Kurt Holmgren; Byråkratins ansikten
1979
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
KURT HOLMGREN:
Byråkratins ansikten
Byråkrati är för genomsnittssvensken snarast ett fult ord, men ingen kan ändå förneka, att byråkratin i betydelsen ämbetsmannakåren, särskilt de högre statsfunktionärerna,
är en betydel efull faktor i dagens samhällsliv. Det är därför glädjande att en stor grupp
statsvetare – från Gunnar Heckscher på 50-
talet till 70-talets Daniel Tarschys – börjat
undersöka förvaltningen och förvaltningsfolket som faktiska företeelser, utan speciell
anknytning till de juridiska reglerna om administration och statsverksamhet (vilka redan tidigare grundligt behandlats av rättsvetare och andra jurister).
Det sista bidraget till svensk förvaltningskunskap är en 200 sidors doktorsavhandling
av DN :s ledarskribent Anders Mellbourn
med titeln: ”Byråkratins ansikten. Rolluppfattningar hos svenska högre statstjänstemän.” I boken redovisas c:a 300 år 1971
företagna intervjuer med ämbetsmän, behandlande deras syn på sin ~änst, deras sociala bakgrund och erfarenhet samt deras
uppfattning om politik och samhälle.
Intervjufrågorna är ganska närgående –
det frågas väl inte direkt om vederbörandes
partifarg men bra nära. Det är därför glädjande, att förf överhuvud fått svar av 89%
av den utvalda gruppen (i huvudsak departementsfolk och högre befattningshavare i
verken). Det gäller dock så pass grannlaga
frågor som t ex lämpligheten av anslutning
till EG, inställningen till ökad inkomstutjämning etc. Naturligtvis får man räkna
med, att de tillfrågade trots löfte om personsekretess varit en smula taktiska i sina svar
till en känd radikal skribent i en stor tidning
(utfrågandet har varit muntligt och delvis
gjorts av Mellbourn själv).
Förf sammanfattar den bild han fått så, att
den svenska centralbyråkratins ansikten är
två. Dels finner man allmänna administratö-
rer, vilka ser som sin uppgift att leda och
fördela arbetet och att ha ansvar för att apparaten fungerar, dels har man klassiska
neutrala verkställare (de är i allmänhet jurister). Tjänstemännens förhållande till politiken är enligt förf föga problematiskt – de
framstår som något oroade av den offentliga
sektorns expansion men har f ö ”en trygg
och uppskattande syn” på det svenska samhället. Som en särskild grupp utskiljer förf
de nya byråkraterna, mera politiskt aktiva,
vilka delvis kommer från det slutande l960-
talets radikala studentrörelse. (Resten är väl
produkter av den medvetna rekrytering av
radikaler som i en del departement påbörjades under Palme-regeringens senare år).
Vad angår ämbetsmännens roll i allmänhet
verkar det som förf inte delar den pessimistiska syn på vederbörande såsom konservativa och fientliga mot reformer i samhället,
vilken för några år sedan kom fram i Christofferssons m fl :s göteborgsstatsvetares bok
”Byråkrati och politik”.
Naturligtvis kvarstår efter studiet av Mellbourns värdefulla arbete många väsentliga
frågor obesvarade. Den viktigaste är väl denna: Hur är i allmänhet kvaliten, intellektuellt
och arbetsmässigt, hos de högre ämbetsmännen? Är statsförvaltningen under en period,
då det allmänna lägger sig ombord med och
lägger sig i mer och mer av samhällslivet och
följaktligen får ansvar för större och större
områden, i stånd att, särskilt på de ledande
posterna, rekrytera tillräckligt många verk·
liga kapaciteter, administrativa såväl som
tekniska? I departementen försäkrar man
just nu, att man vid nyrekrytering har massor av välkvalificerade sökande till tjänster
som kanslisekreterare o d, men hur går det,
när näringslivet i en högkonjunktur ånyo
kastar ut sina nät; där är man enligt erfarenhet mycket skickligare än på den allmänna
sidan att spåra upp de verkliga förmågorna
och mycket duktigare än stats~änsten att
göra lönevillkor och annat verkligt lockande.
Bankers och andra enskilda företags attraktivitet ökar, om tendensen att använda statliga topposter som belöningar eller en sorts
hederspensioner till politiker fortsätter och
blir mera markerad. Duktiga yngre, som vet
sig ha marskalkstaven i ränseln men inte har
de för ögonblicket opportuna åsikterna, går
naturligtvis hellre till arbetsplatser, där man
inte riskerar att bli satt åt sidan till förmån
för partimän, som skall tagas om hand. –
Det skall gärna medges, att det byråkratins
kvalitetsproblem, som här antytts, men som
inte berörs av Mellbourns bok, är mycket
svårt att vetenskapligt belysa, med det hindrar inte, att man både bland statsvetare och
politiker måste ha det i minnet: Åtskilligt i
de senare årens historia t ex projektet Stålverk 80, illustrerar hur det går, om man inte
har tillräcklig kapacitet till statsverkets förfogande. Man vet också, att länder, vilka i likhet med t ex Frankrike sörjt för en mycket
hög, klart elitistisk nivå bland ämbetsmännen, haft utomordentliga fördelar härav
både i sina internationella kontakter och i
den inre ~än sten, t ex under fjärde republiken med dess täta ministerskiften.
De statsvetare, som ägnar sig åt studiet av
offentlig förvaltning, är i allmänhet liksom
Mellbourn intensivt politiskt intresserade.
Härav kan följa en tendens att överskatta de
politiska inslagen i administrationens arbete.
Denna tendens förstärks av att massmedia i
sina reportage från regering och kanslihus
samt även ämbetsverk gärna tar fastajust på
det, som man kan göra politik av. Icke desto
mindre vågar man påstå, att de högre byrå-
kraternas sysslande både i departement och
verk till helt övervägande del gäller ämnen
och frågor som är rent praktiska och sakliga
ting om man endast med möda kan göra
partipolitik av. Det förklarar, att man under
större delen av den långa socialdemokratiska epoken även i kanslihuset blott i ringa
mån rekryterade efter politiska sympatier.
~1an kan gott säga, att fram till slutet av 60-
talet även statssekreterare i allmänhet tillsattes på mer sakliga meriter och utan krav
på partitrohet.
305
Ur nu nämnda synpunkter kan man tycka, att den Mellbournska undersökningen,
som visserligen ingår i ett internationellt,
från USA dirigerat projekt och fått anpassa
sig därtill, ägnat litet för mycket av sitt intervjuande åt spörsmål av politisk natur.
Det är inte lätt för en person, som inte
själv i nämnvärd utsträckning ägnat sig åt
förvaltnings~änst, att vid beskrivningen av
byråkratin undvika feltramp och fel perspektiv. En ofullständighet i Mellbourns framställning kan för~äna nämnas. Han konstaterar (med lätt förvåning), att juridisk examen fortfarande är den vanligaste bakgrunden för de intervjuade högre byråkraterna.
Juristbakgrunden kopplas av honom i viss
mån samman med den äldre ~änsteman?-
nauppfattningen, där det mest skulle gälla
att tillämpa givna lagar och författningar på
ett rättvist och objektivt sätt. I praktiken har
nog ändå benägenheten att – när ingen speciell expertutbildning krävs – engagera jurister berott på att jurister efter tingsutbildning anses ha en viss träning i att skriva
officiell svenska (sådan denna nu är) och
vidare att snabbt orientera sig i nya ämnen:
Arbetet i domstolarna berör ju de mest skiftande saker och tvingar alltså vederbörande
att raskt sätta sig in i det ena nya ämnet efter
det andra, såsom man också är tvungen att
göra särskilt i departementen. Det är denna
träning hos särskilt överdomstolarnas ~äns?-
temän (hovrättare och kammarrättare) att
bemästra mycket skiftande ämnen, vilken
föranlett att den sortens jurister anlitas även
för tjänster utanför rättens domäner (statssekreterare, expeditionschefer, departementsråd i ekonomiska och tekniska departement – folk från Karl Levinson till Anitha
Bondestam). Det är karaktäristiskt, att mer
än hälften av statssekreterarna – sedan denna institutions tillkomst 1917 – varit domstolsjurister.
Boken ger intressanta, ibland pittoreska,
interiörer från byråkratins värld. Å andra
306
sidan får man finna sig i att Mellbourn, liksom samhällsvetare i allmänhet, excellerar i
vetenskapstekniska termer, som även en härdad läsare av allahanda tryck finner svårsmälta (t·eliabilitet, manifesta kodningskategorier, dummyvariabler, signifikantstest,
multivariat etc etc). Men det hindrar inte att
boken är läsvärd även för andra än statsvetare.
Ge Svensk Tidskrift som present!
Om Ni ha bekanta som Ni tycker borde läsa Svensk Tidskrift, ge dem en
gåvaprenumeration för resten av året. Sätt in 25:- kronor på Svensk Tidskrifts
postgiro 7 27 44-6. Glöm inte att sätta ut namn och adress på den önskade
mottagaren. Då kommer nr 7-10/1979 med posten.
Byråkratins ansikten
Byråkrati är för genomsnittssvensken snarast ett fult ord, men ingen kan ändå förneka, att byråkratin i betydelsen ämbetsmannakåren, särskilt de högre statsfunktionärerna,
är en betydel efull faktor i dagens samhällsliv. Det är därför glädjande att en stor grupp
statsvetare – från Gunnar Heckscher på 50-
talet till 70-talets Daniel Tarschys – börjat
undersöka förvaltningen och förvaltningsfolket som faktiska företeelser, utan speciell
anknytning till de juridiska reglerna om administration och statsverksamhet (vilka redan tidigare grundligt behandlats av rättsvetare och andra jurister).
Det sista bidraget till svensk förvaltningskunskap är en 200 sidors doktorsavhandling
av DN :s ledarskribent Anders Mellbourn
med titeln: ”Byråkratins ansikten. Rolluppfattningar hos svenska högre statstjänstemän.” I boken redovisas c:a 300 år 1971
företagna intervjuer med ämbetsmän, behandlande deras syn på sin ~änst, deras sociala bakgrund och erfarenhet samt deras
uppfattning om politik och samhälle.
Intervjufrågorna är ganska närgående –
det frågas väl inte direkt om vederbörandes
partifarg men bra nära. Det är därför glädjande, att förf överhuvud fått svar av 89%
av den utvalda gruppen (i huvudsak departementsfolk och högre befattningshavare i
verken). Det gäller dock så pass grannlaga
frågor som t ex lämpligheten av anslutning
till EG, inställningen till ökad inkomstutjämning etc. Naturligtvis får man räkna
med, att de tillfrågade trots löfte om personsekretess varit en smula taktiska i sina svar
till en känd radikal skribent i en stor tidning
(utfrågandet har varit muntligt och delvis
gjorts av Mellbourn själv).
Förf sammanfattar den bild han fått så, att
den svenska centralbyråkratins ansikten är
två. Dels finner man allmänna administratö-
rer, vilka ser som sin uppgift att leda och
fördela arbetet och att ha ansvar för att apparaten fungerar, dels har man klassiska
neutrala verkställare (de är i allmänhet jurister). Tjänstemännens förhållande till politiken är enligt förf föga problematiskt – de
framstår som något oroade av den offentliga
sektorns expansion men har f ö ”en trygg
och uppskattande syn” på det svenska samhället. Som en särskild grupp utskiljer förf
de nya byråkraterna, mera politiskt aktiva,
vilka delvis kommer från det slutande l960-
talets radikala studentrörelse. (Resten är väl
produkter av den medvetna rekrytering av
radikaler som i en del departement påbörjades under Palme-regeringens senare år).
Vad angår ämbetsmännens roll i allmänhet
verkar det som förf inte delar den pessimistiska syn på vederbörande såsom konservativa och fientliga mot reformer i samhället,
vilken för några år sedan kom fram i Christofferssons m fl :s göteborgsstatsvetares bok
”Byråkrati och politik”.
Naturligtvis kvarstår efter studiet av Mellbourns värdefulla arbete många väsentliga
frågor obesvarade. Den viktigaste är väl denna: Hur är i allmänhet kvaliten, intellektuellt
och arbetsmässigt, hos de högre ämbetsmännen? Är statsförvaltningen under en period,
då det allmänna lägger sig ombord med och
lägger sig i mer och mer av samhällslivet och
följaktligen får ansvar för större och större
områden, i stånd att, särskilt på de ledande
posterna, rekrytera tillräckligt många verk·
liga kapaciteter, administrativa såväl som
tekniska? I departementen försäkrar man
just nu, att man vid nyrekrytering har massor av välkvalificerade sökande till tjänster
som kanslisekreterare o d, men hur går det,
när näringslivet i en högkonjunktur ånyo
kastar ut sina nät; där är man enligt erfarenhet mycket skickligare än på den allmänna
sidan att spåra upp de verkliga förmågorna
och mycket duktigare än stats~änsten att
göra lönevillkor och annat verkligt lockande.
Bankers och andra enskilda företags attraktivitet ökar, om tendensen att använda statliga topposter som belöningar eller en sorts
hederspensioner till politiker fortsätter och
blir mera markerad. Duktiga yngre, som vet
sig ha marskalkstaven i ränseln men inte har
de för ögonblicket opportuna åsikterna, går
naturligtvis hellre till arbetsplatser, där man
inte riskerar att bli satt åt sidan till förmån
för partimän, som skall tagas om hand. –
Det skall gärna medges, att det byråkratins
kvalitetsproblem, som här antytts, men som
inte berörs av Mellbourns bok, är mycket
svårt att vetenskapligt belysa, med det hindrar inte, att man både bland statsvetare och
politiker måste ha det i minnet: Åtskilligt i
de senare årens historia t ex projektet Stålverk 80, illustrerar hur det går, om man inte
har tillräcklig kapacitet till statsverkets förfogande. Man vet också, att länder, vilka i likhet med t ex Frankrike sörjt för en mycket
hög, klart elitistisk nivå bland ämbetsmännen, haft utomordentliga fördelar härav
både i sina internationella kontakter och i
den inre ~än sten, t ex under fjärde republiken med dess täta ministerskiften.
De statsvetare, som ägnar sig åt studiet av
offentlig förvaltning, är i allmänhet liksom
Mellbourn intensivt politiskt intresserade.
Härav kan följa en tendens att överskatta de
politiska inslagen i administrationens arbete.
Denna tendens förstärks av att massmedia i
sina reportage från regering och kanslihus
samt även ämbetsverk gärna tar fastajust på
det, som man kan göra politik av. Icke desto
mindre vågar man påstå, att de högre byrå-
kraternas sysslande både i departement och
verk till helt övervägande del gäller ämnen
och frågor som är rent praktiska och sakliga
ting om man endast med möda kan göra
partipolitik av. Det förklarar, att man under
större delen av den långa socialdemokratiska epoken även i kanslihuset blott i ringa
mån rekryterade efter politiska sympatier.
~1an kan gott säga, att fram till slutet av 60-
talet även statssekreterare i allmänhet tillsattes på mer sakliga meriter och utan krav
på partitrohet.
305
Ur nu nämnda synpunkter kan man tycka, att den Mellbournska undersökningen,
som visserligen ingår i ett internationellt,
från USA dirigerat projekt och fått anpassa
sig därtill, ägnat litet för mycket av sitt intervjuande åt spörsmål av politisk natur.
Det är inte lätt för en person, som inte
själv i nämnvärd utsträckning ägnat sig åt
förvaltnings~änst, att vid beskrivningen av
byråkratin undvika feltramp och fel perspektiv. En ofullständighet i Mellbourns framställning kan för~äna nämnas. Han konstaterar (med lätt förvåning), att juridisk examen fortfarande är den vanligaste bakgrunden för de intervjuade högre byråkraterna.
Juristbakgrunden kopplas av honom i viss
mån samman med den äldre ~änsteman?-
nauppfattningen, där det mest skulle gälla
att tillämpa givna lagar och författningar på
ett rättvist och objektivt sätt. I praktiken har
nog ändå benägenheten att – när ingen speciell expertutbildning krävs – engagera jurister berott på att jurister efter tingsutbildning anses ha en viss träning i att skriva
officiell svenska (sådan denna nu är) och
vidare att snabbt orientera sig i nya ämnen:
Arbetet i domstolarna berör ju de mest skiftande saker och tvingar alltså vederbörande
att raskt sätta sig in i det ena nya ämnet efter
det andra, såsom man också är tvungen att
göra särskilt i departementen. Det är denna
träning hos särskilt överdomstolarnas ~äns?-
temän (hovrättare och kammarrättare) att
bemästra mycket skiftande ämnen, vilken
föranlett att den sortens jurister anlitas även
för tjänster utanför rättens domäner (statssekreterare, expeditionschefer, departementsråd i ekonomiska och tekniska departement – folk från Karl Levinson till Anitha
Bondestam). Det är karaktäristiskt, att mer
än hälften av statssekreterarna – sedan denna institutions tillkomst 1917 – varit domstolsjurister.
Boken ger intressanta, ibland pittoreska,
interiörer från byråkratins värld. Å andra
306
sidan får man finna sig i att Mellbourn, liksom samhällsvetare i allmänhet, excellerar i
vetenskapstekniska termer, som även en härdad läsare av allahanda tryck finner svårsmälta (t·eliabilitet, manifesta kodningskategorier, dummyvariabler, signifikantstest,
multivariat etc etc). Men det hindrar inte att
boken är läsvärd även för andra än statsvetare.
Ge Svensk Tidskrift som present!
Om Ni ha bekanta som Ni tycker borde läsa Svensk Tidskrift, ge dem en
gåvaprenumeration för resten av året. Sätt in 25:- kronor på Svensk Tidskrifts
postgiro 7 27 44-6. Glöm inte att sätta ut namn och adress på den önskade
mottagaren. Då kommer nr 7-10/1979 med posten.