Gunnar Heckscher; Enig eller socialistisk utrikespolitik

UNNAR HECKSCHER:
Enig eller socialistisk utrikespolitik
I slutet av 1960-talet ändrade svensk
utrikespolitik karaktär, skriver
ambassadör Gunnar Heckscher. De
verbala omdömena om vad som hände
utanför vår räjong blev då allt flera och
allt mindre balanserade. Sedan dess har
en ytterligare förskjutning skett och de
socialdemokratiska regeringarna har
anslutit sin utrikespolitik till strävandena
inom vänsterflygeln i de internationella
socialdemokratiska organen. Ibland
tycks de rentav föredra socialism utan
demokratiframför demokrati utan
socialism. S.ocialistisk utrikespolitik kan
inteförend med enighet i
utrikespolitiken. Skall enighet kunna
uppnås måste utrikespolitiken
koncentreras till frågor som t ex
alliansfrihet, arbete för fredlig lösning
av internationella konflikter,
internationell nedrustning, skyddför
mänskliga rättigheter och bevarande av
frihandeln .
När samlingsregeringen upplöstes sensommaren 1945 var det för att ge utrymme åt meningsskiljaktigheter om den
ekonomiska politiken. Däremot tog alla
för givet att den under kriget rådande
partipolitiska enigheten om utrikes- och
· försvarspolitik (säkerhetspolitik) skulle
vidmakthållas. Utrikespolitik betydde
under kriget neutralitetspolitik och därefter – särskilt sedan planerna på ett
nordiskt försvarsförbund hade strandat
– alliansfrihet i fred med syfte till neutralitet i händelse av krig. Det fanns en
opinion för svensk NATO-anslutning,
främst företrädd av Herbert Tingsten i
DN, men den fick inte stöd av någon
ledande riksdagspolitiker. I det läget var
alliansfriheten/neutraliteten något som
ingen vågade förgripa sig på.
Huvudexponent för denna handlingslinje var Östen Unden. Han höll strängt
på att svensk utrikespolitik inte fick vara
ideologisk, vilket i det rådande opinionsläget betydde att den inte fick ta västmakternas parti mot Sovjetunionen. I
vad mån detta gällde även verbala ställningstaganden var oklart. Högerledaren
Jarl Hjalmarson menade, understödd av
Tingsten, att yttrandefriheten måste vara
obegränsad och framförde i olika sammanhang frispråkig kritik mot Sovjetunionens åtgöranden. Frågan sattes på sin
spets med den s k Hjalmarsonaffären
sommaren 1960. Högerpartiet hade nominerat sin ordförande som parlamentarisk FN-delegat, men regeringen avvisade hans kandidatur till följd av att hans
tidigare yttranden ansågs komprometterande för svensk ”neutralitetspolitik”.
Centerledaren Hedlund gav närmast
stöd åt regeringen, och inte heller folkl
l
126
partiledaren Ohlin tog oreserverat Hjalmarsons parti.
Under de närmast följande åren var
”neutralitetspolitiken” mer än någonsin
en helig ko. Karakteristiskt är att ingen
under Europa-debatterna på 1960-talet
ens antydde att den borde omprövas till
underlättande av EG-anslutning. I stället
höll man sig till frågan huruvida sådan
anslutning kunde förenas med garantier
för att Sverige skulle få fullfölja sin traditionella utrikespolitiska linje.
Kravet på partipolitisk enighet om
utrikespolitiken hade en bestämd motivering. Ingen främmande makt skulle få
anledning att spekulera (utrikespolitiska
konsekvenser av ett eventuellt partipolitiskt maktskifte. Enigheten måste därför
främst avse alliansfriheten och strävandet efter neutralitet i ett krigsläge. Men
den hade också ett ideologiskt innehåll.
strävanden efter internationell avrustning och fred samt ansträngningar till
förmån för de mänskliga rättigheterna
ansågs enhälligt vara legitima syften för
svensk utrikespolitik.
Det var inte helt utan tvekan som den
socialdemokratiska regeringen med Unden som utrikesminister hade beslutat
att Sverige skulle inträda i Förenta Nationerna: stämde medlemskapet verkligen överens med neutralitetspolitiken?
Sedan inträdet väl ägt rum blev svensk
politik emellertid mer och mer FN-centrerad. FN-arbetet sågs som ett led i
fredssträvandena, och dessutom spelade
det säkert stor roll att Dag Hammarskjöld blev generalsekreterare. Under
hela hans tid gav Sverige inom organisationen alltid sitt stöd åt generalsekreteraren, och det var också därför som svensk
trupp redan från början engagerades i
FN:s s k fredsbevarande operationer.
Efter hand har de svenska FN-insatserna
kommit att främst knytas dels till det
multilaterala biståndet, dels till de hitills
resultatlösa nedrustningssträvandena
och dels till den månghövdade och resolutionsglada generalförsamlingens arbe·
te. Att de många små afrikanska statema
spelar så stor roll i den sistnämnda har
påverkat Sveriges handlande i övrigt.
Utrikespolitikens förändring
Från slutet av 1960- och början av 197().
talet ändrade svensk utrikespolitik i nå-
gon mån karaktär. Fortfarande markerades den alliansfria hållningen, men de
verbala svenska omdömena om vad som
hände utanför vår räjong bl~v allt flen
och allt mindre balanserade. Börjaa
gjordes under Vietnam-kriget, delvi tiD
följd av inrikes utrikespolitik: Tage Er·
Iander, Torsten Nilsson och Olof Palme
var angelägna att inte Vietnam-rörelsen
skulle falla i kommunisternas händer.
Främst var det dock säkert fråga om äkta
känslor av ovilja mot den amerikanska
politiken. Vad som inletts under Viet·
narn-konflikten fullföljdes därefter.
Svenska regeringen skulle minsann säga
ifrån när den internationella moralen
grundsatser kränktes; särskilt när syndaren fanns i väst. Till detta knöts vad
som ibland kallats Palme-doktrinen, häv·
dandet av de små nationernas okränkba·
ra suveränitet gentemot de stora och
mäktiga. Doktrinens tillämpning aktual~
serades huvudsakligen utanför Europa.
PaJmes värderingar och ideologi över·
enstämmer säkert väl med Undens. Den
äldre av de båda var lika god socialist
som den yngre. Men i fråga om poli~
kens utformning har Palme övergivit Undens grundsats att den inte skulle vara
ideologiskt präglad. I stället har han närmat sig Jarl Hjalmarsons praxis – ehuru
utifrån motsatt ideologi – och ej sällan
tillåtit sig ett betydligt mera hetsande
ordval än det som ansågs göra Hjalmarson otjänlig som svensk delegat till FN:s
generalförsamling.
Efter hand har en ytterligare förskjutning inträtt. De socialdemokratiska regeringarna har mer eller mindre öppet anslutit sin utrikespolitik till strävandena
inom internationella socialdemokratiska
organi ati~er och särskilt till de ståndpunkter som där intagits av vänsterflygeln. De har därvid kommit att både i
princip och i enskilda fall visa större tolerans mot de socialistiska diktaturerna,
särskilt utanför Europa, än mot de ”kapitalistiska” och ibland rentav tyckts fö-
redra socialism utan demokrati framför
demokrati utan socialism. Att så inte varit fallet under regeringarna 1976-1982
bör ha legat i sakens natur, ehuru man
någon gång kanske undrat om inte eftersläpningen från PaJmes tid var något
större än nödvändigt.
Om svensk utrikespolitik gynnar de
utomeuropeiska länder som kallar sig socialistiska kan den naturligtvis påräkna
livliga applåder i FN:s generalförsamling, där dessa är i majoritet. Olof Palme
är ett stort namn hos det härskande skiktet i de till antalet flesta av FN:s medlemsstater, vilkas folkmängd motsvarar
bortåt en fjärdedel av jordens befolkning
-också om få av deras invånare utanför
detta härskande skikt har hört talas om
Sverige eller dess nuvarande statsminister. Sådana applåder, vilka inte kommer
från det mindre antal medlemsstater som
127
har en större del av jordens befolkning,
har naturligtvis lika ringa betydelse för
oss som för världspolitiken i övrigt. Ett
undantag är Kina – men därifrån kommer heller inga applåder.
Denna nya politik har intet direkt samband med alliansfriheten. Den neutralitet, som enligt den svenska utrikespolitikens grundprincip skall eftersträvas i
händelse av krig, innebär ingen åsiktsneutralitet, allra minst i fredstid. Det har
ibland talats om att man redan då borde
sörja för den eventuellt blivande neutralitetens ”trovärdighet”. I så fall finns det
väl egentligen bara ett något tvivelaktigt
exempel. Hade Vietnamkriget utvecklats till ett storkrig – men i verkligheten
fanns det ju aldrig någon risk för den
saken – skulle vår neutralitetspolitik
kanske ha försvårats något genom vad
Palme i ett tidigare skede hade sagt. Men
sådant får man finna sig i. Liksom på sin
tid Hjalmarson begagnade Palme legitim
yttrandefrihet, vad man sedan kan tycka
om innehållet i vad han sade, och under
normala förhållanden är det viktigare att
sörja för fri debatt om både ut- och inrikespolitiska frågor än att akta sig för att
reta något annat land. Under ett på-
gående krig som kunde beröra Sverige
vore det troligen annorlunda, men det
behöver vi lyckligtvis inte tänka på nu.
Den alliansfria politiken är en trovärdig
väg till neutralitet i händelse av krig om
den förenas med ett tillräckligt starkt
svenskt försvar. I jämförelse därmed är
det rätt likgiltigt vad olika personer säger
i sina offentliga tal.
l
l
128
Samfälld internationell nedrustning
Inte minst min generation, som upplevt
att Sverige som genom ett mirakel sluppit oskadat ifrån två förödande världskrig intill våra gränser, måste stödja alla
verkliga fredssträvanden. Den verklighet
som därvid skall tas på allvar är dock
inte bara den mest hörbara opinionen
utan också andra maktförhållanden.
Efter 1945 har hela Europa haft turen
att slippa krig. På andra håll i världen har
däremot enligt gjorda beräkningar utkämpats 149 krig. Av dessa var flertalet
inbördeskrig, men åtminstone ett trettiotal regelrätta krig mellan länder. Frånsett
ett par undantag fördes de av länder med
relativt svaga militära resurser. Länder
med tillgång till kärnvapen var inblandade i några få fall, men kärnvapnen kom
inte till användning.
Härav kan man dra vissa slutsatser.
För det första finns det en klar och stark
tendens att begränsa omfattningen av de
öppna krigiska konflikterna. Det stora
världsförstörande kärnvapenkriget mellan supermakterna är inte mest sannolikt. För det andra ligger krigsfarans orsak inte i de stora militära rustningarna.
Tvärtom föranleds rustningarna av fruktan att bli anfallen med krig. Och för det
tredje tyder ingenting på att ensidig avrustning eller nedrustning i några få högt
kultiverade länder skulle få positiv verkan på andra länders handlande. Krigiska konflikter inleds – som framgår
bland annat av exemplet Irak-Iran –
när ena parten tror sig ha tillräckligt militär överlägsenhet för att kunna vinna kriget, inte av någon som räknar med att
misslyckas. Talet om att nedrustningen
skall ”bölja någonstans” och i så fall i
erkänt fredsvänliga länder som vårt är
verklighetsfrämmande på gränsen till det
sinnessvaga.
Vad som måste eftersträvas, och som
Sverige enligt så gott som alla svenskars
uppfattning bör medverka till, är sam·
fälld internationell nedrustning, detta
dels och framför allt därför att pengarna
kan användas bättre än till vapen som
nästan alla vettiga människor hoppas att
ingen någonsin kommer att använda,
dels därför att förstörelsen om det ändå
blir krig sannolikt blir större ju mera sofistikerade vapen parterna använder mot
varandra. Särskilt gäller detta om kärn·
vapen. Ett av målen för Sveriges interna·
tionella politik bör därför vara att med·
verka till att sådana vapen försvinner på
alla håll – om nu någon bryr sig om vad
vi säger. \
Men säker fred kan skapas endast mel·
lan länder som är beredda att lösa sina
konflikter utan våld. Så har sedan 1945
skett i Europa, om också i förhållandet
mellan öst och väst inte alltid utan hot. l
vissa andra ländergrupper såsom
ASEAN böljar samma inställning göra
sig gällande. FN:s ursprungliga syfte var
att göra samma sak möjlig på det globala
planet. Det var överdriven optimism,
men som mötesplats för tvistande rege·
ringar – en blygsammare men ändå
mycket viktig funktion – är organisationen alltjämt oumbärlig och förtjänar stöd
av alla som önskar fred.
Biståndspolitiken
Att biståndspolitiken är en del av vår
utrikespolitik har brukat sägas särskih
av svenska socialdemokrater. Därför är
det signifikativt att de socialistiska dragen tydligast framträtt just här. De socialdemokratiska regeringarna har koncentrerat huvuddelen av det svenska biståndet till länder med socialistisk ekonomi. Biståndsmedlens effektiva användning har rönt mindre uppmärksamhet i regering och riksdag, men här har
SIDA på senare år gjort beaktansvärda
insatser.
Bistånd är av olika slag. Om behovet
och värdet av svenskt katastrofbistånd,
finansierat delvis med statsmedel, delvis
genom frivilliga gåvor, finns det knappast några delade meningar. VIvecktingsbiståndet innefattar större problem.
En del a~et går till.stora, fa~tiga lä.~der,
där vårt bidrag aldng kan bh mer an en
droppe i havet, rent kvantitativt sett, hur
stort det än kan se ut i den svenska biståndsbudgeten. Där måste främst krä-
vas att man inriktar sig på klart identifierade projekt och motsvarande åtgärder
om vilkas betydelse och genomförbarhet
både mottagarlandets och vår egen sakkunskap är ense. Slutligen finns det några länder, t ex Tanzania och Vietnam, för
vilka det svenska biståndet spelar en
större roll. Naturligtvis måste man göra
motsvarande bedömningar också där,
men troligen finns det skäl att gå ett steg
längre.
Erfarenheten visar nämligen att biståndets effektivitet inte minst beror av
hur mottagarlandets ekonomi i övrigt
fungerar, den må sedan kallas socialistisk eller kapitalistisk. Verklighetsfrämmande ekonomisk politik, misshushållning med egna resurser, korruption och
andra missbruk kan omintetgöra de mest
generösa biståndsansträngningar. Där
svenskt bistånd spelar en verkligt stor
roll har vi ett ansvar också i sådana hänseenden. Blir det verkningslöst till följd
av vad mottagarlandets myndigheter gör
eller underlåter bör biståndsprogrammet
omprövas. Detta utgör ingen ”nykolonialism” utan ligger i båda parters intresse. Inte heller bör svensk utvecklingshjälp komma i fråga om mottagaren anser sig kunna använda sina militära resurser till insatser av annat slag än självförsvar, t ex på ideologiska grunder. Det
är ett klart bevis för att vederbörande
inte behöver eller anser sig behöva vårt
bistånd.
Kränkningar av de mänskliga rättigheterna
Kanske kan man också knyta ihop biståndspolitiken med ett annat moment i
vårt internationella handlande. Sverige
har brukat engagera sig för skyddet av de
mänskliga rättigheterna i världen. Hur
tungt man därvid kan hoppas att vårt ord
kan väga må vara ovisst, men engagemanget är ändå motiverat av rena samvetsskäl. Då måste emellertid principerna vara helt klara.
I en mycket diskuterad intervju, publicerad i SvD 7/11 1982, har utrikesminister Lennart Bodström sagt att Sverige i
förekommande fall bör reagera till värn
för individernas fri- och rättigheter och
staternas nationella oberoende men inte
mot andra länders system. Detta har kallats Bodströmdoktrinen, men till upphovsmannens heder bör sägas att han
själv alltid avvisat det uttrycket. Resonemanget är grumligt: skall vi inte reagera
mot samhällssystem som konsekvent
kränker de egna medborgarnas frihet och
motiverar kränkning av andra länders
oberoende?
Men även bortsett härifrån finns det
betydande oklarhet i fråga om grunderna
l
l
130
för de svenska reaktionerna. I Amnestys
årsrapport för 1982 anges 121 länder som
kränker de mänskliga rättigheterna. Räknar man bort de fall där kränkningarna
har ringa omfattning eller består uteslutande i att dödsstraffet inte är avskaffat
blir ändå nittio länder kvar på listan. I
nära femtio av dessa förekommer tortyr
eller misshandel av fångar. Sjutton
länders regeringar låter människor ”försvinna” eller avlivas utan rättegång. I ett
land avrättar man också barn om de deltar i opposition mot regimen. I sjuttiofem
länder hålls människor under lång tid
fängslade utan rättegång.
Dessa länder finns i Afrika, Amerika,
Asien och Europa. Några av dem beskyddas av Förenta Staterna. Ännu flera
beskyddas av Sovjetunionen, som dessutom själv är ett av de länder som oftast
kränker mänskliga rättigheter. Somliga
understöder varann, andra utövar sitt
förtryck utan hjälp utifrån. För de förtryckta gör det knappast någon skillnad.
Dessutom finns det länder, också i vår
närhet, som berövats sin nationella frihet.
Övergreppen är alltså många. Hur bestämmer man när Sverige skall och inte
skali reagera mot dem? Har det förekommit mindre grymheter i Etiopien än i Chile, mindre i Uganda än i Guatemala?
Skall man inte vädja mot att människor
som gör motstånd mot regimen döms till
döden och avrättas på Cuba, när man har
gjort sådana vädjanden i fråga om Sydkorea? Är förtrycket mindre i Iran än i
Turkiet? Är den nationella friheten
mindre värd i Estland än i Namibia?
Om motiven för vårt val av fall för
protester är oklara blir det mindre sannolikt att våra ord kan göra någon verkan.
Men dessutom kan också vårt lands allmänna trovärdighet ta skada. Det gäller
särskilt om någon kan förmoda att andra
omständigheter än övergreppens svårighetsgrad har varit avgörande.
En urvalsprincip borde under alla förhållanden vara självklar. Om något land,
som mottar svenskt bistånd av betydelse, allvarligt kränker sina medborgares
mänskliga rättigheter eller andra länders
nationella oberoende – det finns exempel på sådant – är det en oavvislig skyldighet för våra myndigheter och vår regering att säga ifrån. Det behöver inte
betyda omedelbar avveckling av de
svenska åtagandena. Biståndets positiva
verkningar ligger oftast i en avlägsen
framtid, och man kan alltid hoppas att
kränkningarna då skall ha upph~rt. Men
tystnad är oförsvarlig i sådana fall, bland
annat därför att det där inte är helt osannolikt att någon bryr sig om vad som
sägs från svensk sida.
Kan utrikespolitik och handelspolitik håJ.
las isär?
En omstridd fråga är i vad mån kommersiella intressen skall beaktas i det utrikespolitiska och biståndspolitiska handlandet. Den ena ytterligheten representeras av Frankrike, som alltid satt ocb
sätter sina egna ekonomiska intressen i
första rummet oavsett om landet styrs av
borgerliga regeringar eller av Mitterands
folkfront. På den motsatta ytterkanten
brukade Sverige stå. Vi höll styvt på att
handelspolitik och utrikespolitik var hek
skilda. Vi hade en viss framgång: våra
handelsintressen i Förenta Staterna förblev i stort sett oskadda också under den
tid i början av 1970-talet då de politiska
relationerna var dåliga. Samtidigt tröttnade våra idealister aldrig på att förkunna att svenskt utvecklingsbistånd måste
ges helt osjälviskt utan kommersiella sidoblickar.
I längden kan det bli svårare att upprätthålla sådana distinktioner. När man i
Förenta Staterna på 1970-talet var beredd att skilja mellan svensk regeringspolitik och svenska företagsintressen var
det främst därför att man såg ett amerikanskt egenintresse i att vidmakthålla
särskilt de ekonomiska förbindelserna
med Sverige. Det är inte säkert att det
alltid kommer att vara så. Varken från
Förenta Staterna eller från EG lär vi undantagslöst kunna påräkna dylik vänlighet. Från de nyindustrialiserade utomeuropeiska länderna är den i varje fall
knappast att förvänta. Vi kan allt oftare
bli ställda inför valet mellan att antingen
inom ramen för vår alliansfria politik ta
politiska hänsyn i kommersiellt syfte,
även i fråga om uttalanden, eller att förlora eljest möjliga marknadsandelar.
Förmodligen krävs därvidlag inte mer än
litet större tystlåtenhet och kanske en
eller annan röstning i FN. Vi kan tvingas
att bestämma, om också helst under
största tysthet och diskretion, huruvida
vår handel är värd ett sådant pris.
När det gäller bistånd ligger saken annorlunda till. Betonas därvidlag främst
humanitära motiveringar finns det starka
skäl att lämna våra kommersiella intressen åsido. Men det är inte alla u-länder
som helt tilltalas av att man bara håller
sig till det humanitära. Flera av dem
intresserar sig mera för ekonomiskt samarbete än för gåvor. Det betyder i första
hand att vi skall hålla vår marknad öppen
för deras produkter, oavsett exempelvis
131
vilket system de tillämpar på sin arbetsmarknad. Det betyder vidare att vi ger
långa och förmånliga krediter för deras
import från oss. Men det innebär också
att samarbetets fördelar på längre sikt
skall vara ömsesidiga. Det förstår u-ländernas egna företrädare bättre än deras
självvalda talesmän i svenska politiska
ungdomsförbund.
På nästan alla områden och i nästan
alla avseenden har det internationella
klimatet blivit kärvare än det var bara för
tio år sedan. Det betyder att också vi
måste inrätta vår utrikespolitik, vår handelspolitik och vår biståndspolitik efter
verkligheten och inte efter några drömmar om hur det borde vara i världen. Vår
politik måste vara Sverige-vänlig vilket
inte betyder att den skall vara principlös.
Är enighet om utrikespolitiken möjlig?
Partipolitisk enighet om utrikespolitiken,
med syfte att trygga dennas bestående
karaktär oavsett partiväxlingar, synes i
dagsläget vara lika behövlig som den var
låt oss säga på 1950-talet. Det finns också ett sakligt innehåll i den politik vi kan
vara ense om: alliansfrihet, arbete för
fredlig lösning av internationella konflikter, internationell nedrustning, skydd
för mänskliga rättigheter, bevarande av
frihandeln, utrymme för de nya ländernas ekonomiska utveckling, motstånd
mot förtryck av raser, stammar och folk.
Enigheten kan bevaras om svensk politik
koncentreras på sådana ting. Men i andra hänseenden krävs större återhållsamhet.
Det kan tyckas vara rimligt att en socialdemokratisk regering för socialistisk
politik också i det yttre. Lika rimligt är
l
l
132
emellertid att de som är motståndare till
socialism i Sverige inte vill stödja den i
andra länder heller. Med den sortens polarisering bortfaller möjligheterna för
enighet i utrikespolitiken, och de partipolitiska motsättningarna kan efter hand
komma att spridas till allt flera områden
av utrikespolitiken och därmed ge anledning till spekulationer från andra länders
sida. Socialistisk utrikespolitik kan inte
förenas med enighet i utrikespolitiken.
Det kan inte heller anti-socialistisk utrikespolitik göra, men vem skulle väl våga
ens andas om sådan?
Pärmar för inbindning av
årgång 1982 kan rekvireras från Svensk Tidskrifts
expedition, te! 08-67 59 55, eller genom insättning av kronor 35:- på
postgiro 727 44-6.