Håkan Svensson; ATP – i retorikens tjänst

r HÅKAN SVENSSON:
ATP – i retorikens tjänst
Det heter att ATP-systemet finansieras
med arbetsgivaravgifter men AP-fonden
motsvarar inte tillnärmelsevis den
erforderliga premiereserven. Dess
placeringar är sådana att ATP-systemet
egentligen subventionerar
budgetunderskottet och kommunernas
bostadsstiftelser. Pensionsåtagandena
är gigantiska och vältras över på
framtida generationer. Privata
försäkringar innebär ett mycket tryggare
pensionssystem än ATP.
Håkan Svensson har varit vice
ordförande i Sveriges Förenade
studentkårer, SFS. Han studerar
vid Handelshögskolan i Stockholm.
ATP är det kanske främsta uttrycket fli
politiska strävanden att skapa välfä~
Systemet, formellt fristående från d
offentliga sektorn i övrigt, är ett den
fentliga sektoms insegel och av betyda
de symbolvärde för socialdemokrate
När ATP infördes, efter hård stri~
utan stöd hos en majoritet i folkororös
ningen och utan egentligt pariamen
riskt underlag, markerade detta begy
neJsen av en borgerlig defensiv på d
sociala området. Vi präglas ännu i al
högsta grad av de socialdemokratis
synsätt som i och med etablerandet a
ATP upphöjdes till de enda acceptabla.
Främst Staffan Burenstam Linde
försök att förutsättningslöst på nytt di
kutera mål och medel i socialpolitik
(” Den hjärtlösa välfärdsstaten”, Ti
bro, 1983) visar hur svårt det är att vin
gehör för vad som egentligen borde v
fundamenta hos de borgerliga.
Till förutsättningarna för en kritik a
ATP hör också svårigheten att beskri
systemet och att belägga dess konsekvenser. Terminologi och officiell retorik döljer, snarare än förklarar, ATP$
faktiska karaktär. Det heter att system
finansieras med arbetsgivaravgifter, so
i själva verket är en proportionell lön
skatt i likhet med kommunalskatten. AP.
fondens blotta existens minskar oron f
de negativa effekterna på sparandet al
fördelningssystemet (skatter in – skatt
ut; pensionerna finansieras genom Iö.
pande uttag i stället för ur fonderade m
del), trots att fonden inte tillnärmelse ·
motsvarar den erforderliga premierese~
ven och trots att dess placeringar är så-
dana att ATP-systemet egentligen subventionerar budgetunderskottet
kommunernas bostadsstiftelser. Vidare
r separeras ATP bokföringsmässigt från
resten av den offentliga sektorn. Därför
n iaseralltför få att problemen i statsfinanserna också påverkar ATP.
Det framställs som en fråga om solidaritet att de yrkesarbetande ska avstå
konsumtionsutrymme till pensionärer• förmån. I själva verket vältrar daFIS röstberättigade svenskar finansieriugen ·av gigantiska pensionsåtaganden, vars exakta omfattning vi dock inte
a tiDner och därför inte heller kontrola
mr, vidare till framtida generationer’
som kanske inte kommer att ha bättre
f&utsättningar än vi själva att betala
mpensioner. Det är slående att socialdemokraterna inte bekymrat sig för konsekvenserna av att löpande utställa pensionslöften som ska infrias av personer
som ännu inte är födda. Men generositeten är som störst när man själv slipper
betala.
ATPs fördelningseffekter är utomordentligt oklara. Trots detta vidhåller systemets försvarare att ATP inte får urholkas eller ersättas med privata lösningar. Det torde vara helt klart att frågan
inte gäller om ATP-systemet är det bästa
möjliga pensionssystemet eller ej, utan
att ATP först och främst kraftfullt ökat
det politiska inflytandet över ekonomin
och människorna.
Som på så många andra områden har
vissa politiker här monopoliserat välfärden och förbehållit sig själva privilegiet
att bestämma över ett område där individen borde vara suverän. På ett sätt som
är helt okänsligt för att människor har
olika preferenser i fråga om de materiella
behoven före och efter pensioneringen,
går politikerna in och fastställer ett regelsystem som ska gälla för alla och därför
23
är avpassat för ingen. Visserligen finns
möjligheter att komplettera ATP, på frivillig väg och genom kollektivavtal. Men
faktum kvarstår att existensen av ett generellt, storskaligt system minskar möjligheten till individuellt anpassade lösningar. Därutöver har ATP blivit mönsterbildande för avtalsområdet och påverkar alltså även i vidare mening människornas välfärd. Det privata pensionssparaodet hämmas därtill av skattesystemet.
För den som fruktar att människor
själva inte kan sörja för en dräglig standard efter pensioneringen, borde det räcka med någon form av obligatorium som
ger grundskydd på en viss nivå. Tilläggspensioneringens debattörer sysslade så-
ledes i stor utsträckning med annat än att
diskutera hur ”de svaga” skulle få trygghet på ålderdomen. Likväl framställs i
dag, i den gängse politiska retoriken,
ATP som en trygghetsreform och inte en
politisk intervention på ett område som
annars kunnat utvecklas i fred.
ATP skapar inte trygghet
Det anses många gånger, utan att i verkligheten vara det, för självklart att den
offentliga sektorn erbjuder större trygghet än marknaden och att politiska lösningar gynnar låginkomsttagare och andra ”grupper” mer än privata. ATP är ett
paradexempel på det svaga sakliga stö-
det för dessa uppfattningar.
För det första är ATP ett otryggt system av i alla fall två skäl. Vi är långt
ifrån den ekonomiska utvecklingens herrar. Ekonomisk politik och politiska ingrepp kan helt visst försämra förutsätt- ~·– – —-
l
\
24
ningarna för ekonomisk tillväxt. Att generera tillväxt utöver vad en fri ekonomi
erbjuder kan dock ställa sig besvärligare.
I ATP är åtagandena till större delen bestämda av det politiska regelverket. Förutsättningen för att infria dem däremot,
beror på den ekonomiska utveckling vi
går till mötes. Genom fördelningstekniken intecknas ett framtida välstånd som
aldrig realiseras om tillväxten uteblir.
ATP kan dessutom i sig självt bidra till
att försämra tillväxtförutsättningarna genom negativa effekter på arbetsmarknad
och sparande.
Nästa faktor är osäkerheten i det politiska löftet. Den riksdag som med knappast möjliga röstetal införde ATP har i
stort sett bytts ut. I de politiska beslutens natur ligger att de, med undantag av
vissa kategorier som grundlagen reglerar, i princip kan omprövas när som
helst. Vatje politisk majoritet står alltså
inför valet att respektera tidigare och annorlunda majoriteters löften eller ej; valet här torde styras av två hänsyn, till
väljarnas preferenser i nuet och framtiden samt till respekten för de långsiktiga
förväntningar som tidigare beslut skapat.
Lika lite som ATP utmärks av klarhet
och överblickbarhet, lika lite gör resultaten av andra politiska beslut det. Eftersom det finns starka incitament för vaije
regering att vara politiskt försiktig med
ATP kommer nödvändiga förändringar
med stor sannolikhet att genomföras på
indirekta sätt och med missledande argumentation. Det torde redan existera exempel på detta. I en sådan situation, med
ett oklart löfte, utan en giltighet som går
att hävda rättsligt och med påtagliga
vinster för den som förmår genomföra
” dolda” förändringar, är nuvarande och
blivande ATP-pensionärers ställning
annat än trygg.
I motsats till ATP erbjuder privata~?-
säkringslösningar ett positivt exem
Här är villkoren, vad avser prestati
och motprestation, explicita och sa
tionerbara. Villkoren i sig riskerar in
förändras med förändringar i föret
ledningen. Givetvis finns andra risk
och ofullkomligheter. Men faktum är
detta avtal får anses som säkrare än
politiska löftet. Mot hot som att före
get kan gå i konkurs och problemet m
värdessäkringen, kan ställas de möj ·
heter som offentlig inspektion, akti
ägare, internationella återförsäkrin
etc ger.
För det andra är ATP ett oklart s
stem. Pensionen beräknas efter re
som inte är helt enkla att tillämpa
besvärliga att få tillgång till. En giv
avgiftsinbetalning påverkar inte d
framtida pensionsnivån på ett entyd·
sätt. Den enskilde får under sin yrk
verksamma tid ingen löpande infor
tion om storleken av sin intjänade ATP
Individen svävar alltså under större
len av sin tid som yrkesverksam i oku
nighet om sina inkomstförhållanden so
pensionär. Om dagens politiker håll
andras löften kommer pensionen att v
värdesäkrad i förhållande till kons
mentprisindex, men man vet inte på v
ken nivå. Detta kontrasterar bjärt till
privata försäkringarna där relation
mellan inbetalda avgifter och framti
pension är klar och där det torde finn
möjligheter att även ge helt tillfredss ·
)ande garantier för indexuppräknin
ATP-löftet som helhet kan för övrigt t
kas på vitt skilda sätt.
ATP skapar konflikter
För det tredje är ATP ett orättfärdigt
system. ATP fyller inte funktionen att
tnntera ”svaga” individer eller ”grupfel'” en grundtrygghet. Därför bör de
ilkomstornfördelningar som systemet
te liedför mellan individer samt mellan
s- yrkesverksamma och pensionärer ifrågaer sittas.
tt Samtidigt är inte avgifterna aktuarieet mässiga. Beroende på hur livsinkomsten
a- f6rdelas kan olika individer få vitt skilda
d pensionsrätt. Det är förekomsten av de
sk15- och 30-årsreglerna samt uttaxeringen av arbetsgivaravgifter på hela lö-
nesumman, trots att endast delen mellan
l och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande, som skapar dessa effekter. Reg-’
lema säger att det krävs 30 år med mer
än ett basbelopp i årsinkomst för full
ATP och att denna är proportionell mot
genomsnittet av inkomsten under de 15
bästa åren. Dessa regler ger förmodligen
en mycket bristfällig approximation av
den pensionsnivå individerna skulle vilja
uppnå om de hade rätten att välja.
ATP har skapat två stora fördelningskonflikter mellan yrkesverksamma och
pensionärer. Värdesäkringen av ATP innebär att pensionärerna genom den årliga höjningen av pensionen kompenseras för inflationen. Återstoden av medborgarna får i stället bära anpassningen
genom minskad konsumtion eller sänkt
sparande. Om ekonomin är så svag att
arbetare och tjänstemän får se sina reallöner sänkta eller oförändrade, när de
samtidigt vet att andra behåller sin standard eller de själva har förväntningar om
standardhöjning, skärps den skapade
fördelningskonflikten. Det finns också
en konkurrens mellan pensionärer och
25
yrkesverksamma om det marginella
löneutrymmet. Vid givna vinster kan
detta fördelas antingen på arbetsgivaravgifter som kommer pensionärerna till del
eller på löneökningar. Kraven på arbetsgivaravgifter till ATP är historiskt bestämda och en konsekvens av de betingelser under vilka pensionärerna intjänat
sina pensionspoäng. Vill man uppfylla
givna löften måste hänsyn tas i första
hand till pensionärernas förväntningar
och löntagarna får snällt anpassa sig.
Alla politiska beslut har konsekvenser
över tiden. I fallet ATP, som starkt på-
verkar framtida generationers välstånd,
är dessa emellertid så uppenbara och
medvetna att de förtjänar närmare överväganden. Fördelningtekniken innebär
att man årligen utställer pensionslöften
utan att under samma tid dra ner sin
konsumtion så att löftena kan infrias genom fonderade medel. I stället förväntas
framtida generationer dra ner sin konsumtion i erforderlig mån. Vi saknar förmåga att överblicka vilka förutsättningarna för detta kommer att vara när det
blir aktuellt. ATPs arkitekter har inte ens
skapat prognosinstrument för sådana bedömningar, annat än när det gäller de
årliga utgifterna. Men den totala inteckningen i framtida konsumtion och dess
förändringar med ATP-systemets utveckling är okänd. Denna inteckning
representerar egentligen statsskuld,
även om den inte bokförs som sådan, i
alla fall om vi avser att uppfylla löftena.
De som en gång ska bära bördan har
emellertid inte haft möjlighet att göra sig
hörda. Det moraliska i handlandet kan
därför starkt ifrågasättas, liksom. det
visa, med tanke på att framtida generationer kan komma att göra andra avväg- 26
ningar i fråga om pensionärernas standard.
Kan ATP förändras?
Om vi bedömer att den samhällsekonomiska utvecklingen gör det osannolikt
att ATP-löftet ska kunna uppfyllas i alla
delar, eller om vi omvärderar fördelningstekniken och konstaterar att det är
orättfärdigt att övervältra pensionsbördan på våra efterkommande, vad kan då
göras?
Det finns en överhängande risk för att
de som av politisk prestige och retorik är
bundna till ATP i det längsta håller fast
vid grundtankarna och ”reformerar” på
sätt som indirekt och med låg transparens minskar ATPs belastning på samhällsekonomin. Det vore emellertid betydelsefullt för medborgarna och för det
politiska livet att offentligt omvärdera
ATP och dra slutsatser, sådana att misstagen inte behöver upprepas. Det är också viktigt att ge medborgarna korrekta
signaler så att de kan vidta de åtgärder
som krävs för tryggheten efter pensioneringen. Sådana explicita politiska strategier behövs även för att försäkringsbolag, existerande och sådana som kan
komma att etablera sig, ska utveckla rätt
slags tjänster.
Alla, även de som inte var drivande
bakom ATP-löftet, måste ta hänsyn till
löftets innehåll. ATP-systemet har skapat långsiktiga förväntningar hos ett
mycket stort antal svenskar, sannolikt
hos långt mer än halva landets befolkning. Dessa förväntningar har i hög grad
styrt det individuella handlandet på ett
sätt som, ju närmare pensionsåldern man
är och ju mindre tillgångar eller lön man
har, gör att det vore svårt att kompensera sig för en förändring av ATP.
Det förefaller rimligt att sluta ackumu·
lera pensionsbördan genom att avbryta
intjänaodet av nya pensionspoäng, på
samma gång som redan intjänad poä111
får ge upphov till pensionsutbetalningar
enligt gällande villkor vid intjänandeL
Det stora problemet, om man på detta
sätt begränsar systemets förpliktelser
blir finansieringsbördan för de yrkesverksamma som dels ska betala till ATP·
pensionärer, som visserligen blir färre än
annars och med lägre pension, dels ska
m\nska sin egen konsumtion i dag till
förmån för egen konsumtion som pensionärer. Framtida tillväxt, som den påver·
kar reallöneutvecklingen, den reala av·
kastningen på de premiereserver som
kommer att byggas upp, individernas
preferenser om nivå på den egna pensionen, det offentliga åtagandet av pensionsmedel genom inkomst- och förmö-
genhetsrelaterade transfereringar och
avgifter samt omfattningen på gjorda
pensionsåtaganden, avgör tillsammans
bördans omfattning.
En viktig faktor under politisk kon·
troll, som också påverkar bördan, är AP·
fonden. Kan fonden anses vara nuvarande och blivande ATP-pensionärers? Den
har i alla fall tillkommit som ett resultat
av ATPs regelverk och det arbetsgivar·
avgiftsuttag riksdagen beslutat om för
systemets vidkommande och är en bety·
dande tillgång. Om AP-fonden, i motsats
till nu, också fick göra sina placeringar
till marknadsmässiga villkor, skulle fon·
dens avkastning och kapital, utnyttjat
som en försäkringsteknisk skuld, bidra
till att reducera bördan av de åtaganden
som återstår att infria. I vilken grad är
dock åter svårt att säga.
– –
Slutligen bör man inte underskatta
medborgarnas beredvillighet att, om de
blir korrekt informerade om ATPs framtida utveckling och konsekvenser och får
tadel av en deklarerad politisk strategi,
acceptera konsekvenserna av en korrigering. De privata tillgångar som skulle
byggas upp i ett reellt pensionssparande
kan omedelbart eller relativt snabbt
kompensera urtappningen av AP-fonden
och upplevas som i sig positiva av de
1 J framtida pensionärerna.
Il En central fråga, som här lämnas helt
I
l obesvarad, är på vilken nivå det framtida, förmodligen obligatoriska grundskyddet ska ligga, liksom dess finansie- ! ring. Även här finns möjligheten till privat finansiering, som i så fall måste
kompletteras för de fall den enskilde
helt, eller i alltför stor omfattning, saknar egna tillgångar eller inkomster.
Ytterligare ett problem som bara ska
nämnas, är de avtalsenliga tilläggspensionerna. Dessa är i vissa fall samordnade med ATP, så att lägre ATP resulterar
i högre tilläggspension. Samtliga kända
system rymmer därutöver omfattande
fördelningsinslag och har regelverk som
27
nära anknyter till den allmänna tilläggspensioneringens.
ATP försvagar incitamenten till att genom arbete och sparande trygga försörjningen på ålderdomen. Systemet framtvingar en kraftig beskattning av arbetskraften med negativa effekter på sysselsättningen. Skenbart hålls sparaodet
uppe genom AP-fonden och för många
fungerar ATP illusoriskt som ett premiereservsystem. Medborgarna har en
tillit till de politiska deklarationerna som
försätter dem i en stark beroendeställning. Mängder av svenskar har avstått
från att med egna initiativ trygga sin försörjning efter pensioneringen och är nu
utelämnade inför konsekvenserna av olika regelförändringar. Politiker av samma
fårg som införde ATP kommer utifrån
sin överideologi, den offentliga interventionismen, inte nödvändigtvis att respektera de långsiktiga förväntningar som
systemet skapat, om dessa strider mot
andra hänsyn som de förment fördelningspolitiska. De människor som av
vissa politiker gjorts ansvarslösa riskerar
att få uppleva efterföljarnas egen ansvarslöshet.
Pärmar för inbindning av årgång 1984
l
kan rekvireras från Svensk Tidskrifts
expedition, te! 08-67 59 55, eller genom insättning av kronor 45:- på
postgiro 7 27 44-6.
l
:
11
-·- —-