Bertil Östergren; Byråkratier och besparingar
1980
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
BERTIL ÖSTERGREN:
Byråkratier och besparingar
Den politiskt-byråkratiska styrningen i offentlig
verksamhet utgör genom resursslöseri och
ineffektivitet en av de viktigaste
välståndsminskandeJaktorerna konslaterar
ledarskribenten i Svenska Dagbladet, Bertil
Östergren. Han analyserar hur denna styrning
egentligenfungerar och pekar på en radfaktorer
som skulle kunna forbättra den aktuella
situationen. Inför sådana stimulanser att
byråkratierna blir intresserade av all bekämpa
resursslöseri och ineffektivitet, uppmanar han.
I diskussionen om sparprogram för statliga och
kommunala utgifter brukar det hävdas att de
ekonomiska vinsterna av beskärningar al”
själva förvaltningsapparaten blir mycket små.
För den statliga sektorns del påpekas att de
statliga konsumtionsutgifterna (löner m m) är
avsevärt mycket mindre än statens inkomstöverföringar till enskilda, kommuner och företag. Och den statliga konsumtionen innefattar
dessutom åtskilligt som – i huvudsak – inte är
förvaltning i egentlig mening: rättsväsen, forsvar, högre utbildning och forskning etc.
När det gäller primärkommuner och landsting är emellertid kostnader för offentlig konsumtion helt dominerande. Men det är inte
egentlig byråkrati som representerar de tyngsta
posterna utan sjukvård och skola.
Byråkrati och slöseri
Huvudtesen i denna artikel är att åtgärder får
att dels minska, dels effektivisera och dels begränsa inflytandet för de statliga och kommunala förvaltningsapparaterna måste ha en central plats i besparingsaktionerna.
För det första uppstår härigenom direkta
kostnads- och effektivitetsvinster. Men långt
viktigare är de indirekta effekterna.
Det är nämligen, för det andra, i hög grad
byråkratierna som driver upp kostnaderna –
eller hjälper politikerna att driva upp kostnaderna på de konsumtions- och
transfereringsområden som ligger inom de olika byråkratiernas förvaltningsansvar.
För det tredje är den interna effektiviteten i
statliga och kommunala förvaltningar ofta
oförsvarbart låg. Detta måste ha en effektivitetsnedsättande effekt även på de områden över
vilka förvaltningarna utövar inflytande.
Från Weber till Warwick
Bilden av ett byråkratiskt system som en ideal
modell för styrning av verksamheter har främst
kapats av den tyske samhällsforskaren !\lax
\\’eber (1864-1920). Det är inte möjligt att
inom ramen av denna artikel redovisa hans
definitioner av ett byråkratiskt system. Det
framställdes som ett nära nog perfekt instrument for att genomfora politiska viljevitringar i
ett komplicerat samhälle.
Den statsvetenskapliga forskningen har i
stort sett foljt Webers modell av byråkratin
som ett idealt, oberoende system fOr att effektivt forverkliga politiska syften. statsvetenskapen har därigenom gett oss en alltför formalistisk och orealistisk bild av hur den politisktbyråkratiska styrningen av samhället egentli- 1\en fungerar.
En tidig pionjär för ett annat synsätt \·ar den
tysk-amerikanske socialpsykologen Kurt
Lewin. (Se framfOr allt det postuma arbetet
Field Theory in Social Science, New York
1951.) Han analyserade forändringsprocesser
som en dynamisk kamp mellan olika intressebestämda grupperingar (”sociala system” ) där
styrkefcirhållandena och inte rationaliteten bestämde utgången.
Det är fruktbart att studera bYråkratier i \·id
mening- alltså inte bara forvallningsorganisationer i trängre betydelse – som sinsemellan
konkurrerande intressegrupper som inte bara
är styrda utan i hög grad styrande.
Ett modernt arbete med en sådan infallsvinkel är den amerikanske sociologen Donald P
\\’arwicks studie av det amerikanska utrikesdepartementet. (l\ Theory of Public Bureaucracy:
Politics, Personality and Organization in the
State Department, Cambridge Mass 1975.)
325
Warwicks forskning gällde ett forsök att skä-
ra ner, förenkla och reorganisera verksamhet
och organisation i US/\:s UD. Resultatet blev
att det inte gick att rå på byråkratin. Reformen
genomfördes visserligen men sedan återställdes
i stort sett de tidigare rådande fcirhållandena.
slutsatsen ble\· att överordnade instanser har
begränsade möjligheter att genom direkt styrning påverka byråkratierna. De lever som sociala system sina egna liv och styr i långa stycken
inte bara sig själva utan också de överordnade
instanserna.
Vad har det tex blivit for resultat a\· den
forsta Fälldin-regeringens fyra byråkratiutredningar?
Politisk-byråkratisk styrning
Nedan skall redO\·isas ett antal styrprinciper
som enligt min mening kännetecknar svensk
politik och offentlig förvaltning. Dessa principer skapar ekonomiskt slöseri och inefli~kti\·i?-
tet genom att de utgör foga \·erklighetsanpassade abstraktioner.
l Rationalitetsprinripm. Den bygger på att en
viljeakt skall överföras från beslutsled till wrkställighetsled på ett rationellt sätt, d\·s att besluten skall få avsedda eHekter.
Men eftersom verkställighetsleden består av
sociala system som styrs av egna ambitioner i
fråga om egen överlevnad, vältard och expansion, så fungerar inte rationaliteten så som forutsatts.
2 Komponentprincipen. Offentlig politik och för- \·altning präglas av isolerade beslut i frågor
som es isolerat. ”Det är som om något slai\S
abstrakt utrvmme blivit fyllt till brädden med
komponenter och komponentsystem , \·ar for sig
326
alldeles rationella, men sammantagna nu befintliga i allsköns oväntad friktion med varandra.” (Torsten Hägerstrand i Människan i tekniksamhället, Stockholm 1977.)
Den här berörda företeelsen leder genom sin
brist på helhetssyn dels till överexpansion och
dels till ineffektivitet.
3 Reformstrategiprincipen. Dess operativa tilllämpning innebär att påstådda – och i allmänhet av den offentliga sektorns politiker och byråkratier själva formulerade – . problem angrips i offentliga utredningar som remissbehandlas och som sedan leder till ställningstaganden i myndigheter. regering och riksdag.
Denna princip bygger på att politisk verksamhet främst går ut på att genom reformer
spendera mer pengar på offentliga insatser. Genom bristen på prioritering mellan olika behov
leder detta ofelbart till resursslöseri. Ineffektivitet uppstår också genom att processens långa
utsträckning i tiden medfOr att gamla och ofta
överspelade problem löses genom inaktuella åtgärder.
4 Uniformitetsprincipen. I vårt land är det tradition att problem skall lösas på ett enhetligt
sätt. Genom att experiment sällan används
som en väg att söka den ekonomiskt-politiskt
bästa lösningen, uppstår ineffektivitet.
5 Orderstyrningsprincipen. Den centrala politiska och administrativa styrningen präglas av
en orealistisk övertro på formella organ och
detaljregler. Genom att underlydande byråkratiers verkliga natur och deras möjligheter att
undandra sig eller förändra order uppifrån negligeras, blir styrningen missledande och ineffektiv.
6 Additionsprincipen. Ur budgetsynpunkt har
den offentliga styrningen hittills främst kännetecknats av ett vaktslående om de_n befintliga
verksamhetsstrukturen och anslagsnivån samt
en utbyggnad genom marginella anslagsökningar. Denna additiva planering hindrar
omprövning av existerande verksamheter och
innebär alltså att resursslöseri och ineffektivitet
satts i system.
7 Aktivitetsprincipen. Den innebär att man i sa
hög grad inriktar sig på att styra verksamhetens utformning att man förlorar ur sikte de
mål som verksamheten är till för och alltför litet
intresserar sig för de resultat som verksamheten borde leda till. Warwick har uttryckt saken
så att den offentlige tjänstemannen inte kan
vara säker på vad han egentligen har producerat eller hur bra hans produkt är men att han
däremot kan vara säker på att han har gjort det
på rätt sätt!
Finns några vägar ut?
Innebörden av den kritik som här framförts är
naturligtvis i sak mycket bister: den politisktbyråkratiska styrningen i offentlig verksamhet
utgör genom resursslöseri och ineffektivitet en
av de viktigaste välståndsminskande faktorerna.
Går det att komma ut ur denna situation?
För det första är det nödvändigt att åstadkomma bättre insikt i hur den politiskt-byrå-
kratiska styrningen egentligen fungerar.
Det är vidare nödvändigt att förändra hyrå-
kradernas position och de faktorer som bestämmer deras aktivitet. Det gäller att införa sådana
stimulanser att byråkratierna blir starkt intresserade av att bekämpa resursslöseri och ineffektivitet.
Väsentligt är att i högre grad införa mark- 327
nadsstyrning inom den offentliga sektorn. Ge- Under alla omständigheter är det nödvännom att utnyttja prisbildningsmekanismen och digt att bryta med den typ av politiskt-byråkrakonsumenternas fria val mellan olika preferen- tisk styrning som lett fram till den nuvarande
ser kan de statliga och kommunala tjänsterna situationen på den statliga och kommunala
ge mer välfärd i förhållande till kostnaderna. sektorn. u erkänns ju allmänt att den situaOetta förutsätter naturligtvis att inkomstsvaga tionen är ohållbar; alltså måste de mekanismer
grupper stödjes genom direkta inkomstsubven- som lett fram till den underkännas.
tioner (t ex av typen negativ inkomstskatt) i
stäliN för genom subventioner av varor och
tiänster.
Byråkratier och besparingar
Den politiskt-byråkratiska styrningen i offentlig
verksamhet utgör genom resursslöseri och
ineffektivitet en av de viktigaste
välståndsminskandeJaktorerna konslaterar
ledarskribenten i Svenska Dagbladet, Bertil
Östergren. Han analyserar hur denna styrning
egentligenfungerar och pekar på en radfaktorer
som skulle kunna forbättra den aktuella
situationen. Inför sådana stimulanser att
byråkratierna blir intresserade av all bekämpa
resursslöseri och ineffektivitet, uppmanar han.
I diskussionen om sparprogram för statliga och
kommunala utgifter brukar det hävdas att de
ekonomiska vinsterna av beskärningar al”
själva förvaltningsapparaten blir mycket små.
För den statliga sektorns del påpekas att de
statliga konsumtionsutgifterna (löner m m) är
avsevärt mycket mindre än statens inkomstöverföringar till enskilda, kommuner och företag. Och den statliga konsumtionen innefattar
dessutom åtskilligt som – i huvudsak – inte är
förvaltning i egentlig mening: rättsväsen, forsvar, högre utbildning och forskning etc.
När det gäller primärkommuner och landsting är emellertid kostnader för offentlig konsumtion helt dominerande. Men det är inte
egentlig byråkrati som representerar de tyngsta
posterna utan sjukvård och skola.
Byråkrati och slöseri
Huvudtesen i denna artikel är att åtgärder får
att dels minska, dels effektivisera och dels begränsa inflytandet för de statliga och kommunala förvaltningsapparaterna måste ha en central plats i besparingsaktionerna.
För det första uppstår härigenom direkta
kostnads- och effektivitetsvinster. Men långt
viktigare är de indirekta effekterna.
Det är nämligen, för det andra, i hög grad
byråkratierna som driver upp kostnaderna –
eller hjälper politikerna att driva upp kostnaderna på de konsumtions- och
transfereringsområden som ligger inom de olika byråkratiernas förvaltningsansvar.
För det tredje är den interna effektiviteten i
statliga och kommunala förvaltningar ofta
oförsvarbart låg. Detta måste ha en effektivitetsnedsättande effekt även på de områden över
vilka förvaltningarna utövar inflytande.
Från Weber till Warwick
Bilden av ett byråkratiskt system som en ideal
modell för styrning av verksamheter har främst
kapats av den tyske samhällsforskaren !\lax
\\’eber (1864-1920). Det är inte möjligt att
inom ramen av denna artikel redovisa hans
definitioner av ett byråkratiskt system. Det
framställdes som ett nära nog perfekt instrument for att genomfora politiska viljevitringar i
ett komplicerat samhälle.
Den statsvetenskapliga forskningen har i
stort sett foljt Webers modell av byråkratin
som ett idealt, oberoende system fOr att effektivt forverkliga politiska syften. statsvetenskapen har därigenom gett oss en alltför formalistisk och orealistisk bild av hur den politisktbyråkratiska styrningen av samhället egentli- 1\en fungerar.
En tidig pionjär för ett annat synsätt \·ar den
tysk-amerikanske socialpsykologen Kurt
Lewin. (Se framfOr allt det postuma arbetet
Field Theory in Social Science, New York
1951.) Han analyserade forändringsprocesser
som en dynamisk kamp mellan olika intressebestämda grupperingar (”sociala system” ) där
styrkefcirhållandena och inte rationaliteten bestämde utgången.
Det är fruktbart att studera bYråkratier i \·id
mening- alltså inte bara forvallningsorganisationer i trängre betydelse – som sinsemellan
konkurrerande intressegrupper som inte bara
är styrda utan i hög grad styrande.
Ett modernt arbete med en sådan infallsvinkel är den amerikanske sociologen Donald P
\\’arwicks studie av det amerikanska utrikesdepartementet. (l\ Theory of Public Bureaucracy:
Politics, Personality and Organization in the
State Department, Cambridge Mass 1975.)
325
Warwicks forskning gällde ett forsök att skä-
ra ner, förenkla och reorganisera verksamhet
och organisation i US/\:s UD. Resultatet blev
att det inte gick att rå på byråkratin. Reformen
genomfördes visserligen men sedan återställdes
i stort sett de tidigare rådande fcirhållandena.
slutsatsen ble\· att överordnade instanser har
begränsade möjligheter att genom direkt styrning påverka byråkratierna. De lever som sociala system sina egna liv och styr i långa stycken
inte bara sig själva utan också de överordnade
instanserna.
Vad har det tex blivit for resultat a\· den
forsta Fälldin-regeringens fyra byråkratiutredningar?
Politisk-byråkratisk styrning
Nedan skall redO\·isas ett antal styrprinciper
som enligt min mening kännetecknar svensk
politik och offentlig förvaltning. Dessa principer skapar ekonomiskt slöseri och inefli~kti\·i?-
tet genom att de utgör foga \·erklighetsanpassade abstraktioner.
l Rationalitetsprinripm. Den bygger på att en
viljeakt skall överföras från beslutsled till wrkställighetsled på ett rationellt sätt, d\·s att besluten skall få avsedda eHekter.
Men eftersom verkställighetsleden består av
sociala system som styrs av egna ambitioner i
fråga om egen överlevnad, vältard och expansion, så fungerar inte rationaliteten så som forutsatts.
2 Komponentprincipen. Offentlig politik och för- \·altning präglas av isolerade beslut i frågor
som es isolerat. ”Det är som om något slai\S
abstrakt utrvmme blivit fyllt till brädden med
komponenter och komponentsystem , \·ar for sig
326
alldeles rationella, men sammantagna nu befintliga i allsköns oväntad friktion med varandra.” (Torsten Hägerstrand i Människan i tekniksamhället, Stockholm 1977.)
Den här berörda företeelsen leder genom sin
brist på helhetssyn dels till överexpansion och
dels till ineffektivitet.
3 Reformstrategiprincipen. Dess operativa tilllämpning innebär att påstådda – och i allmänhet av den offentliga sektorns politiker och byråkratier själva formulerade – . problem angrips i offentliga utredningar som remissbehandlas och som sedan leder till ställningstaganden i myndigheter. regering och riksdag.
Denna princip bygger på att politisk verksamhet främst går ut på att genom reformer
spendera mer pengar på offentliga insatser. Genom bristen på prioritering mellan olika behov
leder detta ofelbart till resursslöseri. Ineffektivitet uppstår också genom att processens långa
utsträckning i tiden medfOr att gamla och ofta
överspelade problem löses genom inaktuella åtgärder.
4 Uniformitetsprincipen. I vårt land är det tradition att problem skall lösas på ett enhetligt
sätt. Genom att experiment sällan används
som en väg att söka den ekonomiskt-politiskt
bästa lösningen, uppstår ineffektivitet.
5 Orderstyrningsprincipen. Den centrala politiska och administrativa styrningen präglas av
en orealistisk övertro på formella organ och
detaljregler. Genom att underlydande byråkratiers verkliga natur och deras möjligheter att
undandra sig eller förändra order uppifrån negligeras, blir styrningen missledande och ineffektiv.
6 Additionsprincipen. Ur budgetsynpunkt har
den offentliga styrningen hittills främst kännetecknats av ett vaktslående om de_n befintliga
verksamhetsstrukturen och anslagsnivån samt
en utbyggnad genom marginella anslagsökningar. Denna additiva planering hindrar
omprövning av existerande verksamheter och
innebär alltså att resursslöseri och ineffektivitet
satts i system.
7 Aktivitetsprincipen. Den innebär att man i sa
hög grad inriktar sig på att styra verksamhetens utformning att man förlorar ur sikte de
mål som verksamheten är till för och alltför litet
intresserar sig för de resultat som verksamheten borde leda till. Warwick har uttryckt saken
så att den offentlige tjänstemannen inte kan
vara säker på vad han egentligen har producerat eller hur bra hans produkt är men att han
däremot kan vara säker på att han har gjort det
på rätt sätt!
Finns några vägar ut?
Innebörden av den kritik som här framförts är
naturligtvis i sak mycket bister: den politisktbyråkratiska styrningen i offentlig verksamhet
utgör genom resursslöseri och ineffektivitet en
av de viktigaste välståndsminskande faktorerna.
Går det att komma ut ur denna situation?
För det första är det nödvändigt att åstadkomma bättre insikt i hur den politiskt-byrå-
kratiska styrningen egentligen fungerar.
Det är vidare nödvändigt att förändra hyrå-
kradernas position och de faktorer som bestämmer deras aktivitet. Det gäller att införa sådana
stimulanser att byråkratierna blir starkt intresserade av att bekämpa resursslöseri och ineffektivitet.
Väsentligt är att i högre grad införa mark- 327
nadsstyrning inom den offentliga sektorn. Ge- Under alla omständigheter är det nödvännom att utnyttja prisbildningsmekanismen och digt att bryta med den typ av politiskt-byråkrakonsumenternas fria val mellan olika preferen- tisk styrning som lett fram till den nuvarande
ser kan de statliga och kommunala tjänsterna situationen på den statliga och kommunala
ge mer välfärd i förhållande till kostnaderna. sektorn. u erkänns ju allmänt att den situaOetta förutsätter naturligtvis att inkomstsvaga tionen är ohållbar; alltså måste de mekanismer
grupper stödjes genom direkta inkomstsubven- som lett fram till den underkännas.
tioner (t ex av typen negativ inkomstskatt) i
stäliN för genom subventioner av varor och
tiänster.