgren. Han
skriver i sin artikel, att arbetet har
koncentrerats på enforbättring av de
allmänna betingelsernaför näringslivet. Det
nuvarande skattesystemet motverkar arbete,
kapitalbildning och risktagande och måste
läggas om. Ett ökat inslag av
avgiftsfinansiering inom den offentliga
sektorn skulle också bidra till effektivare
hushållning med resurserna. Dagens
problem är i stor utsträckning ett resultat av
”systemstörningar” och stundom
”systemsammanbrott”, skriverförfattaren.
Viljan till samförståndslösningar som går
över omedelbara gruppintressen är
nyckelfrågor, då det gäller att återställa ett
välfungerande system.
Näringspolitik omfattar åtgärder som påverkar produktion och näringsliv inom olika
sektorer och regioner. Sålunda är stabiliseringspolitiken, som påverkar efterfrågeutveckling och kostnadsnivå, av grundläggande betydelse för näringspolitiken. Detsamma gäller arbetsmarknads-, kredit- och
skattepolitik, som avgör hur samhällsekon()o
min fungerar på både kort och lång sikt.
Samtliga dessa politikområden är av största
betydelse för möjligheterna att uppnå de tre
allmänt accepterade målen : full sysselsättning, största möjliga prisstabilitet och balans
i betalningarna med utlandet.
I ett något längre perspektiv har också
forsknings- och utbildningspolitik avgörande betydelse för näringslivets utveckling.
Men också attityder till arbete, utbildning,
sparande, företagande och omställningar i
olika avseenden är centrala för näringslivets
funktionssätt. Därmed kommer praktiskt ta·
get alla åtgärder inom den offentliga sektorn att överlappa näringspolitiken eller åtminstone påverka näringspolitikens al~
männa betingelser.
äringspolitiken måste naturligtvis utformas mot bakgrund av vissa övergripande
mål. Delegationen har, vid sidan av de tre
ovan nämnda målen, utgått från tre sådana
mål: fortsatt ekonomisk tillväxt, valfrihet för
den enskilde individen och social trygghet.
En hög materiell standard skapar förutsättningar för att realisera ett stort antal oJi.
ka välfärdsmåL Växande produktivitet ger
oss råd att öka vår fritid, förbättra miljön,
stärka den ekonomiska och sociala tryggheten samt skapa förutsättningar för ett rikare
kulturliv. En allmänt stigande materiell standard skapar också möjligheter för en fortsatt
höjning av levnadsstandarden för de grupper i samhället som har det sämst.
Behovet av en förnyad uthållig expansion
av den svenska ekonomin är starkt också på
grund av en rad speciella omständigheter.
Utlandsupplåningen under åren av negativ
bytesbalans engagerar framgent betydande
resurser. Räntebetalningar och amorteringar kräver väsentliga ansträngningar i fråga
om exportökning, samtidigt som en viss fortsatt försämring av Sveriges terms-of-trade är
sannolik. Ökade investeringar i det svenska
näringslivet är nödvändiga efter en period
av stagnation eller nedgång. Ytterligare anspråk på offentlig konsumtion inom skilda
delar av vårdområdet har givits politisk prioritet. Utvecklingen av den svenska åldersstrukturen ställer ökade anspråk på produktiviteten, om levnadsstandarden skall kunna
bibehållas för de förvärvsarbetande. Sveriges uttalade målsättning för internationell
solidaritet med u-länderna ställer krav på
produktionsökningen.
Det grundläggande sysselsättningsmålet
jämte de samlade anspråken på den svenska
ekonomin gör det enligt delegationens mening nödvändigt att utforma den ekonomiska politiken med sikte på en långsiktig real
tillväxttakt i storleksordningen 2 a4 procent
som årligt genomsnitt. Endast inom ramen
av de sålunda skapade resurserna kan de
angelägna behoven någorlunda tillfredsställas.
Delegationen utgår från att svensk ekonomi även framdeles kommer att karakteriseras av marknadshushållning i kombination
med en stor offentlig sektor samt en mot
115
utlandet starkt öppen ekonomi. Uppgiften
är då att få ett sådant ekonomiskt system att
fungera bättre än som för närvarande är
fallet. Ambitionen är både att få marknadsekonomin att fungera effektivare och att
uppnå förbättringar i den offentliga sektorns funktionssätt. Delegationen går systematiskt genom förutsättningarna härvidlag
och framställer på olika områden förslag till
åtgärder, eftersom funktionsdugligheten i
det ekonomiska systemet under senare år
sjunkit i väsentliga avseenden. De akuta problemen i samband med den senaste internationella konjunkturnedgången och de svenska kostnadsproblemen under de senaste
åren har i själva verket accentuerat mera
långsiktiga problem för svensk ekonomi.
Av ännu större bestående vikt är emellertid
de trendmässiga försämringarna i den svenska ekonomins funktionsduglighet – när det
gäller långsiktig kostnadsutveckling, anpassningsförmåga och kompetens samt intresse
hos individer och företag att göra produktiva och innovativa insatser inom det ekonomiska livet.
Huvudbudskapet i delegationens betänkande är, att det svenska näringslivets framtida utveckling beror på den allmänna ekonomiska och sociala miljön snarare än på
specifika näringspolitiska insatser. Detta är
anledningen till att delegationen koncentrerat sig på en diskussion om de allmänna
betingelserna för svenskt näringsliv och på
möjligheterna att förbättra dessa. Bland dessa allmänna betingelser är de strategiska följande:
att den allmänna kostnadsnivån per producerad enhet hålles i paritet med våra vikti- —
116
gaste konkurrentländer, vilket sätter förhållandet mellan lönenivå, produktivitet
och växelkurs i centrum för intresset;
att marknaderna, inklusive arbets- och kapitalmarknaderna, fungerar på ett smidigt
sätt;
att det finns motivation, inklusive tillräckliga
ekonomiska incitament för arbete, yrkesutbildning, initiativ och förnyelse;
att kompetensen på alla områden utvecklas
på ett positivt sätt, vilket ställer stora krav
på utbildningsväsendet; och
att det föreligger en viss grad av stabilitet i
de allmänna ”spelreglerna” i samhället.
Delegationens allmänna rekommendationer
och mera specifika förslag skall ses mot bakgrund av detta allmänna betraktelsesätt på
förutsättningarna för ett väl fungerande
ekonomiskt system.
Kostnadsnivån är avgörande
Vid varje tidpunkt måste vi naturligtvis se till
att kunna konkurrera genom det näringsliv
som vi har. Kapitalbestånd och färdigheter
förändras endast mycket långsamt. Därför
måste kostnadsnivå och växelkurs vid varje
tidpunkt vara så anpassade, att huvuddelen
av näringslivet har goda möjligheter att konkurrera med vår omvärld. Vid en allmän
kostnadskris kommer inte endast företag
med på lång sikt dåliga förutsättningar att
hotas. Även företag med på lång sikt goda
utvecklingsmöjligheter kommer i svårigheter. Resultatet blir dels en avsevärd utslagning av företag inom vissa branscher (under
perioden 1975- 1978 främst varv, stål och
malm, vid sidan av den redan tidigare draDhade teko-branschen), dels att näringslivet
inte kan uppvisa expanderande företag i
den omfattning som är nödvändig för att
engagera friställd arbetskraft.
Ingen praktiskt genomförbar näringspolitik kan säkerställa en erforderlig konkurrenskraft för det svenska utiandskonkurrerande näringslivet, om kostnaderna, som
skedde 1975- 1977, ökar med drygt 40 procent vid en fast växelkurs mot länder med
långt mindre lönestegring. Om vi vårdar för·
utsättningarna för ett livskraftigt näringslil
bör emellertid de senaste årens negativa utveckling kunna brytas och vårt land kunna
förbli bland de industriellt och ekonomiskt
välutvecklade länderna under den framtid
vi kan överblicka.
De bästa möjligheterna att uppnå och Ji.
behålla en väl avpassad kostnadsnivå
att skapa en rimlig arbetsfördelning
sätt, att staten genom sin ekonomiska
– inte minst växelkurs-, efterfråge- och
tepolitiken – skapar förutsättningar,
möjliggör rimliga realinkomsthöjningar
relativt begränsade nominalinlrn,m<l«r..r.D
ringar och att arbetsmarknadens on»niiiiiB
tioner fritt får förhandla i en sådan
Det är också viktigt att den kon
satta sektorn blir löneledande.
Marknadernas funktionsduglighet
Delegationen framför också vissa förslag
hur flexibiliteten och effektiviteten hos
bets- och kapitalmarknaderna skall kunna
ökas, inklusive en ökad geografisk rörlighet
för arbetskraft och kapital. Vad arbetsmarknaden beträffar är traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder – omskolning, yrkesutbildning, effektivt fungerande arbetsförmedling och rörlighetsstimulerande åtgärder – av stor betydelse. Det är emellertid·
också viktigt att lönerelationerna utvecklas
på ett sådant sätt, att inte permanenta vakanser uppträder på vissa delar av arbetsmarknaden och permanent arbetslöshet på
andra delar.
Man understryker att många av bristerna
på kredit- och kapitalmarknaderna skapats
av förhållanden utanför dessa marknader,
främst genom skattesystemet och då inte
minst genom den starkt olika beskattningen
av olika typer av förmögenhetstillgångar,
problem som kraftigt accentuerats av inflationen. I kravet på ökad rörlighet på kapitalmarknaden inkluderas också större geografisk rörlighet för kapital och företag, så att
infrastruktur och arbetskraftstillgångar kan
tillvaratas på bästa möjliga sätt och befolkningens önskemål om bostadsort respekteras.
Incitament och skattetryck
En annan viktig förutsättning för en effektivt fungerande ekonomi är att de ekonomiska stimulanserna, dvs de ekonomiska incitamenten, fungerar på ett tillfredsställande
sätt. Delegationen har därför ansett det nödvändigt att gå in på frågan om skattesystemets effekter på incitamenten till arbete, utbildning, sparande, investeringar, företa- 117
gande och byte av arbetsuppgift. Härvid
kommer man in inte endast på skattefrågor
utan även på frågor om socialförsäkringsoch transfereringssystemens utformning.
Att delegationen på detta sätt uppmärksammar de ekonomiska incitamentens betydelse
innebär naturligtvis inte att den skulle anse
att endast ekonomiska incitament påverkar
människornas beteende inom det ekonomiska livet. Någorlunda väl fungerande ekonomiska incitament är emellertid en nödvändig betingelse för att ett decentraliserat ekonomiskt system skall kunna fungera, ja troligen för att något ekonomiskt system alls
skall kunna fungera på ett tillfredsställande
sätt, särskilt när det gäller arbetsinsatserna.
Tjänstesektorn svarar i dag för mer än
hälften av bruttonationalprodukten. I denna del av samhällsekonomin finns alldeles
speciella problem, som delvis sammanhänger med svårigheterna att uppnå snabba
produktivitetsstegringar. Att denna sektor,
främst dess offentliga del, växt så kraftigt
under senare decennier sammanhänger
med att många tjänster, för vilka efterfrågan
ökar snabbt vid stigande realinkomster, traditionellt och ofta av goda skäl tillgodoses av
den offentliga sektorn. Detta gäller inte
minst sådana tunga områden som utbildning och forskning samt sjuk- och hälsovård.
Eftersom den enskilde individen vid konsumtion av dessa tjänster inte konfronteras
med den samhällsekonomiska kostnaden att
producera tjänsterna, uppstår ett mycket
stort tryck att undan för undan öka utbudet
av dessa tjänster. Det blir därför, framhåller
delegationen, allt viktigare att försöka se till
att produktion och finansiering av offentliga
118
tjänster sköts så, att kraven på effektivitet
och anpassning till individernas önskemål
tillgodoses.
Det vore också, enligt delegationens mening, orimligt om helt andra och hårdare
krav på produktivitet och arbetstakt ställes i
den konkurrensutsatta sektorn av näringslivet än inom tjänstesektorn, inklusive den offentliga sektorn, som skyddas inte endast
mot utiandskonkurrens utan ofta också mot
konkurrens inom landet. Det är i detta sammanhang viktigt att ha klart för sig, att effektivitet ej är liktydigt med stora enheter, anonymitet och stress i arbetet. Effektivitet i produktion och service innebär att varor och
tjänster har ett innehåll och en kvalitet, som
motsvarar kunders och hjälpsökandes behov
och önskemål, och att medborgarnas behovstillfredsställelse inte hålls nere av dålig organisation, inkompetens och slöseri med produktionsresurser. En diskussion av dessa frå-
gor är central, inte minst för att skatteproblematiken skall kunna sättas in i ett realistiskt
sammanhang.
Offentliga sektorns f”mansiering
Ur de skilda aspekter som delegationen tar
upp – effektivitet, en rätt anpassning till
medborgarnas önskemål och en samhällsekonomiskt sett rimligt avpassad finansiering – är en djupgående omprövning av
verksamheten inom den offentliga sektorn
påkallad. En sådan omprövning tar upp förslag till lösningar efter skilda principiella
linjer – exempelvis minskning av de offentliga utgifternas andel av nationalinkomsten,
avgiftsfinansiering i stället för skattefinansiering och i samband därmed organisatoriska och finansiella omläggningar av olika
verksamheter, samt omläggning av skattesystemet. Delegationen berör samtliga dessa tre
möjligheter.
Man kan numera i stor utsträckning utgå
från den genomsnittlige löntagaren och det
intresse denne kan ha av olika verksamheter. I dagens situation får denne nämligen
fullt ut i skatt betala de nya reformer, som
genomförs, eller får vid neddragning av en
verksamhet sin skatt proportionsvis sänkt.
Om man med denna utgångspunkt ser på
olika utgiftsposter, kan man säkert i flera fall
ifrågasätta om de överensstämmer med individens egentliga intressen och önskemål.
Som exempel härpå kan anföras subventionerna på livsmedels- och bostadsområdena.
Ett ökat inslag av avgiftsfinansiering –
den andra principiella möjligheten till en
omprövning av offentlig verksamhet – sku~
le enligt delegationens mening kunna bidra
till effektivare hushållning med resurserna.
Den som konsumerar tjänsten i fråga finge
möjlighet att jämföra den nytta han eller
hon får av konsumtionen med kostnaden
för tjänsten. Den direkta marknadsanknytningen – om möjligt i ett konkurrenssystem
– kan också effektivisera den offentliga sektorn.
Nödvändigheten att finna nya finansieringsformer för den offentliga sektorn är d
stor, att nya lösningar kan komma att tvinga
sig fram. Sårlana lösningar borde dock id
fall även inrymma väsentliga omläggning1r
av de former i vilka den berörda verksamheten bedrivs. Delegationen utvecklar dessil
tankar närmare i fråga om sjukvården.
Den tredje principiella möjligheten till
omprövning tar sikte på omläggningen av
skattesystemet. Många skilda synpunkter
och förslag till ändrade eller nya skatteformer har förts fram. Det hårda tryck på
inkomstskatterna som allmänt upplevs som
besvärande, har man sålunda velat mildra
genom exempelvis ökad skatt på produktion
eller utgifter. Det synes viktigt att som startpunkt ta fasta på, att en förskjutning av skattetrycket mot någon av dessa andra föreslagna skattebaser med oförändrad omfattning
av de offentliga verksamheterna inte minskar det totala skatteuttaget för den genomsnittlige inkomsttagaren. Den lägre summa
man genom en skatteomläggning kan få erlägga i inkomstskatt måste man helt ersätta
genom höjda priser eller reducerade löneökningar.
Detta förhållande avlägsnar naturligtvis
inte motiven för en skatteomläggning. Dessa
återfinns i de snedvridningar av grundläggande ekonomiska beslut hos den enskilde
invidiven, som dagens skatter, särskilt inkomstskatterna, medför. Delegationen har
kommit till den betämda uppfattningen, att
en djupgående översyn och revidering av
skattesystemet är oundgängligen nödvändig. Det finns en överhängande risk för att
det mångåriga arbetet för ett utvecklat välfardssamhälle går till spillo genom att välfardssystemens finansiering fräter ner incitamenten till arbete, kapitalbildning och
risktagande.
Delegationen delar den i dag allt vanligare
bedömningen att vi i första hand måste göra
något åt marginaleffekterna i inkomstskatteoch transfereringssystemen. En målsättning
119
bör härvid vara, att marginalskatten i inkomstbeskattningen för normala inkomsttagare inte bör överskrida 50 %. Detta skulle i
en rent statisk kalkyl ”kosta” det offentliga
cirka 6 miljarder kr i skattebortfall, att jämföra med en total offentlig budget på drygt
200 miljarder kr. Dessutom är det nödvändigt att begränsa marginaleffekterna av de
inkomstprövade bidragen.
Konflikter kan härvid lätt uppstå med fördelningspolitiska ambitioner. Å andra sidan
kan man på goda grunder antaga, att den
samlade nationalinkomsten kan påverkas
positivt av bättre anpassade ekonomiska incitament. I vissa situationer kan man också
tänka sig att de positiva effekterna på nationalinkomsten blir så starka, att skattesänkningen blir helt självfinansierande.
Kunskapskravet
Individernas kompetens och yrkesskicklighet i skilda delar av samhället är också av
fundamental betydelse – inom manuellt arbete, kontorsarbete, olika typer av expertoch konsultuppdrag, utbildning, forskning,
vård osv. När det gäller yrkesutbildning betonas bland annat vikten av god anknytning
till yrkes- och arbetsliv. Delegationen understryker också vikten av goda ämneskunskaper hos lärare på olika nivåer och av att
utbildningen anpassas efter elevernas olika
intressen och fallenhet. Betydelsen av att
kombinera en stor och växande utbildningsvolym med hög kvalitet på utbildningen betonas. Detta senare är inte minst viktigt inom
universitets- och högskoleområdet, där under det senaste decenniet expansionen av
120
lågstadiet i stor utsträckning skett på bekostnad av kvalitet och volym för högre utbildning och forskning.
Utredningen fäster också stor vikt vid den
tekniska utvecklingen inom landet, liksom
vid importen av teknologi från utlandet.
Den avgörande faktorn för den tekniska utvecklingen och innovationsverksamheten är
den allmänna ekonomiska miljön samt kompetensen hos de yrkesverksamma, inte minst
när det gäller teknik och företagsledning.
Möjligheterna att uppnå en i förhållande till
utlandet rimlig kostnadsnivå, väl fungerande marknader, goda incitament till prestationer och innovationer samt en hög kompetensnivå är därför grundläggande också för
en gynnsam teknologisk utveckling och en
dynamisk innovationsprocess.
Teknisk utveckling och innovation
Den tekniska utvecklingen och innovationsprocessen är en mångfacetterad process,
som för att bli effektiv i huvudsak måste ske i
decentraliserade former och i mycket nära
kontakt med inhemska och utländska marknader. Möjligheterna att förnya produktionsprocesser och att lansera produkter och
system sammanhänger med förmågan hos
individer i företag och på marknader att agera på ett kreativt, flexibelt och självständigt
sätt. En grundläggande förutsättning är då
att lönsamhet och solvens i företagen är tillräckliga för att man skall kunna satsa på
tekniskt utvecklingsarbete och våga ta risker
i samband med nya produktionsprocesser
och produkter. All erfarenhet tyder också
på att dynamisk nyetablering och utveckling
av mindre företag är en viktig förutsättning
för teknisk förnyelse och innovationer.
Statens roll för den tekniska utvecklingen
blir med dessa utgångspunkter främst au
bidra till en allmän kompetens och en allmän ekonomisk, social och politisk miljö som
är förmånlig för initiativ, företagande och
kreativitet. På vissa områden blir det emellertid nödvändigt med mera ”riktade” satsningar från statens sida för att hjälpa till
med att få fram teknik och produktionsförutsättningar, som särskilt efter de senaste
årens svaga lönsamhet och solvens i näringslivet inte kan väntas komma fram spontant.
Delegationen har vid en genomgång av
olika teknikområden, som skulle kunna stärka befintlig industri och ge upphov till ny
svensk industri, kommit till slutsatsen att
främst områdena informationsteknik, mikroelektronik och bioteknik får bedömas vara
av särskilt stor framtida industriell betyde~
se. De insatser inom forskning, utvecklins
och produktion som måste göras inom dessa
områden, om framgång skall uppnås, är
emellertid av sådan storlek att statliga satJ.
ningar är ofrånkomliga.
Det finns även andra områden, som har
stort och näraliggande intresse, tex trallJo
portsystem, metallurgi (pulvermetallulJ
och direktreduktion av järnmalm), materialteknik (särskilt kompositer samt plast oå
gummi), småskalig avancerad teknik, tekni
inom kommunal service samt säkerhetst6-
nik. Vissa av dessa områden kan bli av myt’
ket stor betydelse för vår framtida indusm.
Andra områden bedöms få stor betydelse
den offentliga sektorn.
Delegationen har emellertid av flera skil
prioriterat områdena informationsteknik,
mikroelektronik och bioteknik, men den bedömer det som angeläget att även övriga här
uppräknade områden blir föremål för fortsatt utredning. De insatser, som erfordras i
form av statlig stimulans för de tre föreslagna områdena – med hänsyn till storlek och
betydelse av delegationen betecknade som
nationella utvecklingsprojekt – kan beräknas uppgå till storleksordningen några
hundra Mkr per år under en tid av tre till
fem år.
Chansen till en god framtid
Olika åtgärder har verkningar i helt olika
tidsperspektiv. Förändringar i kostnadsnivå
och växelkurs har utomordentligt snabba effekter på näringslivets konkurrensförmåga.
Detta illustreras både av kostnadskrisen
1975-1977 och av den därefter förbättrade
kostnadssituationen efter devalveringarna
och de mycket ansvarsfulla avtalen på arbetsmarknaden för åren 1978 och 1979. En rätt
avpassad kostnadsnivå och växelkurs är med
andra ord ett permanent krav på näringspolitiken.
På medellång sikt, säg 5-10 år, blir även
strukturförändringar inom näringslivet, så-
som omfördelningar av arbetskraft och kapital mellan olika sektorer, av stor betydelse
för levnadsstandardens utveckling. I detta
tidsperspektiv blir därför väl fungerande
marknader, en betydande flexibilitet i nä-
ringslivet och väl avpassade ekonomiska incitament av strategisk betydelse.
I ett något längre tidsperspektiv, säg lO- 121
20 år, tillkommer en rad andra faktorer av
stor betydelse, såsom nyetablering av företag
samt lansering av nya produkter och produktionsmetoder, vilket förutsätter en effektivt fungerande innovationsprocess. Även
yrkesutbildning är av stor betydelse i detta
tidsperspektiv.
I ett mycket långt tidsperspektiv slutligen,
säg 20-50 år, kommer dessutom forskarutbildning och grundforskning att bli avgörande för levnadsstandardens utveckling. Att
insatser för högre utbildning och forskning
får effekter endast på mycket lång sikt är
naturligtvis inget skäl att dröja med reformer, som förbättrar förutsättningarna på
dessa områden.
De växande svårigheterna under 1970-talet har i det allmänna medvetandet grundlagt en otrygghet och bristande tro på morgondagen. Motsvarigheter till detta återfinner vi i de flesta industriländer i västvärlden.
Det är därför angeläget att avsluta detta referat med konstaterandet att Sverige har
chansen till en god framtid – vi har resurserna och vi har tillgång till det mesta av den
teknik som skall bära morgondagens utveckling. På det ekonomiska området – liksom
t ex i fråga om befolkningskrisen och brottsligheten är problemen i dagens samhälle i
stor utsträckning ett resultat av ”systemstörningar” och stundom ”systemsammanbrott”.
Våra institutioner, beslutsprocessen i väsentliga delar av samhällsliv, arbetsmarknad och
näringsliv och – inte minst – viljan till samförståndslösningar som går över omedelbara gruppintressen är nyckelfrågor då det
gäller att återställa ett välfungerande system.