Lars Fredborg; Hur länge varar tålamodet

LARS FREDBORG:
Hur länge varar tålamodet?
Quosque tandem? Advokat Lars Fredborg
hade satt detta Cicero-citat som rubrik på sin
artikel om skattesystemet. Hur länge varar
tålamodet? Det kan man verkligenfråga när
allt vad en skattskyldig kan räkna med att
rimligen under hela sin livstid skrapa
ihop och inleverera till statsverket, är
felräkningspengar i Bai Bang. Staten måste
årligen ompröva tidigare anslag och
informera allmänheten om vad olika projekt
kostar en normal inkomsttagare. Då ökar
förståelsen för återhållsamhet. Författaren
pekar också på en rad möjligheter att
förändra skattesystemet ochförordar en enda
sammanslagen skatt till staten i ställetför
nuvarande stats- respektive kommunalskatt.
Skatteuttaget i Sverige har idag nått en nivå,
som ännu för några decennier sedan skulle
ha framstått som fullkomligt ofattbar. Den
svenska statsbudgeten balanserade 1964/65
på 24 miljarder kronor. För 1979/80 – 15 år
senare – räknar man med inkomster på l
miljarder kronor, vilket även i reella tal innebär en fördubbling. Lägger man härtill au
den kommunala utdebiteringen samtidigt
det närmaste fördubblats, kan man med rät
ta tala om en explosiv utveckling. Politikef
nas ambitioner och väljarnas förväntning
tycks sakna gräns. Ökas skatteuttaget, först
ras emellertid därmed de brister som vi
låder skattesystemet. Att risken för samhäll
ekonomiska skadeverkningar ökar med
ökad beskattning kan illustreras med ~?-
jande enkla tabell.
Skatt Ökning Netto- Minskning
inkomst
20 % 80 %
40 % +100 % 60 % 25 %
60 % + 50 % 40 % 33 %
80 % + 33 % 20 % 50 %
100 % + 25 % o -l 00 o/c
Till en början kan man öka skattebeta
ningen med utomordentligt god statsfina
sie!! effekt och med ringa uppoffring f
den enskilde. Allteftersom kattebelastnin
en stiger blir utbytet relativt ett lägre, sam
digt som uppoffringen för den enskilde
alltmer kännbar. Att vi har kommit gan
långt i tabellen framgår av att det vid
kommunal utdebitering av 29 kronor end
skulle kosta staten 7,2 miljarder kronor
sänka den högsta marginalskatten till 50%.
Går man den andra vägen, skulle staten vid
samma kommunala utdebitering för att täcka det nuvarande budgetunderskottet –
47,5 miljarder kronor – behöva sätta ett inkomsttak för de skattskyldiga vid c:a 28 800
kronor beskattningsbar inkomst. All inkomst därutöver skulle således behöva tagas
iskatt – nota bene sedan den skattskyldige
först erlagt skatten på 28 800 kronor, ca
9250 kronor. Båda siffrorna – 7,2 miljarder
kronor respektive 28 800 kronor – är dock
teoretiska, eftersom de ej beaktar reaktionen
från de skattskyldiga.
Begränsar vi oss till inkomstbeskattningm, torde det nuvarande skattesystemets
samhäll ekonomiska skadeverkningar vara
svåra att förneka. Dels försöker de skattskyldiga att kompensera sig för skattebelastningen. Även en blygsam löneökning förutsätter inflationsdrivande lönekrav, om man
beaktar marginalskatten – och det gör man.
Dels försöker de skattskyldiga undvika beskattningen, som därmed inte alls ger det
tänkta utbytet. En del struntar helt enkelt i
att ~äna in skatteunderlaget. De undviker
övertid, åtar sig inga extra uppdrag osv,
med minskad produktion och effektivitet
som följd. Intresset av att förbättra sin egen
ekonomiska situation – och därmed även
samhällets – svalnar. Andra söker sig till
inkomster som inte beskattas lika hårt. Inflationen är inte den enda förklaringen till spekulationsboomen i improduktiva realvärden. Till sist skall man inte glömma alla
dem, som är beredda att lösa in både hedern
och amvetet i klingande mynt. Hur stor den
varta marknaden är vet väl ingen. 30-40
29
miljarder kronor i förlorat skatteunderlag är
dock en siffra som nämnts.
För inte så länge sedan kom man underfund med att statsbudgeten inte behövde balanseras varje år. Man kunde underbalansera den vid lågkonjunktur och överbalansera den vid högkonjunktur. u räknar man
för 1979/80 med ett underskott på 47,5 miljarder kronor – under en högkonjunktur!
Tanken att något måste göras infinner sig
osökt. Gör man ingenting, kommer underskottet – allt annat lika – att stiga i takt med
inflationen. Man måste alltså göra den
smärtsamma omprövning, som varje enskild
ställs inför när han gapat efter för mycket.
Inkomsterna måste ökas eller utgifterna
minskas, helst bådadera. Mot den bakgrunden är det ju glädjande att den dova olusten
i landet åtminstone övergått i öppen debatt.
Det var inte så länge sedan hela skattesystemet var sakrosankt. Vad som behövs nu är
dock handling, och det räcker därvid inte
med att påta tvehågset bland anslag äskandena eller att taga några kronor mer för
spriten. Bortsett från indexregleringen, som
ju undanröjt det akuta behovet av årliga
skattejusteringar men knappast bidragit till
att få ekvationen att gå ihop, har ingenting
gjorts. När regeringen nu stängt akutmottagningen och de flesta nödlidande företag hjälpts på fötter, borde det finnas möjligheter att ägna också statens finanser större
uppmärksamhet. Förhållandena i riksdagen
gör naturligtvis varje åtgärd vansklig, men
den regering som inte åtminstone försöker
råda bot på förhållandena blir medansvarig
till dessa.
30
Kontroversiella statsutgifter
Vi har i Sverige byggt upp en välfärdsstat,
som länge väckt berättigad beundran utomlands. Det förefaller dock som om åtskilliga
andra börjat komma ikapp, ofta med medel
som inneburit väsentligt mindre ingrepp i
den enskildes ekonomi. Detta reser frågan
om inte vår egen välfärdsstat samlat på sig
en del övervikt. Jag tror inte att någon vill
rasera det vi byggt upp, Tyvärr finns det
dock gränser för våra resurser, vilket gör att
det alltid kommer att finnas otillfredsställda
behov. Med tanke på vår ambitionsnivå är
det väl orealistiskt att räkna med någon
snabb nedskärning av utgifterna på denna
punkt, men de kan ej tillåtas fortsätta att
stiga som hittills.
Det finns emellertid utgifter som inte har
någonting med välfärd att göra, utan snarare sammanhänger med politikernas till synes
obegränsade förtroende för den egna förmågan an lösa problem, som man ej tror den
enskilda medborgaren om att klara av. Ett
exempel kan räcka. Sommaren 1979 stod
det klan att den typ av artistförmedling som
sedan länge förekommit stod i strid med
lagen om arbetsförmedling. Artisterna
tvingades att knotande vända sig till arbetsförmedlingarna. Hos dessa deklarerade
man att man nog skulle klara av situationen,
men att det naturligtvis förutsatte att man
fick utökade resurser. Politikerna står således i valet mellan att modifiera (eller varför
inte rent av avskaffa) lagen eller att öka statsutgifterna. Vågar man gissa utgången?
Härutöver finns emellertid också utgifter
som i allra högsta grad är kontroversiella.
Allt vad en skattskyldig kan räkna med att
rimligen under hela sin livstid skrapa ihop
och inleverera till statsverket är felräkningspengar i Bai Bang. För många är den tanken
inte särskilt tröstrik i deklarationstider. Ser
man på statsutgifterna sammantagna, förefaller det – med all respekt för de många
behjärtansvärda ändamålen och för de stryk·
ningar som företas – som om man utgår
från det bestående såsom en gång för alla
givet. Med den inställningen blir det bara ea
fråga om hur stora utgiftsökningarna blir
Med en förändrad attityd och årliga o
prövnignar av tidigare anslag borde åts ·
ligt kunna vinnas. Kunde regeringen seda
förklara för väljarna vad det ena eller and
projektet kostar en normal inkomsttagar
skulle förståelse för återhåll amhet säker·
gen öka.
statsinkomsterna
Går man sedan till statsinkomsterna, k
man nog konstatera att vi vid det här lag
skattlagt det mesta som rimligen kan besk
tas. Med tanke på de samhällsekonomis
skadeverkningarna går det knappast att ö
skatteuttaget på det befintliga underlag
Det spelar ingen roll om man kallar det i
komstskatt, utgiftsskatt, arbetsgivaravgift
moms, proms eller något annat – vad m
än kallar det och var man än lägger det,
det landets 8 miljoner invånare som må
betala. Å andra sidan kan man av hänsyn
våra ambitioner och det statsfinansiella lä
inte gärna sänka skatteuttaget. Anläg
man ett statiskt betraktelsesätt, skulle möjl”
heterna att åstadkomma någon förändri
dänned vara uttömda. Kunde man däre
åstadkomma nytt, friskt skatteunderlag
utanför det befintliga, skulle helt andra perspektiv öppna sig. Åtminstone för inkomstbeskattningens del borde detta vara möjligt
att åstadkomma.
Den amerikanske ekonomen Arthur
l.affer har lanserat teorin om att inkomstkatten i ett visst givet läge ger maximala
statsintäkter. Är skatten O%, ger den alldeles uppenbart ingenting, är den å andra sidan 100 %, ger den heller ingenting eftersom ingen då bryr sig om att skaffa inkomster. Någonstans mellan dessa extremvärden
finns det läge, där skatten ger de högsta
skatteintäkterna. Ökar man skatten från detla läge, ökar visserligen skatteuttaget, men
samtidigt sjunker underlaget så mycket att
katteintäkterna ändå minskar. Det finns allt
käl att tro att det är dithän vi kommit i
Sverige. Minskar vi skatten, skulle skatteinläkterna med andra ord öka. En enda dramatisk skattesänkning förefaller därvid vara
att föredraga framför flera stegvisa sänknin!(<lr, eftersom själva chockverkan ger en
kraftig stimulans.
Tanken att sänka den högsta marginalskatten till 50 % är inte ny – lika litet som
mycket annat som framförs här. Använder
man återigen ett statiskt betraktelsesätt, skulle detta kosta statsverket 7,2 miljarder kronor – förvånansvärt lite, men ändå kännbart. Vad skulle då hända? Just dessa 7,2
miljarder kronor skulle till en del konsumeras och därmed delvis åter inflyta som
mervärdeskatt, och till en del sparas och därmed bidraga till kapitalbildningen. Ca 2 miljoner skattebetalare skulle ha den högsta
marginalskatten, 50 %. Om var och en av
31
dem tjänade ytterligare 7 200 kronor, skulle
det hela gå jämnt ut – mervärdeskatt oräknat. Därtill kommer dock att många av dem
som idag har en lägre marginalskatt skulle
skaffa sig högre inkomster, exempelvis genom att övergå från deltidsarbete till heltidsarbete. Samma reella löneökningar skulle
kunna uppnås med lägre lönekrav, vilket
skulle resultera i minskad inflation. Positiva
effekter på produktionen i landet får man
på köpet.
Den som idag lånar pengar och har en
marginalskatt på 80 %, betalar till mångas
förtret bara 20 % av räntan själv. Hans räntekostnad skulle vid en sänkning av skatten
stiga med 150 %- ett bra sätt att komma till
rätta med en del fall som idag betecknas som
missbruk. Ser man åter på skattefusket, är
det väl naivt att tro att man skulle komma till
rätta med detta. Tendensen skulle dock där
vara densamma: drastiskt minskad lönsamhet.
Mot allt detta kan man naturligtvis anföra
de argument, som ligger till grund för den
nu tillämpade, starkt progressiva statliga
skatteskalan. På socialistiskt håll är tanken
varmt omhuldad att beskattningens syfte
skall vara att också verka inkomstutjämnande. Ser man det faktum, att man måste
taga från dem som har det bättre ställt, som
en i och för sig beklaglig men nödvändig
följd av att det är en omistlig del av det
allmännas uppgifter att ge åt dem som har
det sämre ställt, når man säkerligen en stor
uppslutning kring det berättigade i förfarandet. Ser man däremot ragandet från dem
som har det bättre ställt som ett i sig eftersträvansvärt ändamål, egalt hur mycket som
32
kommer de sämre ställda till godo, anser jag
dock att man är inne på konfiskation, inte
beskattning. Detta Wigforsska på avundsjuka och missunnsamhet byggda betraktelsesätt kan man kanske hoppas att en borgerlig
regering gör rent hus med. Därmed är inte
sagt att man skulle lämpa iden om skatt efter
förmåga överbord. skatteskalan skulle ju för
övrigt också i fortsättningen vara progressiv
– så långt det är samhällsekonomiskt försvarbart.
Oavsett vad man anser om möjligheterna
till en kraftig minskning av progressiviteten,
är inkomstbeskattningen idag mogen för en
genomgripande reform. En utredning
borde enligt min mening tillsättas med uppgift att företaga ej endast en välbehövlig
översyn ur juridisk-teknisk synpunkt, utan
även en i ordets rätta bemärkelse förutsättningslös genomgång av skattesystemet. Enkelhet, rättssäkerhet och rättvisa borde vara
riktlinjer för en sådan utredning.
En enda skatt till staten
Vad enkelheten beträffar, finns sannerligen
åtskilligt att uträtta. Jag skulle bara vilja peka
på ett förhållande, nämligen den nuvarande
uppdelningen på statlig skatt och kommunal
skatt. Staten har under årens lopp lagt på
kommunerna allt fler uppgifter. För att klara dessa, har kommunerna måst höja kommunalskatten. Dessa höjningar har ofta förtagit verkan av samtidigt genomförda sänkningar av den statliga skatten. Man har då
måst företaga ytterligare sänkningar, och
samtidigt tillhålla kommunerna att visa återhållsamhet. Dessutom finns det emellertid
kommuner, som är oförmögna att själva klara av de uppgifter som pålagts dem. Följden
har blivit ökande statliga skatteutjämningsb~
drag till svaga kommuner. Motsvarande typ
av bidrag utgår numera också mellan vis
kommuner, tex i Stockholms län. Ser man
kommunalskatten ur den enskildes synvinkel, kan man konstatera att bosättning i olikJ
kommuner medför olika
kvenser, som bara till en ringa del samman.
hänger med den kommunala servicen.
Bevarandet av det kommunala s
derlaget leder också till befängda 3,·,.u.~u’J”<~~
för den enskilde, t ex om han har sin
belåna en sommarstuga i annan
Sådana situationer torde vara mycket
liga och vålla de skattskyldiga åtskilligt
vudbry. Att ersätta de nuvarande
med en enda skatt till staten skulle leda
endast till väsentliga lagtekniska fören
ar, utan framför allt också till en
lättöverskådligare och lätthanterligare
tesituarian för många.
ågon nämnvärd inskränkning i
kommunala självstyrelsen skulle ett
förfarande inte behöva innebära. Genom
liga centrala förhandlingar mellan stat
kommuner skulle landstingens och
nernas andel av skatten kunna fasts
Fördelar man bidragen efter objektiva
der, såsom invånarantal, åldersstruktur,
geografisk belägenhet etc, skulle det
fortfarande stå kommunerna fritt att
hålla med medlen. I sammanhanget kan
ju vara intressant att känna till, att
ca 80 % av de kommunala utgifterna
ras av statliga föreskrifter.
a
e
T- >
~
l·
n
11
f·
:h
U·
IS.
n·
:a,
::d
15-
let
nu
Je.
Rättssäkerheten
Vad rättssäkerheten beträffar, förutsätter
den enkelt uttryckt att den enskilde skall
kunna förutse konsekvenserna av sitt handlande eller sin underlåtenhet. Mot den bakgrunden är det ju glädjande att statsmakterna nu kunnat sträcka sig så långt i generositet, att man ansett sig kunna uppfylla det
elementära kravet att förbjuda retroaktiv
skattelagstiftning. Ännu bättre vore naturägtvis om man också menade allvar med
denna åtgärd. Jag tänker då på den ifrågasatta lagstiftningen mot Skåne-Gripen (Kockums), som hösten 1979 figurerat i riksdagen och som också ur andra synpunkter är
ett otrevligt exempel på kallhamrad
maktutövning. Kravet på förutsebarhet och
därmed rättssäkerhet förutsätter också att
man gör en rimlig gränsdragning mellan
lagstiftning och lagtillämpning. Det är därrid lagstiftaren som måste uppställa normerna för vårt handlande. På skatterättens
område har det tyvärr blivit allt vanligare att
isvepande ordalag föreskriva beskattning av
Yissa förfaranden, varvid man överlämnat åt
praxis att i efterhand uppställa normerna.
Regeringen eller riksskatteverket bemyndigas att meddela dispens, utan närmare angivande av grunderna. Ibland krävs det ”synnerliga skäl”, i andra fall ”särskilda skäl”,
undantagsvis räcker det att ”skäl” föreligger.
Vill man få reda på vad som döljer sig
bakom dessa föga upplysande besked, kan
man vid kontakter med den tillämpande
myndigheten ofta finna att tre-fyra utomordentligt förnuftiga och rimliga kriterier för
dispens uppställts. Vad som förvånar en är
emellertid att lagstiftaren inte gjort sig be- 5-103281. Sv Tidskrift
33
sväret att fundera ut dessa kriterier. Är det
brådska, brist på fantasi eller bara lättja? De
flesta skattskyldiga drabbas inte av det problemjag berört. Man skall därför inte underskatta det. Det är betecknande att den senaste upplagan av skattehandboken (1977) innehåller en förteckning betecknad ”Vissa dispenser”, som upptar 39 olika fall. I föregå-
ende upplaga (1972) ansågs någon sådan
förteckning ej nödvändig. Endast 16 av de
berörda dispenserna fanns nämligen då.
Skatt efter förmåga
Slutligen skulle jag med några ord vilja berö-
ra rättvisan, som ju är ett mångtydigt begrepp. Jag inlägger i detta inte endasr att
lika fall skall behandlas lika, utan också att
skatteuttaget skall vara beroende av vars och
ens bärkraft. Vid den nuvarande kraftiga
progressiviteten har det förhållandet alldeles särskilt stor betydelse. Ändå måste man
konstatera att det nuvarande skattesystemet
har avsevärda brister i det hänseendet. Varför skall exempelvis samhällets livsnerv, arbetet – det må vara jordbruk, yänst eller
rörelse – beskattas hårdare än andra inkomster? Det är ju det som sker, när man
belägger sådan inkomst med åtskilliga pålagor som inte har någonting med intjänade
förmåner att göra.
Skulle man inte – efter att ha beaktat inflationen – beskalla realisationsvinster på
samma sätt? Det är också så, att man ej kan
konstatera den faktiska bärkraften utan att
beakta å ena sidan den skattskyldiges totala
inkomster, således även skattefria bidrag
och traktamenten, å andra sidan försörjningsbördan. Den nuvarande rundgången
34
borde kunna reduceras avsevärt genom att
väga in de behovsprövade bidragen i beskattningen. De nuvarande groteska marginaleffekterna skulle då också framträda och förhoppningsvis finna en lösning. l de lägsta
inkomstskikten skulle man på detta sätt få en
negativ skatt, och det borde ej vara mer än
en uppbördsteknikalitet hur den skall utbetalas för att inte försätta de berörda i en
sämre situation än nu.
På familjebeskattningens område tycks
det nuvarande skattesystemet helt ha övergivit begreppet skatt efter förmåga. Tidigare
förekom sambeskattning av makar, vilket
ökade progressiviteten på bådas inkomster.
Sedan fick de skattskyldiga rätt att begära
särbeskattning. Slutligen tog man bort sambeskattningen utom beträffande B-inkomster, med andra ord annat än arbetsinkomster. Jag har svårt att tro att det statsfinansiella utbytet av sambeskattningen av B-inkomster är särskilt stort. l riksskatteverkets
deklarationsupplysningar finns en uppställning över hur makars skatt skall beräknas
när de har B-inkomster. Fullständigt ifylld
rymmer uppställningen 46 (!) sifferuppgifter.
I princip bygger skattesystemet dock på
särbeskattning. På grund av progressiviteten
är det en himmelsvid skillnad i beskattning
om ena maken ensam tjänar l00 000 kr eller
båda makarna vardera 50 000 kr. Ändå är
deras bärkraft densamma. Försörjningsbördan gentemot barn beaktas ej heller i tillnärmelsevis rimlig utsträckning.
Enligt min mening borde man låta makar
välja mellan sambeskattning och särbeskattning. Vid sambeskattning kunde man beskatta den sammanlagda inkomsten med
den skattesats, som skulle ha gällt om båda
makarna ljänat hälften av inkomsten. Man
slår med andra ord ut inkomstenjämnt mellan de båda skattskyldiga innan man bestämmer skattesatsen på deras respektive inkomst. Försörjningsbördan gentemot ett
barn kunde man beakta genom att ytterligare fördela inkomsten, och därvid räkna varje
barn som 0,5 skattskyldig. En familj bestående av föräldrar och två barn skulle med andra ord räknas som tre skattskyldiga. Äve
vid särbeskattning skulle det vara möjligt att
beakta försörjningsbördan mot barn på det·
ta sätt.
I det föregående har jag pekat på någr
missförhållanden i nuvarande skattesyste
och föreslagit några – långtifrån originel
– sätt att komma tillrätta med saken. Ex
emplen skulle kunna mångfaldigas. Tid
punkten för en översyn av skattesystem
borde vara gynnsamt. I Sverige har vi län
beviljat oss själva ständigt nya förmåner, oc
finansieringsmöjligheterna har kommit
andra hand. Vi tycks nu ha hamnat i ett lä
där utgifterna fortsätter att växa i sam
obönhörliga takt, men finansieringsmöjli
heterna med nuvarande skattesystem he
enkelt är uttömda. Någonting radikalt mås
göras – annars kan vi snart börja dela
matlappar, för att använda statsminister
ord.