Per Dahlberg; Regeringsarbetets nya organisation

PER DAHLBERG:
Regeringsarbetets nya organisation
Efter regeringsskiftet i j}ol genomfördes
en viss omorganisation av regeringsarbetet. statsrådsberedningens personalresurser och inflytande utökades. En
inre ledningsgrupp bestående av statsministern, dennes ställföreträdare och
fyra statssekreterare bildades. Systemet
garanterar dock inte att regeringschefen
kommer i närmare kontakt med de konkreta frågorna. Förre kanslichefen hos
riksdagens revisorer, Per Dahlberg,
granskar här den nya organisationen av
regeringens arbete och omfördelningen
av departementets arbetsguppgifter. Civildepartementet har fått hand om
många uppgifter som inte har något gemensamt, skriver författaren. Hanförespråkar även inrättandet av särskilda
departement för frågor om energihushållning respektive forskning och samhällsplanering.
I en artikel i denna tidskrift för några år
sedan (nr 5-6/1977) tog jag upp frågan
om regeringsarbetets organisation till ingående behandling. l artikeln föreslogs
att ett inre kabinett skulle bildas, att detta s k ministerråd skulle bestå, förutom
av statsministern, av företrädare för de
fem breda ämnesområden som regeringsärendena kan sammanföras till och
att departementsindelningen skulle ändras enligt funktionella grunder.
Artikeln gav inte upphov till någon debatt, och inte heller togs vare sig av den
dåvarande trepartiregeringen eller av
dess borgerligt präglade efterföljare nå-
got initiativ i frågan. Efter regeringsskiftet i fjol höstas har dock, i nära överensstämmelse med uttalanden som gjordes
från socialdemokratiskt håll redan under
valrörelsen, formerna för regeringsarbetet setts över och konkreta förändringar
steg för steg genomförts.
För allmänheten torde förändringarna
vara kända genom de referat som har
flutit in i dagspressen, och någon ytterligare redogörelse av samma slag skall
inte lämnas här. Däremot skall ett försök
till analys av den nya ordningen göras,
med särskild hänsyn tagen till dess sakliga effekter och organisatoriska ändamålsenlighet. Därvid är att märka att bedömningen av de förändringar som gäller
departementsindelningen och regeringsärendenas administrativa gruppering i
övrigt grundar sig på rådande förhållanden, dvs de faktiska arbetsuppgifter som
ankom~er på departementen till följd av
den förda regeringspolitiken. Den möjlighet till förenklingar som skulle föreligga vid en annan politik, syftande till en
minskning av det statliga inflytandet, behandlas alltså inte lika litet som den stör- 396
re flexibilitet och specialisering i departementsindelningen som skulle kunna
nås genom systemet med ett inre kabinett.
En inre ledningsgrupp
Den nu valda modellen för regeringsarbetets organisation bygger av allt att
döma på uppfattningen, att statsrådsberedningens inflytande måste utökas om
statsministerns ledning av den samlade
verksamheten skall kunna säkras. I enlighet härmed har beredningen tillförts
nya personalresurser av betydande omfattning. Jämsides härmed har en inre
ledningsgrupp bildats, bestående av
statsministern, dennes ställföreträdare
och fyra statssekreterare. En väsentlig
uppgift för den under gruppen lydande
personalen är att övervaka departementens löpande arbete.
De yttre förutsättningarna för en kraftig förstärkning av statsministerns maktställning är därmed givna. Anordningen
som sådan garanterar dock inte att regeringschefen kommer i närmare kontakt
med de konkreta frågor som sammantagna ger regeringspolitiken dess sakliga
innehåll. Ledningsgruppen är ett organ
för toppstyrning, med underordnade
tjänstemän som informationskanaler
och kontrollinstrument. Den utgör inte,
på samma sätt som ett ministerråd, en
allsidigt sammansatt mellaninstans för
överläggningar och rådslag mellan ansvariga företrädare för de olika huvudenheter som regeringens vidsträckta
verksamhetsområde kan indelas i. Vill
statsministern gå utanför ledningsgrup-.
pens trånga krets för en mera allmän debatt, har han alltjämt enbart ett forum att
vända sig till, nämligen den månghövdade regeringen med dess 18 föredragande statsråd. Möjligheten för statsministern att utan ett omständligt förfarande
inhämta upplysningar om tillståndet
inom regeringskansliets skilda grenar
förblir av samma skäl begränsad. Vad
han i första hand har att ta fasta på är
utsagor och omdömen från de övervakande tjänstemännens sida.
Det kan samtidigt sättas i fråga om inte
den starkt centraliserade styrapparat
som har byggts in i statsrådsberedningen
måste skapa en känsla av avstånd till den
politiska maktens hjärtpunkt hos de enskilda statsråden och i långt högre grad
än vid ett system med ett inre kabinett
bibringa dessa ett intryck av att vara regeringsledamöter av lägre dignitet. I
samma riktning måste avgränsningen av
de principiella framtidsbedömningarna
från det konkreta departementsarbetet
verka.
Departementens arbetsuppgifter
Om således statsrådsberedningens nya
ställning och arbetssätt ger anledning till
kritiska kommentarer, gäller detsamma
om de förändringar som har vidtagits i
fördelningen av ärenden mellan departementen och mellan de föredragande
statsråden. I en del fall har dock omläggningen även positiva drag.
Beslutet att återupprätta finansdepartementet måste sålunda anses vara riktigt. När departementet delades upp pl
ett ekonomi- och ett budgetdepartement
vid regeringsskiftet år 1976, anslöt s~
denna åtgärd åtminstone skenbart till ea
bland fackekonomer framförd tanke, att
den ekonomiska politiken skulle kunna
effektiviseras om det inom regeringskansliet bildades en instans med uppgift
att koncentrera sig på utformningen av
de allmänna riktlinjerna för denna politik. Till den teoretiska modellen hörde
vidare att de sålunda uppdragna riktlinjerna skulle följas i det löpande budgetarbetet. Ekonomidepartementet blev dock
inte i stånd att fullgöra en sådan uppgift,
vilket framför allt berodde på att några
garantier för att dess intentioner verkligen omsattes i praktiskt handlande inte
skapades. Grunden för dess existens var
därmed undergrävd i sak redan i begynnelsestadiet, och det ter sig därför naturligt att det departementala ansvaret såväl
för den ekonomiska långtidsplaneringen
som för utformningen av den statliga ettårsbudgeten har förts samman på nytt.
Att de senast inom budgetdepartementets personalenheter handlagda ärenden
som rör grunderna för den statliga förvaltningsorganisationen i vid mening
samtidigt har skilts ut som en självständig grupp får likaledes betecknas som en
fornuftig åtgärd. På grund av statsförvaltningens starka tillväxt och alltmer
komplicerade natur har det i själva verket sedan länge förelegat ett behov av ett
särskilt administrationsdepartement, inriktat på att fortlöpande följa utvecklingen inom denna tunga samhällssektor och
att ta initiativet till erforderliga förenklingar och rationaliseringar. Genom tillkomsten av det nya civildepartementet
har förutsättningar härför skapats. Dock
måste man ställa sig kritisk mot den mall
som har tillämpats vid bestämningen av
departementets kompetensområde. Dit
har nämligen förts inte bara nyssnämnda
ärenden utan också ärenden som gäller
397
länsstyrelserna, den kommunala förvaltningen och den kyrkliga verksamheten.
Det sakliga sambandet dem emellan är
ytterst svårt, för att inte säga omöjligt att
skönja.
En organisatorisk hybrid
En genomgång av civildepartementets
arbetsuppgifter visar också att dc delar
av departementet som härrör från det
tidigare kommundepartementet har en
betydligt starkare ämnesanknytning till
andra departement än till dc delar som
ingick i budgetdepartementet.
Ett exempel härpå skall anföras .
Utöver några smärre enheter omfattar
länsstyrelserna två huvuuavdclningar,
en skatteavdelning och en planeringsavdelning. skatteavdelningarna har, såsom
redan namnet anger, naturliga beröringspunkter med sådana myndigheter som
riksskatteverket, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna, alltså myndigheter inom finansdepartementets kompetensområde . Planeringsavdelningarna i sin tur har en nära
förbindelse i sak med de centrala myndigheter som sysslar med samhiillsplanering i vid mening, alltså myndigheter
inom företrädesvis bostadsdepartementets kompetensområde. Detsamma gäller
fö om kommunerna. l intetdera falkt fö-
reter länsstyrelserna i fri1ga om vcrk:-.amhetsinriktning och praktiskt förvaltning~?-
arbete några likheter med dc myndigheter som har att svara för löndörhandlingar, pensionsutbetalningar, lokall’ör:-.öljning, administrativ utveckling o~.:h liknande inom statsförvaltningen, allha dc
för civildepartemcntcb kompctcn-.-
område mest karaktcri~ti-.ka myndigheterna.
39!l
Av det sagda följer att de ärenden som
rör länsstyrelsernas och kommunernas
verksamhet inte naturligt hör hemma i
ett departement med tyngdpunkten lagd
på frågor om den statliga administrationens grundvillkor. Med lika stor rätt kan
detta sägas om de kyrkliga ärendena.
När därför civildepartementet har kommit att omspänna alla nu nämnda typer
av ärenden, har det blivit en organisatorisk hybrid som inte svarar mot kravet
på konsekvens och sammanhang i det
departementala systemet.
Samhällsplaneringen
Spridningen på olika huvudmän inom regeringskansliet är f ö påfallande just när
det gäller ärenden som har samband med
samhällsplaneringen. Inte mindre än fyra
departement har ansvar för handläggningen av dessa ärenden, med den fördelning som framgår av följande sammanställning.
Jordbruksdepartementet: miljöskydd
och naturvård.
Bostadsdepartementet: planläggning av
markanvändning och bebyggelse, byggnadsväsendet, bostadsförsörjning.
Industridepartementet: regionalpolitiska
åtgärder och lokaliseringssamråd.
Civildepartementet: rikets administrativa indelning, länsstyrelserna, kommunerna.
Det är svårt att förstå varför man inte
vid fjolårets departementsreform förde
samman handläggningen av alla dessa
närbesläktade ärenden under en gemensam huvudman i ett inrikesdepartement
och di.inned undanröjde den organisatoriska oreda som nu härskar på området.
En speciell fråga i sammanhanget gäller energihushållningen. Utformningen
av energipolitiken påverkar starkt dea
yttre miljön men berör samtidigt fle11
andra samhällsområden. Inom regeringskansliet har hithörande ärenden olika hu·
vudmän, till vilka i första hand industridepartementet hör. Inom detta departe·
ment råder numera den ordningen, att ett
särskilt statsråd har att exklusivt svall
för ärenden som avser energiforskning.
energiförsörjning och energianvändnina
m m. Såsom nyss är nämnt ankommer
det emellertid på flera departement att ta
befattning med ärenden som kan hänfö-
ras till energihushållningen; både jordbruksdepartementet och bostadsdepar·
tementet har var sin del av ansvaret
Med hänsyn till frågans betydelse hade
det varit mest ändamålsenligt om samordningen blivit fullständig, med resultat
att ett fristående energidepartemeDI
hade inrättats.
Utbildning och forskning
l grova drag och med en viss förenkling!
ordvalet kan utbildningsdepartementet
sägas omspänna tre från varandra mer
eller mindre starkt avgränsade ämnesområden, avseende kultUifrågor, sk~
frågor och forskningsfrågor (inklusive
frågor om högre utbildning). Någon organisatorisk förändring härutinnan lw
departementsreformen inte medfÖll
Däremot har ansvaret för handläggnirt
en av nu nämnda frågor inom regeringa
fördelats på ett sätt som ter sig mycket
förbryllande.
Inte mindre än tre statsråd har tilk»
lats uppgifter i sammanhanget. Sålunda
skall statsministerns ställföreträdare,
som ju har sin plats i statsrådsberedningen, svara för samordningen av forskningsfrågorna, speciellt i den utsträckning som dessa har anknytning till forskningsråden. Han har även övertagit posten som ordförande i forskningsberedningen. Departementschefen skall dock
svara för frågor om anslag till forskningsråden och därutöver handlägga dels övriga frågor om forskning och högskoleutbildning, dels frågor om gymnasieskolan. Ett särskilt statsråd slutligen skall
inom departementet svara för frågor om
grundskolan och om kulturella angelä-
genheter.
Utbildningsdepartementet har vidare
tilldelats tre statssekreterare. De huvudgrupper av ärenden som dessa tjänstemän, statsrådens närmaste medarbetare,
har att ta befattning med är dock avgränsade på ett annat sätt än berörda statsråds ansvarsområden. De omfattar så-
lunda kultur, utbildning (grundskola,
gymnasieskola och högskola) och forskning. En av statssekreterarna tjänstgör
även i statsrådsberedningen.
Det sätt på vilket utbildningsdepartementets ärenden sålunda fördelats mellan olika statsråd har fått till följd, att det
naturliga samband som råder mellan
ungdomsskolans skilda stadier har brutits på departemental nivå. Detsamma
gäller om det inbördes förhållandet mellan olika forskningsinstitutioner. Genom
att forskningsråden i ett betydelsefullt
avseende har förts till det område för
vilket statsministerns ställföreträdare är
ansvarig kan de sägas ha fått en särställning i förhållande till universiteten, som i
motsvarande mån har trängts tillbaka.
Till detta kommer så den oklarhet och
den organisatoriska oreda som de var- 399
andra korsande ansvarslinjerna ger upphov till.
Redan före höstens regeringsskifte var
det regel att ansvaret för utbildningsdepartementets ärenden var delat mellan
departementschefen och ett annat statsråd, med hänsyn till typen av handlagda
ärenden vanligen kallat ”skolminister”.
Denna anordning var delvis politiskt betingad, men den berodde även på att departementet har ett mycket vidsträckt
och till sina delar ganska heterogent förvaltningsområde. Flera sakskäl talar
också för att utbildningsdepartementets
tre huvudgrupper av ärenden, nämnda i
det föregående, borde organisatoriskt
skiljas från varandra för att bilda kärnan
i var sitt departement. Detta gäller inte
minst den huvudgrupp som avser högskoleutbildning och vetenskaplig forskning. Det kan erinras om att tanken på
ett självständigt forskningsdepartement
gång efter annan har förts fram under
senare år.
Med hänsyn till det stora intresse för
just forskning som den nya regeringen
säger sig hysa hade det varit naturligt,
om ett sådant departement hade inrättats
i samband med de förändringar av departementsorganisationen som nu har kommit till stånd. Forskningens st~illning
både i allmänhetens ögon och i den politiska beslutsprocessen skulle onekligen
ha stärkts, om den hade rätt en egcn
målsman i regeringen. Då hade pä ctt
enkelt sätt också ett annat problem kunnat lösas, nämligen den brist på ::.amordning och kraftsamling som ~ir föranlcdd
av att ärenden som rör högskokutbildning, vetenskaplig forskning och d~irav
betingat utvecklingsarbete hör hcmma
inte bara i utbildningsdepartcmcnl\.:t
400
utan också i jordbruks- och industridepartementen. Stora effektiviseringsvinster hade här stått att vinna.
Handelsdepartementets avveckling
Avvecklingen av handelsdepartementet
är den mest vittgående av de förändringar på det departementala planet som regeringsskiftet har medfört. Att just detta
departement så radikalt har påverkats
av omläggningen av formerna för regeringsarbetet är inte förvånande med tanke på att dess förvaltningsområde har
erbjudit en mycket brokig anblick. Rent
sakligt finns det inte heller något att anmärka på att frågor som rör utrikeshandeln har förts över till utrikesdepartementet med ett eget statsråd som föredragande. Det kan i sammanhanget erinras om att den administrativa enhet som
sysslar med dessa frågor på visst sätt var
gemensam för handels- och utrikesdepartementen. Lika litet kan med fog nå-
gon invändning resas mot att frågor som
rör det ekonomiska försvaret har övertagits av försvarsdepartementet, en åtgärd
som tvärt om torde vara till gagn för
planläggningen av både den militära och
den civila beredskapen. Att tullverket
har återfått sin plats bland finansdepartementets myndigheter kan också bedö-
mas positivt.
Mera tvivelaktigt ter sig däremot beslutet all finansdepartementet i fortsättningen skall svara även för pris-, konkurrens- och konsumentfrågor. Dessa frågor
har större sakligt samband med den allmiinna näringspolitiken än med den statliga linanspolitiken och borde därför ha
tlyllats över till industridepartementet.
Det hade fö varit Wmpligt om de näringspolitiska frågornas departementala hem·
vist hade prövats i ett större sammanhang än vad vidtagna åtgärder utvisar,
särskilt som jordbruksdepartementet har
ett minst lika heterogent förvaltningsområde som någonsin handelsdepartemen·
tet hade. För att detta organisations·
problem skulle ha kunnat hanteras på ett
rationellt sätt hade dock fordrats, att
självständiga departement för frågor om
energihushållning, om samhällsplanering
och om forskning hade inrättats. Men
härutinnan har i stort sett allt förblivit
vid det gamla.
De särskilt föredragande statsråden
Vad systemet med särskilt föredragande
statsråd i övrigt beträffar är följande för·
tjänt att påpekas.
Av sina borgerliga företrädare har den
socialdemokratiska regeringen övertagit
anordningen med ett särskilt föredragan·
de statsråd för handläggningen av hälsooch sjukvårdsärenden inom socialdepar·
tementet. Det torde få erinras om att
sammanförandel av medicinalstyreben
med socialstyrelsen på sin tid var föranlett av önskemålet om en enhetlig be·
handling av social- och medicinalären·
dena på verksnivå. Att mot den bakgrunden låta den motsatta principen styra ansvarsfördelningen inom statsrådskretsen
på angivet område förefaller föga förnuf·
tigt. Inte heller föreligger i sak något be·
hov av ett särskilt statsräd för beredning
av ärenden som rör invandring och jämställdhet. Båda dessa typer av ärenden
hör naturligt till justitiedepartementets
ämnesområde. Med tanke på att den
statliga företagsamheten utgör en integrerande del av den nuvarande regeringens industripolitik kan lämpligheten av
att ärenden som rör de statsägda företagen har undandragits departementschefens direkta inflytande i industridepartementet likaledes sättas i fråga.
Genomtänkt princip saknas
Den nu gjorda granskningen ger vid handen att den nya organisation för regeringsarbetet som officiellt tillämpas
från årsskiftet företer positiva drag på
några punkter. Samtidigt kan dock konstateras att de problem som sedan länge
har varit skönjbara på hithörande områ-
401
de har förblivit olösta till sina mest vä-
sentliga delar. Detta gäller såväl sättet
för regeringsarbetets ledning som fördelningen av regeringsärendena på departement och föredragande statsråd. Vad
som saknas är en genomtänkt, konsekvent fasthållen princip för de förändringar som har vidtagits. l alltför hög
grad synes personliga hänsynstaganden
och inte rationella överväganden ha styrt
omläggningen. Alltjämt återstår att genomföra den reform som svarar mot sakliga behov och därmed står sig för en
objektiv prövning.