Jan wallenberg; Makten, demokratin och decentraliseringen
1986
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
JAN WALLENBERG:
Makten, demokratin och
decentr.alise~en
V
em har makten i Sverige? Regeringens årsgamla utredning jobbar efter det välkända norska
mönstret med denna svåra fråga, vilket
måste glädja vaije sann demokrat – att
kartlägga samhällets maktförhållanden
är ju en fråga som berör vaije medborgare och som kan läggas till grund för politiska krav.
Men hur ser den socialdemokratiska
regeringen på maktfrågan? Att storfinansens makt framhålles medan fackets
makt förringas är en vanlig socialdemokratisk ståndpunkt, liksom att man vägrar inse att den offentliga sektorns verksamhet kan innebära byråkratisk maktfullkomlighet och att man blundar för att
den breda, mäktiga arbetarrörelsens aktiviteter inom alla samhällsområden kan
förefalla förlamande för en icke-socialdemokrat.
Maktutredningens direktiv (Dir
1985: 36) ger vissa farhågor om att maktfrågan ses genom sådan vanliga partidoktrinära glasögon, men hav förtröstan,
ty den norska utredningen hade direktiv
av liknande slag – och där presenterades
ändå spännande, okonventionella resultat som fördjupat synen på den moderna
välfärdsstatens problem. Låt oss hoppas
att även de svenska utredarna kritiskt
granskar maktfrågan utan att acceptera
rådande dogmer av olika slag, och låt
mig försöka inspirera utredarna genom
att kritisera en mycket populär dogm, en
utvecklingstendens inom offentlig sektor
Jan Wallenberg är fil dr och
forskare i statsvetenskap.
som hyllas över partigränserna men som
enligt min mening kan förskjuta makten
på icke önskvärt sätt: decentraliseringen.
Detta är ju en allmänt omtyckt och i
stor skala genomförd åtgärd som tänks
förbättra demokratin, effektiviteten,
medborgarservicen och tjänstemännens
arbetsglädje – samtidigt som kostnaderna minskar! Vem kan vara emot så-
dant? Denna goda likör har erbjudits
polisväsendet, arbetsmarknadsverket,
skolväsendet, socialtjänsten, sjukvården
m m, dels genom att kommuner och
landsting tar över statlig verksamhet,
dels och framför allt genom att tjänstemännen (särskilt lägre sådana) får större
frihet från politiska direktiv.
Tre kritiska punkter
Det finns dock åtminstone tre kritiska
punkter värda att framhålla mot denna
dominerande trend.
l) Den representativa demokratin försvagas genom att den politiska styrningen minskar och tjänstemännens lokala
självständighet ökar. Den västerländska
demokratin bygger ju på att folket i fria
val utser politiker som ansvarar för att
tjänstemännens verksamhet motsvarar
folkets vilja, och då kan minskad politikermakt och minskad centralstyrning
inom offentlig sektor bidra till att medborgarnas högtidliga demokratiska rättighet var tredje år – valet – minskar i
betydelse och att partiväsendet får en
försvagad roll.
En sådan decentralistisk utveckling
bör noga prövas från principiella utgångspunkter: finns det egentligen något
bättre alternativ för den offentliga sek- 360
torn än politiska partier och starka centrala politiska organ utsedda i fria val?
Vem har annars totalansvaret, det långsiktiga ansvaret, det ekonomiska ansvaret, och vem ser annars till allmänintresset? Och hur kan den politiska oppositionen någonsin hoppas på att förändra en
verksamhet som är inkörd i socialdemokratiska banor, om politikernas styrningsmöjligheter minskar?
2) En andra kritisk punkt gäller byrå-
kratins ökande makt över politiken, vilket helt enkelt är den andra sidan av
ovanstående problem. Det är faktiskt nå-
got förvånande att politiker i alla läger
förefaller så ivriga att ge bort sin makt åt
tjänstemännen, som ju ändå har så stark
ställning i kraft av antal, expertkunskap
och erfarenhet.
Tidigare samhällsdebattörers ”skräckbild” av byråkratins makt över politiken
– och över medborgarna – som ju t ex
Max Weber såg som en reell fara, förefaller alltså i dagens Sverige vara högsta
mode. Tror man då verkligen att byrå-
kratin är en odelat positiv kraft som i
Regels anda kan anförtros att styra samhället, eller har Webers varningar om byråkratins maktsträvanden någon möjlighet att få gehör?
Har kanske även organisationsforskningen något av vikt att säga när den
framhåller de starka egenintressen som
driver valje typ av organisation och dess
medlemmar? När man tar ställning till
decentraliseringens framtid bör man nog
på detta klassiska samhällsvetenskapliga
sätt försöka se mer till helheten, till förhållandet politik-byråkrati och till medborgarnas valmöjligheter mellan olika
partier, än enbart till dagisfröknarnas,
sjuksköterskornas och socialarbetårnas
självständighet på arbetsplatsen och
deras frihet från otrevliga centrala direktiv.
3) En sista punkt värd att framhålla är
tendenserna till sektorisering, dvs att
den offentliga sektorn blir uppdelad i
oberoende småsektorer, att valje verksamhetsgren utgör en slags avskild ”beslutsmiljö” där centrala organ och politiska partier har liten betydelse och liten
insyn. Skolan, socialtjänsten, sjukvården osv blir något av varsin ”kultur”
med varsitt synsätt där utomstående sällan syns till, men där de respektive klienterna, intresseorganisationerna och fackförbunden glider in som deltagande
parter tillsammans med ”sina” tjänstemän: lärarna, socialarbetarna resp sjukvårdspersonalen.
Den totala offentliga sektorn kan på
detta vis bli något av en stor, lös koalition mellan olika verksamhetsgrenar, där
centralmakten är svag men där lokala
aktörer av både offentlig och privat art
tillsammans utformar politiken inom sin
egen respektive verksamhetsgren. Den
verkliga sammanhållningen och lojaliteten finns då inte i första hand, som den
representativa demokratin förutsätter, i
styrningskedjan medborgare-politikertjänstemän, utan snarare inom respektive verksamhetsgren, mellan lägre tjänstemän, ombudsmän från facket och aktivister från intresseorganisationer/på-
tryckargrupper.
Stat-landsting-kommun blir således
något av en gigantisk, löst sammanhållen
samling sektorer för halvoffentlig/halvprivat ”bypolitik”, där deltagarna i vmje
sektor bara har det egna specialområdets
problem för ögonen, och dessa problem
löses under kompromisser med hjälp av
skattebetalarnas pengar på en ständigt
högre ekonomisk nivå; eller har någon
mött en socialarbetare som inte krävt
större resurser till sin egen verksamhet,
med stöd av facket och RFHL? Eller en
dagisfröken som inte krävt mer av skattebetalarnas pengar, livligt stödd av facket och nybildade föräldraorganisationer? Men vem ser till helheten, till
allmänintresset, till de totala kostnaderna; till skattetrycket och utlandsskulden?
Totalansvaret minskar
Decentraliseringen inom stat, landsting
och kommun kan på detta vis ses som en
strukturförändring i vacker dräkt som
försvagar den representativa demokratin, ökar byråkratins makt över politiken
361
och stärker sektorsintressena. I motsvarande grad minskar totalansvaret, styrningsmöjligheterna och kostnadskontrollen: särintressena får dominans över allmänintresset, och den offentliga sektorn
blir alltmer av en ostyrbar, svåravgränsad, självgående koloss.
Vem kan då styra verksamheten, vem
kan ändra politisk inriktning, vem kan
minska offentlig sektor, vem kan öka
marknadsekonomin – om man så skulle
vilja?
Är det inte risk att både politisk opposition och politisk majoritet (och därmed
medborgarna) förlorar makten till byrå-
kratin i dess oheliga allians med facket
och intresseorganisationer? Månne nå-
got för maktutredningen att utreda närmare?
Ge Svensk Tidskrift som julklapp!
Presentkort rekvireras genom att
prenumerationsavgiften, kr 150:-, insättes på
Svensk Tidskrifts postgirokonto nummer 7 27 44-6
Ange på girokupongen namn och adress både på er själv
och mottagaren
Makten, demokratin och
decentr.alise~en
V
em har makten i Sverige? Regeringens årsgamla utredning jobbar efter det välkända norska
mönstret med denna svåra fråga, vilket
måste glädja vaije sann demokrat – att
kartlägga samhällets maktförhållanden
är ju en fråga som berör vaije medborgare och som kan läggas till grund för politiska krav.
Men hur ser den socialdemokratiska
regeringen på maktfrågan? Att storfinansens makt framhålles medan fackets
makt förringas är en vanlig socialdemokratisk ståndpunkt, liksom att man vägrar inse att den offentliga sektorns verksamhet kan innebära byråkratisk maktfullkomlighet och att man blundar för att
den breda, mäktiga arbetarrörelsens aktiviteter inom alla samhällsområden kan
förefalla förlamande för en icke-socialdemokrat.
Maktutredningens direktiv (Dir
1985: 36) ger vissa farhågor om att maktfrågan ses genom sådan vanliga partidoktrinära glasögon, men hav förtröstan,
ty den norska utredningen hade direktiv
av liknande slag – och där presenterades
ändå spännande, okonventionella resultat som fördjupat synen på den moderna
välfärdsstatens problem. Låt oss hoppas
att även de svenska utredarna kritiskt
granskar maktfrågan utan att acceptera
rådande dogmer av olika slag, och låt
mig försöka inspirera utredarna genom
att kritisera en mycket populär dogm, en
utvecklingstendens inom offentlig sektor
Jan Wallenberg är fil dr och
forskare i statsvetenskap.
som hyllas över partigränserna men som
enligt min mening kan förskjuta makten
på icke önskvärt sätt: decentraliseringen.
Detta är ju en allmänt omtyckt och i
stor skala genomförd åtgärd som tänks
förbättra demokratin, effektiviteten,
medborgarservicen och tjänstemännens
arbetsglädje – samtidigt som kostnaderna minskar! Vem kan vara emot så-
dant? Denna goda likör har erbjudits
polisväsendet, arbetsmarknadsverket,
skolväsendet, socialtjänsten, sjukvården
m m, dels genom att kommuner och
landsting tar över statlig verksamhet,
dels och framför allt genom att tjänstemännen (särskilt lägre sådana) får större
frihet från politiska direktiv.
Tre kritiska punkter
Det finns dock åtminstone tre kritiska
punkter värda att framhålla mot denna
dominerande trend.
l) Den representativa demokratin försvagas genom att den politiska styrningen minskar och tjänstemännens lokala
självständighet ökar. Den västerländska
demokratin bygger ju på att folket i fria
val utser politiker som ansvarar för att
tjänstemännens verksamhet motsvarar
folkets vilja, och då kan minskad politikermakt och minskad centralstyrning
inom offentlig sektor bidra till att medborgarnas högtidliga demokratiska rättighet var tredje år – valet – minskar i
betydelse och att partiväsendet får en
försvagad roll.
En sådan decentralistisk utveckling
bör noga prövas från principiella utgångspunkter: finns det egentligen något
bättre alternativ för den offentliga sek- 360
torn än politiska partier och starka centrala politiska organ utsedda i fria val?
Vem har annars totalansvaret, det långsiktiga ansvaret, det ekonomiska ansvaret, och vem ser annars till allmänintresset? Och hur kan den politiska oppositionen någonsin hoppas på att förändra en
verksamhet som är inkörd i socialdemokratiska banor, om politikernas styrningsmöjligheter minskar?
2) En andra kritisk punkt gäller byrå-
kratins ökande makt över politiken, vilket helt enkelt är den andra sidan av
ovanstående problem. Det är faktiskt nå-
got förvånande att politiker i alla läger
förefaller så ivriga att ge bort sin makt åt
tjänstemännen, som ju ändå har så stark
ställning i kraft av antal, expertkunskap
och erfarenhet.
Tidigare samhällsdebattörers ”skräckbild” av byråkratins makt över politiken
– och över medborgarna – som ju t ex
Max Weber såg som en reell fara, förefaller alltså i dagens Sverige vara högsta
mode. Tror man då verkligen att byrå-
kratin är en odelat positiv kraft som i
Regels anda kan anförtros att styra samhället, eller har Webers varningar om byråkratins maktsträvanden någon möjlighet att få gehör?
Har kanske även organisationsforskningen något av vikt att säga när den
framhåller de starka egenintressen som
driver valje typ av organisation och dess
medlemmar? När man tar ställning till
decentraliseringens framtid bör man nog
på detta klassiska samhällsvetenskapliga
sätt försöka se mer till helheten, till förhållandet politik-byråkrati och till medborgarnas valmöjligheter mellan olika
partier, än enbart till dagisfröknarnas,
sjuksköterskornas och socialarbetårnas
självständighet på arbetsplatsen och
deras frihet från otrevliga centrala direktiv.
3) En sista punkt värd att framhålla är
tendenserna till sektorisering, dvs att
den offentliga sektorn blir uppdelad i
oberoende småsektorer, att valje verksamhetsgren utgör en slags avskild ”beslutsmiljö” där centrala organ och politiska partier har liten betydelse och liten
insyn. Skolan, socialtjänsten, sjukvården osv blir något av varsin ”kultur”
med varsitt synsätt där utomstående sällan syns till, men där de respektive klienterna, intresseorganisationerna och fackförbunden glider in som deltagande
parter tillsammans med ”sina” tjänstemän: lärarna, socialarbetarna resp sjukvårdspersonalen.
Den totala offentliga sektorn kan på
detta vis bli något av en stor, lös koalition mellan olika verksamhetsgrenar, där
centralmakten är svag men där lokala
aktörer av både offentlig och privat art
tillsammans utformar politiken inom sin
egen respektive verksamhetsgren. Den
verkliga sammanhållningen och lojaliteten finns då inte i första hand, som den
representativa demokratin förutsätter, i
styrningskedjan medborgare-politikertjänstemän, utan snarare inom respektive verksamhetsgren, mellan lägre tjänstemän, ombudsmän från facket och aktivister från intresseorganisationer/på-
tryckargrupper.
Stat-landsting-kommun blir således
något av en gigantisk, löst sammanhållen
samling sektorer för halvoffentlig/halvprivat ”bypolitik”, där deltagarna i vmje
sektor bara har det egna specialområdets
problem för ögonen, och dessa problem
löses under kompromisser med hjälp av
skattebetalarnas pengar på en ständigt
högre ekonomisk nivå; eller har någon
mött en socialarbetare som inte krävt
större resurser till sin egen verksamhet,
med stöd av facket och RFHL? Eller en
dagisfröken som inte krävt mer av skattebetalarnas pengar, livligt stödd av facket och nybildade föräldraorganisationer? Men vem ser till helheten, till
allmänintresset, till de totala kostnaderna; till skattetrycket och utlandsskulden?
Totalansvaret minskar
Decentraliseringen inom stat, landsting
och kommun kan på detta vis ses som en
strukturförändring i vacker dräkt som
försvagar den representativa demokratin, ökar byråkratins makt över politiken
361
och stärker sektorsintressena. I motsvarande grad minskar totalansvaret, styrningsmöjligheterna och kostnadskontrollen: särintressena får dominans över allmänintresset, och den offentliga sektorn
blir alltmer av en ostyrbar, svåravgränsad, självgående koloss.
Vem kan då styra verksamheten, vem
kan ändra politisk inriktning, vem kan
minska offentlig sektor, vem kan öka
marknadsekonomin – om man så skulle
vilja?
Är det inte risk att både politisk opposition och politisk majoritet (och därmed
medborgarna) förlorar makten till byrå-
kratin i dess oheliga allians med facket
och intresseorganisationer? Månne nå-
got för maktutredningen att utreda närmare?
Ge Svensk Tidskrift som julklapp!
Presentkort rekvireras genom att
prenumerationsavgiften, kr 150:-, insättes på
Svensk Tidskrifts postgirokonto nummer 7 27 44-6
Ange på girokupongen namn och adress både på er själv
och mottagaren