Olle Nyman; Parlamentarism och upplösningsmakt
1981
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
OLLE NYMAN:
Parlamentarism och upplösningsmakt
Dm sittande grundlagskommitlin behandlar bl a
frågan om regeringens möjlighet att besluta om
extra 1’al. den sk upplösningsrätten. Professom i
offmt/ig rätt, Olle Nyman, redogörfor det
ulrtdningsarbete som ligger bakom nu gällande
btstämme/ser. Nyvalsinstitutet börfinnas som en
säkerhetsventil inom systemet men
upplösningsmakten måste reserveras for klara
unJantagsfall och brukasytterst restriktivt,
mmar han.
Den utredning som för närvarande arbetar
med vissa grund lagsfrågor har bla till uppgift
att överväga upplösningsrätten – regeringens
möjlighet att besluta om extra val – och frågan
om fasta eller rörliga valperioder for riksdagen.
Systemet med fasta mandatperioder, som gör
att de mandat som tillskapas genom extraval
endast avser vad som återstår av löpande ordinarie valperiod, i kombination med den nuvarande korta, treåriga mandattiden har ju i realiteten rätt kraftigt begränsat utrymmet for nyvalsinstitu tet.
Därmed aktualiseras på nytt ett spörsmål
som berör en väsentlig frågeställning när det
gäller att i grundlag reglera det parlamentariska regeringssättet, regeringens upplösningsmakt. De nuvarande reglerna om nyvalsförordnande (extra val) tillkom i huvudsak genom
den omfattande partiella grundlagreformen
1968-69, några år före antagandet av den nya
regeringsformen. När denna sedan togs genom
totalrevisionen 1973-74, överfördes i den de
nya bestämmelserna om nyvalsinstitutet med
vissa jämkningar (avgörandet ligger hos regeringen inte hos statsministern enbart, som var
fallet under övergångsperioden 197 1-74).
Författningsutredningen och grundlagsberedningen
Under det utredningsarbete som foregick reformbeslutet var meningarna delade i upplösningsfrågan. Författningsutredningen (1963)
ville lägga avgörandet hos statschefen. ” Urtima val beslutes av Konungen; sådant beslut
må fattas endast på hemställan av statsministern.” Detta utredningens fårslag till grundlagtext skulle givit konungen möjlighet att vägra
r 28
godkänna statsministerns hemställan om nyval
(”urtima” val} men skulle å andra sidan också
hindrat statschefen att framtvinga nyval mot
regeringens önskan. Författningsutredningen
fann det inte självklart att en ministärs önskan
att pröva sin framgång hos väljarna i varje läge
borde ges rareträde framfOr riksdagsmajoritetens uppfattning. Om regeringen lidit m·derlag
i riksdagen och den riksdagsmajoritet som drivit fram detta beslut kan bilda underlag fcir en
ny regering eller om överhuvud taget en ny
regering med stöd av riksdagens m<0oritet kan
bildas, borde det inte utan vidare vara givet att
den besegrade regeringen skall ra angripa riksdagens mandat genom att utlysa nya val. Så
argumenterade fcirfattningsutredningen .
Självfallet hade man inte anledning att räkna
med sådana situationer annat än som undantagsfall. Det vanliga måste vara att statschefen
bifaller en statsministers hemställan om nyval.
Men även undantagsfallen borde forutses och
forfattningsutredningen ville tänka sig att konungen i sådana lägen skulle kunna uppträda
som garant fcir att parlamentarismens principer fick en riktig tillämpning: ”Genom att
själv bilda sig en mening och fatta sitt beslut,
under de forutsättningar forfattningen anger,
kan statschefen här i vissa lägen bli en faktor
som bidrar till den parlamentariska demokratiens funktion.”
På denna punkt blev det reservationer. Två
ledamöter (s och fp) ville ge regeringen oinskränkt rätt att anordna extra val. Om en regering önskade vädja direkt till medborgarna,
borde den alltid ha denna möjlighet. Genom
nyval !ar man då garantier fcir att både folkrepresentation och regeringspolitik verkligen står
i överensstämmelse med folkets önskan. Väljarna uppkallas till skiljedomare mellan rikscia
gen och regeringen och valutslaget bestämmer
den parlamentariska situationen.
En ledamot (c) motsatte si)!: forslaget o
upplösningsrätt även i den utformning som ut
redningen tänkte sig. Motivet fcir helt anisande var att regeringsmakten inte borde fö
stärkas på riksdagens bekostnad. Vid 1·arjf
konflikt mellan regering och riksdag är det regeringen som skall vika. Regeringsmakten sk
vara grundad på riksdagsmajoritetens fcirtrofnde, inte tvärtom. Regeringen skall inte kun
handla mot riksdagens vilja.
Liksom flertalet svårare frågekomplex so
aktualiserades under forarbetena fcir den m
regeringsformen blev även frågan om uppr
ningsrätten fciremål fcir fcirnyade övervägand
i en ny utredning. Direktiven till grundlag
redningen forordade att beslutanderätten
träffande riksdagsupplösning och nyval skul
tillkomma regeringen ensam. Grundlagberedningens fOrslag (1967) överensstämde med ön
kemålen i direktiven. (Den mot upplösnings. 1
rätten negative reservanten återkom även
denna utredning.} Författningsutredningens ,
variant, som inrymde en viss självständig prö1
ning från statschefens sida, var överspelad i oc
med ställningstagandet att statschefen konst’- 1
kvent borde hållas borta fran alla handlinl(ar
med politiskt innehåll.
Gällande regler
De nuvarande reglerna bygger på grundlag
redningens fcirslag. Regeringen har makten a
efter eget bedömande hantera nyvalsinstitute
frånsett de fcirsta tre månaderna av rn nyva
riksdags tillvaro och vidare med det självkla
undantaget att en regering som redan entledigats och endast fungerar som expeditionsministår iavvaktan på ny regeringsbildning inte kan
törfoga över nyvalsvapnet. En misstroendefårilaring beslutad av riksdagen blir verkningslös
om regeringen inom en vecka bestämmer sig
töratt anordna nyval (extra val).
Regeringen är enligt regeringsformen får sin
ställning beroende av riksdagen. Men regeringen har utrustats med ett vapen gentemot riksdagen. Regeringen kan anordna ett kontrollprov på om dess principal, riksdagen, svarar
mot folkviljan. Under löpande valperiod kan
riksdagens mandat angripas av det statsorgan
IIIIII enligt regeringsformen är ansvarigt inför
riksdagen. Står en sådan ordning i god överens- !lammelse med parlamentarismens principer?
l’lrlamentarismens princip
Det grundläggande innehållet i parlamentarismen är att den styrande och verkställande
makten i staten skall utövas i överensstämmelse med den opinion som är den härskande i
parlamentet. Den politiska viljeinriktning som
år den fårhärskande i folkrepresentationen
skall komma till uttryck i och bestämma också
riksstyrelsen och regeringspolitiken. För att
dttta skall kunna garanteras, skall det statsorgan som utövar riksstyrelsen vara beroende av
och ansvarigt inför riksdagen. Idealet ur parlamentarismens synpunkt är att det råder ett
törhållande av harmoni mellan riksdag och regmng. Helst bör regeringen åtnjuta riksdagens
lörtroende, positivt manifesterat. Minimikravet
år att regeringen åtminstone tolereras av riksdagen. 1974 års regeringsform är utformad för
att tillgodose detta minimikrav (negativ parlamentarism).
29
Parlamentarismen tar alltså sikte på relationen mellan riksdag och regering. Parlamentarismen innebär att maktläget i riksdagen bestämmer regeringens öde. Finns det en mot
regeringen fientlig majoritet i riksdagen och
denna genom vederbörligt beslut går till aktion
mot regeringen, borde enligt parlamentarismens regler denna majoritet få tillfälle att träda
i regeringsställning. Det måste prövas om majoriteten är regeringsduglig och kan enas om en
regeringsbildning. Först om så inte är fallet,
finns det anledning att tillgripa riksdagsupplösning och nyval.
Att regeringen skall fårfoga över upplösningsrätt gentemot folkrepresentationen äringen given beståndsdel av parlamentarismen. Att
upplösningsmakten ibland och även inom doktrinen uppfattats som ett naturligt komplement
till parlamentarismen är historiskt betingat.
Parlamentarismen har utvecklats ur den konstitutionella monarkin. Den parlamentariskt
ansvariga regeringen har övertagit monarkens
politiska befogenheter. Den har då kommit att
överta även de monarkiska prerogativen i fårhållande till parlamentet, främst upplösningsmakten. Ett fårfattningsinstitut som var naturligt och adekvat i ett statsrättsligt system uppbyggt får att tillgodose maktbalans och jämvikt
har förts över till renodlat demokratiskt-parlamentariska monistiska system, där den parlamentariskt ansvariga ministärens upplösningsmakt gentemot parlamentet är mera främmande och långtifrån”självklar.
I parlamentariska statsskick som inrymmer
självständiga politiska funktioner får statschefen, t ex Frankrike och Finland, får upplösningsrätten en helt annan plats i systemet. just
i Frankrike finns också en lång tradition inom
30
statsrättslig doktrin – Prevost-Paradol, Duguit, Barthelemy, Redslob – som med påfallande styrka slagit vakt om upplösningsmakten
som en nödvändig balansfaktor gentemot parlamentet men som placerar den inte hos regeringen utan hos statschefen, som tilläggs en
medlande, utjämnande och övervakande roll,
en ”pouvoir moderateur”. Därvidlag har denna doktrin kunnat anknyta till Benjamin Conslant, veterligen den fcirste som presterat en
utbyggd teori fcir det parlamentariska regeringssättet. Det är tankar som i modern tid kan
sägas ha kulminerat i De Gaulles fårfattning får
den femte franska republiken.
Upplösningsrätten kommer också i ett annat
läge i parlamentariska system, som t ex det
brittiska, där man inte har fasta utan rörliga
valperioder. Där tillhör det spelets regler att
regeringen väljer den ur egen synpunkt lämpligaste tidpunkten fcir ett val, inte bara när tiden
får den maximalt tillåtna mandatperioden börjar närma sig sitt slut utan även vid andra
tillfällen, i en krissituation eller då regeringen
eljest linner anledning att slå till.
Restriktivt bruk av upplösningsmakten
Är då upplösningsrätten i vår regeringsform ett
främmande inslag, egentligen oförenligt med
statsskickets grunder? Svaret är trots allt nej.
Parlamentarismen är inte den enda grunden
får statsskicket. En annan och mera primär är
folksuveräniteten, principen att all offentlig
makt utgår från folket. Upplösningsmakten får
Iinna sitt stöd i folksuveränitetsprincipen, s
ges överordnad betydelse, framfår parlame
tarismen. Motivet fcir upplösningsrätten är
det kan finnas behov av en skiljedomare 1
konflikt mellan de båda högsta statsorganen
sådana undantagsfall då man har anledni
räkna med att riksdagsmajoriteten inte ger
adekvat bild av folkopinionen . Upplösning
nyval är då en metod får folkstyrelsen att r
konflikter och undvika fortsatt spänning
fortsatta stridigheter. Nyvalsintitutet bör fi
nas som en säkerhetsventil inom systemet,
med hänsyn till de principiella betänklighe
som kan anföras mot att makten över institu
lagts i den parlamentariskt ansvariga regeri
ens händer – och någon funktionsinnehav
som ”moderator” finns numera inte att till
det svenska statsskicket sedan statschefsäm
tet de facto avlägsnats ur det konstitution
systemet – måste upplösningsmakten res
veras får klara undantagsfall och brukas ytte
restriktivt. Det finns under sådana fårhåll
den ingen anledning att göra nyvalsinstitu
mera brukbart genom övergång till rörliga v
perioder. Så länge gemensam valdag gäller
detta omöjligt, men även bortsett härifrån
en sådan fårändring alltså undvikas. Det fi~
dessutom andra skäl som starkt talar emot ·
liga mandatperioder, särskilt att en sådan orO
ning inbjuder till ett övermått av taktiska h”
synstaganden och en ständig hetsdiskussion 011
möjligheten av nyval, som får en störande·
verkan på det parlamentariska arbetet
även på parlamentarismens funktion i stort.
Parlamentarism och upplösningsmakt
Dm sittande grundlagskommitlin behandlar bl a
frågan om regeringens möjlighet att besluta om
extra 1’al. den sk upplösningsrätten. Professom i
offmt/ig rätt, Olle Nyman, redogörfor det
ulrtdningsarbete som ligger bakom nu gällande
btstämme/ser. Nyvalsinstitutet börfinnas som en
säkerhetsventil inom systemet men
upplösningsmakten måste reserveras for klara
unJantagsfall och brukasytterst restriktivt,
mmar han.
Den utredning som för närvarande arbetar
med vissa grund lagsfrågor har bla till uppgift
att överväga upplösningsrätten – regeringens
möjlighet att besluta om extra val – och frågan
om fasta eller rörliga valperioder for riksdagen.
Systemet med fasta mandatperioder, som gör
att de mandat som tillskapas genom extraval
endast avser vad som återstår av löpande ordinarie valperiod, i kombination med den nuvarande korta, treåriga mandattiden har ju i realiteten rätt kraftigt begränsat utrymmet for nyvalsinstitu tet.
Därmed aktualiseras på nytt ett spörsmål
som berör en väsentlig frågeställning när det
gäller att i grundlag reglera det parlamentariska regeringssättet, regeringens upplösningsmakt. De nuvarande reglerna om nyvalsförordnande (extra val) tillkom i huvudsak genom
den omfattande partiella grundlagreformen
1968-69, några år före antagandet av den nya
regeringsformen. När denna sedan togs genom
totalrevisionen 1973-74, överfördes i den de
nya bestämmelserna om nyvalsinstitutet med
vissa jämkningar (avgörandet ligger hos regeringen inte hos statsministern enbart, som var
fallet under övergångsperioden 197 1-74).
Författningsutredningen och grundlagsberedningen
Under det utredningsarbete som foregick reformbeslutet var meningarna delade i upplösningsfrågan. Författningsutredningen (1963)
ville lägga avgörandet hos statschefen. ” Urtima val beslutes av Konungen; sådant beslut
må fattas endast på hemställan av statsministern.” Detta utredningens fårslag till grundlagtext skulle givit konungen möjlighet att vägra
r 28
godkänna statsministerns hemställan om nyval
(”urtima” val} men skulle å andra sidan också
hindrat statschefen att framtvinga nyval mot
regeringens önskan. Författningsutredningen
fann det inte självklart att en ministärs önskan
att pröva sin framgång hos väljarna i varje läge
borde ges rareträde framfOr riksdagsmajoritetens uppfattning. Om regeringen lidit m·derlag
i riksdagen och den riksdagsmajoritet som drivit fram detta beslut kan bilda underlag fcir en
ny regering eller om överhuvud taget en ny
regering med stöd av riksdagens m<0oritet kan
bildas, borde det inte utan vidare vara givet att
den besegrade regeringen skall ra angripa riksdagens mandat genom att utlysa nya val. Så
argumenterade fcirfattningsutredningen .
Självfallet hade man inte anledning att räkna
med sådana situationer annat än som undantagsfall. Det vanliga måste vara att statschefen
bifaller en statsministers hemställan om nyval.
Men även undantagsfallen borde forutses och
forfattningsutredningen ville tänka sig att konungen i sådana lägen skulle kunna uppträda
som garant fcir att parlamentarismens principer fick en riktig tillämpning: ”Genom att
själv bilda sig en mening och fatta sitt beslut,
under de forutsättningar forfattningen anger,
kan statschefen här i vissa lägen bli en faktor
som bidrar till den parlamentariska demokratiens funktion.”
På denna punkt blev det reservationer. Två
ledamöter (s och fp) ville ge regeringen oinskränkt rätt att anordna extra val. Om en regering önskade vädja direkt till medborgarna,
borde den alltid ha denna möjlighet. Genom
nyval !ar man då garantier fcir att både folkrepresentation och regeringspolitik verkligen står
i överensstämmelse med folkets önskan. Väljarna uppkallas till skiljedomare mellan rikscia
gen och regeringen och valutslaget bestämmer
den parlamentariska situationen.
En ledamot (c) motsatte si)!: forslaget o
upplösningsrätt även i den utformning som ut
redningen tänkte sig. Motivet fcir helt anisande var att regeringsmakten inte borde fö
stärkas på riksdagens bekostnad. Vid 1·arjf
konflikt mellan regering och riksdag är det regeringen som skall vika. Regeringsmakten sk
vara grundad på riksdagsmajoritetens fcirtrofnde, inte tvärtom. Regeringen skall inte kun
handla mot riksdagens vilja.
Liksom flertalet svårare frågekomplex so
aktualiserades under forarbetena fcir den m
regeringsformen blev även frågan om uppr
ningsrätten fciremål fcir fcirnyade övervägand
i en ny utredning. Direktiven till grundlag
redningen forordade att beslutanderätten
träffande riksdagsupplösning och nyval skul
tillkomma regeringen ensam. Grundlagberedningens fOrslag (1967) överensstämde med ön
kemålen i direktiven. (Den mot upplösnings. 1
rätten negative reservanten återkom även
denna utredning.} Författningsutredningens ,
variant, som inrymde en viss självständig prö1
ning från statschefens sida, var överspelad i oc
med ställningstagandet att statschefen konst’- 1
kvent borde hållas borta fran alla handlinl(ar
med politiskt innehåll.
Gällande regler
De nuvarande reglerna bygger på grundlag
redningens fcirslag. Regeringen har makten a
efter eget bedömande hantera nyvalsinstitute
frånsett de fcirsta tre månaderna av rn nyva
riksdags tillvaro och vidare med det självkla
undantaget att en regering som redan entledigats och endast fungerar som expeditionsministår iavvaktan på ny regeringsbildning inte kan
törfoga över nyvalsvapnet. En misstroendefårilaring beslutad av riksdagen blir verkningslös
om regeringen inom en vecka bestämmer sig
töratt anordna nyval (extra val).
Regeringen är enligt regeringsformen får sin
ställning beroende av riksdagen. Men regeringen har utrustats med ett vapen gentemot riksdagen. Regeringen kan anordna ett kontrollprov på om dess principal, riksdagen, svarar
mot folkviljan. Under löpande valperiod kan
riksdagens mandat angripas av det statsorgan
IIIIII enligt regeringsformen är ansvarigt inför
riksdagen. Står en sådan ordning i god överens- !lammelse med parlamentarismens principer?
l’lrlamentarismens princip
Det grundläggande innehållet i parlamentarismen är att den styrande och verkställande
makten i staten skall utövas i överensstämmelse med den opinion som är den härskande i
parlamentet. Den politiska viljeinriktning som
år den fårhärskande i folkrepresentationen
skall komma till uttryck i och bestämma också
riksstyrelsen och regeringspolitiken. För att
dttta skall kunna garanteras, skall det statsorgan som utövar riksstyrelsen vara beroende av
och ansvarigt inför riksdagen. Idealet ur parlamentarismens synpunkt är att det råder ett
törhållande av harmoni mellan riksdag och regmng. Helst bör regeringen åtnjuta riksdagens
lörtroende, positivt manifesterat. Minimikravet
år att regeringen åtminstone tolereras av riksdagen. 1974 års regeringsform är utformad för
att tillgodose detta minimikrav (negativ parlamentarism).
29
Parlamentarismen tar alltså sikte på relationen mellan riksdag och regering. Parlamentarismen innebär att maktläget i riksdagen bestämmer regeringens öde. Finns det en mot
regeringen fientlig majoritet i riksdagen och
denna genom vederbörligt beslut går till aktion
mot regeringen, borde enligt parlamentarismens regler denna majoritet få tillfälle att träda
i regeringsställning. Det måste prövas om majoriteten är regeringsduglig och kan enas om en
regeringsbildning. Först om så inte är fallet,
finns det anledning att tillgripa riksdagsupplösning och nyval.
Att regeringen skall fårfoga över upplösningsrätt gentemot folkrepresentationen äringen given beståndsdel av parlamentarismen. Att
upplösningsmakten ibland och även inom doktrinen uppfattats som ett naturligt komplement
till parlamentarismen är historiskt betingat.
Parlamentarismen har utvecklats ur den konstitutionella monarkin. Den parlamentariskt
ansvariga regeringen har övertagit monarkens
politiska befogenheter. Den har då kommit att
överta även de monarkiska prerogativen i fårhållande till parlamentet, främst upplösningsmakten. Ett fårfattningsinstitut som var naturligt och adekvat i ett statsrättsligt system uppbyggt får att tillgodose maktbalans och jämvikt
har förts över till renodlat demokratiskt-parlamentariska monistiska system, där den parlamentariskt ansvariga ministärens upplösningsmakt gentemot parlamentet är mera främmande och långtifrån”självklar.
I parlamentariska statsskick som inrymmer
självständiga politiska funktioner får statschefen, t ex Frankrike och Finland, får upplösningsrätten en helt annan plats i systemet. just
i Frankrike finns också en lång tradition inom
30
statsrättslig doktrin – Prevost-Paradol, Duguit, Barthelemy, Redslob – som med påfallande styrka slagit vakt om upplösningsmakten
som en nödvändig balansfaktor gentemot parlamentet men som placerar den inte hos regeringen utan hos statschefen, som tilläggs en
medlande, utjämnande och övervakande roll,
en ”pouvoir moderateur”. Därvidlag har denna doktrin kunnat anknyta till Benjamin Conslant, veterligen den fcirste som presterat en
utbyggd teori fcir det parlamentariska regeringssättet. Det är tankar som i modern tid kan
sägas ha kulminerat i De Gaulles fårfattning får
den femte franska republiken.
Upplösningsrätten kommer också i ett annat
läge i parlamentariska system, som t ex det
brittiska, där man inte har fasta utan rörliga
valperioder. Där tillhör det spelets regler att
regeringen väljer den ur egen synpunkt lämpligaste tidpunkten fcir ett val, inte bara när tiden
får den maximalt tillåtna mandatperioden börjar närma sig sitt slut utan även vid andra
tillfällen, i en krissituation eller då regeringen
eljest linner anledning att slå till.
Restriktivt bruk av upplösningsmakten
Är då upplösningsrätten i vår regeringsform ett
främmande inslag, egentligen oförenligt med
statsskickets grunder? Svaret är trots allt nej.
Parlamentarismen är inte den enda grunden
får statsskicket. En annan och mera primär är
folksuveräniteten, principen att all offentlig
makt utgår från folket. Upplösningsmakten får
Iinna sitt stöd i folksuveränitetsprincipen, s
ges överordnad betydelse, framfår parlame
tarismen. Motivet fcir upplösningsrätten är
det kan finnas behov av en skiljedomare 1
konflikt mellan de båda högsta statsorganen
sådana undantagsfall då man har anledni
räkna med att riksdagsmajoriteten inte ger
adekvat bild av folkopinionen . Upplösning
nyval är då en metod får folkstyrelsen att r
konflikter och undvika fortsatt spänning
fortsatta stridigheter. Nyvalsintitutet bör fi
nas som en säkerhetsventil inom systemet,
med hänsyn till de principiella betänklighe
som kan anföras mot att makten över institu
lagts i den parlamentariskt ansvariga regeri
ens händer – och någon funktionsinnehav
som ”moderator” finns numera inte att till
det svenska statsskicket sedan statschefsäm
tet de facto avlägsnats ur det konstitution
systemet – måste upplösningsmakten res
veras får klara undantagsfall och brukas ytte
restriktivt. Det finns under sådana fårhåll
den ingen anledning att göra nyvalsinstitu
mera brukbart genom övergång till rörliga v
perioder. Så länge gemensam valdag gäller
detta omöjligt, men även bortsett härifrån
en sådan fårändring alltså undvikas. Det fi~
dessutom andra skäl som starkt talar emot ·
liga mandatperioder, särskilt att en sådan orO
ning inbjuder till ett övermått av taktiska h”
synstaganden och en ständig hetsdiskussion 011
möjligheten av nyval, som får en störande·
verkan på det parlamentariska arbetet
även på parlamentarismens funktion i stort.