Bror Olsson; Om makt och rätt i svensk beskattning

434
BROR OLSSON:
Om makt och rätt i svensk beskattning
”Skall rätten hållas vid liv, måste den vara en
tagg i maktens köttmassa och fettmassa”.
Orden här ovan är Peter Nolls – den nyligen bortgångne schweiziske straffrättsjuristen och författaren – och de står att läsa i
hans gripande avslutningsverk ”Den utmätta
tiden”.
Sambandet mellan makt och rätt har intresserat teoretiskt orienterade människor i alla
tider. Jurister och samhäll vetare har i allmänhet velat hävda, att rätten lever sitt eget
liv, fristående från och sidoordnad eller kanske rentav överordnad makten. Filosofer å
sin sida har menat, att makt och rätt är sekundära element i den mänskliga tillvaron, båda
till positionen underställda sådana högre värden som det goda och det nyttiga.
Det är onekligen halsbrytande att utifrån
dessa perspektiv vända blicken mot så torftiga ting som svensk beskattning. Kastningen
från stort till smått må emellertid ursäktas;
sambandet mellan makt och rätt i svensk beskattning kommer hur som helst att vara huvudtemat för de reflexioner som här följer.
Maktstrukturen
Svenska folket sägs ha en urgammal rätt att
sig självt beskatta. Denna rätt utövas emellertid idag inte av folket självt genom sina
valda ombud utan av en anonym maktstruktur, som vi medborgare inte kan identifiera
eller ens urskilja. Det är visserligen sant att
beslut i skattelagsfrågor formellt fattas av folkets valda ombud, men hela den långa och
undanskymda procedur som föregår expedieringen av själva beslutet ligger i händerna
på en funktionärskår, över vilken varken folket självt eller dess valda ombud har något
reellt inflytande. Ideer och förslag till ny
skattelag, ändringar av äldre lag, teknisk utformning av hela skattelagsmaterian – bakom allt detta figurerar en namnlös maktstruktur som är praktiskt taget okänd för oss alla.
Offentliga utredningar på skatteområdet
genomförs regelmässigt under medverkan av
personer som har direkt eller indirekt anknytning till statens skatteadministration. Till utredningarnas sekretariat hämtar man vanligen bara aktivt verksamma funktionärer i statens tjänst. Redan på utredningsstadiet får
därigenom funktionärsintressena en dirigerande verkan. Det är i praktiken dessa intressen som avgör hur utredningsarbetet skall bedrivas, vilka problem som skall tas upp, hur
utredningsresultatet skall utformas och presenteras. Författaren Lars Gustafsson har i
ett helt annat sammanhang myntat ett uttryck
som här förefaller passa gan ka bra in: problemformuleringsprivilegiet. Funktionärskåren har tagit till sig privilegiet att peka ut
vilka problem som behöver angripas på skatteområdet, och den har också försett sig med
redskapen att på ett diskret sätt anvisa lösningarna på dessa problem.
skattepropositioner till riksdagen är likaledes verk av anonyma funktionärer. Ansvariga departementschefer har i regel inte tid att
närmare studera innehållet i sina egna propositioner – historik, sakframställning, utredning, remissyttranden, överväganden, motiveringar etc – än mindre tid att tränga in i
lagförslagens tekniska detaljer. När vi i propositionstexter läser om departementschefens synpunkter och förslag beträffande olika
lagtekniska detaljfrågor, är det i själva verket
inte departementschefens uppfattning vi får
veta utan fastmer uppfattningen hos ett antal
spökskrivande funktionärer. Detta ger –
även om det naturligtvis förnekas från politikerhåll – en långtgående makt åt funktionärskåren. Den fungerar i realiteten som lagstiftare utan att synas utåt.
Den efterföljande riksdagsbehandlingen är
övervägande en formsak. Kvantileten har för
länge sedan malt sönder riksdagsarbetet och
förhindrar varje möjlighet till kvalificerad lagteknisk granskning i utskott och kammare.
Lagrådets sporadiska insatser i sammanhanget har visat sig vara av begränsat värde. Därtill kommer lojalitetsbanden. Flertalet riksdagsledamöter är själva rekryterade ur kåren
av offentliga funktionärer. Alla lagstiftningsprodukter, som direkt eller indirekt kan bidra
till att flytta fram funktionärskårens positioner i samhället, har följaktligen apriori god
jordmån.
Den svenska skattelagstiftningen har idag
ett synnerligen stort omfång – ett omfång
som ingen längre kan överblicka och behärska. Bara en ringa del av detta omfång är
resultatet av en efterfrågan från folket och
dess valda ombud. Bakom huvuddelen av
omfånget ligger i själva verket funktionärskårens behov av makt och inflytande. Den
anonyma maktstrukturen har drivit politikerna framför sig och avkrävt dem en lång
rad beslut vars verkliga innebörd och konsekvenser politikerna förmodligen inte förstått.
Som exempel kan man peka på systemet
med skattetillägg. Det är ingalunda så, att
folket i breda grupper har tryckt på och bett
sina valda ombud tillhandahålla ett sanktionssystem som detta: drakoniskt, blint
slående, okänsligt till och med för frågan om
skuld. Initiativet till systemet och ideerna
bakom dess utformning har otvivelaktigt sitt
upphov i funktionärskåren. Beslutet att infö-
ra nämnda sanktionssystem ger belägg för att
våra yrkespolitiker har ringa kunskap om hur
skatteförvaltningen i vårt land egentligen fungerar. Om sådan kunskap förelegat, hade politikerna inte vågat sätta ett vapen som skattetilläggen i händerna på skattemyndigheter
och skattedomstolar. Är kunskapen emellertid otillräcklig, säger man gärna ja till sådant
som funktionärer pekar på som lämpligt och
önskvärt.
Andra exempel på lagstiftningsprodukter,
som funktionärskåren avkrävt politikerna
och vars djupare innebörd politikerna sannolikt inte förstått eller velat förstå, är lagarna
om bevissäkring och betalningssäkring. Kanske vill politikerna här försvara bristen på
kritisk granskning med att dessa lagar, även
om deras innehåll må vara diskutabelt, i varje
fall inte direkt och omedelbart märks hos de
politiskt tyngst vägande medborgargrupperna. I så fall är själva utgångspunkten för
resonemanget den, att dålig lag får duga under förutsättning att den bara drabbar minoriteter.
Ett högt skattetryck och en hårdhänt skatteindragning ligger i funktionärskårens intresse. Tanken att det skulle gå att sänka det
totala skattetrycket i vårt land är orealistisk.
En sådan åtgärd skulle få samma verkan som
ett intrång på maktens revir. Den maktägande strukturen kommer inte att ge upp någon
del av hittills vunnen terräng. Vad som kan
åstadkommas är på sin höjd en omfördelning
mellan olika typer av skattekällor eller en
omfördelning mellan olika kategorier skatte- 435
subjekt. Det totala skattetrycket är däremot
bara rörligt uppåt.
Rättskipningen
Flertalet yrkesdomare i våra skattedomstolar
– länsrätterna, mellankommunala skatterätten, kammarrätterna och regeringsrätten –
har under större delen av sitt yrkesverksamma liv tjänat som funktionärer inom
statsbyråkratin. Åtskilliga är rekryterade direkt ur kåren av taxeringsfunktionärer. Den
dömande verksamheten på alla nivåer avsätter ett tydligt mönster: skattedomstolarnas
identifikation med statsmakten.
Avsikten har varit att skatterättskipningen
i vårt land skall baseras på officialprincipen
(8 § FPL: ”Rätten skall tillse att mål blir så
utrett som dess beskaffenhet kräver”) . Det är
alltså skattedomstolarna själva som ytterst
ansvarar för utredningen i vatje skattemåL
Emellertid kan ifrågasättas om skattedomstolarna i sin ämbetsutövning följer nämnda
princip. Det förekommer t ex sällan att dö-
mande organ tar några egna initiativ till att
närmare utreda sakförhållandena i de skattemål man har att avgöra. Om den enskilde
förbiser att framlägga all tillgänglig utredning,
får han stå sitt kast. Någon vägledning från
skattedomstolarnas sida är inte att påräkna. I
tvist med staten om skatt står den enskilde i
praktiken helt ensam.
Staten har ett väsentligt övertag i vatje
skattemål-oavsett vad målet gäller, oavsett
hur vederbörande skattskyldig för sin talan,
oavsett vilka argument han åberopar. Statens
övertag har inte bara med processförutsättningar och utredningskapacitet att göra. Ytterst har övertaget sin grund i att dömande
organ värderar tvistande parter olika. Staten
som part i skattemål anses representera det
goda, och dess intressen skall under alla förhållanden i första hand tillgodoses.
Att med eller mot sin vilja bli indragen i
skatteprocess är därför för många enskilda
människor en förödmjukande upplevelse.
Taxeringsintendentens ord förefaller räknas
som ord av högre valör än den enskildes,
statens rätt som ett slags högre rätt. Redogö-
relser som den enskilde lämnar möts ofta av
tystnad och likgiltighet. Att ha rätt men inte
kunnafå rätt är något som kan åstadkomma
436
djupa sår. Vi blir som människor kränkta, när
vi tycker oss märka att den som dömer över
oss inte lyssnar.
Möjligt är att andan i skatterättskipningen
till någon del kan förklaras av att skattedomstolarna ryckts med av den missvisande
massmediabilden av staten som martyr. I
valje skattemellanhavande är staten den
överlägset starke parten, vederbörande skattskyldig den underlägsne. Massmedierna har
– genom att ty sig till ensidig information
från funktionärssidan – kastat om styrkeförhållandena och målat upp en bild av staten
som svag och lidande. Detta har förmodligen
rubbat självförtroendet både hos politiker
och hos domstolsledamöter och gjort den
mindre benägna att bjuda motstånd mot funktionärssidans tryck.
skattedomstolarna kan enstaka gånger avvika från mönstret och oväntat gå staten
emot. När så sker, rör det sig emellertid i
regel bara om mindre viktiga frågor. I mål,
som gäller för staten väsentliga principer, och
i mål, där taxeringsfunktionärernas anseende
är allvarligt hotat, rycker skattedomstolarna
lojalt in på statens och funktionärskårens
sida. I sådana avgörande lägen handlar det
nämligen till slut bara om hos vilken part den
enskilde domaren har sitt emotionella engagemang. Lämplighetsavgöranden kan alltid
nöjaktigt döljas bakom intetsägande beslutsmotiveringar.
Rätten anpassar sig således efter maktens
önskan och reduceras successivt till att vara
vad makten finner lämpligt. Tydligt är att rätten inte har vilja och courage att hävda sin
formellt fristående ställning i svensk beskattning. Det har blivit alltför viktigt att vara
makten till lags.
Rätten bockar alltså för makten. Vad denna bockande hållning på sikt kan få för konsekvenser är en fråga värd att begrunda. Klart
är att det här rör sig om ett fålt med många
inslag av ömtåliga mänskliga värden. Varje
skatteavgörande, som är felaktigt till statens
fördel och till enskild parts nackdel, har demoraliserande verkningar på skattskyldigsidan. Alla parter, även den krets som tillhör
maktstrukturen i samhället, är i det långa loppet beroende av att medborgarna hyser åtminstone ett visst mått av förtroende för dö-
mande organ. En rättskipning, som bockar
för makten, kan genom sina följdverkningar
på skattskyldigsidan visa sig skadlig till och
med för makten själv.
Det finns anledning att knyta an till uppsatsens inledning och nu avslutningsvis på nytt
ge ordet åt Peter Noll:
”Ännu mer förhatliga är mig de människor
som utövar makt i rättens förklädnad. Skall
rätten hållas vid liv, måste den vara en tagg i
maktens köttmassa och fettmassa. Okritiska
jurister är något av det värsta som det nuvarande systemet har givit oss i samhället, i
skolan, vid universiteten. Och så framför allt
rättssedvänjan. Allra värst är de högre kadrernajurister, därför att de förutom den positivistiska juridiska inskränktheten äger de
högre kretsarnas förmätenhet.”