Håkan Winberg; Färre lagar – men bättre

J:IÅKAN WINBERG:
Färre lagar – men bättre
Regeringen strävar i sitt lagstiftningsarbete
efter attforstärka den enskildes ställning och
förhindra krångel och onödig byråkrati
betonarjustitieminister Håkan Winberg i sin
artikel. Återhållsamhet i lagstiftningen är av
stor betydelse. Det höjer lagamas kvalitet då
lagforslagen hinner övervägas bättre.
Brandkårsutryckningar ger inga bra lagar.
Domstolar och andra myndigheter måste få
bättre möjligheter att orientera sig i gällande
lag och folja den. De vanliga medborgama
måste ocksåfå en rimlig chans att hålla reda
på vad som gäller. Då ökar allmänhetens
fortroende for samhällssystemet. Men lagar
kan också behöva utvärderas och omprövas.
Därfor har man i forarbetena tilllagen om
en allmän skatteflyktsklausul angett att den
skall omprövas efterfem år.
Lagstiftningstakten är otvivelaktigt hög i
det moderna svenska samhället. Många
anser att den är alltför hög.
En blick i en årgång av Svensk Författningssamling (SFS) visar hur många lagar
och fårordningar som har kommit till eller
ändrats under ett år. Följer man utvecklingen bakåt i tiden finner man att antalet
fårfattningar har ökat växentligt under
den senaste femtioårsperioden. Även om
antalet fårfattningar i SFS inte i sig är det
väsentliga och inte ensamt ger en rätt bild
av lagstiftningens omfattning ger utvecklingen anledning till några synpunkter
kring lagstiftningstakten.
Det finns då skäl att inledningsvis notera att den nya grundlagen och de i anslutning till denna meddelade reglerna om
kungörande av fårfattningar i någon mån
har bidragit till en ökning av antalet fårfattningar i SFS. Beträffande en del fårhållanden som tidigare inte behövde regleras
i SFS är numera fårfattningsskrivande
nödvändigt. Till bilden hör att åtskilliga
fårfattningar inte publiceras i SFS utan i
de centrala verkens författningssamlingar.
Antalet fårfattningar i SFS
År 1980 l 143
År 1975 1430
År 1970 l 035
År 1960 745
År 1950 689
År 1940 l 068
År 1930 454
Dessa siffror visar att mängden nya fårfattningar är stor. Intressant är att se att
antalet nära nog fårdubblades under perioden 1960-1975 men att en viss minskning har skett senare år.
Finns det någon överordnad princip
som automatiskt bestämmer normgivningens omfattning och vad lagstiftaren skall
göra? Svaret är nej. Lagstiftningens omfattning är alltid ytterst en fråga om vilken
inriktning regering och riksdag vill ge
samhällsutvecklingen. Men även andra
omständigheter spelar in. Förklaringen till
ökningen av antalet fårfattningar år 1940
ligger utan tvivel i att krigsförhållandena
framtvingade statliga ingripanden på områden som dittills varit fårbehållna de enskilda.
Siffrorna får krigsåren och från 1970-
talet ger belägg får att lagstiftningstakten
blir intensivare i ett samhälle där staten
far en alltmer dominerande roll. Lagstiftningstakten blir högre hos den som vill
vidga den offentliga sektorn än hos den
som inte har sådana ambitioner.
Förstärkning av den enskildes ställning
En ledstjärna får den nuvarande regeringens arbete är att den enskildes ställning
skall förstärkas. Krångel och onödig byrå-
krati skall förhindras. Denna målsättning
påverkar lagarnas innehåll och m~ngd . I
samma riktning verkar regeringens strä-
vanden att i stället får att öka politikernas
makt söka stärka dc enskilda medborgarnas ställning och inflytande över sin egen
situation. Denna inställning påverkar
dock forst på sikt åntalct lagar. Avreglc- 201
ringen måste ju också ske genom lag. Intill
dess att så har kunnat ske på olika områ-
den måste också gällande fårfattningar
ändras från tid till annan t ex på grund av
de organisatoriska fårändringar som fortlöpande sker. Varje sådan ändring avspeglar sig genom ett nytt nummer i SFS.
Man kan alltså inte bara jämföra siffror
över antalet lagar. Man måste också studera deras innehåll. Det finns en central
skillnad mellan dem som fåreträder den
liberala rättsstatens ide och dem som ser
lagstiftningen som ett instrument får den
socialistiska samhällsomvandlingen.
Skillnadcn gäller lagstiftningens allmänna inriktning. Våra grundläggande civil- och straffrättsliga lagar bygger på en
avvägning mellan olika berörda intressen.
Företräder man en liberal samhällssyn,
slår man vakt om den grundsyn som präglar bl a dessa lagverk och som kan uttryckas så att regelsystemet i princip inte bör
begränsa de enskilda människornas och de
enskilda fåretagens rörelsefrihet. Det skall
i stället ge mekanismer får att förebygga
konflikter mellan olika parter eller får att
lösa sådana i den mån de ändå uppstår.
Intresset av valfrihet får den enskilde
måste dock vägas mot dc skador och nackdelar som en fullständig frihet kan medfå-
ra får vissa människor eller i vissa situationer. Barn och ungdom hör t ex till de
grupper av medborgare som lagstiftningen
bör skydda på handlingsfrihetens bekostnad. Detta synsätt återspeglar värderingar
som omfattas av så gott som alla i vårt
land.
l andra fall kan avvägningen vara svå-
202
rare. Vi har i vårt land en omfattande
näringsrättslig, arbetsrättslig och konsumenträttslig lagstiftning. Här har meningarna om lagstiftningens utformning ibland
varit delade, och det kan vara svårt att få
en entydig bild om var den allmänna opinionen står.
Viktig avvägning
Det faktum att lagstiftningen bör vara ett
uttryck for en avvägning mellan olika
intressen istället får ett ensidigt ställningstagande till fårmån för ett fårment samhällsintresse att tillgodose det allmänna är
en grundläggande princip i en liberal
rättsordning. Detta bör hållas i minnet när
ny eller ändrad lagstiftning blir aktuell. I
stor utsträckning sker som bekant detta
genom framställningar från myndigheter
eller organisationer. En myndighet kan
lägga fram ett forslag som, betraktat från
de synpunkter som myndigheten själv har
att bevaka, kan synas väl motiverat. Men
regering och riksdag måste som medborgarnas företrädare göra en mera övergripande avvägning mot andra intressen. Att
verkställa denna avvägning är en av dc
viktigaste uppgifterna får lagstiftaren.
Det har blivit alltmer vanligt att det
ställs krav på lagstiftning i en aktuell debatt kring ett specifikt eller nyupptäckt
problem. Att under tryck av en stark opinion snabbt initiera ny lagstiftning kan
synas som ett uttryck for handlingskraft.
Det är självklart att missförhållanden
snabbt bör rättas till. Ett exempel på det
är den lagstiftning angående våldsframställningar i videogram som nyligen framlagts. Men kravet på skyndsamhet får inte
tillgodoses på ett sätt som inger tvivel om
att lagen blir grundad på riktiga avvägningar och ändamålsenligt utformad. Det
kan tvärtom vara ett tecken på styrka att
motstå ett kraftigt tryck från en ofta tillfällig opinionsyttring. Ofta är det också så att
problemet kan lösas redan genom en korrekt tillämpning av gällande lag.
Att göra ständiga brandkårsutryckning·
ar är knappast den rätta lagstiftningsmetoden. För att fullfölja bilden finns det anledning att komma ihåg att ett stort antal
av brandlarmen faktiskt är falska.
Återhållsamhet i lagstiftningen
En återhållsam attityd från lagstiftarens
sida är alltså motiverad inte bara for att
begränsa antalet forfattningar utan också
för att höja lagarnas kvalitet. Återhållsamhet i lagstiftningen, som princip, är motiverad också av andra skäl. Lagforslagen
hinner övervägas bättre. Domstolar och
andra myndigheter liksom organisationer
och enskilda får bättre möjligheter att orientera sig i gällande lag och följa den.
Rättsvillfarelse, dvs okunnighet om vad
som står i lagen, är i svensk rätt inte någon
ursäkt om man bryter mot den. Detta är
också ett skäl – och ett starkt sådant – att
hålla igen lagstiftningsivern. En vanlig
människa måste ha en rimlig chans att
hålla reda på vad som gäller. Annars blir
resultatet en allt vidare klyfta mellan individ och samhälle.
En noggrannare bearbetning av reformförslagen kan dämpa takten. Lagarna kan
då bli bättre förankrade i de enskilda medborgarnas rättsmedvetande. Denna bearbetning görs också numera. Den dämpade
takten kommer att märkas successivt. I
årets budgetproposition harjag särskilt tagit upp denna fråga.
Lagrådsgranskningen är ett viktigt led i
den noggrannare bearbetningen och därmed i strävandena att få god kvalitet på
lagarna. Lagrådet, som består av domare
från högsta domstolen och regeringsrätten, skall granska lagförslag inom stora
delar av den lagstiftning som för den enskilde medborgaren är mest betydelsefull.
En viktig nyhet är att också skattelagstiftningen faller under granskningsskyldigheten. Under senare delen av 1970-talet har
lagrådsgranskningen använts i ökande
omfattning.
Det är också väsentligt att lagar och
fårfattningar inte träder i kraft så snabbt
att medborgarna inte får rimlig tid att sätta sig in i nya regler.
I det här avseendet har det skett en klar
ändring till det bättre. Beträffande en
tredjedel av de författningar inom justitiedepartementets område som kom ut första
halvåret 1980 var exempelvis tiden mellan
regeringens beslut och ikraftträdandet mer
än sex månader. I cirka hälften av fallen
var tiden mer än tre månader. I de fall där
tiden var kortare än två månader var det i
allt väsentligt författningar som riktade sig
till myndigheter och inte till enskilda personer eller företag.
Det kan i detta sammanhang också
nämnas att det numera är en målsättning
203
för regeringen att genom ett nära samarbete med myndigheterna säkerställa att
tillämpningsanvisningar till ny lagstiftning kommer ut i god tid.
Utvärdera reformer och ompröva lagarna
Det är viktigt att man efter en tid utvärderar olika reformer och ser efter hur det
praktiska utfallet har blivit. Det är också
något som regeringen numera gör i starkt
ökad utsträckning. Den omtalade lagstiftningen om en allmän skatteflyktsklausul
är ett mera ovanligt exempel på detta. Där
har man uttryckligen i lagens förarbeten
angett att den skall omprövas efter en femårsperiod. Lagen är ett exempel på vad
man i USA kallar ”solnedgångslagstiftning” dvs lagar som upphör efter en viss
tid om de inte förnyas. I de fall där man
vid utvärderingen av en reform finner att
något har gått snett eller att utrymme
finns för rationaliseringar behövs ofta
författningsändringar för att rätta till reformen.
Detta belyser vad jag inledningsvis sagt
om att antalet författningar i SFS inte ger
en rättvisande bild av lagstiftningens omfattning. Stöd för detta påstående utgör
också det förhållandet att det rent lagtekniskt ofta är så att man inte kommer undan omfattande lagändringar, om man vill
begränsa den offentliga sektorn – exempelvis genom att avskaffa eller banta en
myndighet eller genom att ta bort en reglering som inskränker företagens handlingsfrihet. Detsamma gäller om man vill ”stä-
204
da upp” i ett snårigt fårfattningskomplex
eller göra lagtexterna språkligt enklare,
allt får att göra det lättare får den enskilde
att sätta sig in i och fårstå bestämmelserna.
En utgångspunkt i lagstiftningsarbetet
bör slutligen vara att samhället inte alltid
är bättre skickat än den enskilda individen
att styra och ställa på olika områden. Med
en motsatt utgångspunkt växer snart fram
ett fårmyndar- och regleringssamhälle där
medborgarna formligen drunknar i lagbud
och andra fåreskrifter och klyftan mellan
individ och samhälle blir allt vidare.
Återhållsamheten i lagstiftningstakten
får dock självfallet inte drivas därhän att
lagarna blir fåråldrade eller innehållsmässigt uttunnade. Då uppstår risk får ett prejudikatvälde, där den tysta eller otydliga
lagen fylls ut av domstolarna i en utsträckning som rimmar illa med den grundlagsfåsta principen att all offentlig makt utgår
från folket, vars främsta fåreträdare är
riksdagen. En lagstiftning som präglas av
de verkliga behoven och som sker med
sans och måtta värnar däremot om den
enskildes rättssäkerhet och därmed även
om allmänhetens fårtroende får vårt samhällssystem.