Rolf Englund; Demokratins underskott
1982
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
mokratins underskott
budgetunderskott är enföljd av
sätt att fungera, hävdar
MBuchanan och Richard E
i sin bok Democracy in Deficit.
RolfEnglund diskuterar
slutsatser och betydelse för
förhållanden.
Hur kommer det sig att de flesta västliga
demokratier utmärks av en snabbt växande offentlig sektor och ett snabbt växande underskott i de offentliga finanserna? Beror det bara på den långvariga·
lågkonjunkturen, beror det på att vi har
valt fel personer till regering och riksdag
eller finns det systematiska mekanismer
i den demokratiska processen som gör
att underskotten växer sig allt större?
Det här är frågor som tränger sig på. Ett
intressant försök till svar får man i boken
”Democracy in Deficit, The Political Legacy of Lord Keynes” av James M Buchanan och Richard E Wagner. Som
framgår av titeln lägger de ett stort ansvar för den uppkomna situationen på
det sätt på vilket politiker och andra
opinionsbildare i de västliga länderna har
tolkat Keynes budskap. Under 1950- och
60-talen blev det en allmän uppfattning
att vi nu kunde göra oss fria från den
gamJa och trånga uppfattningen att man
skulle balansera budgeten, över kortare
eller längre perioder, och att det var dags
att i stället balansera hela ekonomin. Det
var en stor avvikelse från den tidigare
allmänna uppfattningen då man i stort
sett jämställde statens och familjens finanser. Tidigare vara såväl normer som
det faktiska handlandet i de flesta länder
sådant att underskott uppträdde främst
under krigsperioder. Under fredstid visade budgetarna normalt överskott och
dessa överskott användes till att betala
tillbaka den statsskuld som hade uppstått under kriget.
Tidigare ansågs det snarast omoraliskt
·att låta budgeten visa underskott. Det
ansågs då att medborgarna berikade sig
på bekostnad av de människor som skulle leva senare och återbetala statsskul- 244
den. Det här moraliska argumentet fick
sig ett grundskott av den keynsianska
teori som sade, att de medborgare som
lever under den period när den offentliga
utgiften görs alltid och nödvändigtvis bär
kostnaden för den, oberoende av om de
offentliga utgifterna finansierades genom
beskattning eller genom skuldsättning.
Staten kan finansiera sina utgifter på
tre sätt, genom beskattning, genom upplåning eller med hjälp av sedelpressarna.
Lockelsen att använda sig av oansvarig
upplåning förefaller större för regeringar
än för familjer och företag. Av den anledningen behövs det, menar författarna,
mer noggranna regler för att begränsa
den offentliga än den privata upplåningen. Den förkeynsianska klassiska ” ekonomiska grundlagen” var inte skriven
men var icke desto mindre accepterad
över nästan hela världen. Den gick ut på
att budgeten borde vara balanserad i normala tider. Eftersom utgifterna skulle finansieras genom skatter blev det inte så
stor frestelse för de dominerande politiska grupperna att använda den politiska processen för att införa inkomstomfördelningar mellan grupper. När
sambandet mellan utgifter och skatter
bröts ökade sannolikheten och lockelsen
för sådana transfereringar.
Den nya grundinställningen blev efter
Keynes att underskottet i budgeten inte
spelade någon roll. Det var den totala
ekonomin som skulle balanseras. Budgetunderskott skulle skapas när den totala efterfrågan hotade att bli lägre än
den nivå som behövdes för att uppnå full
sysselsättning. På motsvarande sätt
skulle budgetöverskott skapas när den
totala efterfrågan hotade att överskrida
den produktionskapacitet som uppnåddes vid full sysselsättning, något
nars hade hotat prisstabiliteten.
statsskulden betraktades som
sant, åtminstone så länge som
finansierad inom landet.
budgetunderskottens positiva
för att uppnå full sysselsättning
karna om att statsskuldens
ointressant gjorde tillsammans att
litiker som propagerade för
inte längre med någon större
kunde utmålas som oansvariga.
Budgetunderskott kan ……,~rnm?-
tingen som en medveten åtgärd att
ja utgifter utöver inkomsterna
nom att redan etablerade nivåer
teinkomster och utgifter reagerar
vid förändringar i ekonomins
utnyttjande. Det förtjänar att
om att president Roosevelt i juli
ett radiotal sade att ”låt oss ha
sluta låna för att finansiera
derskott … Inkomsterna måste ·
gifterna på ett eller annat sätt. En
ring kan liksom en familj för ett
större utgifter än inkomster. Men
du och jag vet att fortsättning
vanan leder till fattighuset”.
Höjdpunkten för b
anhängarna kom nog i USA I
Kennedy genomförde sin
ning. Den genomfördes inte i
ningen att lägre skatter alltid är
väg till välstånd. Motiveringen var
!et att skatterna skulle sänkas
nationalinkomsten låg under den
som var möjlig att uppnå med
resurser. Politiker ur olika partier
gärna blanda samman dessa
en skattesänkning. Om man ·
ten, till exempel marginalskatten,
det till att det blir mer lönande att
folk rimligtvis arbeta mer, varför
stiger. Det är den rena ut- ””’v••v”””· Man måste i klarhetens
intresse skilja den positiva effrån den effekt som uppstår i enmed Keynes tankar vid en icke
skattesänkning. I det senare
leder en ökad total efterfrågan till
kapacitetsutnyttjande inom ekoav huvudpunkterna i boken är tannär en gång de demokratiskt
politikerna, och deras väljare, var
övertygade om att budgetbalanhade någon betydelse, vad fanns
av motståndet mot de ständiga
på nya utgifter?
245
ett underskott på mer än t00 miljarder
dollar. Det är cirka 3 procent av BNP.
Det svenska underskottet i statsbudgeten för budgetåret 1982/83 beräknas nu
bli cirka 77 miljarder kronor, vilket är
cirka 12,5 procent av BNP.
Keynes var emot inflation. Han skrev:
”There is no subtler, no surer means of
overturning the existing basis of Society
than to debauch the currency. The process engages all the hidden forces of economic law on the side ofdestruction, and
it does it in a manner which not one man
in a million is able to diagnose”.
Inflationen gör det mer lönsamt att
spekulera än att producera. Inflationen
stör marknadens funktion. De relativa
priserna ändras, vilket påverkar resursanvändningen. Osäkerhet och felaktig
information förs in i prissystemets informationsmekanismer. Långsiktig planering försvåras och redovisningssystemen
lämnar missledande och förvrängda signaler. De flesta bokslut ser bättre ut än
vad som motsvaras av den faktiska verkligheten.
Enligt Buchanan och Wagner kommer
inflationen att leda till att medborgarna
lägger skulden för uppkomna problem på
fel ställen. Som det förefaller för medborgarna sjunker deras reallöner inte
därför att staten höjer skatten utan därför att privata företag tar högre priser för
sina produkter. Kraven på priskontroll,
ett annat ord för statlig prisreglering,
växer. Medborgarna har inte förmågan
att se att de högre priserna i affären i
verkligheten är ett resultat av att staten
via inflationen beskattar medborgarna
för de tjänster medborgarna åtnjuter av
staten.
Man kan hålla med Buchanan och
246
Penningmängdsökning (heldragen) och inflation (streckad) i Sverige [969-80.
mängdskurvanförskjuten 7 kvartal.
18
16
14
12
10
8 ,,,l
6 l
l
l
4 l
l,,
2
,
1969
Wagner om att medborgarna inte inser
att inflationen är en skatt som uppstår
genom att staten sedelpressfinansierar
en del av sina utgifter. Men nog tycks
väljare, inte bara i Sverige, lägga skulden
för inflationen på den sittande regeringen.
Diagrammet (hämtat ur Bo Axells artikel i Ekonomisk Debatt nr 4/81 och kompletterat av artikelförfattaren) visar på
sambandet i Sverige mellan penningmängdens ökningstakt och prisstegringarna. I diagrammet är penningmängdskurvan förskjuten 7 kvartal. Erfarenheten visar nämligen att inflationstakten
ökar respektive minskar 7 kvartal efter
det att penningmängden har gjort detsamma.
Det finns ekonomer som, kanske med
rätta, hävdar att samvariationen rent vetenskapligt inte bevisar ett
manhang. Det finns dock många
mer, inte bara nobelpristagaren
Friedman, som hävdar att
manhanget finns. Den
den monetaristiska, förefaller
på frammarsch ibland
ekonomer världen över.
Det bör kanske inskjutas, att
tro på sambandet mellan
den och inflationen utan att dela
taristeroas
Man kan faktiskt anse att
för inflationsbekämpningen,
just nu, är större än fördelama
fast penningvärde.
Faran med underskott
De flesta ekonomer och
vara oroliga för budgetunderstorlek och tillväxt. Det är dock
få debattörer som klart ut säger
det skulle vara oroande med ett
budgetunderskott. Skälet till att
skall vara bekymrad över underär emellertid att det leder till inAtt det leder till inflation sammed underskottets inverkan
Regeringen
att få in 8-10 miljarder från all- . Det är med all säkerhet för
räknat, men låt gå. Det är således
högt räknat 26 miljarder av undersom finansieras på ett sätt som
ökar penningmängden. Resterande
finansieras ”med sedelpresmed eller utan hjälp av banksyden senaste statistiken från
steg penningmängden under
med 14,4 procent. Penningmängden
sedlar och bankinlåning)
vid årsskiftet 1981/82 till 358
. Under år 1982 räknar man
att bytesbalansunderskottet komatt bli cirka 14 miljarder. Så mycket
rinner det således ur landet. Penstiger också genom att
utlåning till allmänheten
. Låt oss anta att ökningen under
blir 10 miljarder, vilket är avsevärt
än vad som varit vanligt under tidiår. Då kommer ökningen av pen- . .pua••~;u•;;u under 1982 att bli 54 (sta- ”orena” upplåning) + 10 (banker- 247
oas utlåning) – 14 (bytesbalansunderskottet) + 8 (bankernas bostadsutlåning)
– 10 (diverse banktransaktioner) = 48
miljarder. Det blir således en ökning av
penningmängden under 1982 på 13,4 procent.
Om erfarenheten från tidigare år håller
streck blir det också den inflation vi
kommer att få om cirka 2 år. Det är intressant att notera, inte minst mot bakgrund av den skatteöverenskommelse
som säger att inflationsskyddet i indexregleringen av skatteskalorna dessa år
skall omfatta en inflation på högst 5,5
procent.
Om staten har ett underskott och om
staten verkligen lånar upp pengarna och
således inte trycker nya pengar, trängs
andra projekt undan från kapitalmarknaden. Den effekten brukar kallas ”crowding out”. Det leder som regel till att statliga utgifter för konsumtionsändamål
tränger undan investeringsprojekt, vilket
leder tilllägre ekonomisk tillväxt.
Buchanan och Wagner hävdar att
lånefinansiering och sedelpressfinansiering gör att den offentliga sektorn växer
snabbare och blir större än vad den skulle ha blivit om regering och riksdag hade
varit tvungen att skattefinansiera alla utgifter.
De hävdar också att vad som gick fel
med Keynes strategi var hans optimism
om politik, politiker, arbetsgivare och
fackföreningar. De citerar – som det
verkar med välbehag- Graham Hutton,
som i sin bok ”What killed Prosperity in
Every State from Ancient Rome to the
Present” skrev att Keynes skulle ha varit den förste att ta avstånd från sådant
beteende som ett hot mot demokratin.
Enligt Buchanan och Wagner skulle
248
det inte vara så farligt om man kunde
hävda att utvecklingen mot högre underskott, mer inflation och en större offentlig sektor kunde förklaras med att vi
hade valt fel politiker eller att politikerna
hade varit okloka. Buchanan och Wagner karaktäriserar Keynes som en elitist
med en idealiserad uppfattning om en
värld där besluten fattas av en liten och
upplyst grupp visa personer. I verkligheten, menar de, lever vi i en värld där
valda politiker gärna anslår pengar till
projekt som ger någon märkbar nytta för
deras väljare. Däremot höjer de ogärna
skatten för samma väljare. Den före
Keynes rådande uppfattningen att budgeten skulle balanseras tjänade som en
broms mot en politik som inte såg till att
statens inkomster blev lika stora som utgifterna. Keynes läror tog bort den
bromsen. Någon annan norm antogs
inte. Som man hade kunnat förutsäga,
men som knappast någon förutsåg, har
politikerna reagerat på det genom att öka
utgifterna mer än inkomsterna och de
har därigenom skapat budgetunderskott
som numera är regel snarare än undantag. Politikerna levde inte upp till
Keynes recept att underskott vissa år
skulle motsvaras av överskott andra år.
Skapandet av ett budgetöverskott krä-
ver en skattehöjning, en sänkning av utgifterna, eller en kombination av dessa
saker. Det leder till omedelbara försämringar för medborgarna. Det kan vissedigen finnas en allmän acceptans av föreställningen att förhindrande av inflation
är något eftersträvansvärt. Men detta är
en indirekt och senare kommande effekt
för medborgarna. Den direkta följden av
en budgetförstärkning är en sänkning av
den omedelbara konsumtionen. Fördelen av förbättrade statsfinanser och
med lägre inflation måste däremot
nen diskontera ur framtiden och
la sig. Det är inte bara att välja meuanaJ
få l 000 kronor i högre skatt i år och
l 200 kronor mer i fördelar om två
Personen måste skaffa sig en ””’~f~llnioi•JI
hur han personligen kommer att
kas av en budgetförstärkning.
en sådan operation är svår att göra
det nära till hands för personen att
från de framtida fördelarna.
Det är starka institutionella nmnP.r’..
en budgetförstärkning. En person
vara emot en sådan av något, eller
kombination av, följande skäl:
Han kan vara bland dem vars
kommer att höjas eller bland dem
förmåner kommer att beskäras.
2 Han kan vara bland dem som
hans egen ekonomiska ställning
anställd, som investerare eller
ägare av tillgångar) kan vara
för en sänkning av den totala
gan.
3 Han kan vara bland dem som
med att göra ekonomisk vinning
flationen.
Det är uppenbart att det i ett
tiskt samhälle i en ekonomisk
liknande den på 1930-talet, med en
räcktig total efterfrågan, finns stöd
underskottspolitik. I en sådan
skulle alla vinna på att en sådan
fördes. Problemet är, menar
och Wagner, att en
får stöd även om ekonomin inte är
sådant tillstånd. En sådan politik
lEOlikt av personer som tillhör någon
•två grupper:
il’ersoner som är bland dem som skall
fl sina skatter sänkta eller räknar med
att få ökade förmåner från staten, kanske till och med i form av direkta kontanta utbetalningar.
Personer som räknar med att deras
egen ekonomiska position (som anställda, investerare, ägare av reala lillaångar eller som byråkrater) kommer
att förbättras genom en ökning i den
totala efterfrågan.
Denna bias till förmån för underskott
IIIIer också till en bias till förmån för
lade offentliga utgifter. Det beror på att
111jama uppfattar de statliga förmånerna
edl transfereringarna som billigare än
Y1111 de i verkligheten är när förmånerna
liansieras med underskott än när de fi•sieras med skatter. Eftersom de ofåtliga förmånerna förefaller billigare
bmmer väljarna därför att efterfråga
..-av dem än vad de annars hade gjort.
Buchanan och Wagner efterlyser en
If nonn för vad som skall vara en riktig
’-lgetpolitik, som skall ersätta den tidiIR normen, den som Keynes läror
bossade, om att budgeten varje år skall
ftl’ai balans. Det är självfallet inget odeaokratiskt i att en grundlag sätter upp
pinser för politikernas agerande. Det är
pRCis detta syfte en grundlag har. Principen om en balanserad budget har den
stora fördelen att vara enkel, hävdar de.
Den har kunnat, kan, och kommer att
Dllna förstås av var och en. En sådan
oskriven norm fanns före Keynes. Den
ldyddes som regel trots att den inte var
249
lag. Det går inte, hävdar Buchanan och
Wagner, att återupprätta styrkan i en så-
dan oskriven lag. Den nya budgetnormen måste därför få lagens och grundlagens form.
Det behöver kanske göras fullständigt
klart att det rör sig om en lagfästning om
budgetunderskottet – inte om budgetens
andel av t ex BNP eller om skattetryckets höjd. En sådan diskussion förs också, men det är en annan sak.
Grundlagsfäst regel
Hur skulle då en sådan grundlagsfäst regel om budgetunderskott se ut? Lagen
skulle ålägga regering och riksdag att
framlägga respektive anta en budget där
inkomsterna svarar mot utgifterna. Buchanan och Wagner föreslår vidare att
om budgeten ändå, i verkligheten, skulle
uppvisa underskott, så skall de offentliga
utgifterna – eventuellt med vissa undantag, skäras ner så att budgetbalans nås
inom tre månader. Uppkommer överskott skall de användas för avbetalning
på statsskulden. I inledningsskedet skall
budgetbalans uppnås på fem år genom
att underskotten varje år minskas med 20
procent. Avvikelser från den nedskärningen skall behandlas som underskott
enligt huvudregeln. Undantag från regeln om budgetbalans skall endast kunna
ske genom beslut om ”national emergency” med stöd av två tredjedelar av
parlamentet. Uppskovet skall automatiskt förfalla efter ett år.
Tankarna i Buchanans och Wagners
bok kan sammanfattas på följande sätt:
Inflation är av ondo. Inflation uppkommer genom att penningmängden ökar
snabbare än BNP. Penningmängden
ökar för snabbt till följd av att staten har
underskott i sina finanser. Uoderskott i
statens finanser uppstår genom att det
demokratiska systemet, genom väljamas
och politikernas sätt att reagera, tenderar att leda till underskott. Det beror
på att den tidigare allmänna uppfattningen – att statsfinanserna liksom familjefinanserna borde balanseras – som en
följd av Keynes läror och det sätt på
vilka dessa praktiseras – har brutits ned
och ersatts av uppfattningen att budgetunderskottet inte spelar någon roll. Därför behövs en ny – grundlagsfäst –
norm som tvingar politikerna att balansera budgeten.
Det är förmodligen så att många idag
gärna skulle ha sett att vi hade infört en
sådan norm i Sverige för lO eller 20 år
sedan. Då hade vi inte idag suttit med ett
underskott i de statliga finanserna på
närmare 80 miljarder. Politikerna hade
ändå kunnat höja de offentliga utgifterna, nota bene, om de hade fått väljarna med sig på skattehöjningar. De
hade också kunnat sänka skatterna, nota
bene om de hade fått väljarna med sig på
motsvarande nedskärningar i de offentliga utgifterna.
Nu är utgångspunkten att skatterna
behöver höjas/utgifterna sänkas med i
det närmaste 80 miljarder kronor för att
budgetbalansen skall uppnås. Det är nog
många som i och för sig håller med om
att statens utgifter och inkomster borde
balansera, men som samtidigt bleknar
något inför uppgiften att snabbt beröva
medborgarna 80 miljarder kronor.
Övergångsfasen – åtstramningsfasen
– kompliceras också av att det inte bara
gäller att reducera medborgarnas inkomster och förmåner med 80 miljarder,
det gäller också att kornrna till rätta
de effekter detta i sin tur har på
tions- och sysselsättningsnivån i
Man är således inne på den nrt,hl•’m•
som är förknippad med varje
av en inflationsutveckling.
Nationalekonomerna hävdar
att inflationen, i den mån den har
positiv effekt på produktionen och
selsättningen, har det endast så
flationen accelererar. Inflationen
också till felaktiga
nom att den totala efterfrågans
sättning och fördelning på olika
scher blir annorlunda än vad den
blivit i landet utan inflation.
Det val man har är inte emellan
kvar inflationen och att stoppa ·
nen, med det pris det har i form av
betslösheL Valet är mellan att
inflation nu eller att stoppa en
flation senare och då med än större
betslöshet som följd.
Det fattas 80 miljarder
Om staten i Sverige skulle skapa
balans genom att höja
utgifterna med 80 miljarder är frågan
det skulle ha för konsekvenser. Låt
för exemplets skull anta, ehuru
att hela underskottet på 80 uu~J””’”’~
nansieras med sedelpressarna.
ett avskaffande av underskottet att
borgarnas inkomster sjunker med
jarder realt? Om man tror det, tror
att det skapas välstånd med
sar, något som vore trevligt,
ändå låter osannolikt. Frågan blir
stor del av budgetförstärkningen
der till att inflationen blir lägre
stor sänkningen av medborgarnas
inkomster blir.
man ser budgetunderskottet och
som en skatt
intressant. Den barnfamilj
N •köper byxor för sitt sedelpressfinanbarnbidrag tar i anspråk reala re- . Dessa resurser måste tas någonifrån. De tas av de andra medborgenom att inflationen minskar
reala disponibla inkomst. Om man
det sedelpressfinansierade
W~u~tr~o,,t och får ner inflationen samskulle medborgarna i allmänhet få
111lllä.ttre och barnfamiljerna det sämre.
säger Keynes anhängare, en
av den totala efterfrågan, som
när man sänker budgetunderskotatt den totala nationalinkomsten
lägre. Det var just grundtanken i
lära.
anhängare är därför mycket
•samtma till sänkningar av den totala
Alll~o”” och vill istället bekämpa in• ·•llinn••n genom lönepolitiken och rellllmenderar låga avtalsmässiga löne- . ar som ett medel mot inflationen.
·ton Friedman vill skära ner budgetkott och penningmängdsökning.
han vill göra det över en längre
. Han vill låta medborgarna få tid
· att anpassa sig. Problemet med en
och utdragen anpassningsproär, enligt Hayek, att den blir polisvår att genomföra. Ingen regering
… menar han, klara en längre period
tramning och arbetslöshet. Han re- ’-alnenderar därför en snabb sänkning
IIIderskott och penningmängd.
Om vi skär ner medborgarnas dispoila inkomst för att minska budgetunoHet sjunker de svenska medbor- 251
gamas förmåga att efterfråga varor och
tjänster. Ett litet land som Sverige med
stor utrikeshandel har dock möjligheten
att ersätta den efterfrågan med utländsk
efterfrågan. Det borde därför ligga nära
till hands att kombinera en inhemsk åtstramning med en devalvering i syfte att
öka den utländska efterfrågan på svenska produkter.
Man måste skilja mellan en sänkning
av den svenska levnadsstandarden och
en sänkning av den svenska sysselsättningsnivån. Vi kan, genom att devalvera, ta en nödvändig sänkning av vår
levnadsstandard utan att det behöver slå
på den svenska sysselsättningsnivån.
Vi måste arbeta oss ur krisen. Det
räcker inte med svångrem. Det skall vara
en svångrem runt den svenska konsumtionen. Men det skall inte vara någon
svångrem runt produktion, sysselsättning och investeringar. Dessa saker skall
tvärtom ökas. Det vore bättre om den
svenska kostnadsanpassningen kunde
ske genom en sänkning av den nominella
lönenivån. Detta är dock omöjligt. Dels
därför att LO och TCO inte kan gå med
på det, dels därför att man sannolikt
skulle få löneglidning som gör avtalen
meningslösa.
Det är en myt att devalveringar inte
hjälper. På 1930-talet var det devalveringen, inte budgetunderskotten som
förde Sverige ur krisen. Efter kriget lade
devalveringen grunden för 20-30 år av
välstånd. Devalveringarna 1976-77 räddade svensk industri undan konkurs. En
ny rejäl devalvering skulle kunna lägga
grunden för att vi under 1980-talet åter
når ekonomisk balans.
budgetunderskott är enföljd av
sätt att fungera, hävdar
MBuchanan och Richard E
i sin bok Democracy in Deficit.
RolfEnglund diskuterar
slutsatser och betydelse för
förhållanden.
Hur kommer det sig att de flesta västliga
demokratier utmärks av en snabbt växande offentlig sektor och ett snabbt växande underskott i de offentliga finanserna? Beror det bara på den långvariga·
lågkonjunkturen, beror det på att vi har
valt fel personer till regering och riksdag
eller finns det systematiska mekanismer
i den demokratiska processen som gör
att underskotten växer sig allt större?
Det här är frågor som tränger sig på. Ett
intressant försök till svar får man i boken
”Democracy in Deficit, The Political Legacy of Lord Keynes” av James M Buchanan och Richard E Wagner. Som
framgår av titeln lägger de ett stort ansvar för den uppkomna situationen på
det sätt på vilket politiker och andra
opinionsbildare i de västliga länderna har
tolkat Keynes budskap. Under 1950- och
60-talen blev det en allmän uppfattning
att vi nu kunde göra oss fria från den
gamJa och trånga uppfattningen att man
skulle balansera budgeten, över kortare
eller längre perioder, och att det var dags
att i stället balansera hela ekonomin. Det
var en stor avvikelse från den tidigare
allmänna uppfattningen då man i stort
sett jämställde statens och familjens finanser. Tidigare vara såväl normer som
det faktiska handlandet i de flesta länder
sådant att underskott uppträdde främst
under krigsperioder. Under fredstid visade budgetarna normalt överskott och
dessa överskott användes till att betala
tillbaka den statsskuld som hade uppstått under kriget.
Tidigare ansågs det snarast omoraliskt
·att låta budgeten visa underskott. Det
ansågs då att medborgarna berikade sig
på bekostnad av de människor som skulle leva senare och återbetala statsskul- 244
den. Det här moraliska argumentet fick
sig ett grundskott av den keynsianska
teori som sade, att de medborgare som
lever under den period när den offentliga
utgiften görs alltid och nödvändigtvis bär
kostnaden för den, oberoende av om de
offentliga utgifterna finansierades genom
beskattning eller genom skuldsättning.
Staten kan finansiera sina utgifter på
tre sätt, genom beskattning, genom upplåning eller med hjälp av sedelpressarna.
Lockelsen att använda sig av oansvarig
upplåning förefaller större för regeringar
än för familjer och företag. Av den anledningen behövs det, menar författarna,
mer noggranna regler för att begränsa
den offentliga än den privata upplåningen. Den förkeynsianska klassiska ” ekonomiska grundlagen” var inte skriven
men var icke desto mindre accepterad
över nästan hela världen. Den gick ut på
att budgeten borde vara balanserad i normala tider. Eftersom utgifterna skulle finansieras genom skatter blev det inte så
stor frestelse för de dominerande politiska grupperna att använda den politiska processen för att införa inkomstomfördelningar mellan grupper. När
sambandet mellan utgifter och skatter
bröts ökade sannolikheten och lockelsen
för sådana transfereringar.
Den nya grundinställningen blev efter
Keynes att underskottet i budgeten inte
spelade någon roll. Det var den totala
ekonomin som skulle balanseras. Budgetunderskott skulle skapas när den totala efterfrågan hotade att bli lägre än
den nivå som behövdes för att uppnå full
sysselsättning. På motsvarande sätt
skulle budgetöverskott skapas när den
totala efterfrågan hotade att överskrida
den produktionskapacitet som uppnåddes vid full sysselsättning, något
nars hade hotat prisstabiliteten.
statsskulden betraktades som
sant, åtminstone så länge som
finansierad inom landet.
budgetunderskottens positiva
för att uppnå full sysselsättning
karna om att statsskuldens
ointressant gjorde tillsammans att
litiker som propagerade för
inte längre med någon större
kunde utmålas som oansvariga.
Budgetunderskott kan ……,~rnm?-
tingen som en medveten åtgärd att
ja utgifter utöver inkomsterna
nom att redan etablerade nivåer
teinkomster och utgifter reagerar
vid förändringar i ekonomins
utnyttjande. Det förtjänar att
om att president Roosevelt i juli
ett radiotal sade att ”låt oss ha
sluta låna för att finansiera
derskott … Inkomsterna måste ·
gifterna på ett eller annat sätt. En
ring kan liksom en familj för ett
större utgifter än inkomster. Men
du och jag vet att fortsättning
vanan leder till fattighuset”.
Höjdpunkten för b
anhängarna kom nog i USA I
Kennedy genomförde sin
ning. Den genomfördes inte i
ningen att lägre skatter alltid är
väg till välstånd. Motiveringen var
!et att skatterna skulle sänkas
nationalinkomsten låg under den
som var möjlig att uppnå med
resurser. Politiker ur olika partier
gärna blanda samman dessa
en skattesänkning. Om man ·
ten, till exempel marginalskatten,
det till att det blir mer lönande att
folk rimligtvis arbeta mer, varför
stiger. Det är den rena ut- ””’v••v”””· Man måste i klarhetens
intresse skilja den positiva effrån den effekt som uppstår i enmed Keynes tankar vid en icke
skattesänkning. I det senare
leder en ökad total efterfrågan till
kapacitetsutnyttjande inom ekoav huvudpunkterna i boken är tannär en gång de demokratiskt
politikerna, och deras väljare, var
övertygade om att budgetbalanhade någon betydelse, vad fanns
av motståndet mot de ständiga
på nya utgifter?
245
ett underskott på mer än t00 miljarder
dollar. Det är cirka 3 procent av BNP.
Det svenska underskottet i statsbudgeten för budgetåret 1982/83 beräknas nu
bli cirka 77 miljarder kronor, vilket är
cirka 12,5 procent av BNP.
Keynes var emot inflation. Han skrev:
”There is no subtler, no surer means of
overturning the existing basis of Society
than to debauch the currency. The process engages all the hidden forces of economic law on the side ofdestruction, and
it does it in a manner which not one man
in a million is able to diagnose”.
Inflationen gör det mer lönsamt att
spekulera än att producera. Inflationen
stör marknadens funktion. De relativa
priserna ändras, vilket påverkar resursanvändningen. Osäkerhet och felaktig
information förs in i prissystemets informationsmekanismer. Långsiktig planering försvåras och redovisningssystemen
lämnar missledande och förvrängda signaler. De flesta bokslut ser bättre ut än
vad som motsvaras av den faktiska verkligheten.
Enligt Buchanan och Wagner kommer
inflationen att leda till att medborgarna
lägger skulden för uppkomna problem på
fel ställen. Som det förefaller för medborgarna sjunker deras reallöner inte
därför att staten höjer skatten utan därför att privata företag tar högre priser för
sina produkter. Kraven på priskontroll,
ett annat ord för statlig prisreglering,
växer. Medborgarna har inte förmågan
att se att de högre priserna i affären i
verkligheten är ett resultat av att staten
via inflationen beskattar medborgarna
för de tjänster medborgarna åtnjuter av
staten.
Man kan hålla med Buchanan och
246
Penningmängdsökning (heldragen) och inflation (streckad) i Sverige [969-80.
mängdskurvanförskjuten 7 kvartal.
18
16
14
12
10
8 ,,,l
6 l
l
l
4 l
l,,
2
,
1969
Wagner om att medborgarna inte inser
att inflationen är en skatt som uppstår
genom att staten sedelpressfinansierar
en del av sina utgifter. Men nog tycks
väljare, inte bara i Sverige, lägga skulden
för inflationen på den sittande regeringen.
Diagrammet (hämtat ur Bo Axells artikel i Ekonomisk Debatt nr 4/81 och kompletterat av artikelförfattaren) visar på
sambandet i Sverige mellan penningmängdens ökningstakt och prisstegringarna. I diagrammet är penningmängdskurvan förskjuten 7 kvartal. Erfarenheten visar nämligen att inflationstakten
ökar respektive minskar 7 kvartal efter
det att penningmängden har gjort detsamma.
Det finns ekonomer som, kanske med
rätta, hävdar att samvariationen rent vetenskapligt inte bevisar ett
manhang. Det finns dock många
mer, inte bara nobelpristagaren
Friedman, som hävdar att
manhanget finns. Den
den monetaristiska, förefaller
på frammarsch ibland
ekonomer världen över.
Det bör kanske inskjutas, att
tro på sambandet mellan
den och inflationen utan att dela
taristeroas
Man kan faktiskt anse att
för inflationsbekämpningen,
just nu, är större än fördelama
fast penningvärde.
Faran med underskott
De flesta ekonomer och
vara oroliga för budgetunderstorlek och tillväxt. Det är dock
få debattörer som klart ut säger
det skulle vara oroande med ett
budgetunderskott. Skälet till att
skall vara bekymrad över underär emellertid att det leder till inAtt det leder till inflation sammed underskottets inverkan
Regeringen
att få in 8-10 miljarder från all- . Det är med all säkerhet för
räknat, men låt gå. Det är således
högt räknat 26 miljarder av undersom finansieras på ett sätt som
ökar penningmängden. Resterande
finansieras ”med sedelpresmed eller utan hjälp av banksyden senaste statistiken från
steg penningmängden under
med 14,4 procent. Penningmängden
sedlar och bankinlåning)
vid årsskiftet 1981/82 till 358
. Under år 1982 räknar man
att bytesbalansunderskottet komatt bli cirka 14 miljarder. Så mycket
rinner det således ur landet. Penstiger också genom att
utlåning till allmänheten
. Låt oss anta att ökningen under
blir 10 miljarder, vilket är avsevärt
än vad som varit vanligt under tidiår. Då kommer ökningen av pen- . .pua••~;u•;;u under 1982 att bli 54 (sta- ”orena” upplåning) + 10 (banker- 247
oas utlåning) – 14 (bytesbalansunderskottet) + 8 (bankernas bostadsutlåning)
– 10 (diverse banktransaktioner) = 48
miljarder. Det blir således en ökning av
penningmängden under 1982 på 13,4 procent.
Om erfarenheten från tidigare år håller
streck blir det också den inflation vi
kommer att få om cirka 2 år. Det är intressant att notera, inte minst mot bakgrund av den skatteöverenskommelse
som säger att inflationsskyddet i indexregleringen av skatteskalorna dessa år
skall omfatta en inflation på högst 5,5
procent.
Om staten har ett underskott och om
staten verkligen lånar upp pengarna och
således inte trycker nya pengar, trängs
andra projekt undan från kapitalmarknaden. Den effekten brukar kallas ”crowding out”. Det leder som regel till att statliga utgifter för konsumtionsändamål
tränger undan investeringsprojekt, vilket
leder tilllägre ekonomisk tillväxt.
Buchanan och Wagner hävdar att
lånefinansiering och sedelpressfinansiering gör att den offentliga sektorn växer
snabbare och blir större än vad den skulle ha blivit om regering och riksdag hade
varit tvungen att skattefinansiera alla utgifter.
De hävdar också att vad som gick fel
med Keynes strategi var hans optimism
om politik, politiker, arbetsgivare och
fackföreningar. De citerar – som det
verkar med välbehag- Graham Hutton,
som i sin bok ”What killed Prosperity in
Every State from Ancient Rome to the
Present” skrev att Keynes skulle ha varit den förste att ta avstånd från sådant
beteende som ett hot mot demokratin.
Enligt Buchanan och Wagner skulle
248
det inte vara så farligt om man kunde
hävda att utvecklingen mot högre underskott, mer inflation och en större offentlig sektor kunde förklaras med att vi
hade valt fel politiker eller att politikerna
hade varit okloka. Buchanan och Wagner karaktäriserar Keynes som en elitist
med en idealiserad uppfattning om en
värld där besluten fattas av en liten och
upplyst grupp visa personer. I verkligheten, menar de, lever vi i en värld där
valda politiker gärna anslår pengar till
projekt som ger någon märkbar nytta för
deras väljare. Däremot höjer de ogärna
skatten för samma väljare. Den före
Keynes rådande uppfattningen att budgeten skulle balanseras tjänade som en
broms mot en politik som inte såg till att
statens inkomster blev lika stora som utgifterna. Keynes läror tog bort den
bromsen. Någon annan norm antogs
inte. Som man hade kunnat förutsäga,
men som knappast någon förutsåg, har
politikerna reagerat på det genom att öka
utgifterna mer än inkomsterna och de
har därigenom skapat budgetunderskott
som numera är regel snarare än undantag. Politikerna levde inte upp till
Keynes recept att underskott vissa år
skulle motsvaras av överskott andra år.
Skapandet av ett budgetöverskott krä-
ver en skattehöjning, en sänkning av utgifterna, eller en kombination av dessa
saker. Det leder till omedelbara försämringar för medborgarna. Det kan vissedigen finnas en allmän acceptans av föreställningen att förhindrande av inflation
är något eftersträvansvärt. Men detta är
en indirekt och senare kommande effekt
för medborgarna. Den direkta följden av
en budgetförstärkning är en sänkning av
den omedelbara konsumtionen. Fördelen av förbättrade statsfinanser och
med lägre inflation måste däremot
nen diskontera ur framtiden och
la sig. Det är inte bara att välja meuanaJ
få l 000 kronor i högre skatt i år och
l 200 kronor mer i fördelar om två
Personen måste skaffa sig en ””’~f~llnioi•JI
hur han personligen kommer att
kas av en budgetförstärkning.
en sådan operation är svår att göra
det nära till hands för personen att
från de framtida fördelarna.
Det är starka institutionella nmnP.r’..
en budgetförstärkning. En person
vara emot en sådan av något, eller
kombination av, följande skäl:
Han kan vara bland dem vars
kommer att höjas eller bland dem
förmåner kommer att beskäras.
2 Han kan vara bland dem som
hans egen ekonomiska ställning
anställd, som investerare eller
ägare av tillgångar) kan vara
för en sänkning av den totala
gan.
3 Han kan vara bland dem som
med att göra ekonomisk vinning
flationen.
Det är uppenbart att det i ett
tiskt samhälle i en ekonomisk
liknande den på 1930-talet, med en
räcktig total efterfrågan, finns stöd
underskottspolitik. I en sådan
skulle alla vinna på att en sådan
fördes. Problemet är, menar
och Wagner, att en
får stöd även om ekonomin inte är
sådant tillstånd. En sådan politik
lEOlikt av personer som tillhör någon
•två grupper:
il’ersoner som är bland dem som skall
fl sina skatter sänkta eller räknar med
att få ökade förmåner från staten, kanske till och med i form av direkta kontanta utbetalningar.
Personer som räknar med att deras
egen ekonomiska position (som anställda, investerare, ägare av reala lillaångar eller som byråkrater) kommer
att förbättras genom en ökning i den
totala efterfrågan.
Denna bias till förmån för underskott
IIIIer också till en bias till förmån för
lade offentliga utgifter. Det beror på att
111jama uppfattar de statliga förmånerna
edl transfereringarna som billigare än
Y1111 de i verkligheten är när förmånerna
liansieras med underskott än när de fi•sieras med skatter. Eftersom de ofåtliga förmånerna förefaller billigare
bmmer väljarna därför att efterfråga
..-av dem än vad de annars hade gjort.
Buchanan och Wagner efterlyser en
If nonn för vad som skall vara en riktig
’-lgetpolitik, som skall ersätta den tidiIR normen, den som Keynes läror
bossade, om att budgeten varje år skall
ftl’ai balans. Det är självfallet inget odeaokratiskt i att en grundlag sätter upp
pinser för politikernas agerande. Det är
pRCis detta syfte en grundlag har. Principen om en balanserad budget har den
stora fördelen att vara enkel, hävdar de.
Den har kunnat, kan, och kommer att
Dllna förstås av var och en. En sådan
oskriven norm fanns före Keynes. Den
ldyddes som regel trots att den inte var
249
lag. Det går inte, hävdar Buchanan och
Wagner, att återupprätta styrkan i en så-
dan oskriven lag. Den nya budgetnormen måste därför få lagens och grundlagens form.
Det behöver kanske göras fullständigt
klart att det rör sig om en lagfästning om
budgetunderskottet – inte om budgetens
andel av t ex BNP eller om skattetryckets höjd. En sådan diskussion förs också, men det är en annan sak.
Grundlagsfäst regel
Hur skulle då en sådan grundlagsfäst regel om budgetunderskott se ut? Lagen
skulle ålägga regering och riksdag att
framlägga respektive anta en budget där
inkomsterna svarar mot utgifterna. Buchanan och Wagner föreslår vidare att
om budgeten ändå, i verkligheten, skulle
uppvisa underskott, så skall de offentliga
utgifterna – eventuellt med vissa undantag, skäras ner så att budgetbalans nås
inom tre månader. Uppkommer överskott skall de användas för avbetalning
på statsskulden. I inledningsskedet skall
budgetbalans uppnås på fem år genom
att underskotten varje år minskas med 20
procent. Avvikelser från den nedskärningen skall behandlas som underskott
enligt huvudregeln. Undantag från regeln om budgetbalans skall endast kunna
ske genom beslut om ”national emergency” med stöd av två tredjedelar av
parlamentet. Uppskovet skall automatiskt förfalla efter ett år.
Tankarna i Buchanans och Wagners
bok kan sammanfattas på följande sätt:
Inflation är av ondo. Inflation uppkommer genom att penningmängden ökar
snabbare än BNP. Penningmängden
ökar för snabbt till följd av att staten har
underskott i sina finanser. Uoderskott i
statens finanser uppstår genom att det
demokratiska systemet, genom väljamas
och politikernas sätt att reagera, tenderar att leda till underskott. Det beror
på att den tidigare allmänna uppfattningen – att statsfinanserna liksom familjefinanserna borde balanseras – som en
följd av Keynes läror och det sätt på
vilka dessa praktiseras – har brutits ned
och ersatts av uppfattningen att budgetunderskottet inte spelar någon roll. Därför behövs en ny – grundlagsfäst –
norm som tvingar politikerna att balansera budgeten.
Det är förmodligen så att många idag
gärna skulle ha sett att vi hade infört en
sådan norm i Sverige för lO eller 20 år
sedan. Då hade vi inte idag suttit med ett
underskott i de statliga finanserna på
närmare 80 miljarder. Politikerna hade
ändå kunnat höja de offentliga utgifterna, nota bene, om de hade fått väljarna med sig på skattehöjningar. De
hade också kunnat sänka skatterna, nota
bene om de hade fått väljarna med sig på
motsvarande nedskärningar i de offentliga utgifterna.
Nu är utgångspunkten att skatterna
behöver höjas/utgifterna sänkas med i
det närmaste 80 miljarder kronor för att
budgetbalansen skall uppnås. Det är nog
många som i och för sig håller med om
att statens utgifter och inkomster borde
balansera, men som samtidigt bleknar
något inför uppgiften att snabbt beröva
medborgarna 80 miljarder kronor.
Övergångsfasen – åtstramningsfasen
– kompliceras också av att det inte bara
gäller att reducera medborgarnas inkomster och förmåner med 80 miljarder,
det gäller också att kornrna till rätta
de effekter detta i sin tur har på
tions- och sysselsättningsnivån i
Man är således inne på den nrt,hl•’m•
som är förknippad med varje
av en inflationsutveckling.
Nationalekonomerna hävdar
att inflationen, i den mån den har
positiv effekt på produktionen och
selsättningen, har det endast så
flationen accelererar. Inflationen
också till felaktiga
nom att den totala efterfrågans
sättning och fördelning på olika
scher blir annorlunda än vad den
blivit i landet utan inflation.
Det val man har är inte emellan
kvar inflationen och att stoppa ·
nen, med det pris det har i form av
betslösheL Valet är mellan att
inflation nu eller att stoppa en
flation senare och då med än större
betslöshet som följd.
Det fattas 80 miljarder
Om staten i Sverige skulle skapa
balans genom att höja
utgifterna med 80 miljarder är frågan
det skulle ha för konsekvenser. Låt
för exemplets skull anta, ehuru
att hela underskottet på 80 uu~J””’”’~
nansieras med sedelpressarna.
ett avskaffande av underskottet att
borgarnas inkomster sjunker med
jarder realt? Om man tror det, tror
att det skapas välstånd med
sar, något som vore trevligt,
ändå låter osannolikt. Frågan blir
stor del av budgetförstärkningen
der till att inflationen blir lägre
stor sänkningen av medborgarnas
inkomster blir.
man ser budgetunderskottet och
som en skatt
intressant. Den barnfamilj
N •köper byxor för sitt sedelpressfinanbarnbidrag tar i anspråk reala re- . Dessa resurser måste tas någonifrån. De tas av de andra medborgenom att inflationen minskar
reala disponibla inkomst. Om man
det sedelpressfinansierade
W~u~tr~o,,t och får ner inflationen samskulle medborgarna i allmänhet få
111lllä.ttre och barnfamiljerna det sämre.
säger Keynes anhängare, en
av den totala efterfrågan, som
när man sänker budgetunderskotatt den totala nationalinkomsten
lägre. Det var just grundtanken i
lära.
anhängare är därför mycket
•samtma till sänkningar av den totala
Alll~o”” och vill istället bekämpa in• ·•llinn••n genom lönepolitiken och rellllmenderar låga avtalsmässiga löne- . ar som ett medel mot inflationen.
·ton Friedman vill skära ner budgetkott och penningmängdsökning.
han vill göra det över en längre
. Han vill låta medborgarna få tid
· att anpassa sig. Problemet med en
och utdragen anpassningsproär, enligt Hayek, att den blir polisvår att genomföra. Ingen regering
… menar han, klara en längre period
tramning och arbetslöshet. Han re- ’-alnenderar därför en snabb sänkning
IIIderskott och penningmängd.
Om vi skär ner medborgarnas dispoila inkomst för att minska budgetunoHet sjunker de svenska medbor- 251
gamas förmåga att efterfråga varor och
tjänster. Ett litet land som Sverige med
stor utrikeshandel har dock möjligheten
att ersätta den efterfrågan med utländsk
efterfrågan. Det borde därför ligga nära
till hands att kombinera en inhemsk åtstramning med en devalvering i syfte att
öka den utländska efterfrågan på svenska produkter.
Man måste skilja mellan en sänkning
av den svenska levnadsstandarden och
en sänkning av den svenska sysselsättningsnivån. Vi kan, genom att devalvera, ta en nödvändig sänkning av vår
levnadsstandard utan att det behöver slå
på den svenska sysselsättningsnivån.
Vi måste arbeta oss ur krisen. Det
räcker inte med svångrem. Det skall vara
en svångrem runt den svenska konsumtionen. Men det skall inte vara någon
svångrem runt produktion, sysselsättning och investeringar. Dessa saker skall
tvärtom ökas. Det vore bättre om den
svenska kostnadsanpassningen kunde
ske genom en sänkning av den nominella
lönenivån. Detta är dock omöjligt. Dels
därför att LO och TCO inte kan gå med
på det, dels därför att man sannolikt
skulle få löneglidning som gör avtalen
meningslösa.
Det är en myt att devalveringar inte
hjälper. På 1930-talet var det devalveringen, inte budgetunderskotten som
förde Sverige ur krisen. Efter kriget lade
devalveringen grunden för 20-30 år av
välstånd. Devalveringarna 1976-77 räddade svensk industri undan konkurs. En
ny rejäl devalvering skulle kunna lägga
grunden för att vi under 1980-talet åter
når ekonomisk balans.