Gösta Bohman, Demokrati – varför det

GÖSTA BOHMAN:
Demokrati – varför det?
Utvecklingen under de senaste årens
socialdemokratiska regeringsinnehav är
illavarslande. Den offentliga sektorns
väldiga omfattning, det allmännas allt
längre gående ingrepp i enskilda
medborgares frihet och ansvarsområden
samt ett drastiskt skärpt skattetryck
utgör en faraför den svenska
demokratins kvalitet. Begreppet
rättssäkerhet har kommit att urholkas på
ett sätt som för bara några år sedan
skulle hajramstått som helt otänkbart
även bland ledande socialdemokrater.
Lagstiftningen har blivit mera
målinriktad och överensstämmer i allt
mindre grad med medborgarnas
rättsmedvetande. Det är tid att
reformera grundlagen så att garantierna
mot maktmissbruk ökar.
Riksdagsman Gösta Bohman var
ordförande i Moderata
Samlingspartiet 1970-81.
För mer än tre år sedan deltog jag i en
debatt i Svensk Tidskrift om begreppet
demokrati. Mitt inlägg avslutades med
följande sammanfattande synpunkter:
”Demokrati som uttryck för människors
självstyrelse och frigörelse måste ständigt bevakas, försvaras och förnyas. Ett fritt demokratiskt samhälle förutsätter en fri och öppen
ekonomi. Samspel och balans mellan individers och gruppers önskemål och intressen.
Bara i ett fritt ekonomiskt system har människorna möjlighet att själva ta och bära ansvar
samt att bestämma över avkastningen av sina
insatser.
Ett fritt samhälle är beroende av en stark
statsmakt som grund för inre och yttre trygghet. Som garant också mot att makt missbrukas. Ju mer samhällslivet regleras och styrs
av politiska beslut, desto svårare blir det för
det allmänna att fullgöra sina grundläggande
funktioner. Redan idag har stat och kommun
tagit på sig så mycket, att de inte kan klara
dessa elementära uppgifter. Samhället har
blivit alltmera svåröverskådligt. Motverkande krafter har växt fram. Samt begrepp
som ’politikerförakt’. Regeringsmaktens auktoritet undergrävs. Vi får en svag regering
och en ineffektiv statsledning. Det är demokratin som till sist står som förlorare.”
Demokratin hotas
Demokratidebatten är idag mer angelä-
gen än den var för tre år sedan. De tendenser jag då pekade på har under den
hittillsvarande socialdemokratiska regeringsperioden blivit alltmer påtagliga.
Den offentliga sektorns väldiga omfattning, det allmännas allt längre gående
ingrepp i enskilda medborgares frihet
och ansvarsområden samt ett drastiskt
skärpt skattetryck har långt mera än jag
kunde ana då mitt förra inlägg skrevs,
bekräftat det berättigade i mina varningar för den svenska demokratins kvalitet.
Begreppet rättssäkerhet – en förutsätt- 296
ning för ett demokratiskt rättssamhälle
– har inte minst i samband med vidtagna
eller ifrågasatta åtgärder emot s k ekonomisk brottslighet kommit att urholkas på
ett sätt som för bara några år sedan skulle ha framstått som helt otänkbart även
.bland ledande socialdemokrater.
Det bestående och på sikt växande underskottet i statens finanser och de följder detta fått för Sveriges ekonomiska
balans, dess långsiktiga handlingsfrihet
och välstånd har åberopats som motiv
för plötsliga och oförutsedda ingrepp i
den enskildes tillvaro och livsföring. Den
svenska lagstiftningen har blivit mera
målinriktad. l allt mindre grad har den
kommit att överensstämma med medborgarnas rättsmedvetande. Lagstiftningen har blivit allt snårigare och alltmer svårtolkad för både myndigheter
och medborgare. Kontrollåtgärder och
offentliga ingrepp har överskridit de
gränser som tidigare ansetts nära nog
självklara från sekretessens, hemfridens
och den enskilda integritetens synvinkel.
Ordet ”samhälle” har alltmer missbrukats. Det har förlorat sin ursprungliga
givna betydelse som ett samlande begrepp för en gemenskap av medborgare
som i frihet och under ansvar formar sin
tillvaro och utifrån egna moraliska och
etiska, i regel nedärvda värderingar
råder över utbildning, yrke och fritid
samt på avtals- och näringsfrihetens
grund löser uppkommande intressekonflikter.
När- som nu sker- begreppet ”samhälle” nyttjas liktydigt med begreppet
”staten”, då framstår det som alltmer
naturligt att låta politiska beslut träda i
stället för de enskilda medborgarnas
egna fria avgöranden. Medborgarna blir
alltmer beroende och förlorar rätten att
styra sin tillvaro, att bestämma över barnens vård och fostran, över den utbildning de vill ge sina efterkommande och
den vård de önskar vid sjukdom eller
mot livets slut, att fritt träffa avtal, ordna
sitt boende och sin fritid. Allt sådant och
mycket därtill har överförts från det
”öppna samhället” till den politiska sektorn. Och beslutens innehåll blir beroende av från tid till annan växlande majoriteter av politiska väktare.
Den svenska lagstiftningen
överensstämmer i allt mindre
grad med medborgarnas rättsmedvetande.
De sakliga och principiella kastningar
som kännetecknar de politiska beslutens
innehåll och räckvidd försvårar för den
enskilde att långsiktigt planera sin ekonomi. Han blir alltmer maktlös. Förtroendet minskar för de politiker som de
röstberättigade medborgarna utsett i allmänna val, liksom för det politiska livet
över huvud. Avståndet mellan styrda
och styrande ökar. Den växande politiska och fackliga maktutövningen möter
allt hårdare kritik. Allt fler frågar sig om
det svenska demokratiska statsskicket
som det definieras i våra grundlagar motsvarar dagens krav på rättssäkerhet. Om
det med andra ord uppställer de garantier mot maktmissbruk som en tidsenlig
demokratisk författning bör göra. Quis
custodiet ipsos custodet? – Vem väktar
över själva väktarna?
Lorentz Lyttkens rapport
Den debatt rörande dessa och andra för
demokratin vitala frågor som växt fram
under de senaste åren har i vårt land
tillförts ytterligare bränsle genom den
statsvetenskapliga forskningen. Belysande är den slutrapport som filosofie
doktorn Lorentz Lyttkens nyligen framlagt från ett projekt inom sekretariatet
för framtidsstudier rörande värderingsförskjutningar i det svenska samhället.
Rapporten bär titeln ”Den disciplinerade
människan” och innefattar inte bara analyser av dagsläget och dess orsaker utan
också prognoser för kommande års ut~
veckling.
Jag tillåter mig återge några starkt
komprimerade slutsatser av Lyttkens
rapport. De kan sägas påvisa följderna
för den svenska samhällsutvecklingen av
de tendenser jag här berört samt de långsiktiga risker för demokratin som därmed kan befaras uppkomma:
– 50-talets Sverige var värdegemenskapens
förlovade land. Den enskilde bedömde sin
välfärd i stort sett i överensstämmelse med
vad som var gängse i hela samhällskollektivet. Förändringar i samhällsstrukturen har
edan dess lett till en fortgående uppluckring.
Om inte partier och intresseorganisationer
anpassar sig härtill och finnar nya former för
samspelet mellan individ och statsmakter,
kommer de nya generationerna att ställas
”utanför det som idag uppfattas som normalt
amhällsliv”.
Svensk lagstiftning har kommit att allt
mindre grundas på värderingar och alltmera
på lämplighets- och målresonemang. Lagen
har blivit ett politiskt-tekniskt instrument. De
moraliska argument som lagen tidigare vilade
på och velat befästa har skjutits i bakgrunden.
Den offentliga makten utnyttjas på bekostnad av enskilda medborgares handlingsfrihet.
Den enskildes äganderätt och förfogande
297
över sin tillvaro har begränsats. Spänningar
har uppkommit mellan samhället och de enskilda medborgare som drabbats. Privat etik
och moral har kommit att stå i strid med den
nya maktmoral som lagstiftningen velat ge
uttryck åt.
Relationerna i samhället, och främst bland
de unga, har blivit allt mindre rotade i en
någorlunda fast moralisk begreppsvärld. Den
unga generationen ”moraliska hemlöshet”
har skapat en ”djupgående osäkerhet”.
När den enskilde inte med hjälp av sitt
förnuft själv kan klara sina moraliska och
etiska problem, blir han eller hon alltmer benägen att underkasta sig någon som uppfattas
som auktoritet. Till denne överför individen
sitt ansvar för att därmed minska sin egen
osäkerhet. Frågan om ledarskap blir aktuell.
Framför allt i tider av osäkerhet, när de ekonomiska problemen växer och framtiden
tycks alltmer hotande. Även Sverige kan hotas av politiska tendenser liknande dem som
på 1920- och 1930-talen växte fram i nazismens Tyskland .
Behovet av morali ka ledare kan missbrukas och exploateras. Den eller de människor
som utnyttjar denna politiska, ideologiska eller religiösa potential blir på gott och ont
betydelsefulla personer i samhället. Grupper
som förr kände delaktighet med samhället har
inte ökat i takt med välfärdens utbyggnad.
Tvärtom. När resurserna ”fördelas enligt
principerna för ett nollsummespel (den ena
gruppens vinst är den andra gruppens förlust)”, känner sig olika grupper och intressen
hotade.
Ökad politisk uppmärksamhet måste därför ägnas medborgarnas behov av samhällelig
gemenskap och trygghet. Liksom förhållandet mellan individ och samhälle, frihetsfrå-
gor, den enskildes integritet och dataregistrering.
Så har ” häpnadsväckande nog” inte varit
fallet. ” Politiken tycks ha blivit så teknisk,
abstrakt och styr- och kontrollorienterad, att
grundläggande frågor av detta slag inte ’passar in’ .”
”Det tycks … vara så att en någorlunda
fritt fungerande marknad är ett villkor för en
någorlunda fritt fungerande demokrati.” Det
politiska beslutsfattandet måste förbehållas
298
de stora, långsiktigt betydelsefulla frågorna,
medan vardagens problem bör lösas genom
de enskildas egna beslut.
”Hederlighet, respekt för andra, sådana de
nu är, tolerans mot andras åsikter och deras
rätt att uttrycka dessa och sanningsenlighel
är ideal förutan vilka en levande demokrati
dör.” ”Demokrati kräver moral!”
Vår författning är bl a genom sin rättighetskatalog formellt tillfredsställande utformad.
Men ”en demokrati kan inte leva på formler
allena”. En demokrati kan inte lagstifta om
de ideal som demokratin fordrar. Idealen
måste leva sitt eget informella liv och ha egen
styrka. Medborgarskapet och medborgarrollen har varit ”statt i sönderfall efter andra
världskriget”.
Sverige behöver en långtgående ideologisk
diskussion om förhållandet mellan privatpersonen, medborgaren och politikern. Demokratin är också ett ”moraliskt tillstånd” .
Demokratibegreppets innebörd
De slutsatser och tankar från forskningens område som jag här återgivit leder
rakt in i ett ämne somjag under de senaste åren och i min tidigare artikel i Svensk
Tidskrift särskilt uppehållit mig vid,
nämligen själva demokratibegreppets innebörd. Är demokrati enbart ett styrelsesätt – dvs en metod att fatta beslut, som
bygger på att en folkvald majoritet alltid
har rätt och minoriteten alltid fel? Eller
är demokrati ett samhällssystem syftande till att garantera den enskilde individens frihet, självständighet och oberoende tillliv och egendom? Ett folkstyre i
ordets djupaste mening, som ser begreppet ”folk” som en gemenskap av fritt
handlande och tänkande individer.
I ena fallet är det fråga om en beslutsprocess. l det andra om beslutens innehåll. När de olika begreppen ställts emot
varandra, har de svenska socialdemokraterna – liksom åtskilliga samhällsvetenskapliga forskare – ställt sig på den
förstnämnda sidan, medan moderaterna
– liksom flertalet deltagare i den västerländska debatten – företrätt motsidan.
Den nya regeringsformen
Vår nya regeringsform illustrerar motsättningen mellan de två begreppen. När
grundlagsreformen tillkom efter långvariga förhandlingar och kompromissuppgörelser mellan de politiska partierna
kring slutet av 60-talet och böljan av 70-
talet, torde i stor utsträckning ha saknats
inlevelse i de problem som under senare
år blivit alltmer aktuella. När enighet väl
hade vunnits – en dyrköpt sådan – om
övergång till ett enkammarsystem, som
skulle medföra ett valresultats omedelbara och fullständiga genomslag i fråga
om riksdagens sammansättning och en
parlamentariskt förankrad regerings tillkomst, torde flertalet bedömare ha betraktat detta som så betydelsefullt att nå-
gon uttömmande debatt om själva demokratibegreppets innebörd icke kom till
stånd. De maktfördelningsprinciper 1809
års regeringsform vilat på övergavs och
ersattes av folksuveränitetens principer.
Det förutsattes att den makt som folket i
val delegerat till sina företrädare skulle
vara i princip oinskränkt.
Under förarbetena hade socialdemokraterna till en början bestämt avvisat
varje tanke på att införa spärrar mot majoritetens handlingsfrihet. Folksuveräniteten skulle vara absolut. Logiskt föreföll avvikelser eller undantag från själva
principen otänkbara. Socialdemokraterna vek sig emellertid inför opinionens
tryck och godtog ett programuttalande i
regeringsformen om att maktutövning
och lagstiftning skulle följa vissa allmänna spelregler av grundläggande betydelse för ett demokratiskt styrelseskick.
De accepterade också att vissa betydelsefulla principiella medborgerliga frioch rättigheter gavs särskilda garantier.
Att de emellertid därmed icke anslöt sig
till den vidare tolkning av demokratibegreppet som jag här förordat, framgår av
själva utformningen av skyddsreglerna.
I förhållande tillflertalet andra
västerländska demokratier intar Sverige en särställning då
det gäller bristen på egendomsskydd.
Detta bekräftas också av klara socialdemokratiska uttalanden under 1970-talets fortsatta grundlagsarbete. Som exempel må bara följande återges:
”Grundlagarnas huvuduppgift är att fastställa
den ram, inom vilken de demokratiska avgö-
randena skall träffas – vad som ofta kallas
folkstyrelsens spelregler. Däri ligger också
att de åtminstone i stora drag reglerar enskildas fri- och rättigheter gentemot det allmänna. Det får inte råda någon tvekan om att
även statsmakterna själva är bundna av gällande rätt, ehuru de givetvis har frihet att i
föreskriven ordning ändra den. Det är vidare
viktigt att grundlagarnas regler är allmänt
kända och att de godtas av en bred opinion.”
” … majoritetsprincipen är ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Man kan
inte acceptera en rättighetsreglering som underminerar det parlamentariska systemet
därhän, att olika minoriteter titt och tätt får
styra de politiska besluten…. Man bör därför inte införa sådana nya moment i beslutsfattandet som hindrar eller fördröjer folkviljans utslag.”
299
Den politiska utvecklingen under främst
de senaste tre åren bekräftar på ett övertygande sätt hur praktiskt betydelselösa
de medgivanden blivit som socialdemokraterna gav såväl vid regeringsformens
tillkomst som vid det därefter vidtagna
reformarbetet samt också hur allvarliga
konsekvenser detta får för rättssäkerheten.
Brister i konstitutionen
Att den svenska konstitutionen uppvisar
brister i många mer eller mindre tekniska
hänseenden, torde för varje år ha blivit
alltmer uppenbart. Långt mera oroande
är emellertid den bristande logiska uppbyggnaden av själva grundlagen i vad
avser förhållandet mellan statsmakterna
och de enskilda medborgarna. I regeringsformen konstateras kategoriskt att
”all offentlig makt utgår från folket”, att
”riksdagen är folkets främste företrädare” samt att ”den offentliga makten utövas under lagarna”, dvs de lagar som
den suveräna folkviljans företrädare
utan principiella begränsningar stiftar.
Därmed har folkviljeprincipens
tillämpning så klart manifesterats att
rättssäkerheten och skyddet för skilda
grundläggande medborgerliga rättigheter
blivit något majoritetsprincipen helt underordnat.
På borgerligt initiativ har under senare
år tillkommit regler om förstärkt lagrådsgranskning och om uppskov med beslut
om vissa lagförslag. De har varit steg i
rätt riktning men ingalunda kunnat bryta
den majoritetens oinskränkta maktutövning som en grundlag byggd på rättssä-
kerhetens principer bör kunna förhindra.
Så till exempel ligger det alltjämt i re- 300
geringens hand att även mot en enhällig
lagrådsrekommendation driva igenom
propositioner som står i strid med grundlagen. Visserligen har domstolarna tillerkänts rätten att i efterhand pröva både
regerings- och riksdagsbesluts förenlighet med lagar och grundlagar. Men endast i ytterligt flagranta fall torde svenska domstolar kunna tänkas ge sig in i den
ömtåliga lagprövning som det här kan bli
fråga om.
Domstolarnas ledamöter utses av regeringen. Farhågor för att bli anklagade
för att ingripa i den politiska maktens
befogenheter och för ”politisering” utgör därvidlag en starkt hämmande faktor. Och författningsdomstolar, tillkomna i uttryckligt syfte att vaka över
den politiska maktutövningen, har socialdemokraterna som bekant konsekvent
gått emot. Samt även borgerliga partier
ställt sig tvekande inför.
Den enskilda äganderätten urholkas
När det gäller skyddet för den i västerländsk rättsuppfattning och för den fria
marknadshushållningen grundläggande
enskilda äganderätten saknar den svenska författningen klart angivna spärregler.
Regeringsformens 2 kap 18 § föreskriver
endast att ersättning skall utgå när egendom tas i anspråk genom expropriation
eller annat sådant förfogande. En svårtolkad regel, som sattes på sin spets bl a i
samband med vårens regeringsförslag
om ianspråktagande av delar av enskilda
markägares ensamrätt till fiske. Betecknande är att reglerna om ersättning vid
expropriation successivt starkt försämrats efter den första expropriationsförordningens tillkomst i mitten av 1800-
talet och under årens lopp fram till nuvarande ersättningsregler. Dessa senare
möjliggör betydande ingrepp i äganderätten utan någon som helst ersättning.
Genom ett flertal lagar har under de
senaste årtiondena markägare dessutom
tvingats att utan någon som helst gottgörelse finna sig i begränsningar i rådigheten över sitt ägande – begränsningar
vilka steg för steg byggts ut och därmed
kunnat på sikt helt urholka värdet av det
enskilda ägandet.
I förhållande till flertalet andra västerländska demokratier intar Sverige därmed en särställning då det gäller bristen
på egendomsskydd – något som framstår som särskilt anmärkningsvärt mot
bakgrunden av markägandets tidigare
betydelsefulla roll i det svenska bondesamhället.
En tekniskt och formellt inriktad grundlagsreform har för
varje år blivit alltmer angelä-
gen.
I själva verket kan idag med fog göras
gällande – och detta belyser den bristande logiken i det svenska grundlagsbygget – att den europarådskonvention
om skydd för de mänskliga rättigheterna
till vilken Sverige anslutit sig ger ett
längre gående faktiskt skydd för enskild
egendomsrätt än den svenska grundlagen.
Dålig överensstämmelse
Även i ett annat hänseende har den
strikta folksuveränitetsprincipen visat
sig allt mindre bärkraftig. För sin legitimitet borde den bygga på presumtionen
att väljare som delegerar sin suveränitet
– sin beslutanderätt – till parlamentariska företrädare, och därmed till den regering som parlamentet gillar, har åtminstone i stort sett klart för sig vad de konkret avhänder sig genom dessa sina generella fullmakter. Ett närmast självklart
legitimitetskrav borde vara att de i viktiga frågor inte har en motsatt uppfattning
än den som deras fullmäktige intagit eller
öppet hävdar. Så är idag ingalunda fallet.
l det svenska alltmer politiserade samhället med en i förhållande till den enskilde övertung offentlig sektor är det emellertid helt uteslutet att säkra en ens rimlig överensstämmelse mellan folkviljan å
ena sidan och dess utövare å den andra
-ens inom ett majoritetsparti. Att så är
fallet bekräftas av alla vetenskapliga
forskningar och inte minst i sådana
länder där folkomröstning kan komplettera det parlamentariska beslutssystemet. Så till exempel tillbakavisades vid
en folkomröstning för ett antal år sedan
de danska socialdemokraternas försök
att drastiskt förändra den enskilda äganderättens innehåll.
Lagen – majoritetens instrument
Med en växande politisk maktutövnin~
har dessutom lagstiftningen allt mindre
kommit att syfta till att förstärka i samhället gängse normer och värderingar för
samspelet mellan individer och grupper
samt mellan dessa å ena sidan och det
allmänna å den andra. Lagen har i tilltagande grad i stället blivit ett instrument
för förverkligande av den styrande majoritetens mål. Det kan med stor sannolikhet förutsättas att lagstiftningen och den
därmed sammanhängande byråkratise- 301
ringen av samhället i inte ringa grad
kommit att stå i strid med den folkmajoritet som legitimerat själva maktutövningen. Ju fler komplicerade frågor reglering och myndighetsutövning omfattar
och ju mer finmaskigt det byråkratiska
kontrollsystemet måst knytas, desto svå-
rare blir det för de epskilda medborgarna
att erhålla nödig information inte bara
om lagarnas bakomliggande syften utan
också om deras konkreta innehåll och
om följderna vid överträdelse.
De frågor jag här tagit upp rör vår demokratis kvalitet och bestånd. Ytterst
gäller de förhållandet mellan de enskilda
medborgarna och deras valda förtroendemän samt tilltron till det demokratiska
samhällssystemet som sådant. Som Lorentz Lyttkens påvisat i sina framtidsstudier, får riskerna för en allvarligt sviktande tilltro till det demokratiska statsskicket på sikt inte försummas. Hans
uppmaning till de politiska partierna att
ägna detta problem större uppmärksamhet än vad hittills varit fallet bör tas på
allvar.
Grundlagen måste reformeras
Förtroendefrågan kan inte lösas enbart
genom att i grundlagen införa en mer
omfattande katalog till skydd för medborgarnas rättigheter emot ett allt mäktigare samhälle. En mera tekniskt och formellt inriktad grundlagsreform har för
varje år blivit alltmer angelägen. En utredning om vissa därmed sammanhängande spörsmål har redan igångsatts. Vad
det därutöver – och främst – måste bli
fråga om är emellertid långt mer grundläggande förändringar syftande till att fö-
rebygga de farhågor som folksuveränite- 302
tens oinskränkta principer kan leda till i
form av minoritetsförtryck. Ett avsevärt
förstärkt minoritetsskydd – att, som den
tjeckiske Charta 77-talesmannen Vaclav
Havel förordar, förhindra tillkomsten av
något slags ”statsabsolutism” – måste
skapas byggt på att demokratins mål
måste vara de enskilda medborgarnas
frihet i vidaste bemärkelse.
Detta behöver ingalunda innebära en
återgång till det förflutnas naturrättsliga
principer. Vad det tvärtom gäller är att
dra slutsatser av den förtroendekris som
i olika länder – inte minst vårt eget –
visat sig drabba det demokratiska styrelseskicket. Mot bakgrunden av vunna erfarenheter måste den moderna demokratin anpassas till de enskilda medborgarnas frihetskrav och skyddsbehov.
Inför garantier mot maktmissbruk
En sådan reform behöver inte heller stå i
strid med folkstyrets grundläggande
tanker. Men dessa måste förenas med
kvalificerade garantier som förhindrar
från val till val skiftande majoriteter att, i
värsta fall med en enda rösts majoritet
eller med lottens hjälp, genomföra begränsningar i de medborgerliga fri- och
rättigheter som konstituerar en öppen
demokrati i ordets egentliga och vidsträckta mening – en demokrati byggd
på och syftande till att bevara de enskilda medborgarnas frihet samt de grundläggande rättigheter, förutan vilka friheten- och därmed demokratin- förlorar
sitt innehåll och sin styrka.
I min tidigare debattartikel i denna tidskrift påminde jag om att den finska
grundlagen omfattar långt mera effektiva
garantier mot maktmissbruk än vad vi
har. Däri krävs för frihets- och egendomsinskränkningar olika grader av kvalificerad majoritet, som tvingar de politiska partierna till samarbete över skiljelinjerna mellan höger och vänster och
förhindrar kastningar i den politiska beslutsprocessen. Jag erinrade också om
att Max Jakobson hävdat att den bundenhet som de finska majoritetsreglerna
skapat utgjorde en förklaring till den stabilitet som präglat den finska samhällsekonomin under de senaste årtiondena.
Den väg den finska författningen anvisar utgör en bland flera framkomliga metoder för att angripa de problem jag här
sökt belysa. Den – liksom andra tänkbara lösningar – förutsätter emellertid
ett klart erkännande av det vidare och
·substantiellt uppbyggda demokratibegrepp jag här förordat.