Nils Andrén; Säkerhetspolitisk trovärdighet

NILS ANDREN:
säkerhetspolitisk trovärdighet
För att en säkerhetspolitik skall vara trovärdig krävs det resurser, vilja och självförtroende. Självförtroendet är väsentligt, men det måste grundas på en tillräcklig verklighetskännedom, inte på
önsketänkande, skriver professor Nils
Andren. Det är mer angeläget för Sverige än för de många småstater som lever
i skyddet av mäktiga makter att självständigt bilda sig en realistisk uppfattning om omvärlden och det egna landets
resurser och handlingsmöjligheter. Ingen politik bedrivs i ett lufttomt rum som
ett abstrakt spel – även om en del inlägg
i vår neutralitetspolitiska debatt kan ge
ett sådant intryck.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen och
debatten sedan regeringsskiftet 1982 har
på olika sätt markerat problemen kri..
den svenska säkerhetspolitikens trovär·
dighet. Två aspekter är av central bety·
delse: l) Vilka faktorer är avgörande for
vår säkerhetspolitiska trovärdighe~
2) På vilka sätt spelar vi i olika sammanhang med trovärdighetsargumentet iinrikespolitiska syften. Båda aspekterna är
sammanflätade med varandra i den ak·
tuella debatten. Särskilt gäller detta 011
konfrontationen kring säkerhetspolitikea
mellan socialdemokraterna och moderaterna. Kända faser i denna är först Old
Palmes anklagelser mot moderaterna t7r
att vara en säkerhetspolitisk risk odi
därefter hans kritik mot Carl Bildt t7r
dennes – först genom Palmes över·
drivna påståenden uppmärksammade –
USA-resa.
Hela denna debatt, som vi förmodJi.
gen inte har sett slutet på, motiveras for·
mellt på säkerhetspolitiska grunder odl
riskerar att få reella säkerhetspolitisb
konsekvenser. Men motiven är inte reDodlade; den socialdemokratiska kampanjen och dess centerpartistiska ekon m«
det vitala moderata partiet har rimligea
inrikespolitiska grunder, som är mim!
lika viktiga som de säkerhetspolitiska.
Det gäller att hejda moderatemas poi
tiska frammarsch genom att försöka UJio
dergräva deras trovärdighet i ett antal
vitala frågor, där den nationella sammanhållningen allmänt tillmäts avgörande
betydelse.
säkerhetspolitiskt är det inte orimlif
att förmoda att Palme anser att Sveriges
internationella ansikte sedan en följd u
år verkat alltför västtillvänt. Möjliga
försöker Palme navigera den svenska si:
terhetspolitiken ut i vad han uppfattar
som den hävdvunna neutrala huvudliran. Att detta sker i en situation av
pltagligt yttre tryck är uppenbart; detta
bn dock minska eller omintetgöra den
totala politiska effekten av attitydmarteringen.
Förhoppningsvis kommer till slut alla
de stridande parterna underfund om att
det alltjämt finns en fundamental intressegemenskap mellan de partier som förr
ru eniga om att kalla sig de demokratista.Risken är eljest – och på kort sikt är
skada redan gjord – att den svenska debatten tolkas som en bestående svaghet
och att våra egna argument av utländska
kritiker tas till intäkt för att den svensta säkerhetspolitikens inrikespolitiska
hörnpelare – sammanhållningen – hotar
att vittra sönder.
Vi har inför dessa välkända men
oroande förhållanden anledning att på
nytt aktualisera frågan vad som gör en
säkerhetspolitik trovärdig och vad som
krävs av oss och av omvärlden för att
densvenska säkerhetspolitiken skall respekteras.
Vad är trovärdighet?
Trovärdighetens principiella brännpunkt
tan illustreras med citat ur de senaste
Artiondenas svenska debatt om neutralitetspolitikens trovärdighet. ”Neutraliteten förutsätter alt omvärlden kan hysa
förtroende för vår vilja att orubbligt hålla
fast vid den valda utrikespolitiska linjen” (Tage Erlander, 1959). Uttryck med
samma reella innehåll kan återfinnas i
praktiskt taget varje större principiell deklaration om svensk utrikespolitik under
de senaste årtiondena. I Olof Falmes
version 1968 ”måste vi genom fasthet
327
och konsekvens skapa förtroende för vår
förmåga att hålla fast vid den valda handlingslinjen, förtroende för vår vilja att
inte falla undan för påtryckningar från
främmande makt”.
Vi talar här om säkerhetspolitisk trovärdighet. Men trovärdighetsproblemet
gäller alla slags aktörer, enskilda lika väl
som grupper, organisationer, stater och
sammanslutningar av stater. En generell
definition kan därför tjäna som utgångspunkt för den fortsatta analysen: En aktör kan betraktas som trovärdig om aktörens deklarerade mål av andra aktörer
anses motsvaras av förmåga att förverkliga dem. Med förmåga menas en kombination av resurser och vilja. Erlanders
citerade uttalande understryker just viljeaspekten, förtroende för vår vilja. Men
trovärdigheten kräver mer än tilltro till
vilja eller avsikter. Viljan är en väsentlig
del av en aktörs förmåga men resurser
att handla i enlighet med viljan är en
oundgänglig förutsättning. Kombinationen av vilja och resurser avgör förmå-
gan att förverkliga de deklarerade målen.
I exempelvis politiskt kritiska situationer
kan viljan att handla vara lika avgörande
som innehavet av resurserna. Men lika
uppenbart borde vara att enbart viljan
inte alltid kan bära upp trovärdigheten,
om resurserna betraktas som helt otillräckliga.
Viljan är nära kopplad till de politiska
beslutsmekanismernas effektivitet, dvs
de politiska beslutsfattarnas klokhet och
mod – att handla eller att vara återhållsamma- i kritiska beslutssituationer, då
det säkerhetspolitiska förtroendekapitalet kan stå på spel. Men det är lättare att
vara modig med bevarad klokhet om
man har förtroende för sina resurser. Det
328
finns också andra kopplingar av säkerhetspolitisk betydelse mellan vilja och
resurser. Är viljan stark kan detta öka
benägenheten att se till att resurserna är
tillräckliga. Och om resurserna inger omvärlden påtaglig respekt, och i den meningen uppfattas som effektiva, kan detta uppmuntra till att hålla deras effektivitet vid makt.
Trovärdigheten är också ett kommunikations- eller informationsproblem. De
som skall ha förtroende för en aktörs
avsikter och tilltro till hans förmåga att
hävda dessa måste uppfatta att förmågan
– viljan och resurserna – föreligger.
Den mest effektiva informationen är att
det politiska handlandet otvetydigt överensstämmer med de deklarerade målen.
Konsekvens i handlandet är av central
betydelse.
Avsikt och förmåga
I den generella definitionen av trovärdighet understryker uttrycket anses motsvaras att det är den subjektiva uppfattningen hos omvärlden (”andra aktörer”)
som är avgörande för trovärdigheten.
Denna subjektiva uppfattning behöver
inte i alla situationer motsvaras av det
verkliga förhållandet; det är inte helt
nödvändigt med faktisk förmåga så länge
som omvärlden kan övertygas om att så-
dan föreligger. Men det är på sikt ett
farligt spel.
Hur snabbt en försvagad förmåga får
säkerhetspolitiska konsekvenser beror
inte minst på hur stort det tidigare uppbyggda politiska förtroendekapitalet är.
En realistisk och konsekvent utrikesoch försvarspolitik, uppburen av en
stark ekonomisk politik och stödd av en
stark folkopinion, är erfarenhetsmässigt
väsentlig för att bygga upp ett sådan!
förtroendekapital. Om balansen rubbas
mellan de fundamentala förtroendemekanismerna behöver detta inte få omedelbara, negativa konsekvenser för ett
lands säkerhetspolitiska ställning. Mea
på längre sikt är det i praktiskt taget alla
relationer riskabelt att under längre tid
dra växlar på ett gammalt förtroendekapital som inte förvaltas eller förnyas.
Förr eller senare kommer en tidpunkt dl
trovärdigheten måste kalibreras gen011
att mål och förmåga anpassas till varandra.
Trovärdigheten förutsätter i princt
balans mellan avsikt och förmåga. Balanskravet innebär dock inte bara att for.
mågan skall vara tillräcklig för att ge 6
tertryck åt äktheten i avsikterna. Det 1
också viktigt att förmågan står i ri~
proportion till de deklarerade målen. O.
en stats militära kapacitet uppfattas SOI
långt större än vad som rimligtvis krä
för att ge trovärdighet åt en vald utrikes.
politik, kan också själva trovärdighetea
undergrävas. Överkapacitet kan leda t1
misstankar om att de faktiska avsikte1111
sträcker sig längre än de offentligt dekJa.
rerade, officiella målsättningarna.
Faktorer av detta slag har sedan läJ18C
påverkat supermaktsrelationernas utveckling. Östsidans överlägsenhet ifråp
om konventionella stridsmedel och d
metodiska strävan efter full paritet med
Förenta staterna på kärnvapenområdet
har länge undergrävt västsidans tilltroll
försäkringar om fredliga intentioner. l
väst har det sedan länge hävdats att da
sovjetiska styrkeuppbyggnaden är stöm
än dess ”legitima” försvarsbehov. Del
inte alltid underförstådda slutsalsea
måste vara att den sovjetiska styrkeuJIP’
l”””
byggnaden endast kan förklaras av ambitioner som är mer än defensiva. Östsidans bild av väst ter sig i många stycken
som en spegelbild av västsidans bild av
öst. Ingendera sidan lyckas föra en för
motparten helt trovärdig politik.
Inte bara trovärdighet och trygghet
utan också osäkerhet är en viktig komp<>nent i det politiska spelet, inte minst
när det gäller de grundläggande avskräckningsmekanismerna. Motsättningarna och bristen på förståelse – trots de
många gemensamma, säkerhetspolitiska
”seminarier” som olika rustningskontrollförhandlingar m m inneburit – sammanhänger dock inte bara med rustningar och politiska deklarationer och profileringar. Oförenliga ideologier och samhällssystem uppfattas av motparten definitionsmässigt som aggressiva hot.
Betydelsen av balans mellan avsikt
och förmåga kan också mera hypotetiskt
mustreras i det mindre formatet. Om ett
alliansfritt land är utrustat med tämligen
starka konventionella, för defensiv krigföring speciellt lämpade stridskrafter,
borde detta stärka trovärdigheten av
dess deklarerade avsikt att försvara sig.
Om arsenalen skulle utrustas med robotar med lång räckvidd och möjlighet att
bära kärnstridsspetsar skulle detta däremot möjligen kunna uppfattas eller
misstänkliggöras som en aggressiv överkapacitet.
Om länder som söker sin egen tryggbet genom att alliera sig med andra stater
bygger upp ett balanserat försvar – med
en vapenförsäljning och ett ekonomiskt
system som gör dem oberoende av omvärlden – finns det kanske fog för misstanken att deras lojalitet mot bundsförvanterna är i fara. Balansen mellan de- 329
klarerade, traktatbundna intentioner och
egen förmåga rubbas.
Varken alliansfria eller allierade,
mindre stater förefaller dock att i dagens
läge ha vilja eller resurser att undergräva
trovärdigheten genom ”överstarka” nationella försvarsresurser. Påståenden om
motsatsen måste därför uppfattas som
inslag i olika politiska spel, inte som faktiska verklighetsuppfattningar.
Trovärdighet och konsekvens
I ett idealiskt säkerhetspolitiskt system
borde vaije enskild komponent vara väl
avvägd med hänsyn till de tänkta uppgifterna. Det är uppenbart att detta ideal
aldrig helt kan uppnås. En avvägning
måste alltid ske mellan politiska behov
av varierande angelägenhetsgrad. Olika
trovärdighetskrav gör sig gällande med
växlande styrka och i skiftande former
för alla stater, oavsett styrka och säkerhetspolitiska ambitioner; problemet är
aktuellt också för de största och starkaste staterna. Även deras trovärdighet
kräver ett faktiskt beteende som inger
förtroende för deras vilja att hävda deklarerade målsättningar.
Om en stat har flera olika alliansförpliktelser mot andra stater eller grupper
av stater och om den sviker någon av
dessa kan dess generella trovärdighet
lida skada. Denna elementära sanning
har ibland anförts som motivering för
Förenta staternas intervention i olika delar av världen, från Vietnam till El Salvador. Att en politik som motiverats på
detta sätt ofta varit starkt omstridd både
inom och utom Förenta staterna reducerar inte den principiella betydelsen av
de angivna motiven. Respekt för givna
’
•i
’
l
l
l,
l
l
l
;
330
åtaganden eller deklarerade principer är
en viktig förutsättning för att en stats
utrikespolitiska trovärdighet skall bevaras. I själva verket kan också den sovjetiska invasionen i Afganistan ses i detta
perspektiv. Bresjnevdoktrinens trovärdighet i den ”socialistiska världen” –
dess avskräckande effekt på antikommunistiska rörelser – skulle försvagas
om en Moskvavänlig regering i Kabul
tilläts falla.
Problemet kompliceras för en stat vars
politik präglas av inbördes oförenliga
målsättningar. Det är svårt att framstå
som på en gång ”fredsälskande”, militärt aggressiv och inrikespolitiskt repressiv. Det tydligaste exemplet under senare år är den sovjetiska attityden till fredsrörelserna inom det egna blocket och i
den demokratiska världen. Att attityden
säkerhetspolitiskt är konsekvent är en
annan sak; en rörelse som anses vara
subversiv skall bekämpas hemma och
uppmuntras hos den potentielle fienden.
Förenta staterna möter ett liknande dilemma då det stöder totalitära regimer.
Målen att bekämpa sovjetiskt inflytande
och att främja demokrati är inte alltid
förenliga.
starka stater kan, särskilt i förhållande
till svagare grannar, tillåta sig inkonsekvenser. Orsaken till dessa kan vara
både vårdslöshet och den starkares tro
att bristande trovärdighet i dessa relationer kan uppvägas av den respekt som är
en följd av fruktan för dess styrka. Små
och alliansfria stater har normalt långt
mindre handlingsfrihet. De måste eftersträva ett uppträdande i olika internationella sammanhang som överensstämmer
med och därigenom stärker förtroendet
för deras grundläggande utrikespolitiska
principer. Det är därför också angeläget
att de inte visar onödig fruktan för styr·
ka. En trovärdig politik kräver en intelJi.
gent uppfattning av faktiska maktförhåJ.
landen och därmed en realistisk uppfatt·
ning av det egna handlingsutrymmet
Häri ligger varning både mot underskatt·
ning och mot överskattning av hot, möj·
tigheter och konsekvenser.
Den svenska trovärdigheten
Det sistnämnda problemet är i hög grad
relevant för vår egen säkerhetspolitik.
En central fråga är vem som bestämmer
vilket beteende som är trovärdigt i e1
given situation. ”Vår neutralitetspoliii
bestämmer vi själva”, enligt ett karsk!
och ofta citerat svenskt statsmannaord.l
grund och botten innebär detta endast e11
konstaterande av att Sveriges neutra§.
tetspolitik saknar internationella garan~
er av något slag och att det åvilar
själva att ge den innehåll. Men ingen politik bedrivs i ett lufttomt rum som eU
abstrakt spel – även om en del inlägg
vår neutralitetspolitiska debatt stundtala
kan ge ett sådant intryck. Den betingas
av handfasta geopolitiska förhållanden.
Då vi hävdar att vi själva bestämmer ja.
nebörden av vår neutralitetspolitik innobär detta endast att vi själva tolkar de
internationella villkoren för vårt ageraade. Detta kan inte ske utan stor omsikt
och hänsyn till världen omkring o
Våra föreställningar om omvärlde11
intressen i vår del av Europa och i våd
eget land och om vad den anser om vk
neutralitetspolitiska trovärdighet iOJIOo
bär viktiga betingelser för vårt handlade.
Detta innebär problem som både ärat
tor principiell betydelse och har prak- ’ska konsekvenser i många konkreta situationer. Den principiella delen är i detta sammanhang den enklare; självpå-
tagna restriktioner kan, om de sträcker
sig för långt, minska handlingsfriheten
genom att förändra omvärldens förväntningar på vårt beteende. Också beteenden som främst aktualiserats av ekonomiska eller andra inrikespolitiska hänsyn
men utåt motiveras med säkerhetspolitiska argument kan inskränka vårt framtida säkerhetspolitiska handlingsutrymme.
Trovärdigheten är i den svenska sä-
kerhetspolitiska debatten främst relaterad till neutralitetspolitiken. Vi eftersträ-
var att inge omvärlden tilltro till vår vilja
och förmåga att hålla oss utanför krig i
vår nära omvärld. Detta betyder i kort
klartext: utanför krig mellan maktblocken i Europa. Både vår neutralitetspolitik
och vår försvarspolitik har detta som
främsta riktpunkt. Försvaret är sedan
länge inställt på framför allt det hot och
aggressioner som kan bli en följd av ett
krig mellan maktblocken i Europa.
Men trovärdigheten gäller också andra, mindre utmanande situationer. Ju
mer rimligheten av det stora europeiska
kriget tonas ner desto viktigare kan dessa te sig. Vår fredstida säkerhetspolitik
skall undanröja alla farhågor och förhoppningar om ett svenskt partitagande
för något av blocken, både i fred och i
krig. Detta har konsekvenser på en rad
områden. I fred skall Iandet värna mot
kränkningar på lägre nivå än krigets.
Vad detta kan innebära har med upprö-
rande klarhet framgått av bl a de senaste
lrens ubåtsincidenter. Ekonomiska och
övriga internationella beroenden skall
331
utvecklas på ett sådant sätt att de inte
rubbar tilltron till förmågan att föra en
alliansfri utrikespolitik. I alla hänseenden är det viktigt att undgå beroendeförhållanden som på något sätt kan inskränka säkerhetspolitik~ns definitionsmässiga huvudsyfte ”att i alla lägen och i
former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra
gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt kulturellt
och vaije annat hänseende efter våra
egna värderingar”.
Trovärdigheten ifrågasatt?
Ett oroande tecken under senare år är att
den svenska neutralitetspolitikens trovärdighet har bötjat ifrågasättas. Orsakerna härtill är flera och delvis uppenbara. Den viktigaste är att det internationella klimatet har förändrats. Förväntningarna på internationell avspänning
har försvagats eller helt upphört. Tänkta
konfliktroller, också för mindre och alliansfria stater, spelar under ökad spänning en viktigare roll för supermakterna.
Med någon förenkling kan man säga
att tvivel på trovärdigheten uttryckts
från tre håll – från öst, från väst och i
vårt eget land. Från öst har Sverige under 1980-talets första år i växande grad
utsatts för kritiska uttalanden. Dessa har
haft skiftande innebörd. De har dels ifrå-
gasatt det svenska försvarets förmåga att
lösa en neutral stats självförsvarsåtaganden. De har dels också uttryckt farhågor
på grund av Sveriges beroende av
NATO-länder vad gäller ekonomi och
vapenimport. Från väst uttrycks ibland
tvivel på Sveriges förmåga att välja sin
neutralitet mot öst. I krigsoperativa sam- 332
manhang uppfattar båda sidor det svenska luftrummet som en potentiell resurs,
både en tillgång och ett hot.
I den inre svenska trovärdighetsdebatten ifrågasätts inte neutralitetspolitiken
som princip. Det är karakteristiskt att
Beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar aldrig ställer frågor till svenska
folket om de stöder neutralitetspolitiken.
Det anses inte nödvändigt. Mot bakgrunden av den senaste tidens anklagelser
mot moderaterna för bristande neutralitetspolitisk pålitlighet skulle det dock
kunna vara motiverat att ställa frågan ,
inte bara för att motbevisa (eller bekräfta) påståendena utan också för att kunna
jämföra den moderata opinionsprofLien
med de övriga partiernas. Däremot förekommer det ofta inom ramen för den
gemensamma neutralitetsideologin att
kritik riktas mot den svenska neutralitetspolitikens tillämpning. En del av kritiken gäller hur stort handlingsutrymme
som är förenligt med en trovärdig neutralitetspolitik. Inte minst gäller den våra
handels- och industripolitiska beroenden. Hur förenligt är det svenska materiella beroendet, inte minst ifråga om försvarsmateriel, av den västliga industrivärlden med en trovärdig svensk neutralitetspolitik? Också kritiken mot den
svenska vapenexporten, och de restriktioner som faktiskt tillämpas för denna,
ges ofta neutralitetspolitiska förtecken.
De som betraktar nedrustning som en
viktig säkerhetspolitisk verksamhet
kritiserar ibland det svenska militära försvaret som ett hinder för Sveriges trovärdighet i nedrustningsarbeteL Men
också de säkerhetspolitiska traditionalisterna eller realisterna ser hot mot trovärdigheten och framför varningssignaler.
Dessa avser framför allt det svenska totalförsvarets – särskilt dess militära delars – minskande styrka i en överrustad
omvärld.
Under tider av mindre teknisk speå.
alisering och internationellt beroende, P
god ekonomi och balans i näringslivet
uppfattades dessa problem som på sill
höjd mycket hypotetiska farhågor fOr
framtiden. Det var därför möjligt att med
bevarat självförtroende formulera de
mycket ambitiösa trovärdighetskriterier·
na för den svenska neutralitets- och sikerhetspolitiken: styrkekrav, självståldig försvarsmaterielförsöJjning, ekonomisk självtillit över ett brett regislet
Konsekvenserna av att dessa kriterir
blev allt svårare att förverkliga dolde!
delvis under en rökridå av förhoppninp
som utmärkte den s k avspänningspeJio.
den.
Både kritiken utifrån och farhågo111
inifrån påverkar det självförtroende SOI
är en viktig förutsättning för den yttn
trovärdigheten. Självförtroendet måst
vara grundat i objektiva förutsättning~~
Även om vi själva proklamerar oss SOI
enväldiga domare. över vår neutralitetspolitiks innehåll är det alltid angelägetall
uppmärksamma och rätt tolka signale111
i vår omvärld.
Att uppmärksamma signalerna bety.
der inte alltid att de måste accepte111
som verkliga larmklockor. Kritik utifrll
kan uttrycka genuina farhågor men del
behöver inte vara ett tecken på faktiå
fruktan att Sverige i ett kris- eller krip
läge skulle svika sina deklarerade intet
tioner. Påståenden om en politiks brit
tande trovärdighet kan, särskilt undr
tider av stark spänning, också vara it
strument för politisk påverkan, eller111M
andra ord vapen i en psykologisk krigfö-
ring i syfte att rubba vårt självförtroende.
Detta för oss tillbaka till utgångspunkten för all säkerhetspolitisk debatt. Vi
lever i en otrygg värld. säkerhetspolitiken är vårt viktigaste redskap för att
minska denna otrygghet. Som alliansfria
har vi valt att göra våra egna materiella
och mänskliga resurser till det viktigaste
instrumentet för denna ·politik. Det är
därför mer angeläget för Sverige än för
de många småstater som lever i skyddet
333
av mäktigare makter att självständigt bilda sig en realistisk uppfattning om omvärlden och det egna landets resurser
och handlingsmöjligheter. Självförtroende är väsentligt, men det måste
grundas på en tillräcklig verklighetskännedom, inte på önsketänkande, det må
vara aldrig så sofistikerat eller välmenande. Också bekymmer inför nuet och
framtiden måste ha en realistisk bas och
inte förstoras eller snedvridas av känslomättad blindhet och fruktan.