Olle Nyman; Det korporativa samhället
1978
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
l
OLLE NYMAN:
Det korporativa samhället
Professor Olle Nyman gör i denna artikel en
systematisk genomgång av skilda former för
inflytande och maktutövning av
intresseorganisationerna i dagens samhälle.
De tydliga korporativa tendenserna på vissa
punkter är inte väl förenliga med
grundernaför vårt statsskick. På längre sikt
utgör det korporativa samhället ett hot mot
den politiska demokratin i hitittsvarande
form.
Vår regeringsform slår i sin inledning fast
att den svenska folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Därmed säger regeringsformen nej till korporativa inslag i statsskicket. Bland grundlagmotiven kan man ta
fasta på ett av de centrala uttalandena av
grundlagberedningen 1972: ”En utveckling
i riktning mot ett korporativt system är inte
förenlig med den grundläggande principen
att de beslutande organen skall sammansättas genom val med allmän och lika rösträtt”
(SOU 1972: 15, s 77).
Detta är ju utan tvekan klara deklarationer. Men hur är den faktiska verkligheten?
Ingen lär kunna bestrida riktigheten av en
lägesbeskrivning, som placerar intresseorganisationerna, speciellt arbetstagarorganisationerna, som maktfaktorer av högsta ordningen med inflytande över allt fler av samhällets styrningsprocesser. De korporativa
tendenserna är påtagliga.
De flesta torde dock vara ense om att det
är väl motiverat att organisationerna skall ha
möjlighet till ett betydande inflytande såsom
språkrör för olika särintressen och också att
vissa organisationer – t ex de stora löntagarorganisationerna – har ett mycket brett register och etablerar en bred allmänbevakning för sina medlemmars räkning. Det betänkliga är emellertid, att det i detta vidgade
och fördjupade inflytande för intresseorganisationerna tillkommit inslag och helt
nya former, som ibland förefaller vara svårförenliga med den politiska demokratin och
svåra att förena med grundsatsen att de betydelsefulla avgörandena i stat och kommun
206
främst däri, att den offentliga verksamhetens särprägel i förhållande till den privata
sektorn inte tillräckligt beaktats. I kraft av
ordets makt över tanken har man alltför lättvindigt analogivis överfört medbestämmandeformer, som kan vara motiverade och rimliga på den privata sektorn, till att vara gällande även för de offentliga organen som
har helt andra förutsättningar för sin verksamhet.
Frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet skall enligt
MBL inte göras till föremål för medbestämmandeavtal. Tanken är att i sådana frågor
skall de offentligt anställda inte ha större
möjligheter till inflytande än övriga medborgare. Dock föreligger primär förhandlingsskyldighet även i sådana ärenden, förutsatt
att frågan över huvud taget rör förhållandet
mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det är
också viktigt att notera att lagen om offentlig
anställning (LOA) inte innehåller något förbud mot avtal i frågor som angår myndighets verksamhet. De tidigare avtalsförbuden
i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen har inte fått någon ersättning i den nya lagstiftningen. Det får
ankomma på parterna själva att bedöma om
ett ifrågasatt avtal skall slutas eller ej mot
bakgrund av principen att den politiska demokratin inte får kränkas. Det särskilda huvudavtalet (SHA) och möjligheten enligt detta för central part att hänskjuta fråga till den
särskilda nämnden med tyngdpunktsförankring i riksdagen är tänkt som en yttersta
garanti, vars värde dock får betraktas som
ganska diskutabelt.
Frågan var gränsen skall dras mellan tilllåtet och otillåtet har av lagstiftningen och
dess förarbeten lämnats alltför obearbetad.
Å ena sidan står sådana frågor, som är av
direkt betydelse för de kommunalt och statligt anställdas arbetsmiljö och arbetssituation
i övrigt, och å den andra sådana beträffande
målsättning och inriktning, där avgörandet
bör förbehållas de politiska instanserna. Risken för övertramp in på den politiska demokratins område är här påtaglig. Vill man
sanera denna problematik, är det nödvändigt att begränsa MBL-förhandlingarna till
facknämnds- resp verksnivå och att hålla de
övergripande politiska ledningsorganen –
kommunstyrelse, förvaltningsutskott och regering – fria från MBL-tillämpning i annan
mån än i sådana fall där de är direkt berörda
som anställningsmyndigheter för sina egna
arbetstagare.
Remissvar och opinionsbildning
Intresseorganisationernas verksamhet som
besvarare av remisser och op1
n ion s bi Id are i övrigt kännetecknas av e
tendens till allt vidare s k samhällspolitiskt
engagemang. Arbetstagarorganisationern
gör ofta framstötar i frågor som ligger vi
sidan av den rent fackliga verksamheten
Den fråga som då måste aktualiseras är hu
representativa sådana meningsyttringar ä
för organisationens medlemmar. Ju mer e
intresseorganisation avlägsnar sig från d
för dess verksamhet primära frågorna, dest
större är risken att den inte på ett korre
sätt företräder medlemmarnas åsikter. A
betstagarorganisationerna har inget mand
att i allmänna samhällsspörsmål företräd
folket vid sidan av dettas valda representanter.
Det är mot bakgrund härav viktigt att
medlemmarna är aktiva och gör sin röst
hörd inom organisationerna och deras lokala avdelningar. Den eventuellt bristande
överensstämmelsen mellan medlemmarnas
uppfattning och ledningens deklarationer
måste påtalas inifrån. Förtroendemän och
funktionärer måste få klart för sig, att de
inte kan göra deklarationer som går klan
emot medlemmarnas egna politiska ställningstaganden.
Det är viktigt att man väljer ledning och
funktionärer, som är representativa för
medlemmarnas uppfauning och önskemål,
och inte bara utredningstekniskt skickliga
experter, som sitter som byråkratiska små-
kungar och driver frågorna efter sina personliga politiska sympatier.
Vad nu sagts betyder inte att man vill förvägra intresseorganisationer att medverka i
opinionsbildningen här i landet. Intresseorganisationerna har en funktion även i detta
sammanhang. Deras bidrag till opinionsbildning och information är av väsentlig betydelse. Men vad man kan hävda är kravet att
organisationernas agerande skall vara representativt för medlemsopinionen och att organisationerna i sina aktioner och uttalanden inte skall sträcka sig längre än de har
mandat till.
Ämbetsverk och utredningar
En fjärde inflytandeväg för organisationerna är den betydande, faktiska representat io n för dem som förekommer i ä mb e t s- 207
ve r k e n s s t y r e ls e r och i u t r e d n i n g sk o m m i t t e e r genom den inarbetade traditionen, att åtskilliga av verksstyrelsernas och
kommitteernas ledamöter hämtas från organisationerna. Härigenom får skilda särintressen ett oproportionerligt stort inflytande. En annan följd är, att en rad förtroendepersoner och anställda i organisationerna
får en oftast oförtjänt extraposition i svensk
förvaltning. Systemet leder till att det ofta
inte blir de ur allmän synpunkt bäst kvalificerade, som på detta sätt tillförs verkens styrelser. Det blir över huvud taget en representation till fördel för särintressen på bekostnad av allmänintresset.
Den nuvarande regeringen har genomdrivit ett par berömvärda ändringar i detta hänseende. Länsstyrelsernas lekmannastyrelser
har inte längre något korporativt inslag utan
utses i sin helhet av folkvalt organ, landstinget. Detsamma blir fallet med styrelserna för
de regionala utvecklingsfonderna (som skall
ersätta företagsföreningarna i varje län).
Dessa reformer ledde till starka protester
från LO, TCO, och socialdemokratin. Men
de är välkomna. De bryter de korporativa
tendenserna och slår vakt om den representativa demokratin.
Personalrepresentation
P e r s o n a l r e p r e s e n t a t io n e n i verksstyrelserna liksom den försöksvis tillämpade
n ä r v a r o r ä t t e n för personalrepresentanter i kommunala nämnder har förlorat
sitt raison d’etre efter MBL-reformen. Denna ger de anställda fullt betryggande insynsmöjligheter i verksamheten, dess förutsätt- 208
ningar och den aktuella planeringen på
verksamhetsområdet ifråga. Däremot är det
principiellt svåracceptabelt au de anställdas
organisationer genom representation
verksstyrelserna skall få del i den administrativa makten i ämbetsverken. Anställningsförhållandet som sådant kan inte grunda ett
anspråk på inflytande av denna art.
Motsvarande principiella kritik kan riktas
mot tankarna au företrädare för de kommunalanställda skall få tillhöra de kommunala
nämnderna och styrelserna, låt vara utan
förslags- och beslutsrätt. Kommunaldemokratiutredningen har föreslagit, all försöksverksamheten avlö es av en permanent ordning, som öppnar möjlighet för kommunerna och landstingskommunerna att med sina
motparter på det kommunala avtalsområdet
överenskomma om närvarorätt för personalrepresentamer. Med en sådan ordning blir
det ständiga risker för konflikt med den politiska demokratin. Det måste vara väljarnas
viljeyttring, sådan den kommer till uttryck
vid de kommunala valen, som skall vara bestämmande för inriktningen och utformningen av den kommunala verksamheten
och även för arbetet i nämnderna. Närvarorätt för personalrepresentanter i de kommunala nämnderna betyder au dessa tillförs en
korporativt inslag, som inte står i god överensstämmelse med den på allmän och lika
rösträtt grundade demokratiska ordning,
som enligt regeringsformen skall vara bestämmande både för statens och kommunernas styrelse.
En ur kommunaldemokratisk synpunkt
långt mera acceptabel form av personalinflytande utgör möjligheten att inrätta partssammansatta organ (PSO), till vilka viss beslutanderätt skulle kunna överföras från
nämnderna i noga definierade grupper av
ärenden av särskilt intresse för personalen.
Då denna befogenhetsöverföring faller
inom området ”förvaltning och verkställighet” och ej berör den ”beslutanderätt”,
som skall ankomma på fullmäktige, kommer
en lagreglering som möjliggör dylik befogenhetsöverföring till PSO inte i konflikt
med stadgandet i regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda
församlingar (RF l :7). Även kommunalrättsligt framstår PSO som en acceptabel och naturlig komplettering av MBL. Utöver MBL
och PSO behövs däremot inte personalrepresentation i nämnderna om en tredje form av personalinflytande.
Arbetstagarorganisationernas inflytande
som utövare av ägarfunktionen via
löntagarfonder tillhör ännu framtidsprojekten. I denna fråga är diskussionen nu
inne i ett rörligt skede och det finns f n inte
säker grund för någon kommentar. Så mycket kan dock sägas som att den maktförskjutning och samhällsomvandling, som avtecknas i förlängningen av hittills presenterade
löntagarfondsprojekt som är grundade på
kollektivt ägande, tycks vara väl ägnad au
bilda grundvalen för det fullt utbildade korporativa samhället.
Ett hot mot demokratin
Korporationstänkandet är en fiende till allmänintresset och till principen att allmän
och lika rösträtt skall vara grunden för vårt
statsskick. Det korporativa samhället är ell
hot mot den politiska demokratin. De liberala frihetsprinciperna, tankarna om individens egenvärde och ideerna om allmänt
medborgerliga värden, som är grunden för
den västerländska politiska demokratin,
måste i längden komma på kollisionskurs
med en samhällsordning som allt mera bygger på korporativa enheter och kollektiva
insatser.
Det korporativa samhället kan också utgö-
ra en fara för den enskilde i det avseendet,
au den vanlige medborgaren, då han inte
ingår i en agerande grupp, kan komma i
209
kläm som tredje man – som skattebetalare,
som konsument, som efterfrågare av service
i olika hänseenden. De medborgerliga rättigheterna riskerar att bli sekundära i förhållande till de rättigheter, som följer av medlemskap av olika kollektiv, i samma mån som
allmänintresset och den klassiska rättsstatens
traditionella normer sådana som rättvisa och
likställighet får vika för olika organiserade
särintressen och ett mera flexibelt värderingssystem, där normer sådana som behov
och jämlikhet får alltmer ökad betydelse.
OLLE NYMAN:
Det korporativa samhället
Professor Olle Nyman gör i denna artikel en
systematisk genomgång av skilda former för
inflytande och maktutövning av
intresseorganisationerna i dagens samhälle.
De tydliga korporativa tendenserna på vissa
punkter är inte väl förenliga med
grundernaför vårt statsskick. På längre sikt
utgör det korporativa samhället ett hot mot
den politiska demokratin i hitittsvarande
form.
Vår regeringsform slår i sin inledning fast
att den svenska folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Därmed säger regeringsformen nej till korporativa inslag i statsskicket. Bland grundlagmotiven kan man ta
fasta på ett av de centrala uttalandena av
grundlagberedningen 1972: ”En utveckling
i riktning mot ett korporativt system är inte
förenlig med den grundläggande principen
att de beslutande organen skall sammansättas genom val med allmän och lika rösträtt”
(SOU 1972: 15, s 77).
Detta är ju utan tvekan klara deklarationer. Men hur är den faktiska verkligheten?
Ingen lär kunna bestrida riktigheten av en
lägesbeskrivning, som placerar intresseorganisationerna, speciellt arbetstagarorganisationerna, som maktfaktorer av högsta ordningen med inflytande över allt fler av samhällets styrningsprocesser. De korporativa
tendenserna är påtagliga.
De flesta torde dock vara ense om att det
är väl motiverat att organisationerna skall ha
möjlighet till ett betydande inflytande såsom
språkrör för olika särintressen och också att
vissa organisationer – t ex de stora löntagarorganisationerna – har ett mycket brett register och etablerar en bred allmänbevakning för sina medlemmars räkning. Det betänkliga är emellertid, att det i detta vidgade
och fördjupade inflytande för intresseorganisationerna tillkommit inslag och helt
nya former, som ibland förefaller vara svårförenliga med den politiska demokratin och
svåra att förena med grundsatsen att de betydelsefulla avgörandena i stat och kommun
206
främst däri, att den offentliga verksamhetens särprägel i förhållande till den privata
sektorn inte tillräckligt beaktats. I kraft av
ordets makt över tanken har man alltför lättvindigt analogivis överfört medbestämmandeformer, som kan vara motiverade och rimliga på den privata sektorn, till att vara gällande även för de offentliga organen som
har helt andra förutsättningar för sin verksamhet.
Frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet skall enligt
MBL inte göras till föremål för medbestämmandeavtal. Tanken är att i sådana frågor
skall de offentligt anställda inte ha större
möjligheter till inflytande än övriga medborgare. Dock föreligger primär förhandlingsskyldighet även i sådana ärenden, förutsatt
att frågan över huvud taget rör förhållandet
mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det är
också viktigt att notera att lagen om offentlig
anställning (LOA) inte innehåller något förbud mot avtal i frågor som angår myndighets verksamhet. De tidigare avtalsförbuden
i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen har inte fått någon ersättning i den nya lagstiftningen. Det får
ankomma på parterna själva att bedöma om
ett ifrågasatt avtal skall slutas eller ej mot
bakgrund av principen att den politiska demokratin inte får kränkas. Det särskilda huvudavtalet (SHA) och möjligheten enligt detta för central part att hänskjuta fråga till den
särskilda nämnden med tyngdpunktsförankring i riksdagen är tänkt som en yttersta
garanti, vars värde dock får betraktas som
ganska diskutabelt.
Frågan var gränsen skall dras mellan tilllåtet och otillåtet har av lagstiftningen och
dess förarbeten lämnats alltför obearbetad.
Å ena sidan står sådana frågor, som är av
direkt betydelse för de kommunalt och statligt anställdas arbetsmiljö och arbetssituation
i övrigt, och å den andra sådana beträffande
målsättning och inriktning, där avgörandet
bör förbehållas de politiska instanserna. Risken för övertramp in på den politiska demokratins område är här påtaglig. Vill man
sanera denna problematik, är det nödvändigt att begränsa MBL-förhandlingarna till
facknämnds- resp verksnivå och att hålla de
övergripande politiska ledningsorganen –
kommunstyrelse, förvaltningsutskott och regering – fria från MBL-tillämpning i annan
mån än i sådana fall där de är direkt berörda
som anställningsmyndigheter för sina egna
arbetstagare.
Remissvar och opinionsbildning
Intresseorganisationernas verksamhet som
besvarare av remisser och op1
n ion s bi Id are i övrigt kännetecknas av e
tendens till allt vidare s k samhällspolitiskt
engagemang. Arbetstagarorganisationern
gör ofta framstötar i frågor som ligger vi
sidan av den rent fackliga verksamheten
Den fråga som då måste aktualiseras är hu
representativa sådana meningsyttringar ä
för organisationens medlemmar. Ju mer e
intresseorganisation avlägsnar sig från d
för dess verksamhet primära frågorna, dest
större är risken att den inte på ett korre
sätt företräder medlemmarnas åsikter. A
betstagarorganisationerna har inget mand
att i allmänna samhällsspörsmål företräd
folket vid sidan av dettas valda representanter.
Det är mot bakgrund härav viktigt att
medlemmarna är aktiva och gör sin röst
hörd inom organisationerna och deras lokala avdelningar. Den eventuellt bristande
överensstämmelsen mellan medlemmarnas
uppfattning och ledningens deklarationer
måste påtalas inifrån. Förtroendemän och
funktionärer måste få klart för sig, att de
inte kan göra deklarationer som går klan
emot medlemmarnas egna politiska ställningstaganden.
Det är viktigt att man väljer ledning och
funktionärer, som är representativa för
medlemmarnas uppfauning och önskemål,
och inte bara utredningstekniskt skickliga
experter, som sitter som byråkratiska små-
kungar och driver frågorna efter sina personliga politiska sympatier.
Vad nu sagts betyder inte att man vill förvägra intresseorganisationer att medverka i
opinionsbildningen här i landet. Intresseorganisationerna har en funktion även i detta
sammanhang. Deras bidrag till opinionsbildning och information är av väsentlig betydelse. Men vad man kan hävda är kravet att
organisationernas agerande skall vara representativt för medlemsopinionen och att organisationerna i sina aktioner och uttalanden inte skall sträcka sig längre än de har
mandat till.
Ämbetsverk och utredningar
En fjärde inflytandeväg för organisationerna är den betydande, faktiska representat io n för dem som förekommer i ä mb e t s- 207
ve r k e n s s t y r e ls e r och i u t r e d n i n g sk o m m i t t e e r genom den inarbetade traditionen, att åtskilliga av verksstyrelsernas och
kommitteernas ledamöter hämtas från organisationerna. Härigenom får skilda särintressen ett oproportionerligt stort inflytande. En annan följd är, att en rad förtroendepersoner och anställda i organisationerna
får en oftast oförtjänt extraposition i svensk
förvaltning. Systemet leder till att det ofta
inte blir de ur allmän synpunkt bäst kvalificerade, som på detta sätt tillförs verkens styrelser. Det blir över huvud taget en representation till fördel för särintressen på bekostnad av allmänintresset.
Den nuvarande regeringen har genomdrivit ett par berömvärda ändringar i detta hänseende. Länsstyrelsernas lekmannastyrelser
har inte längre något korporativt inslag utan
utses i sin helhet av folkvalt organ, landstinget. Detsamma blir fallet med styrelserna för
de regionala utvecklingsfonderna (som skall
ersätta företagsföreningarna i varje län).
Dessa reformer ledde till starka protester
från LO, TCO, och socialdemokratin. Men
de är välkomna. De bryter de korporativa
tendenserna och slår vakt om den representativa demokratin.
Personalrepresentation
P e r s o n a l r e p r e s e n t a t io n e n i verksstyrelserna liksom den försöksvis tillämpade
n ä r v a r o r ä t t e n för personalrepresentanter i kommunala nämnder har förlorat
sitt raison d’etre efter MBL-reformen. Denna ger de anställda fullt betryggande insynsmöjligheter i verksamheten, dess förutsätt- 208
ningar och den aktuella planeringen på
verksamhetsområdet ifråga. Däremot är det
principiellt svåracceptabelt au de anställdas
organisationer genom representation
verksstyrelserna skall få del i den administrativa makten i ämbetsverken. Anställningsförhållandet som sådant kan inte grunda ett
anspråk på inflytande av denna art.
Motsvarande principiella kritik kan riktas
mot tankarna au företrädare för de kommunalanställda skall få tillhöra de kommunala
nämnderna och styrelserna, låt vara utan
förslags- och beslutsrätt. Kommunaldemokratiutredningen har föreslagit, all försöksverksamheten avlö es av en permanent ordning, som öppnar möjlighet för kommunerna och landstingskommunerna att med sina
motparter på det kommunala avtalsområdet
överenskomma om närvarorätt för personalrepresentamer. Med en sådan ordning blir
det ständiga risker för konflikt med den politiska demokratin. Det måste vara väljarnas
viljeyttring, sådan den kommer till uttryck
vid de kommunala valen, som skall vara bestämmande för inriktningen och utformningen av den kommunala verksamheten
och även för arbetet i nämnderna. Närvarorätt för personalrepresentanter i de kommunala nämnderna betyder au dessa tillförs en
korporativt inslag, som inte står i god överensstämmelse med den på allmän och lika
rösträtt grundade demokratiska ordning,
som enligt regeringsformen skall vara bestämmande både för statens och kommunernas styrelse.
En ur kommunaldemokratisk synpunkt
långt mera acceptabel form av personalinflytande utgör möjligheten att inrätta partssammansatta organ (PSO), till vilka viss beslutanderätt skulle kunna överföras från
nämnderna i noga definierade grupper av
ärenden av särskilt intresse för personalen.
Då denna befogenhetsöverföring faller
inom området ”förvaltning och verkställighet” och ej berör den ”beslutanderätt”,
som skall ankomma på fullmäktige, kommer
en lagreglering som möjliggör dylik befogenhetsöverföring till PSO inte i konflikt
med stadgandet i regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda
församlingar (RF l :7). Även kommunalrättsligt framstår PSO som en acceptabel och naturlig komplettering av MBL. Utöver MBL
och PSO behövs däremot inte personalrepresentation i nämnderna om en tredje form av personalinflytande.
Arbetstagarorganisationernas inflytande
som utövare av ägarfunktionen via
löntagarfonder tillhör ännu framtidsprojekten. I denna fråga är diskussionen nu
inne i ett rörligt skede och det finns f n inte
säker grund för någon kommentar. Så mycket kan dock sägas som att den maktförskjutning och samhällsomvandling, som avtecknas i förlängningen av hittills presenterade
löntagarfondsprojekt som är grundade på
kollektivt ägande, tycks vara väl ägnad au
bilda grundvalen för det fullt utbildade korporativa samhället.
Ett hot mot demokratin
Korporationstänkandet är en fiende till allmänintresset och till principen att allmän
och lika rösträtt skall vara grunden för vårt
statsskick. Det korporativa samhället är ell
hot mot den politiska demokratin. De liberala frihetsprinciperna, tankarna om individens egenvärde och ideerna om allmänt
medborgerliga värden, som är grunden för
den västerländska politiska demokratin,
måste i längden komma på kollisionskurs
med en samhällsordning som allt mera bygger på korporativa enheter och kollektiva
insatser.
Det korporativa samhället kan också utgö-
ra en fara för den enskilde i det avseendet,
au den vanlige medborgaren, då han inte
ingår i en agerande grupp, kan komma i
209
kläm som tredje man – som skattebetalare,
som konsument, som efterfrågare av service
i olika hänseenden. De medborgerliga rättigheterna riskerar att bli sekundära i förhållande till de rättigheter, som följer av medlemskap av olika kollektiv, i samma mån som
allmänintresset och den klassiska rättsstatens
traditionella normer sådana som rättvisa och
likställighet får vika för olika organiserade
särintressen och ett mera flexibelt värderingssystem, där normer sådana som behov
och jämlikhet får alltmer ökad betydelse.