Sven Johansson; Administration på regional nivå
1981
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
SVEN JOHANSSON:
Administration på regional nivå
I forra numret av Svensk Tidskrift
diskuterades landstingens vara eller icke
vara. Landshövding Svenjohansson berör
delvis samma frågor då han behandlar
fordelningen av arbetsuppgifterna på
regional nivå. Han konstaterar att
skattetrycket nu nått en sådan nivå att vi inte
längre har råd medfyra olika nivåer med
självständig beskattningsrätt. Färre
skattenivåer är nödvändigt även om det skulle
gå ut över den kommunala
beskattningsrätten. Hela rollfårdelningen
mellan de olika samhällsorganen i landet
måste omprövas. En centralfråga är
ämbetsverkens ställning både ifårhållande
till regeringen och till de olika regionala
myndigheterna.
U nder de senaste 20-30 åren har det med
jämna mellanrum flammat upp en tidvis
ganska intensiv diskussion om vem som
skall svara får olika samhällsfunktioner på
regional nivå. I fårsta hand har diskussionen gällt hur uppgifterna skall fårdelas
mellan landstingen och de statliga länsor·
ganen, särskilt länsstyrelserna.
1971-78 var jag landstingsråd i Stockholms läns landsting och är nu sedan
drygt två år landshövding i Västerbottens
län. Mot bakgrund av erfarenheterna från
mitt arbete inom både den Iandstingskommunala och den statliga sektorn skall jag
här göra några reflektioner i anslutning till
debatten om den regionala administrationen i vårt land.
Från flera olika håll har under den senaste tiden framförts krav om att landstingen skall avskaffas. Huvudproblemet i
den debatten är får mig att vi här i landet
nu nått ett sådant skattetryck att vi helt
enkelt inte längre har råd att hålla oss med
fyra olika nivåer med självständig beskatt·
ningsrätt. I praktiken har vi får övrigt fem
skattenivåer. Förutom staten, landstingen,
kommunerna och de kyrkliga församling·
arna har riksskatteverket med sina olika
anvisningar till taxeringsarbetet – t ex när
det gäller värderingen av olika förmåner –
i praktiken kommit att bli en femte beskattningsinstans. Färre skattenivåer –
helst en enda – är enligt min uppfattning
ofrånkomligen nödvändigt om vi skall
undvika total kollaps på skatteområdet
och detta även om det skulle gå ut över
den kommunala beskattningsrätten.
Som ordfårande i 1976 års kommunalekonomiska utredning må det tillåtas mig
att erinra om att vi under partipolitisk
enighet i den utredningen tydligt visade på
vad som under de närmaste åren skulle
hända med den kommunala ekonomin.
Mot denna bakgrund är det fcir mig något
forbryilande med den på vissa håll ganska
nymornade debatten om exempelvis kommunalskattens snabba utveckling under
de senaste åren. Varfår har man låtit åren
gå utan att ta itu med dessa problem?
Rollfördelningen
Inom länsdemokratikommitten arbetar
man f n med olika frågor i samband med
rollfårdelningen mellan landsting och statliga myndigheter på regional nivå. Inom
en snar framtid lär kommitten komma att
publicera ett antal alternativa modeller.
Uppenbart är emellertid att detta är ett
utredningsarbete på lång sikt och att det
kommer att dröja länge innan några mera
väsentliga fårändringar möjligen kan komma att bli genomförda.
Här skall jag inte närmare gå in på dc
långsiktiga frågorna om hur arbetsuppgifterna skall fårdelas mellan våra olika samhällsorgan. Jag vill dock understryka den i
och fcir sig självklara nödvändigheten av
att eventuella fårslag om mera genomgripande fårändringar i arbetsuppgifterna
mellan olika myndigheter i vårt samhälle
måste vara baserade bl a på en genomgå-
ende analys av rollfcirdclningen i hela vårt
samhällssystem. ågon sådan analys har
– trots många års utredande – mig veterligen aldrig presenterats.
219
En av de centrala frågorna i detta utredningsarbete måste bli dc centrala ämbetsverkens ställning både i fårhållande till
regeringen och i fårhållande till de olika
regionala myndigheterna. Även om det
kanske kan uppfattas som ”att svära i kyrkan” vill jag ändå ifrågasätta om man kan
driva kravet på ämbetsverkens självständighet gentemot regeringen hur långt som
helst. I vårt statsskick måste det finnas
garantier fcir att statsmakternas övergripande politiska värderingar snabbt skall
kunna slå igenom även i de centrala ämbetsverkens löpande verksamhet och detta
trots att kanske en eller annan generaldirektör kan ha en från regeringen avvikande åsikt. Ett visst mått av ”ministerstyre” torde därfår vara ofrånkomligt.
Bör man då i avvaktan på länsdemokratikommittens överväganden låta administrationen på regional nivå i stort sett fårbli oförändrad? Nej, enligt min mening
finns det all anledning att skyndsamt se
över i fårsta hand rollfårdelningen mellan
olika regionala myndigheter inom den
statliga sektorn. Ett huvudproblem i detta
arbete blir utan tvivel det fårhållandet att
den statliga administrationen i vårt land i
så hög grad är grupperad kring våra centrala ämbetsverk. Detta präglar i hög grad
också den statliga administrationen på
både regional och lokal nivå. Icke sällan
leder detta till revirtänkande och därmed
sammanhängande effektivitctsbristcr.
Ett utryck fcir denna relativt hårda sektorisering av vårt samhälle är exempelvis
det faktum att en länsstyrelse inte ens har
formell rätt att anfcira besvär hos regering- 220
en om något centralt ämbetsverk skulle
fatta ett beslut som av länsstyrelsen uppfattas som negativt for länet i fråga.
Det talas mycket om att länsstyrelsen
bland mycket annat skall vara ”språkrör”
for länets innevånare. Skall länsstyrelsen
effektivt kunna fullgöra denna roll, är det
ett minimikrav att länsstyrelsen som så-
dan också får generell rätt att genom formella besvär bringa enskilda ämbetsverks
beslut under regeringens prövning. Någon
sådan rätt existerar inte i dag. Jag är visserligen väl medveten om att mitt förslag
strider mot förvaltningsprincipen att statliga myndigheter inte får anföra besvär
över varandras beslut men ett undantag
från den regeln borde i detta sammanhang
vara i hög grad godtagbart om man menar
något allvar med talet om en ökad decentralisering.
Tag regionalpolitiska hänsyn
Särskilt när det gäller att i olika förvaltningsbeslut ta regionalpolitiska hänsyn
märker man tydligt konflikten mellan ämbetsverkens sektorsintressen och länens
behov av övergripande samhällsbedömningar. Människorna ute i länen har svårt
att forstå att staten när den uppträder i
skepnad av ett affärsdrivande verk tillämpar målsättningar som är helt i konflikt
med den övergripande regionalpolitiken.
En nedläggning av en vägstation eller en
fyrplats kan i och for sig vara motiverad
om man ser problemet från det enskilda
verkets utgångspunkter. Ur en vidare synvinkel är den likväl oacceptabel. Åtgärden
kan exempelvis medfora att sysselsättningstillfållen försvinner.
Vad som for verket i fråga uppfattas
som en besparing kan i praktiken för staten totalt sett – genom nödvändigheten a\’
arbetsmarknadspolitiska åtgärder for att
motverka forlusten av arbetstillfållen –
komma att innebära stora merkostnader.
Inom ramen for den allmänna sysselsättningspolitiken borde de affärsdrivande
verken ha möjligheter att utan att frångå
sitt allmänna lönsamhetsansvar också
köpa särskilda ” regionalpolitiska tjänster”.
Det system som tillämpas i fråga om SJ
och de olönsamma bandelarna borde rimligen kunna användas på väsentligt fler
områden. En sådan kombination av allmän samhällsservice och regionalpolitiska
insatser bör ha goda forutsättningar att bli
en effektiv form av sysselsättningspolitik.
Samverkan mellan myndigheterna
En relativt enkel åtgärd när det gäller att
åstadkomma bättre samverkan mellan olika statliga myndigheter på regional nivå
vore vidare att etablera en väsentligt utökad samverkan på det rent administrativa planet. För närvarande har t ex som
regel varje myndighet sin egen personaloch ekonomiadministration. s tatskontoret
har börjat studera dessa problem och dessa studier bör snabbt leda till en fördjupad
samverkan på de rent administrativa områdena i forsta hand mellan olika statliga
myndigheter på samma ort.
Möjligheterna att öka effektiviteten i
den statliga administrationen på regional
nivå borde också bli väsentligt större om
man kunde påskynda utvecklingen mot en
ökad frihet för kommunerna att själva forma sin förvaltning. (Här förutsätter jag
självfallet att sådana ändrade regler inte
medför en kostnadsövervältring från stat
till kommun.) I rimlig utsträckning måste
man då också acceptera att olika kommuner väljer skilda metoder för att lösa
sina uppgifter.
Väsentliga frågor
I avvakten på att statsmakterna på basis
av bl a länsdemokratikommittens principiella överväganden tar slutlig ställning
till hur vi i Sverige skall ha vår administration på regional nivå borde man ”i det
korta perspektivet” kunna inrikta sig på
följande delfrågor:
l Möjligheterna att till kommunerna
överföra ytterligare uppgifter.
2 Länsstyrelsens dubbla roll som både
221
”regeringens forlängda arm” och ” lä-
nets språkrör” måste starkare markeras.
Det innebär bl a att länsstyrelsen bör få
en generell besvärsrätt i frågor av vä-
sentlig betydelse för länet även när det
gäller de centrala ämbetsverkens beslut.
3 Ökad skyldighet för dc statliga verken
att i sin löpande verksamhet ta regionalpolitiska hänsyn.
4 Utbyggd administrativ samverkan mellan statliga myndigheter på samma ort.
Dessa fyra delområden uppfattar jag
främst som praktiska frågor som bör kunna angripas från i forsta hand administrativa utgångspunkter. Möjligheter bör finnas till rationaliseringar och besparingar.
Samtidigt skulle man få tid till dc mera
djuplodande teoretiska analyser som enligt min uppfattning är oundgängligen
nödvändiga innan man tar ställning till dc
genomgripande frågorna om behovet och
lämpligheten av en mera radikal forändring i rollfördelningen mellan dc olika
samhällsorganen i vårt land.
Administration på regional nivå
I forra numret av Svensk Tidskrift
diskuterades landstingens vara eller icke
vara. Landshövding Svenjohansson berör
delvis samma frågor då han behandlar
fordelningen av arbetsuppgifterna på
regional nivå. Han konstaterar att
skattetrycket nu nått en sådan nivå att vi inte
längre har råd medfyra olika nivåer med
självständig beskattningsrätt. Färre
skattenivåer är nödvändigt även om det skulle
gå ut över den kommunala
beskattningsrätten. Hela rollfårdelningen
mellan de olika samhällsorganen i landet
måste omprövas. En centralfråga är
ämbetsverkens ställning både ifårhållande
till regeringen och till de olika regionala
myndigheterna.
U nder de senaste 20-30 åren har det med
jämna mellanrum flammat upp en tidvis
ganska intensiv diskussion om vem som
skall svara får olika samhällsfunktioner på
regional nivå. I fårsta hand har diskussionen gällt hur uppgifterna skall fårdelas
mellan landstingen och de statliga länsor·
ganen, särskilt länsstyrelserna.
1971-78 var jag landstingsråd i Stockholms läns landsting och är nu sedan
drygt två år landshövding i Västerbottens
län. Mot bakgrund av erfarenheterna från
mitt arbete inom både den Iandstingskommunala och den statliga sektorn skall jag
här göra några reflektioner i anslutning till
debatten om den regionala administrationen i vårt land.
Från flera olika håll har under den senaste tiden framförts krav om att landstingen skall avskaffas. Huvudproblemet i
den debatten är får mig att vi här i landet
nu nått ett sådant skattetryck att vi helt
enkelt inte längre har råd att hålla oss med
fyra olika nivåer med självständig beskatt·
ningsrätt. I praktiken har vi får övrigt fem
skattenivåer. Förutom staten, landstingen,
kommunerna och de kyrkliga församling·
arna har riksskatteverket med sina olika
anvisningar till taxeringsarbetet – t ex när
det gäller värderingen av olika förmåner –
i praktiken kommit att bli en femte beskattningsinstans. Färre skattenivåer –
helst en enda – är enligt min uppfattning
ofrånkomligen nödvändigt om vi skall
undvika total kollaps på skatteområdet
och detta även om det skulle gå ut över
den kommunala beskattningsrätten.
Som ordfårande i 1976 års kommunalekonomiska utredning må det tillåtas mig
att erinra om att vi under partipolitisk
enighet i den utredningen tydligt visade på
vad som under de närmaste åren skulle
hända med den kommunala ekonomin.
Mot denna bakgrund är det fcir mig något
forbryilande med den på vissa håll ganska
nymornade debatten om exempelvis kommunalskattens snabba utveckling under
de senaste åren. Varfår har man låtit åren
gå utan att ta itu med dessa problem?
Rollfördelningen
Inom länsdemokratikommitten arbetar
man f n med olika frågor i samband med
rollfårdelningen mellan landsting och statliga myndigheter på regional nivå. Inom
en snar framtid lär kommitten komma att
publicera ett antal alternativa modeller.
Uppenbart är emellertid att detta är ett
utredningsarbete på lång sikt och att det
kommer att dröja länge innan några mera
väsentliga fårändringar möjligen kan komma att bli genomförda.
Här skall jag inte närmare gå in på dc
långsiktiga frågorna om hur arbetsuppgifterna skall fårdelas mellan våra olika samhällsorgan. Jag vill dock understryka den i
och fcir sig självklara nödvändigheten av
att eventuella fårslag om mera genomgripande fårändringar i arbetsuppgifterna
mellan olika myndigheter i vårt samhälle
måste vara baserade bl a på en genomgå-
ende analys av rollfcirdclningen i hela vårt
samhällssystem. ågon sådan analys har
– trots många års utredande – mig veterligen aldrig presenterats.
219
En av de centrala frågorna i detta utredningsarbete måste bli dc centrala ämbetsverkens ställning både i fårhållande till
regeringen och i fårhållande till de olika
regionala myndigheterna. Även om det
kanske kan uppfattas som ”att svära i kyrkan” vill jag ändå ifrågasätta om man kan
driva kravet på ämbetsverkens självständighet gentemot regeringen hur långt som
helst. I vårt statsskick måste det finnas
garantier fcir att statsmakternas övergripande politiska värderingar snabbt skall
kunna slå igenom även i de centrala ämbetsverkens löpande verksamhet och detta
trots att kanske en eller annan generaldirektör kan ha en från regeringen avvikande åsikt. Ett visst mått av ”ministerstyre” torde därfår vara ofrånkomligt.
Bör man då i avvaktan på länsdemokratikommittens överväganden låta administrationen på regional nivå i stort sett fårbli oförändrad? Nej, enligt min mening
finns det all anledning att skyndsamt se
över i fårsta hand rollfårdelningen mellan
olika regionala myndigheter inom den
statliga sektorn. Ett huvudproblem i detta
arbete blir utan tvivel det fårhållandet att
den statliga administrationen i vårt land i
så hög grad är grupperad kring våra centrala ämbetsverk. Detta präglar i hög grad
också den statliga administrationen på
både regional och lokal nivå. Icke sällan
leder detta till revirtänkande och därmed
sammanhängande effektivitctsbristcr.
Ett utryck fcir denna relativt hårda sektorisering av vårt samhälle är exempelvis
det faktum att en länsstyrelse inte ens har
formell rätt att anfcira besvär hos regering- 220
en om något centralt ämbetsverk skulle
fatta ett beslut som av länsstyrelsen uppfattas som negativt for länet i fråga.
Det talas mycket om att länsstyrelsen
bland mycket annat skall vara ”språkrör”
for länets innevånare. Skall länsstyrelsen
effektivt kunna fullgöra denna roll, är det
ett minimikrav att länsstyrelsen som så-
dan också får generell rätt att genom formella besvär bringa enskilda ämbetsverks
beslut under regeringens prövning. Någon
sådan rätt existerar inte i dag. Jag är visserligen väl medveten om att mitt förslag
strider mot förvaltningsprincipen att statliga myndigheter inte får anföra besvär
över varandras beslut men ett undantag
från den regeln borde i detta sammanhang
vara i hög grad godtagbart om man menar
något allvar med talet om en ökad decentralisering.
Tag regionalpolitiska hänsyn
Särskilt när det gäller att i olika förvaltningsbeslut ta regionalpolitiska hänsyn
märker man tydligt konflikten mellan ämbetsverkens sektorsintressen och länens
behov av övergripande samhällsbedömningar. Människorna ute i länen har svårt
att forstå att staten när den uppträder i
skepnad av ett affärsdrivande verk tillämpar målsättningar som är helt i konflikt
med den övergripande regionalpolitiken.
En nedläggning av en vägstation eller en
fyrplats kan i och for sig vara motiverad
om man ser problemet från det enskilda
verkets utgångspunkter. Ur en vidare synvinkel är den likväl oacceptabel. Åtgärden
kan exempelvis medfora att sysselsättningstillfållen försvinner.
Vad som for verket i fråga uppfattas
som en besparing kan i praktiken för staten totalt sett – genom nödvändigheten a\’
arbetsmarknadspolitiska åtgärder for att
motverka forlusten av arbetstillfållen –
komma att innebära stora merkostnader.
Inom ramen for den allmänna sysselsättningspolitiken borde de affärsdrivande
verken ha möjligheter att utan att frångå
sitt allmänna lönsamhetsansvar också
köpa särskilda ” regionalpolitiska tjänster”.
Det system som tillämpas i fråga om SJ
och de olönsamma bandelarna borde rimligen kunna användas på väsentligt fler
områden. En sådan kombination av allmän samhällsservice och regionalpolitiska
insatser bör ha goda forutsättningar att bli
en effektiv form av sysselsättningspolitik.
Samverkan mellan myndigheterna
En relativt enkel åtgärd när det gäller att
åstadkomma bättre samverkan mellan olika statliga myndigheter på regional nivå
vore vidare att etablera en väsentligt utökad samverkan på det rent administrativa planet. För närvarande har t ex som
regel varje myndighet sin egen personaloch ekonomiadministration. s tatskontoret
har börjat studera dessa problem och dessa studier bör snabbt leda till en fördjupad
samverkan på de rent administrativa områdena i forsta hand mellan olika statliga
myndigheter på samma ort.
Möjligheterna att öka effektiviteten i
den statliga administrationen på regional
nivå borde också bli väsentligt större om
man kunde påskynda utvecklingen mot en
ökad frihet för kommunerna att själva forma sin förvaltning. (Här förutsätter jag
självfallet att sådana ändrade regler inte
medför en kostnadsövervältring från stat
till kommun.) I rimlig utsträckning måste
man då också acceptera att olika kommuner väljer skilda metoder för att lösa
sina uppgifter.
Väsentliga frågor
I avvakten på att statsmakterna på basis
av bl a länsdemokratikommittens principiella överväganden tar slutlig ställning
till hur vi i Sverige skall ha vår administration på regional nivå borde man ”i det
korta perspektivet” kunna inrikta sig på
följande delfrågor:
l Möjligheterna att till kommunerna
överföra ytterligare uppgifter.
2 Länsstyrelsens dubbla roll som både
221
”regeringens forlängda arm” och ” lä-
nets språkrör” måste starkare markeras.
Det innebär bl a att länsstyrelsen bör få
en generell besvärsrätt i frågor av vä-
sentlig betydelse för länet även när det
gäller de centrala ämbetsverkens beslut.
3 Ökad skyldighet för dc statliga verken
att i sin löpande verksamhet ta regionalpolitiska hänsyn.
4 Utbyggd administrativ samverkan mellan statliga myndigheter på samma ort.
Dessa fyra delområden uppfattar jag
främst som praktiska frågor som bör kunna angripas från i forsta hand administrativa utgångspunkter. Möjligheter bör finnas till rationaliseringar och besparingar.
Samtidigt skulle man få tid till dc mera
djuplodande teoretiska analyser som enligt min uppfattning är oundgängligen
nödvändiga innan man tar ställning till dc
genomgripande frågorna om behovet och
lämpligheten av en mera radikal forändring i rollfördelningen mellan dc olika
samhällsorganen i vårt land.