En borgerlig skattepolitik
1987
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
.____ – — ~–
PER-MARTIN MEYERSON:
En borgerlig skattepolitik
V
årt lands utveckling från 1800-talets mitt till dagens välfärdssamhälle är i mycket historien om vår
industriella utveckling. Under tiden fram
till första världskrigets utbrott lades grunden till den industriella bas som är vår
välfärds fundament. Men också den infrastruktur, framförallt på utbildningens och
forskningens område, som är nödvändig
för en expanderande industri med världsmarknaden som sin ”hemmamarknad”
växte fram under denna tid.
Sveriges förvandling från en fattig
agrarekonomi till en av världens mest
avancerade industrinationer är i sanning
imponerande.Det konstaterar också ekonomiprofessorn och socialdemokraten
Bo Södersten. ”Det var borgerlighetens
gyllene tid. Det var också borgerliga dygder som arbetsamhet, sparsamhet, pålitlighet och familjekänsla som bar upp utvecklingen.” (DN-Debatt 5 juli 1987)
Med 30-talet kom socialdemokratins
tid. Utvecklingen fördes vidare mot jämlikhet och social progressivitet. I ett större
perspektiv, menar Södersten, kan man se
den socialdemokratiska politiken som en
framgångsrik fortsättning på den borgerliga. ”God hälsovård, kollektiv uppfostran, bra bostäder, sexualupplysning, var
uttryck för en ny samhällssyn, men de
framstod också som investeringar i en god
och produktiv arbetskraft.”
Men den sociala ingenjörskonsten
skulle visa sig ha allvarliga begränsningar.
södersten tar den kände statsvetaren
Karl Poppers analyser till hjälp att förklaFil dr Per-Martin Meyerson är direktör i Industriförbundet.
ra de socialdemokratiska misslyckandena. Den sociala ingenjörskonsten och
därmed välfärdsstaten kan endast försvaras på rationell grund inte som instrument
i ideologins tjänst. Man kan tolka Södersten så att välfärdsstaten som instrument
för socialismens genomförande i Sverige
prövats och befunnits för dyr. söderstens
slutsats blir närmast defaitistisk. När det
gäller välfärden har vi passerat ett krön
och håller nu på ”att rutscha ned för den
kulle där utsikten en gång var så behaglig”.
överdos av välfärdsstat
Man kan förstå Söderstens och många av
hans socialdemokratiska kollegers pessimism om man ser till konsekvenserna av
den överdos av välfärdsstat vi nu lider av
och om man inte vill eller kan se alternativen till denna utveckling. Ty alternativen
bygger alla på en vitalisering av den svenska ekonomin genom en ökning av marknadsprissättning och marknadsfinansiering av de offentliga monopolens tjänsteproduktion och mer av försäkringslösningar på marknadens villkor i stället för
skattefinansiering. Detta är en nödvändig
förutsättning för att förbättra ekonomins
funktionsduglighet och för att inte det
scenario som Södersten beskriver skall
förverkligas.
Det är emellertid viktigt att komma
ihåg att det inte är den offentliga sektorn i
sig som är problemet. Dess utveckling under 50- och 60-talen måste betraktas som
en nödvändig förutsättning för den starka
och balanserade tillväxten som karaktäriserade tiden åtminstone fram till slutet av
60-talet.
Med radikaliseringen av fördelnings- 408
politiken under 70-talet och de därmed
sammanhängande våldsamma ambitionerna att bygga ut den offentliga sektorn
började dock problemen allt mer göra sig
gällande. ”Det starka samhällets ideologi”
visade sig i praktiken innehålla mekanismer som skulle leda tilJ dess motsats.
Det är alltså inte välfärdsstaten som
måste bekämpas utan dess överdrifter. De
viktigaste effekterna på ekonomin av den
överdos vi nu lider av, torde vid det här laget vara väl kända. Ytterst handlar det om
tilltagande ineffektivitet och försämrad
flexibilitet i ekonomin genom starkt ökad
kollektivisering och politisering av besluten. Arbetsmarknaden är kanske den
värst drabbade av denna utveckling. stigande skattetryck och marginalskatter
har tillsammans med de offentliganställdas växande styrka lett till sammanbrott
för det traditionella förhandlingssystemet Löneförhandlingar är nu praktiskt
omöjliga utan statens direkta medverkan.
Därmed har det så viktiga rollspelet
mellan parterna på arbetsmarknaden
med ansvarför avtalen och staten med ansvar för den ekonomiska politiken rubbats. Samtidigt som staten har del i ansvaret för löneavtalen ställer fackföreningarna allt mer långtgående krav på den ekonomiska politiken och minskar därmed
handlingsfriheten för regeringen. Vi är på
väg mot en form av inkomstpolitik som
både i teori och praktik visat sig leda till
allt sämre funktionsduglighet hos arbetsmarknaden.
En annan viktig effekt av en stor och
växande offentlig sektor är dess benägenhet att tränga undan den konkurrensutsatta sektorn. I konkurrens om tillgängliga
resurser har den skattefinansierade sektorn ett övertag. Vidare tenderar det höga
skattetrycket att minska den privata förmögenhetsbildning som utgör en mycket
viktig finansieringskälla för företagen särskilt för nyföretagandet Att ersätta denna
källa med kollektiva fonder är ingen lösning. Dyrköpta erfarenheter från 70-talet
bär tydligt vittnesbörd om detta.
Mångfalden hotad
Men problemen med den ”socialdemokratiska modellen” kan inte bara avläsas i
direkta ekonomiska effekter – produktivitetsförluster. Förkärleken för kollektivistiska potitikerstyrda enhetslösningar
har också medfört välfärdsförluster av
mer psykologisk karaktär. Det gäller effekterna av inskränkningar i medborgarnas valmöjligheter, deras möjligheter att
bedöma konsekvenserna av sina val, dvs
inskränkningar i individens möjlighet att
påverka sin egen ekonomiska situation
samt inskränkningar i den personliga integriteten.
Barn styrs in på daghem; föräldrar får
inte välja skola; sparandet kollektiviseras;
och när man blir gammal väntar den orosorgsform som är bestämd i kommunaleller landstingshuset Höga skatter gör
det omöjligt att agera oberoende av de
kollektiva välfärdsprogrammen. Endast
de allra rikaste har möjlighet att välja de
lösningar de föredrar. Det uppstår en
slags klaustrofobi hos medborgarna som
skapar frustration. Myndigheternas krav
på allt mer av information om medborgarnas förhållanden (vem sover ni med
om natten? för att nämna det mest spektakulära uttrycket för myndigheternas nit)
för att säkra en växande andel av medborgarnas inkomster förstärker denna
känsla av hjälplöshet.t
Härtill kommer faran för den så viktiga
mångfalden i samhällsutvecklingen. Den
offentliga sektorn har blivit allt mer dominerande när det gäller finansieringen av
kultur och forskning. Det finns en uppenbar risk för pluralismen på dessa områ-
den när forskare och kulturarbetare blir
allt mer beroende av politiker och administratörer för sitt arbete.2
Det ”borgerliga uppdraget” måste därför vara att presentera ett alternativ till
den välfärdspolitik som nu hotar att förstöra inte bara de välfärdsskapande krafterna utan också den politiska demokratins förutsättningar. Det handlar om en
radikal omprövning av den offentliga sektorns storlek och innehåll. Viljan till denna kan avläsas i den pågående och tidvis
intensiva skattedebatt som följt på finansministerns löfte om ett nytt skattesystem.
Vad är fel i vårt skattesystem?
I den utsträckning som skattefinansieringen inte gäller kollektiva varor kan
man tala om två former av samhällsekonomiska kostnader förbundna med beskattningen. För det första snedvridningar av konsumenters och företagares val
mellan olika alternativ, dvs genom skattesystemets verkningar väljer man samhällsekonomiskt sämre lösningar. Och för
1) Modern psykologi hävdar att individer som upptäcker att de inte kan påverka sin situation tenderar
att bli antingen passiva eUer aggressiva mot dem
som hindrar dem, se t ex Magnusson, D. 1980, ”inlärd Hjälplöshet”, Skandinaviska Enskilda Bankens
Kvartalsskrift, nr 3-4.
2) Lindbeck, A, 1980, ”Ekonomi och Mångfald”
409
det andra den samhällsekonomiska förlusten av den mindre effektiva resursallokeringen som skattefinansiering av varor
och ijänster vanligen medför.
Med effektivisering av skattesystemet
menar vi då förändringar i syfte att minimera de förstnämnda effekterna, medan
förändringar i de sistnämnda i huvudsak
gäller skatternas användningsområden. I
båda fallen är sänkning av det totala skattetrycket ett verksamt medel. Dessvärre
är det knappast denna metod eller skatternas användning som stått i centrum för
debatten utan möjligheterna att genom
reformer uppnå en effektivare skatteuppbörd.
Behovet av omprövning av skattesystemet har uppstått ur en tilltagande otillfredsställelse över att det rådande systemet allt mindre uppfyller de angivna må-
len. De höga skattesatserna, dess inflationsdrivande struktur och alla de styrfunktioner som under åren kommit att
läggas på skattesystemet har gjort det alltmer komplicerat och oöverskådligt. Därmed har rättvisan, dvs politikernas intentioner när det gäller skattebördans fördelning, kommit i kläm.
Avdragssystem och ”skattearbitrage”
har väsentligt mildrat höginkomsttagarnas del av skattebördan. Samtidigt har
skatternas negativa verkningar på den
ekonomiska utvecklingen blivit alltmer
uppenbara. De höga marginalskatterna
verkar inflationsdrivande. Hushållens
sparande har sjunkit ner till en internationellt mycket låg nivå och samhällsekonomiska förluster uppstår genom att hushållens och företagens handlande alltmer
kommit att styras av skatteeffekterna.
410
Vad krävs?
För att komma till rätta med skatternas
del i problematiken krävs iförsta hand vä-
sentligt sänkta marginalskatter men också
att den nuvarande dubbelbeskattningen
av kapitalinkomster- förmögenhetsskatten och dubbelbeskattningen av utdelade
vinster – slopas. Det torde knappast vara
möjligt att åstadkomma detta med oförändrat skatteuttag.
De hittills publicerade modellerna visar att de nödvändiga sänkningarna av
skatteskalorna inte enbart kan finansieras
med vidgade skattebaser, dvs till största
delen genom avdragsbegränsningar. Om
man håller fast vid oförändrat skatteuttag
tvingas man därför till andra skattehöjningar som verkar i motsatt riktning och
man hamnar i en situation där de eftersträvade positiva effekterna begränsas eller helt uteblir.
Till detta kornmer svårigheten att utan
skattesänkningar tillgodose alla de starka
särintressen som kommer att göra sig gällande i den politiska processens slutskede. Risken är stor att resultatet bara blir
att ett skattelapptäcke byts mot ett annat.
SAPs förslag
Insikten om att problemen inte kan lösas
bara genom att skattebördan flyttas mellan olika typer av beskattning torde i dag
vara väl förankrad hos svenska ekonomer.
Det är dock knappast att förvåna sig
över om socialdemokratiska politiker nu
ändå sätter sitt hopp till förändringar i
skattestrukturen som medel att lösa problemen. För arbetarrörelsens representanter utgör ju ”det starka samhället”, dvs
en stor offentlig sektor, själva fundamentet för den svenska modellen. Det höga
skattetrycket och budgetunderskotten
upplevs därför mer som allvarliga restriktioner, som det gäller att övervinna, än
som symptom på en för stor offentlig sektor.
Det är mot den bakgrunden man t ex
bör sefinansministerns senaste innovationer på skatteområdet i form av olika specialskatter på fastigheter, pensionssparande och företag. Då dessa i vissa fall
överskridit vad som brukar betecknas
som det allmänna rättsmedvetandet, har
besluten sannolikt tärt på regeringens förtroendekapital och ytterligare försämrat
skattemoralen.
Vad som däremot är svårare att förklara är att borgerliga ekonomer och skatteexperter så följsamt accepterat ett oförändrat skatteuttag som förutsättning isina
nya modeller. För att uppnå de önskade
förändringarna främst när det gäller inkomstbeskattningens marginaleffekter
har man härigenom tvingats till helt verklighetsfrämmande höjningar av andra
skatter.
Så t ex finansieras marginalskattesänkningarna i SACO/SRs modell med bl a en
120-procentig ökning av företagsbeskattningen och i centerns modell tänkes samma finansiering ske med höjda miljö- och
energiavgifter. Beloppens storlek gör
emellertid inte en sådan finansiering trovärdig.
Det parlamentariska läget
Lite förenklat kan man urskilja tre olika
åsiktsriktningar i debatten om skatterna.
Enligt den första gäller det att värna om
välfärdsstaten i stort sett i dess nuvarande
omfattning och innehåll. Enligt den andra
bör den offentliga sektorn successivt skä-
ras ned. Men eftersom det inom de mer
traditionella offentliga aktiviteterna som
försvar, grundforskning och infrastruktur
finns så mycket eftersatta behov, kan skatterna inte påtagligt minskas under överskådlig tid. För båda dessa åsiktsriktningar blir huvudfrågan om ”hur samhället på
bästa sätt skall kunna beskatta det svenska folket i ungefär den omfattning som i
dag gäller”.
Enligt den tredje åsiktsriktningen är
den offentliga sektorns storlek huvudproblemet och förändringar i skattesystemet
måste därför kombineras med en sänkning av det totala skattetrycket. Företrä-
darna för denna åsiktsriktning delar med
Broakingsekonomerna uppfattningen att
de nödvändiga förändringarna i ekonomin inte kan uppnås enbart med att skattebördan flyttas mellan olika typer av beskattning, dvs med reformer i skattesystemet.1
Först genom en ökad marknadsprissättning och marknadsfinansiering av de
offentliga monopolens tjänsteproduktion
och mer av försäkringslösningar på marknadens villkor i stället för skattefinansiering när det gäller socialförsäkringssektorn, är det möjligt att förbättra ekonomins funktionsduglighet.
På det partipolitiska planet kan man
placera socialdemokraterna inom den
förstnämnda åsiktsriktningen, folkpartiet
och möjligen centern inom den andra och
moderaterna inom den tredje. Det finns
med andra ord en parlamentarisk majoritet för den nuvarande skattenivån. Intresl) Se den nyligen publicerade s k Brookingsrapporten, ”The Swedish Economy”, the Brookings Institution, Washington, 1987
411
set har därför kommit att koncentreras på
förändringar i skattesystemets struktur.
Det är alltså inte ett ”systemskifte” vi är på
väg emot. Snarare en konsolidering av
den ”socialdemokratiska modellen”.
En falsk analogi
Att man framförallt från folkpartiet ännu
inte är beredd att på allvar ta itu med problemen kan kanske också förklaras med
erfarenheterna från 1985 års riksdagsval.
Genom att sätta likhetstecken mellan välfärdsstat och välfärdssamhälle sökte socialdemokraterna övertyga väljarna om
nödvändigheten av en stor offentlig sektor. Ordets makt över tanken visade sig
också denna gång vara ett verksamt politiskt vapen. ”Systemskifte” gavs innebörden av nedrustning av den sociala välfärden.
Men sannolikheten för att denna falska
analogi skall ge utdelning också i 1988 års
val har väsentligt minskat. Nackdelarna
med en för stor offentlig sektor börjar nu
bli alltmer uppenbara för väljarna. Våra
ambitioner när det gäller socialförsäkringssystemen, folkpensionen, ATP, sjukoch föräldraförsäkringen mm kommer att
ställa växande krav på samhällets resurser. Den demografiska utvecklingen verkar i samma riktning. Så t ex måste enligt
LU 87 avgiftsuttaget för ATP successivt
höjas från nuvarande ca 10% till ca 20%
om systemet skall kunna bestå. Detta
kommer att tvinga fram andra finansieringsformer än skatter.
I en sammanställning för samma långtidsutredning visas också att produktiviteten för offentliga aktiviteter under 70-
talet genomsnittligt sjunkit med 1,5% om
året. En åtminstone oförändrad produkti- ~ ~- —
l
412
vitet skulle ha ökat folkhushållets resurser med mer än 100 miljarder.
Det har också blivit alltmer uppenbart
att problemen på arbetsmarknaden till
stor del kan hänföras till en för stor offentlig sektor. Offentliganställda har alltmer kommit att överta rollen som löneledare. I en liten konkurrensutsatt ekonomi
som den svenska utgör detta en stor fara.
Härtill kommer att skattetrycket och
då främst de höga marginalskatterna försvårar företagens rekrytering av särskilt
kompetent arbetskraft. Det blir allt mer
nödvändigt att t ex förlägga forskningsoch utvecklingsarbetet i andra länder än
Sverige.
En borgerlig strategi
Ett borgerligt alternativ till det socialdemokratiska högskattesamhället måste
bygga på ett successivt minskat skattetryck samtidigt som den expansiva tjänstesektorns utbudsförhållanden förbättras.
Vi kan nu inte längre räkna med ökad
skattefinansiering av tjänster. Det betyder
att ökade krav på resurser från aktiviteter
som huvudsakligen måste finansieras
med skattemedel som grundforskning,
försvar och rättsväsende måste mötas
med inskränkningar av andra offentliga
aktiviteter. Inom ramen för den socialdemokratiska strategin har detta problem
tacklats med nedskärningar enligt osthyvelsmetoden, dvs en mer allmän uppbromsning av tillväxten i den offentliga
sektorn.
Härmed har en gammal sysselsättningsstrategi torpederats. Den offentliga
sektorn kan inte längre spela rollen av sysselsättningsmotor i ekonomin. Med stagnerande sysselsättning i den offentliga
sektorn och en på lång sikt vikande sysselsättning i den privata sektorn finns det
stor risk för att vi är på väg in i en situation
med permanent högre arbetslöshet.
Ett sätt att motverka denna utveckling
är att successivt överföra de offentliga
monopolens tjänsteproduktion till den
privata sektorn och samtidigt acceptera
en mer marknadskonform och differentierad lönestruktur. Den övervägande delen av den offentliga verksamheten inom
bl a utbildning, barnomsorg, sjukvård och
åldringsvård skulle ju kunna bedrivas
marknadsmässigt i privat regi.
Inom arbetarrörelsen betraktas dock
dessa aktiviteter traditionellt som grundläggande för medborgarnas välbefinnande och får därför inte ”styras av kommersiella intressen”. Under trycket av den nya
situationen håller emellertid dessa fördomar på att långsamt luckras upp- konsumenterna är inte beredda att betala för
den offentliga servicen med högre skatter
samtidigt som myndigheterna av budgetskäl tvingas försämra servicen.
Samtidigt är man nu beredd att betala
för mer eller bättre service inom de områ-
den som monopoliserats av den offentliga
sektorn. Den skatte- och subventionspolitik som byggt upp välfärdsstaten försvå-
rar emellertid en sådan övergång. Även
om man inom finansdepartementet blivit
allt mer öppen för alternativ till denna politik är de ideologiska låsningarna ute i de
s-styrda kommunerna och landstingen
manifesta.
Avmonopolisera tjänstesektorn
De offentliga monopolen verkar nu neddragande på aktivitetsnivån inom tjänstesektorn. Med all sannolikhet kommer
denna tendens att förstärkas under de
närmaste åren. Det blir då endast genom
att lätta på de offentliga monopolen som
det är möjligt att förena en sanering av
den offentliga sektorns finanser med en
expansiv utveckling av ~änstesektorn.
Här några mer allmänna förslag till förändringar.
Vi måste öka konkurrensen på utbudssidan. Det kan ske genom att knyta subventionen till individen i stället för som nu
till producenten, de offentliga monopolen. Samtidigt uppmuntras kooperativ
och privat tjänsteproduktion inom de områden som monopoliserats av den offentliga sektorn.
Eftersom monopolen tas bort medan
subventionen kvarstår uppnås inte omedelbart en sänkning av det totala skattetrycket. Genom ,att vi nu får konkurrens
på utbudssidan och mer av enskilt ägande
torde i ett längre perspektiv dessa förändringar leda till ökad effektivitet, vilket
bäddar för lägre skatter på sikt.
En annan form för avmonopolisering
är att sänka skatten och låta individen
själv finansiera sin tjänstekonsumtion genom avgifter. Genom avgiftsfinansiering
försvinner subventioneringen men också
grunden för det offentliga monopolet.
Det blir ju nu, såframt inte direkta förbud
utfärdas, möjligt att bedriva alternativ
verksamhet på lika villkor. En nödvändig
del i en sådan förändring är att de kollektiva offentliga finansieringssystemen
inom framför allt vårdsektorn ersätts med
mera individanknutna försäkringslösningar. En sådan avkollektivisering kan
också genomföras inom socialförsäkringssektorn.
Med de här angivna förändringarna
kan vi successivt uppnå avmonopolise- 413
ring och minskad skattefinansiering. Därmed höjer vi effektiviteten i tjänsteproduktionen och ökar mångfalden för konsumenten. Samtidigt ökar vi utrymmet i
offentliga budgetar för sådan tjänsteproduktion som bäst sker med skattefinansiering.
Det finns väl knappast mer än ett borgerligt parti som ännu helhjärtat stöder en
sådan här utveckling.1 Dess bättre ser det
ut som om vi skulle kunna räkna med
hjälp från politiskt tunga socialdemokratiska frondörer. I valet mellan att expandera den offentliga sektorn eller att minska beskattningen av arbete väljer Bo Sö-
dersten det senare. Ty, hävdar den socialdemokratiske riksdagsmannen och ekonomiprofessorn, det rådande skattesystemet är visserligen fiskalt effektivt, men
det är samhällsekonomiskt ineffektivt och
slösaktigt. ”Och vi får inte glömma den
oerhört viktiga frågan om incitament. Det
är uppfinningsrikedom, kunskap och hårt
arbete som driver världen framåt. Den
som bemödar sig extra måste få ersättning
härför. Fundamentalism kan aldrig ersätta sunt förnuft.” (DN 23 augusti 1987)
Så sant, så sant. Håller initiativet till ett
samhälle med lägre skatter och ökat individuellt sparande på att gå ifrån borgerligheten? Är det inom socialdemokratin den
nya svenska modellen håller på att växa
fram?
l) Inom folkpartiet t ex torde man ännu så länge endast vara beredd att gå halva vägen. Den folkpartistiske riksdagsmannen och ordföranden i socialutskottet, Daniel Tarschys formulerar sig sålunda:
”Att vi behöver en övervägande generell välfärdspolitik – därom är nog de allra flesta ense. Den stora frågan är i stället hur den skall utformas. Skall
offentlig fmansiering alltid kopplas till offentlig produktion- eller skall vi släppa loss mer av valfrihet,
mer av alternativ, mer av kreativitet?”, (SD 29 juli
1987)
PER-MARTIN MEYERSON:
En borgerlig skattepolitik
V
årt lands utveckling från 1800-talets mitt till dagens välfärdssamhälle är i mycket historien om vår
industriella utveckling. Under tiden fram
till första världskrigets utbrott lades grunden till den industriella bas som är vår
välfärds fundament. Men också den infrastruktur, framförallt på utbildningens och
forskningens område, som är nödvändig
för en expanderande industri med världsmarknaden som sin ”hemmamarknad”
växte fram under denna tid.
Sveriges förvandling från en fattig
agrarekonomi till en av världens mest
avancerade industrinationer är i sanning
imponerande.Det konstaterar också ekonomiprofessorn och socialdemokraten
Bo Södersten. ”Det var borgerlighetens
gyllene tid. Det var också borgerliga dygder som arbetsamhet, sparsamhet, pålitlighet och familjekänsla som bar upp utvecklingen.” (DN-Debatt 5 juli 1987)
Med 30-talet kom socialdemokratins
tid. Utvecklingen fördes vidare mot jämlikhet och social progressivitet. I ett större
perspektiv, menar Södersten, kan man se
den socialdemokratiska politiken som en
framgångsrik fortsättning på den borgerliga. ”God hälsovård, kollektiv uppfostran, bra bostäder, sexualupplysning, var
uttryck för en ny samhällssyn, men de
framstod också som investeringar i en god
och produktiv arbetskraft.”
Men den sociala ingenjörskonsten
skulle visa sig ha allvarliga begränsningar.
södersten tar den kände statsvetaren
Karl Poppers analyser till hjälp att förklaFil dr Per-Martin Meyerson är direktör i Industriförbundet.
ra de socialdemokratiska misslyckandena. Den sociala ingenjörskonsten och
därmed välfärdsstaten kan endast försvaras på rationell grund inte som instrument
i ideologins tjänst. Man kan tolka Södersten så att välfärdsstaten som instrument
för socialismens genomförande i Sverige
prövats och befunnits för dyr. söderstens
slutsats blir närmast defaitistisk. När det
gäller välfärden har vi passerat ett krön
och håller nu på ”att rutscha ned för den
kulle där utsikten en gång var så behaglig”.
överdos av välfärdsstat
Man kan förstå Söderstens och många av
hans socialdemokratiska kollegers pessimism om man ser till konsekvenserna av
den överdos av välfärdsstat vi nu lider av
och om man inte vill eller kan se alternativen till denna utveckling. Ty alternativen
bygger alla på en vitalisering av den svenska ekonomin genom en ökning av marknadsprissättning och marknadsfinansiering av de offentliga monopolens tjänsteproduktion och mer av försäkringslösningar på marknadens villkor i stället för
skattefinansiering. Detta är en nödvändig
förutsättning för att förbättra ekonomins
funktionsduglighet och för att inte det
scenario som Södersten beskriver skall
förverkligas.
Det är emellertid viktigt att komma
ihåg att det inte är den offentliga sektorn i
sig som är problemet. Dess utveckling under 50- och 60-talen måste betraktas som
en nödvändig förutsättning för den starka
och balanserade tillväxten som karaktäriserade tiden åtminstone fram till slutet av
60-talet.
Med radikaliseringen av fördelnings- 408
politiken under 70-talet och de därmed
sammanhängande våldsamma ambitionerna att bygga ut den offentliga sektorn
började dock problemen allt mer göra sig
gällande. ”Det starka samhällets ideologi”
visade sig i praktiken innehålla mekanismer som skulle leda tilJ dess motsats.
Det är alltså inte välfärdsstaten som
måste bekämpas utan dess överdrifter. De
viktigaste effekterna på ekonomin av den
överdos vi nu lider av, torde vid det här laget vara väl kända. Ytterst handlar det om
tilltagande ineffektivitet och försämrad
flexibilitet i ekonomin genom starkt ökad
kollektivisering och politisering av besluten. Arbetsmarknaden är kanske den
värst drabbade av denna utveckling. stigande skattetryck och marginalskatter
har tillsammans med de offentliganställdas växande styrka lett till sammanbrott
för det traditionella förhandlingssystemet Löneförhandlingar är nu praktiskt
omöjliga utan statens direkta medverkan.
Därmed har det så viktiga rollspelet
mellan parterna på arbetsmarknaden
med ansvarför avtalen och staten med ansvar för den ekonomiska politiken rubbats. Samtidigt som staten har del i ansvaret för löneavtalen ställer fackföreningarna allt mer långtgående krav på den ekonomiska politiken och minskar därmed
handlingsfriheten för regeringen. Vi är på
väg mot en form av inkomstpolitik som
både i teori och praktik visat sig leda till
allt sämre funktionsduglighet hos arbetsmarknaden.
En annan viktig effekt av en stor och
växande offentlig sektor är dess benägenhet att tränga undan den konkurrensutsatta sektorn. I konkurrens om tillgängliga
resurser har den skattefinansierade sektorn ett övertag. Vidare tenderar det höga
skattetrycket att minska den privata förmögenhetsbildning som utgör en mycket
viktig finansieringskälla för företagen särskilt för nyföretagandet Att ersätta denna
källa med kollektiva fonder är ingen lösning. Dyrköpta erfarenheter från 70-talet
bär tydligt vittnesbörd om detta.
Mångfalden hotad
Men problemen med den ”socialdemokratiska modellen” kan inte bara avläsas i
direkta ekonomiska effekter – produktivitetsförluster. Förkärleken för kollektivistiska potitikerstyrda enhetslösningar
har också medfört välfärdsförluster av
mer psykologisk karaktär. Det gäller effekterna av inskränkningar i medborgarnas valmöjligheter, deras möjligheter att
bedöma konsekvenserna av sina val, dvs
inskränkningar i individens möjlighet att
påverka sin egen ekonomiska situation
samt inskränkningar i den personliga integriteten.
Barn styrs in på daghem; föräldrar får
inte välja skola; sparandet kollektiviseras;
och när man blir gammal väntar den orosorgsform som är bestämd i kommunaleller landstingshuset Höga skatter gör
det omöjligt att agera oberoende av de
kollektiva välfärdsprogrammen. Endast
de allra rikaste har möjlighet att välja de
lösningar de föredrar. Det uppstår en
slags klaustrofobi hos medborgarna som
skapar frustration. Myndigheternas krav
på allt mer av information om medborgarnas förhållanden (vem sover ni med
om natten? för att nämna det mest spektakulära uttrycket för myndigheternas nit)
för att säkra en växande andel av medborgarnas inkomster förstärker denna
känsla av hjälplöshet.t
Härtill kommer faran för den så viktiga
mångfalden i samhällsutvecklingen. Den
offentliga sektorn har blivit allt mer dominerande när det gäller finansieringen av
kultur och forskning. Det finns en uppenbar risk för pluralismen på dessa områ-
den när forskare och kulturarbetare blir
allt mer beroende av politiker och administratörer för sitt arbete.2
Det ”borgerliga uppdraget” måste därför vara att presentera ett alternativ till
den välfärdspolitik som nu hotar att förstöra inte bara de välfärdsskapande krafterna utan också den politiska demokratins förutsättningar. Det handlar om en
radikal omprövning av den offentliga sektorns storlek och innehåll. Viljan till denna kan avläsas i den pågående och tidvis
intensiva skattedebatt som följt på finansministerns löfte om ett nytt skattesystem.
Vad är fel i vårt skattesystem?
I den utsträckning som skattefinansieringen inte gäller kollektiva varor kan
man tala om två former av samhällsekonomiska kostnader förbundna med beskattningen. För det första snedvridningar av konsumenters och företagares val
mellan olika alternativ, dvs genom skattesystemets verkningar väljer man samhällsekonomiskt sämre lösningar. Och för
1) Modern psykologi hävdar att individer som upptäcker att de inte kan påverka sin situation tenderar
att bli antingen passiva eUer aggressiva mot dem
som hindrar dem, se t ex Magnusson, D. 1980, ”inlärd Hjälplöshet”, Skandinaviska Enskilda Bankens
Kvartalsskrift, nr 3-4.
2) Lindbeck, A, 1980, ”Ekonomi och Mångfald”
409
det andra den samhällsekonomiska förlusten av den mindre effektiva resursallokeringen som skattefinansiering av varor
och ijänster vanligen medför.
Med effektivisering av skattesystemet
menar vi då förändringar i syfte att minimera de förstnämnda effekterna, medan
förändringar i de sistnämnda i huvudsak
gäller skatternas användningsområden. I
båda fallen är sänkning av det totala skattetrycket ett verksamt medel. Dessvärre
är det knappast denna metod eller skatternas användning som stått i centrum för
debatten utan möjligheterna att genom
reformer uppnå en effektivare skatteuppbörd.
Behovet av omprövning av skattesystemet har uppstått ur en tilltagande otillfredsställelse över att det rådande systemet allt mindre uppfyller de angivna må-
len. De höga skattesatserna, dess inflationsdrivande struktur och alla de styrfunktioner som under åren kommit att
läggas på skattesystemet har gjort det alltmer komplicerat och oöverskådligt. Därmed har rättvisan, dvs politikernas intentioner när det gäller skattebördans fördelning, kommit i kläm.
Avdragssystem och ”skattearbitrage”
har väsentligt mildrat höginkomsttagarnas del av skattebördan. Samtidigt har
skatternas negativa verkningar på den
ekonomiska utvecklingen blivit alltmer
uppenbara. De höga marginalskatterna
verkar inflationsdrivande. Hushållens
sparande har sjunkit ner till en internationellt mycket låg nivå och samhällsekonomiska förluster uppstår genom att hushållens och företagens handlande alltmer
kommit att styras av skatteeffekterna.
410
Vad krävs?
För att komma till rätta med skatternas
del i problematiken krävs iförsta hand vä-
sentligt sänkta marginalskatter men också
att den nuvarande dubbelbeskattningen
av kapitalinkomster- förmögenhetsskatten och dubbelbeskattningen av utdelade
vinster – slopas. Det torde knappast vara
möjligt att åstadkomma detta med oförändrat skatteuttag.
De hittills publicerade modellerna visar att de nödvändiga sänkningarna av
skatteskalorna inte enbart kan finansieras
med vidgade skattebaser, dvs till största
delen genom avdragsbegränsningar. Om
man håller fast vid oförändrat skatteuttag
tvingas man därför till andra skattehöjningar som verkar i motsatt riktning och
man hamnar i en situation där de eftersträvade positiva effekterna begränsas eller helt uteblir.
Till detta kornmer svårigheten att utan
skattesänkningar tillgodose alla de starka
särintressen som kommer att göra sig gällande i den politiska processens slutskede. Risken är stor att resultatet bara blir
att ett skattelapptäcke byts mot ett annat.
SAPs förslag
Insikten om att problemen inte kan lösas
bara genom att skattebördan flyttas mellan olika typer av beskattning torde i dag
vara väl förankrad hos svenska ekonomer.
Det är dock knappast att förvåna sig
över om socialdemokratiska politiker nu
ändå sätter sitt hopp till förändringar i
skattestrukturen som medel att lösa problemen. För arbetarrörelsens representanter utgör ju ”det starka samhället”, dvs
en stor offentlig sektor, själva fundamentet för den svenska modellen. Det höga
skattetrycket och budgetunderskotten
upplevs därför mer som allvarliga restriktioner, som det gäller att övervinna, än
som symptom på en för stor offentlig sektor.
Det är mot den bakgrunden man t ex
bör sefinansministerns senaste innovationer på skatteområdet i form av olika specialskatter på fastigheter, pensionssparande och företag. Då dessa i vissa fall
överskridit vad som brukar betecknas
som det allmänna rättsmedvetandet, har
besluten sannolikt tärt på regeringens förtroendekapital och ytterligare försämrat
skattemoralen.
Vad som däremot är svårare att förklara är att borgerliga ekonomer och skatteexperter så följsamt accepterat ett oförändrat skatteuttag som förutsättning isina
nya modeller. För att uppnå de önskade
förändringarna främst när det gäller inkomstbeskattningens marginaleffekter
har man härigenom tvingats till helt verklighetsfrämmande höjningar av andra
skatter.
Så t ex finansieras marginalskattesänkningarna i SACO/SRs modell med bl a en
120-procentig ökning av företagsbeskattningen och i centerns modell tänkes samma finansiering ske med höjda miljö- och
energiavgifter. Beloppens storlek gör
emellertid inte en sådan finansiering trovärdig.
Det parlamentariska läget
Lite förenklat kan man urskilja tre olika
åsiktsriktningar i debatten om skatterna.
Enligt den första gäller det att värna om
välfärdsstaten i stort sett i dess nuvarande
omfattning och innehåll. Enligt den andra
bör den offentliga sektorn successivt skä-
ras ned. Men eftersom det inom de mer
traditionella offentliga aktiviteterna som
försvar, grundforskning och infrastruktur
finns så mycket eftersatta behov, kan skatterna inte påtagligt minskas under överskådlig tid. För båda dessa åsiktsriktningar blir huvudfrågan om ”hur samhället på
bästa sätt skall kunna beskatta det svenska folket i ungefär den omfattning som i
dag gäller”.
Enligt den tredje åsiktsriktningen är
den offentliga sektorns storlek huvudproblemet och förändringar i skattesystemet
måste därför kombineras med en sänkning av det totala skattetrycket. Företrä-
darna för denna åsiktsriktning delar med
Broakingsekonomerna uppfattningen att
de nödvändiga förändringarna i ekonomin inte kan uppnås enbart med att skattebördan flyttas mellan olika typer av beskattning, dvs med reformer i skattesystemet.1
Först genom en ökad marknadsprissättning och marknadsfinansiering av de
offentliga monopolens tjänsteproduktion
och mer av försäkringslösningar på marknadens villkor i stället för skattefinansiering när det gäller socialförsäkringssektorn, är det möjligt att förbättra ekonomins funktionsduglighet.
På det partipolitiska planet kan man
placera socialdemokraterna inom den
förstnämnda åsiktsriktningen, folkpartiet
och möjligen centern inom den andra och
moderaterna inom den tredje. Det finns
med andra ord en parlamentarisk majoritet för den nuvarande skattenivån. Intresl) Se den nyligen publicerade s k Brookingsrapporten, ”The Swedish Economy”, the Brookings Institution, Washington, 1987
411
set har därför kommit att koncentreras på
förändringar i skattesystemets struktur.
Det är alltså inte ett ”systemskifte” vi är på
väg emot. Snarare en konsolidering av
den ”socialdemokratiska modellen”.
En falsk analogi
Att man framförallt från folkpartiet ännu
inte är beredd att på allvar ta itu med problemen kan kanske också förklaras med
erfarenheterna från 1985 års riksdagsval.
Genom att sätta likhetstecken mellan välfärdsstat och välfärdssamhälle sökte socialdemokraterna övertyga väljarna om
nödvändigheten av en stor offentlig sektor. Ordets makt över tanken visade sig
också denna gång vara ett verksamt politiskt vapen. ”Systemskifte” gavs innebörden av nedrustning av den sociala välfärden.
Men sannolikheten för att denna falska
analogi skall ge utdelning också i 1988 års
val har väsentligt minskat. Nackdelarna
med en för stor offentlig sektor börjar nu
bli alltmer uppenbara för väljarna. Våra
ambitioner när det gäller socialförsäkringssystemen, folkpensionen, ATP, sjukoch föräldraförsäkringen mm kommer att
ställa växande krav på samhällets resurser. Den demografiska utvecklingen verkar i samma riktning. Så t ex måste enligt
LU 87 avgiftsuttaget för ATP successivt
höjas från nuvarande ca 10% till ca 20%
om systemet skall kunna bestå. Detta
kommer att tvinga fram andra finansieringsformer än skatter.
I en sammanställning för samma långtidsutredning visas också att produktiviteten för offentliga aktiviteter under 70-
talet genomsnittligt sjunkit med 1,5% om
året. En åtminstone oförändrad produkti- ~ ~- —
l
412
vitet skulle ha ökat folkhushållets resurser med mer än 100 miljarder.
Det har också blivit alltmer uppenbart
att problemen på arbetsmarknaden till
stor del kan hänföras till en för stor offentlig sektor. Offentliganställda har alltmer kommit att överta rollen som löneledare. I en liten konkurrensutsatt ekonomi
som den svenska utgör detta en stor fara.
Härtill kommer att skattetrycket och
då främst de höga marginalskatterna försvårar företagens rekrytering av särskilt
kompetent arbetskraft. Det blir allt mer
nödvändigt att t ex förlägga forskningsoch utvecklingsarbetet i andra länder än
Sverige.
En borgerlig strategi
Ett borgerligt alternativ till det socialdemokratiska högskattesamhället måste
bygga på ett successivt minskat skattetryck samtidigt som den expansiva tjänstesektorns utbudsförhållanden förbättras.
Vi kan nu inte längre räkna med ökad
skattefinansiering av tjänster. Det betyder
att ökade krav på resurser från aktiviteter
som huvudsakligen måste finansieras
med skattemedel som grundforskning,
försvar och rättsväsende måste mötas
med inskränkningar av andra offentliga
aktiviteter. Inom ramen för den socialdemokratiska strategin har detta problem
tacklats med nedskärningar enligt osthyvelsmetoden, dvs en mer allmän uppbromsning av tillväxten i den offentliga
sektorn.
Härmed har en gammal sysselsättningsstrategi torpederats. Den offentliga
sektorn kan inte längre spela rollen av sysselsättningsmotor i ekonomin. Med stagnerande sysselsättning i den offentliga
sektorn och en på lång sikt vikande sysselsättning i den privata sektorn finns det
stor risk för att vi är på väg in i en situation
med permanent högre arbetslöshet.
Ett sätt att motverka denna utveckling
är att successivt överföra de offentliga
monopolens tjänsteproduktion till den
privata sektorn och samtidigt acceptera
en mer marknadskonform och differentierad lönestruktur. Den övervägande delen av den offentliga verksamheten inom
bl a utbildning, barnomsorg, sjukvård och
åldringsvård skulle ju kunna bedrivas
marknadsmässigt i privat regi.
Inom arbetarrörelsen betraktas dock
dessa aktiviteter traditionellt som grundläggande för medborgarnas välbefinnande och får därför inte ”styras av kommersiella intressen”. Under trycket av den nya
situationen håller emellertid dessa fördomar på att långsamt luckras upp- konsumenterna är inte beredda att betala för
den offentliga servicen med högre skatter
samtidigt som myndigheterna av budgetskäl tvingas försämra servicen.
Samtidigt är man nu beredd att betala
för mer eller bättre service inom de områ-
den som monopoliserats av den offentliga
sektorn. Den skatte- och subventionspolitik som byggt upp välfärdsstaten försvå-
rar emellertid en sådan övergång. Även
om man inom finansdepartementet blivit
allt mer öppen för alternativ till denna politik är de ideologiska låsningarna ute i de
s-styrda kommunerna och landstingen
manifesta.
Avmonopolisera tjänstesektorn
De offentliga monopolen verkar nu neddragande på aktivitetsnivån inom tjänstesektorn. Med all sannolikhet kommer
denna tendens att förstärkas under de
närmaste åren. Det blir då endast genom
att lätta på de offentliga monopolen som
det är möjligt att förena en sanering av
den offentliga sektorns finanser med en
expansiv utveckling av ~änstesektorn.
Här några mer allmänna förslag till förändringar.
Vi måste öka konkurrensen på utbudssidan. Det kan ske genom att knyta subventionen till individen i stället för som nu
till producenten, de offentliga monopolen. Samtidigt uppmuntras kooperativ
och privat tjänsteproduktion inom de områden som monopoliserats av den offentliga sektorn.
Eftersom monopolen tas bort medan
subventionen kvarstår uppnås inte omedelbart en sänkning av det totala skattetrycket. Genom ,att vi nu får konkurrens
på utbudssidan och mer av enskilt ägande
torde i ett längre perspektiv dessa förändringar leda till ökad effektivitet, vilket
bäddar för lägre skatter på sikt.
En annan form för avmonopolisering
är att sänka skatten och låta individen
själv finansiera sin tjänstekonsumtion genom avgifter. Genom avgiftsfinansiering
försvinner subventioneringen men också
grunden för det offentliga monopolet.
Det blir ju nu, såframt inte direkta förbud
utfärdas, möjligt att bedriva alternativ
verksamhet på lika villkor. En nödvändig
del i en sådan förändring är att de kollektiva offentliga finansieringssystemen
inom framför allt vårdsektorn ersätts med
mera individanknutna försäkringslösningar. En sådan avkollektivisering kan
också genomföras inom socialförsäkringssektorn.
Med de här angivna förändringarna
kan vi successivt uppnå avmonopolise- 413
ring och minskad skattefinansiering. Därmed höjer vi effektiviteten i tjänsteproduktionen och ökar mångfalden för konsumenten. Samtidigt ökar vi utrymmet i
offentliga budgetar för sådan tjänsteproduktion som bäst sker med skattefinansiering.
Det finns väl knappast mer än ett borgerligt parti som ännu helhjärtat stöder en
sådan här utveckling.1 Dess bättre ser det
ut som om vi skulle kunna räkna med
hjälp från politiskt tunga socialdemokratiska frondörer. I valet mellan att expandera den offentliga sektorn eller att minska beskattningen av arbete väljer Bo Sö-
dersten det senare. Ty, hävdar den socialdemokratiske riksdagsmannen och ekonomiprofessorn, det rådande skattesystemet är visserligen fiskalt effektivt, men
det är samhällsekonomiskt ineffektivt och
slösaktigt. ”Och vi får inte glömma den
oerhört viktiga frågan om incitament. Det
är uppfinningsrikedom, kunskap och hårt
arbete som driver världen framåt. Den
som bemödar sig extra måste få ersättning
härför. Fundamentalism kan aldrig ersätta sunt förnuft.” (DN 23 augusti 1987)
Så sant, så sant. Håller initiativet till ett
samhälle med lägre skatter och ökat individuellt sparande på att gå ifrån borgerligheten? Är det inom socialdemokratin den
nya svenska modellen håller på att växa
fram?
l) Inom folkpartiet t ex torde man ännu så länge endast vara beredd att gå halva vägen. Den folkpartistiske riksdagsmannen och ordföranden i socialutskottet, Daniel Tarschys formulerar sig sålunda:
”Att vi behöver en övervägande generell välfärdspolitik – därom är nog de allra flesta ense. Den stora frågan är i stället hur den skall utformas. Skall
offentlig fmansiering alltid kopplas till offentlig produktion- eller skall vi släppa loss mer av valfrihet,
mer av alternativ, mer av kreativitet?”, (SD 29 juli
1987)